土地执法论文范文

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2遥感应急监测数据库建设方法

2.1建设流程应急遥感调查数据库建设与其他数据库建设流程基本相同，主要分3个阶段［6］(图1)。第一阶段为建库准备:主要包括建库方案制定、应急调查元数据标准的制定、人员准备、数据源准备、软硬件准备、管理制度建立等;第二阶段为数据采集与处理:主要包括遥感影像、基础地理、地形地貌、地层岩性、地质构造、土地覆被、人类工程活动、地质灾害等各要素的采集、编辑、处理和检查等。数据处理的过程中除了常规的遥感解译、坐标转换、格式转换等处理外，还要参照已经建立的数据及元数据标准对数据进行编目和规范化处理，并通过自检、互检、专检和抽检等方式对数据的质量进行控制。此阶段是数据库建设的重点任务;第三阶段为数据入库:主要包括矢量数据、栅格数据、属性数据以及各元数据等的检查和入库，最终形成突发性地质灾害遥感应急监测数据库。

2.2数据采集方法

2.2.1遥感影像针对湖南省的实际情况，系统收集矿产开发遥感监测、土地年度变更调查、农村集体土地确权登记发证、地理国情普查等项目中分辨率优于1m的影像图。考虑到存储、更新和地灾应急使用的方便，影像应以最新的村级权属界线进行分幅管理。由于数据复杂多样，需要进行筛选，原则是:①分辨率优先，同一地区尽量选择分辨率高的数据;②空间分辨率相同时，尽量选择时相新的;③同一地区如果选择了单波段的黑白影像，则再收集分辨率略逊于黑白影像的多波谱数据。

2.2.2基础地理以湖南省1∶5万DLG和DEM数据为基础。该地形图更新到2003年前后，难以反映交通、水系等地理国情要素现状，故需利用遥感影像对其进行更新。道路更新原则是:①对于宽度大于1m的道路进行补充。考虑路网连通作用，非硬化道路也应采集。②对路网改造的道路进行修编，若原路没废弃则应保留。③对于仅仅由于影像与DLG偏差造成的道路偏移则无需更新。要求解译到5级水系，实地面积大于400m2湖泊、库塘必须采集。另外，由于行政区划的调整和地质灾害应急的需要，利用最新湖南省土地年度变更调查中的到村一级的权属界线图层替换原有的境界图层。在此基础上，更新已有的1∶5万DLG数据。

2.2.3地形地貌崩塌、滑坡、泥石流是重力作用下发生的地质灾害，地形地貌是影响它们发育的一个非常重要的因素。虽然地貌单元的划分在遥感图像上可容易地实现，但在崩滑流地质灾害的评价模型中不好量化，大多评价模型以地形坡度和坡向来表征地形地貌，坡度是地形地貌的一个重要描述参数之一(坡度是重力地质灾害形成的一个重要条件)，而坡向可以结合岩体的结构面产状来划分坡体结构。为了便于应急调查分析，选取地形坡度和坡向来代替地形地貌作为一个重要的评价因子。采用与1∶5万地形图配套的，高程精度为25m的DEM数据制作坡度图。据统计结果，大型以上滑坡产生的坡度一般为15°～45°斜坡区，崩塌绝大多数发生在45°以上的斜坡区。为此，地面坡度划分为0°～15°、15°～30°、30°～45°、45°～70°、＞70°等5个级别。根据1∶5万DEM数据，对四级和五级水系进行比降分析，划分出低易发泥石流水系(比降小于50‰)、中易发泥石流水系(比降50‰～100‰)及高易发泥石流水系(比降大于100‰)。

2.2.4地层岩性湖南省已建成1∶20万区域地质图空间数据库，可作为基础地质资料。地质灾害主要与岩石的性质、类型密切相关，岩土体是地质灾害产生的物质基础，其类型、性质、结构、构造及分布特征对地质灾害的发育有重要的影响。通常情况下，软弱地层、软硬相间地层或强风化岩体组成的山地易发生斜坡变形与位移，由坚硬花岗岩、变质岩等组成的山地较不易变形。由于地质灾害主要与岩石的性质、类型密切相关，而1∶20万区域地质图是基于古生物时代划分的地层单元，不能满足对地质灾害的分析与预测，故需对已建立的1∶20万区域地质图空间数据库的地层单元进行重新整理，划分岩石坚硬程度，调整岩性地层单元的属性结构，完善地层岩性数据。

2.2.5地质构造地质灾害通常是地壳内部应力聚散时影响地壳表层的反映。而地表活动性构造则是地球应力形变的形迹，是深部的、隐伏的活动构造在浅表部位的显示。滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害多沿区域断裂带呈带状发育，断裂构造活动强的地段是地质灾害发育强烈的区域。同时断裂带的长期活动造成的岩体破坏和复杂的构造结构面体系不仅为滑坡、崩塌和泥石流提供了重要的物源条件，而且提供了地质结构条件。地质构造主要参考1∶20万区域地质图空间数据库的成果，利用遥感影像进行适当的补充解译。

2.2.6植被发育植被具有防止多种地质灾害的功效，具有对溅蚀的消减作用，林地枯枝落叶层对地表补流的分散、滞缓和过滤作用，极大地增强了土体的抗剪强度，具有防止河流冲淘、水库、湖泊的淤积作用等;同时植被根系的固持土体作用，有效的防止了岩土体的滑动，从而降低地质灾害发生的机率。植被的遥感解译现今已比较成熟，国际上一般使用归一化植被指数(NDVI)来反映土地覆盖植被状况。根据植被指数图像将地表水面以外的自然区植被覆盖度分为好、较好、中等、差、极差五级。绿度好对应植被盖度为＞70%，较好对应植被盖度为70%～50%，中等对应植被盖度为50%～30%，差对应植被盖度为30%～10%，极差对应植被盖度为＜10%。

2.2.7地质灾害在已有县级地质灾害调查与区划或地质灾害详细调查成果的基础上，利用高分辨率遥感影像进行地质灾害排查，经野外查证后，修编地质灾害点分布图。地质灾害排查的对象有两类，一类是在以往调查中已发现的地质灾害及隐患点，另一类是通过遥感解译新发现的地质灾害及隐患点。

2.2.8人类工程活动地质灾害的诱发因素有自然因素、人为因素及综合因素(人为因素基础上叠加自然因素)三大类。经县市灾害调查数据统计分析，湖南省人为因素及综合因素诱发地质灾害的比例平均达47.4%。与地质灾害相关的人类工程活动主要可以概括为公路、铁路建设，水资源开发利用，矿产资源开发，民用建筑和城市建设等4种活动。人类工程活动对地质环境作用的负效应导致发生许多人为地质灾害。由于采矿、垦荒、滥砍滥伐、工程建筑、爆破等诱发的崩、滑、流地质灾害广泛而频繁。特别是近期，由于人类工程活动的加剧，崩、滑、流等地质灾害的发生呈高速发展趋势。人类工程活动主要利用优于1m的遥感数据，解译工程切坡、水库库岸、露天采矿场、尾矿库、固体废物堆场等分布状况，形成人类工程活动数据。

2.3数据组织方式

2.3.1栅格数据栅格数据主要有遥感影像、DEM两类。遥感影像数据既包括高分辨率的遥感影像本底数据，也包括应急调查数据。这类数据作为灾害解译的重要数据源必须进行高效的管理，以便快速查询检索从而满足解译和灾前灾后对比分析要求。由于高分辨率遥感影像数据量很大，为了增强数据的读取效率，采用数据库+文件(ArcSDE+Oracle+文件)的方式进行统一存储。影像数据以数据库的方式存储于Oracle中，按照数据存储环境要求，影像数据采取分级存储方式，常用数据存储于在线Oracle数据库，随着数据的不断更新，为了保证数据服务的快捷有效，较早的在线影像数据将从Oracle数据库中逐步转入后台NAS存储网络，以文件的方式存储。当用户访问较早影像时，只需将这些数据上载至在线数据库。因此，要求影像数据库管理应具备较为快速的数据入库方式，保证数据的及时上传下载、响应与服务。DEM数据中除了高精度1∶5万分幅的DEM数据可以作为灾前本底外，随着灾害的发生，灾后的DEM数据也是灾害评估的重要内容，也需要更新。因此，也可以GeoDB的组织方式存入数据库中。

2.3.2矢量数据所有用于应急遥感监测的矢量数据均采用GIS中面向对象的地理模型GEODB表达，存储上采用要素集到要素类的分层组织。每个专题对应于GeoDB的一个数据集，每个数据集是指具有相同空间框架的特征类集合，每个数据集下又有不同的特征类，对应于具体的特征图层。

2.4数据入库数据入库前要检查采集数据的质量，检查合格的数据方可入库。主要包括矢量数据几何精度和拓扑检查、属性数据完整性和正确性检查、图形和属性数据一致性检查、接边精度和完整性检查等;数据入库主要包括矢量数据、栅格M数据、元数据等数据入库。湖南省突发性地质灾害遥感应急监测数据库是全国易发区应急监测数据库的重要组成部分，由于数据库建设是完全按照统一的建库标准进行的，故可以通过网络或移动存储设备将湖南省应急监测数据库库体导入易发区应急监测数据库中，实现数据交换。

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土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类赖以生存和发展的最重要的资源。土地的归属和利用关涉到社会的安宁和发展，与社稷的兴衰与人民的福祉息息相关。在当下，随着我国城市化步伐的大大加快，城市向郊区迅速扩张，以及各地掀起了建设经济技术开发区的热潮，农民的土地被大量征用，出现了大量的种地无土地、进城无工作、拆迁无家园、“非农”无保障、告状无门路的“五无农民”群体[1]。从而引发了大量和上访事件。一组国土资源部统计数字显示，2002年仅上半年群众反映征地纠纷违法占地等问题的占接待部门受理总量的73%。其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这其中87%是征地补偿安置问题，而在反映征地问题的上访中，又有一多半是集体上访。因此农地征用补偿问题是导致政府和农民关系紧张的关键问题。这一问题不仅关涉到政府的公信力以及农民合法权益的保护，而且也关系到我国社会主义和谐社会的建设。党的十六届四中全会指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会的建设摆在重要位置”。但是农地征用补偿的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的协调，农民的生存权、发展权未能得到有效保障。因此农地征用补偿的不合理成为阻碍农村和谐社会实现的一大障碍。

一、征用补偿的理论依据和补偿原则

所谓农地征用补偿是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准并依法给予农村集体经济组织和农民个人补偿后，强制性的变更农村土地所有权或使用权的行政行为[2]。从理论上讲“征用”本身仅仅指使用权的转移，而征收是指所有权的变更。而且我国2004年的宪法修正案也明确了这一点。但是在以往的法制实践以及理论研究中大多使用“土地征用”这一概念，因此为了与以往的理论研究相衔接避免不必要的麻烦，本文也使用土地征用这一概念。但是在此，土地征用的内涵既包括所有权也包括使用权的有偿转移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剥夺私人权益，而且是对人赖以生存和发展的最重要的财产权的克减。那么实现公共利益和私人利益的平衡就是我们首先需要面对的一个问题。在强调“私有财产神圣不可侵犯”的权利本位时代，土地征用制度的存在空间是有限的。但是随着强调财产义务性的社会本位时代的到来，基于公共利益的需要而对私人的财产权予以限制和剥夺逐渐被人们所接受。但是基于公平正义的观念，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡。[3]”土地征用作为一种土地公共取得制度，对于个人因为公共利益所遭受的损失必须给予补偿。围绕土地征用补偿问题，形成了众多的学说，通过分析这些学说，可以把握征地补偿合理性的依据。

（一）农地征用补偿的理论依据

1、既得权说。此说以自然法思想作为基础认为财产权是人民的天赋人权，是合法取得的既得权，因此应该得到绝对的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。

2、恩惠说。此说强调绝对的国家权力，认为土地征用权是国家与生俱来的权力，主张公益至上和法律万能。此说认为个人没有与国家相对抗的理由，甚至完全否认国家对私人有提供补偿的必要。国家侵犯个人权利给予补偿那完全是出于国家的恩惠。

3社会职务说。此说摒弃了权利天赋的观念，认为国家为了使个人尽其社会一份子的责任，首先应该承认个人的权利，这是实现社会职务的手段，因为权利的本质具有义务性，人民的财产被征用后，国家酌量给予补偿，才能使得社会职务得以继续履行。

4、社会协作说。该说基于法国狄骥的社会连带理论，认为社会作为一整体系统，其存在和运转依赖社会成员的相互协作，因此社会成员为保证社会的存在和发展只能牺牲部分权利和自由，而社会则以其整体的力量保障社会成员的生存和发展，对其利益所受损失和损害给予救济。

5、公共负担说。由于国家行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因为国家行为而承担的义务超出其因该承担的份额时，国家就应该基于平等原则，将其平均分担给社会全体，实现权利义务的平衡。

6、特别牺牲说。该说由德国奥托·麦耶提出，认为国家的合法征地行为对人民权益所造成的损失与国家课以人民的一般的负担不同，它是使无义务的特定人对国家所做得特别牺牲，这种特别牺牲应当由社会全体人民共同分担，给其以补偿，才符合公平正义的精神，实现私人利益与公共利益的协调。[4]

上述第一种以及第二种学说，前者强调权利的绝对保障而后者强调绝对的国家权力，在当下都无法得到社会一般观念的认同，因此均被摒弃。社会职务说、社会协作说以及公共负担说都从一个侧面反映了征用补偿的合理性，但是都可以被特别牺牲理论所涵盖，所以特别牺牲说成为当下的主流学说，也极容易被广大的民众所理解和接受。因为在当今社会财产权的平等保护被视为一项重要的宪法原则。财产权虽然有社会义务性但是也应该适用平等保护原则。一般情况下，对于法律明文规定的公法上的义务，财产权利人可以预期因为承担该义务所遭受的损失。但是土地征用则不然，其权利人只有等到具体的征用行为公告后才能获悉自己的财产因为征用而遭受的损失。这对于权利人来说无疑是一种十分不确定的社会风险。针对此种少数人为了公共利益所做得特别牺牲如果不给予补偿是违反平等原则的，因此补偿义务得以确立。补偿的目标在于实现公共利益和私人利益的协调。征用必须建立在补偿基础上也为世界各国的宪法所明文规定。1789年法国的《人权宣言》就已经规定“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在公平且预先赔偿的条件下，任何人的财产不受剥夺。”美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”我国《宪法》第10条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。征用补偿原则基本上成为各国法律的一项重要原则，但是如何补偿各国法律规定得并不一致。有的国家采用完全补偿原则，有的则采用不完全补偿原则，还有的国家采用相当补偿原则。

（二）征用补偿的原则

1、完全补偿原则。该原则认为土地征用的受益者是全体人民，对于国家土地征用而遭受特别牺牲的人，理应由公众受益人负完全补偿责任才符合平等原则的精神。而且确保权利人不因土地征用而处于财产状况恶化的状态，也是宪法保障财产权的宗旨所在。从生存权的保障来看，土地作为人民尤其是农民的生活依靠，不仅仅是生活之源而且是生存之本。因此补偿不应该仅仅限于征用的客体，而且还应包括与该客体直接或间接关联的经济上和非经济上的利益。

2、不完全补偿原则。该原则从强调“所有权的社会义务性”观念出发，认为财产权因负有社会义务而不具有绝对性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是应该给予合理的补偿。补偿仅仅限于财产上的损失，对于精神上的损失，应该被视为特别牺牲，个人有忍受的义务。

3、相当补偿原则。该原则认为，由于“特别牺牲”的标准是相对的、活动的，因此征地补偿应斟酌征用的目的及必要程度等各种要素，并结合社会的现实，选择采用完全补偿原则或者不完全补偿原则。一般说来，基于平等原则，对于特别财产的征用损害，应当给予完全补偿，但是特殊情况下，可以准许给予不完全补偿。[5]

目前我国土地征用过程中，采用的以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一补偿原则未将农民的生存权损失纳入补偿范围并且基本未考虑土地发展权价格，而只是一种生活补贴性的补偿，而在现实生活中那些非公益性的征地，政府在征地前对于被征用农地并不享有所有权，征地后一般对农地也没丝毫的投入，政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，无疑是对农民发展权的剥夺。在当下国家的价值取向正开始转变，2004年的宪法修正案明确规定了“国家尊重和保障人权”，“公民个人的私有财产不可侵犯”。在注重人权保障的国家价值观下，个人的权利应当决定国家权力，个人是一个目的性存在，个人权利的保障应该是社会的最高价值。对于失地农民来说，土地关系到其生存权和发展权，因此对于土地征用制度，我们应该从人权保障的角度进行重新审视，探究当前农民和政府关系紧张的法律制度层面的原因。

二、我国农地征用补偿法律制度透析

土地作为一种稀缺性的资源，各个国家都有严格保护土地资源的规定。从“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本国策出发，我国立法机关在1998年修改《土地管理法》时旨在建立世界上最严格的土地管理制度。基于这一宗旨，我国土地征用法律制度几乎完全行政化，建立了严格的土地征用审批制度。但是严格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市场经济条件下，城市发展对土地需求日益增大，客观上要求土地的利用和流转市场化。征地补偿工作中存在的一系列问题折射出现行征地补偿法律制度的不完善。

（一）征地补偿未区分“公益性征地”和“非公益性征地”

在现代国家，对公民财产权的限制和剥夺只能基于公共利益已为世界各国的法律所明文规定，政府作为行政主体，其行为必须以公共利益为依归。“在民主法治国家、社会国家和环境国家，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，这是任何公共行政的一个不成文的基本原则，以公共利益为目的是公共利益的概念属性和功能属性，是公务员执行职务的基础。”[6]我国宪法第10条也规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是《土地管理法》在将宪法具体化的过程中，对于征地的前提规定的却不一致。《土地管理法》第2条：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。但是《土地管理法》43条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据《土地管理法实施条例》“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”可见政府将公益性征地和非公益性建设用地都纳入统一的征地工作中，均按照统一的补偿标准对农民进行补偿。《土地管理法》将非公益性用地纳入征地工作中本身就是违反我国宪法的。如果不考虑其违宪性因素，仅从这一征地补偿规定来看，也是十分不合理的。因为在非公益性征地过程中，农地有很大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，土地转手间可以增值10多倍。据统计，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万-3.5万元。我国现行的土地征用补偿规定并未考虑非公益性征地所带来的土地增值收益，未考虑土地发展权的价格。土地发展权的收益本来应该归农民所有，现在的现实却是政府仅靠征地权就将征地补偿费与市地批租价之间的巨大利益据为己有，不仅是对农民合法权益的剥夺，而且激发了政府征地的内在冲动。据统计，自改革开放至今，中国政府利用计划经济的征地方式和市场经济的卖地方式从农民手中拿走的土地出让和补偿安置差价超过了2亿人民币，有人称之为“政府请客，农民买单”。[7]因此，公益性征地因其关乎公共福祉而不考虑土地发展权的价格还有一定的合理性，但是非公益性征地也剥夺农民的土地的增值收益，无论从理论上讲还是从社会公平正义的角度考虑都是不合理的。因此，征地补偿未区分公益性征地和非公益性征地是我国农地征用补偿法律制度的一大缺陷。

（二）征地补偿标准不合理

1、按土地原用途给予补偿违反公平正义原则

土地作为一种稀缺性的资源具有巨大的增值空间，尤其是城市郊区的土地，由于具备发展的区位优势，土地用途的改变可以带来巨大的增值收益。按照马克思的地租理论，由于区位不同可以产生级差地租，这部分土地收益由于并非是土地权利人投资形成的，所里理应在土地的所有者、国家和用地单位之间合理分配。但是按照现行法律规定，国家征用土地再出让时决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。作为被征地农民的利益被剥夺了，因此是违反法律的公平正义理念的。

2、以年产值的倍数作为补偿标准不科学

按照年产值的倍数计算补偿数额虽然简便易行，但是在市场经济高度发展的今天，土地价格的确定很大程度上同被征地所处的区域经济发展状况紧密相关，而同农业用地年产值的关联性程度并不明显，而现行的征地补偿标准不能反映土地的位置、地区经济发展水平、市场交易价格以及人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能体现同一宗土地在不同投资情况下出现产出差别的真实价值。尤其值得注意的是当前我国农产品价格普遍偏低，以土地的年产值倍数作为补偿标准，农民得到的补偿仅仅也就几万元，无法保障农民的长远生计。

3、确立征地补偿的最高补偿限额不合理

我国《土地管理法》47条规定“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”根据2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障为原则。因此，在征地补偿中设定一个征地补偿的最低限额有利于保障农民的合法权益，但是设定一个最高不超过30倍的最高限额却是不合理的。因为在当前我国农村尚未建立有效的社会保障体系，因此土地对于农民来说不仅仅是生活之源，而且具有生存保障的社会功能。所以规定一个补偿的最高限额，很有可能使得失地农民生活无保障，所以这一规定是不合理的。

（三）征地补偿方式单一，补偿分配不合理

1、征地补偿方式单一

根据我国现行的法律规定，征地补偿以金钱补偿为主。对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。政府采用金钱补偿的方式，将各项费用一次性的支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实的情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数的农民得到补偿费后，用来建设房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，进而成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民有的再向政府要钱，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。因此，单一的金钱补偿方式虽然简便易行，但是却忽视了现实，不利于社会的长远发展。在此，我们可以借鉴国外的有益做法，采用多种补偿方式。

2、补偿分配不合理

根据《土地管理法实施条例》26条“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”但是制度取消后，农村集体经济组织在很多地方已经不复存在，而且很多村组没有章程办事，所以支付给农村集体经济组织的安置补助费，缺乏有效的监督控制。而且从目前中国农村基层组织体制看，村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。作为农民集体代表的农村权势阶层受自身利益的驱动，又往往有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用特殊的身份和地位，扩大寻租空间。[8]所以村集体留存的征地补偿费比例过大，而且留存在村集体的征地补偿费使用和管理缺乏有效的监督。而土地收益中的主要成分是土地补偿费，至少应当占到土地收益总额的70%以上，土地补偿费归集体所有以后由于集体经济组织的利益和农户的利益并不完全一致，因此对于土地补偿费农民仅能得到5%-10%。

（四）征地补偿法律程序不完善

在我国这样一个缺乏法治传统的国度，数千年的人治传统已经深深地影响了人们的思维方式和行为模式，在君主与父母官的支配下，子民永远都是受政者，他们只有服从命令和安排的义务而没有所谓的权利，因此在这样一个缺乏权利意识的社会，法律权威的最终确立更多地需要依靠程序的力量。因为“任何实体目标的定位都需要借助程序的技巧以安排和落实，也就是说，法律上实体性目标的追求只能被置于程序性的逻辑框架中，才能真正体现其现实意义。”[9]但是，在我国土地征用程序在限制公权力运作方面却未能发挥其应有的作用。

1、程序性法律规范本身有漏洞

许多征地法律法规仅仅有原则性的规定，缺乏操作的具体标准，为政府滥用自由裁量权打开了方便之门。例如，《土地管理法实施条理》25条规定，如果对征用补偿的标准有疑义，最终将由批准征地的机关裁量。但是对裁量的程序和标准未做出具体的规定。再如，我国虽然对土地征用听证作了规定，但是在听证代表的选拔和总体名额的分配上缺乏明确的规定。总之，关于土地的法律规范本身存在许多的漏洞和不足，需要进一步完善。

2、农民的程序性权利无保障，缺乏有效的法律救济机制

现行法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后公告农民，新出台的《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》赋予了被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿方案有提出不同意见和要求听证的权利，对农民提出的意见确需修改的时候，土地行政主管部门应当修订，并在报同级人民政府批准的时候附上相关意见和听证笔录。但是程序规范的法律约束力不足。我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章。

在我国的土地征用过程中，政府往往追求效率而忽视程序，但是农民的权益却与程序密切相关。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。而且实践中法院基于自身在权力体系中的地位，往往对涉及征地的案件拒绝司法，致使农民的诉讼权得不到保障，更使得政府肆无忌惮。

三、实现我国农地征用补偿法律制度完善之路

（一）实现“非公益性用地”市场化

通过上面的分析我们知道，非公益性征地剥夺了农民的发展权，违的公平正义法理念，最重要的是土地管理法规定的非公益性征地是违反宪法的，破坏了以宪法为基础的法制秩序。因此，应该取消政府非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。从经济学的角度看，由市场来配置土地资源，也有利于提高土地资源的利用效率。布坎南认为“国家不是神造物，它并不具有无所不在和正确无误的天赋。因为国家乃是一种人类的组织，它并不一定比其他任何社会组织的规则和结构更加正确无误，因为在这里作决定的人—政治家和官员与其他人没有什么差别，既不更好也不更坏，这些人也一样会犯错误。”[10]因此，政府试图凭借公权力对土地资源进行严格控制的做法，往往不能实现其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地资源的利用率，而且极易导致权力寻租现象。因为在土地利用者看来，用较低的贿赂成本可以获取较高的收益。同样官员也可以凭借公权力谋私利。因此，虽然市场调节土地资源存在诸多的缺陷，市场调节也可能出现失灵，但是这并不是把问题交给政府处理的充分条件，市场调节不好的问题，政府未必解决得好，甚至会把事情处理得更遭。

为了保证以宪法为基础的法制秩序的统一，也为了实现社会的公平正义，保证土地资源的有效配置，我国法律应该取消非公益性用地的审批权，实现非公益性用地市场化。土地权利人和土地使用者就土地价格等问题直接磋商，达成协议后经政府土地管理部门确认后即发生土地使用权转移的法律效力。由于农民在信息方面处于劣势，所以政府应建立土地价格的信息公布机制，克服单纯依靠市场调节所带来的弊端。

因此，实现非公益性用地市场化，可以实现法制的统一，有利于土地资源的有效利用，也有利于政府公权力的合法运行。

（二）提高补偿标准，实行完全补偿原则

在计划经济体制下包括土地在内的一切生产要素均实行非市场的配置方式。土地被征用以后，农民转为城市户口，可以享受城市户口所带来的福利待遇，因此失地农民的生活水平在当时是提高了而非下降了。征地所带来的风险没有分散给农民个人家庭。但是在市场经济条件下，失地农民必须考虑就业问题。但是由于农民缺乏生存技能，因此失地农民的再就业非常困难。而且在当下，农村没有建立起完善的社会保障机制，对于农民来说，失去土地实际上失去一笔家庭财富，失去基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[11]。因此失去土地不仅意味着失业，而且意味着生计没有保障。所以征地补偿必须着眼于农民的长远生计，采取完全补偿原则。

基于完全补偿原则，在具体的制度设计时，应该细化补偿项目，扩大补偿范围。可以借鉴国外关于补偿范围的规定，补偿的范围包括：土地及其附着物的直接损失，因征地而发生的可预期利益的损失，残余地分割损害，征用发生的必要费用损失等。另外，基于农民生存权和发展权保障的考虑，被征地农民的社会保障费用，应该纳入征地补偿安置费的范围。借鉴经济学关于相关问题的研究，我国的土地征用完全补偿费用=地价+青苗等地上附着物价格+由征地外部不经济引起的损害连带补偿价格+土地发展价格。其中地价以马克思地租理论为基础，地价=地租/资本化率=[农地级差地租Ⅰ+农地级差地租Ⅱ+绝对地租（农用）+垄断地租（农用）]/资本化率。[12]

（三）采取多种补偿方式，健全征地补偿分配机制

首先，要改变单一的补偿方式，以金钱补偿为主，多种补偿方式并存。目前我国征地补偿的方式主要为一次性的金钱货币补偿。但是土地是农民的生存之本，失地农民在缺乏其他谋生手段的条件下，仅凭土地补偿费难以维持其长久的生存，加上我国农村社会保障制度不完善，无疑使失地农民的生活陷入绝境。因此我应该借鉴国外的做法实现，补偿方式多样化。日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿、迁移代办和工程代办补偿（即被征地由物件时在土地被征用人的请求下，由需用地人迁移改物件以替代迁移费的补偿）。德国的土地征用补偿方式除金钱补偿外，还有代偿地的补偿，代偿权利的补偿等等。我国的征地补偿方式，应该在借鉴外国有益经验的基础上，结合我国的具体实践经验，例如咸嘉“三集中、三统一”的安置模式，南海模式以及芜湖模式等等。可以考虑征地补偿费入股，社会保险方式，留地方式，债券方式以及其他方式。

其次、要完善我国的土地补偿分配方式。由于我国的征地补偿分配不合理，占土地收益总额的70%以上土地补偿费根据法律规定归属农民集体经济组织，但是在当下村委会和农村集体经济组织，处于“政府职能代表”和“群众自治代表”的冲突之中，无法真正代表农民的利益。甚至牺牲农民的利益换取政治资本或者牟取个人私利。现行补偿金发放环节过多，时限不明确。乡镇、村、组、农民缺乏统一的可操作的分配方法。“在实地调查中发现，集体宣布的土地补偿金额为每亩600～40000元，但绝大多数宣布的土地补偿金为每亩12000元以下，甚至还有征地补偿全部付给了村里，村里一分钱都没有给村民组的情况发生。”2004年1月18日《中国建设报》报道有关资料显示，我国目前在土地征用时，许多地方在实际操作中采取法定标准的最低限，有的甚至低于法定标准；在土地转变增值的土地收益分配中，地方政府大约获得60%-70%；村级集体组织25%-30%；真正到农民手里的不足10%。因此为了保障农民的合法权益，必须健全征地补偿的分配方式，将土地补偿费直接发放个农民个人，并完善征地补偿费用的监督机制，保障农民的合法权益。

（四）完善征地补偿法律程序，保障农民的程序性权利

在法治条件下，对于公民财产权的限制和剥夺除合乎公共利益的需要外，还要遵循正当程序。美国宪法第5条修正案规定，“没有正当程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产；没有公平的补偿不得征用私有财产供公共使用。”在土地征用过程中，完善的土地征用程序，可以防止政府权力的恣意，使公权力在法律预设的轨道上运行，同时法律程序的设计可以使财产权利人预知公权力的运行模式，从而监督其运行，防止其滥用而侵犯自身的合法权益。

通过本文第二部分的分析我们知道，农民的程序性权利无保障。在补偿安置公告并听证的过程中，由于我国的《征地公告办法》、《国土资源听证规定》等等的程序性规定本身仅仅属于部门规章，所以程序规范的法律约束力不足。例如法律虽然规定了依法应当听证的事项，当事人要求举行听证，主管部门不组织听证的，法律并没有对因程序违法而造成的当事人实体权利损害给予任何的救济途径和规则原则。对于农村征用补偿争议的处理由县级以上政府协调，协调不成的由批地政府裁决，对土地征用的决定不服申请行政复议，且复议为终局裁决。这样一来，农民在自身权益受损时，如果得不到行政救济，也就失去了司法救济的途径。所以必须完善我国的征地补偿法律程序，明确违法征地补偿法律程序而实施的行政行为是无效的行为，农民对此可以提起行政诉讼。对于农民的，法院可以根据《行政诉讼法》54条的规定，具体行政行为违反法定程序的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出具体行政行为。

四、小结

在当代，传统的“管得越少的政府越是好政府的”理念已经被“最好的政府、最大的服务”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是实现社会福祉的必然要求。但是，土地征用必须建立在合理补偿的基础上，这是实现正义原则的必然要求，也为世界各国的实践所广泛认可。我国宪法也规定国家为了公共利益的需要可以对土地进行征收、征用并给予补偿。但是相关的具体法律并没有将这一宪法的原则性规定具体化，因此在土地征用的过程中，出现了政府公权力的异化，严重的损害了农民的利益。因此，征地行为必须基于公共利益的需要且必须给予充分的补偿，以实现土地征用目的的合理性。同时，政府征地补偿必须履行法律规定的正当程序，实现征地行为形式的合理性。如果因为土地征用补偿引起矛盾冲突，侵犯了农民的合法权益，法律必须规定救济机制，使矛盾可以通过合法的方式解决，防止出现救济无门而引发集体暴力事件。建立在完善的征地补偿法律规范基础上的土地征用行为，可以使政府和民众之间相互信任，实现农村的和谐稳定。

注释：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，1-2页。

[4]以上原则参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]参照陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[6]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，324页。

[7]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

[8]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，193页。

[9]谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，173页。

[10]转引自张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，145页。

[11]廖小军：《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社2005年版，16页。

[12]张慧芳：《土地征用问题研究：基于效率与公平框架下的解释与制度设计》，经济科学出版社2005年版，231页。

参考书目：

[1]钟伟：《谁拥有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。

[2]刘燕萍：《征地制度创新与合理补偿标准的确定》，《中国土地》，2002（2）。

[3]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版。

[4]陈泉生：《论土地征用之补偿》，《法律科学》，1994（5）。

[5]汉斯.J.沃尔夫等：《行政法》(第一卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版

[6]於忠祥、李学明、朱林：《论农地征用的经济补偿与失地农民的安置》，《农村经济问题》，2004年（12）。

篇3

为限制容积率确定的主观随意性、弥补控规阶段交通规划的缺失，文章提出在控规中以交通供需量化关系为基础控制土地开发强度的应对理念，并从实施层面对其量化关系进行组织，阐述该理念向实践转化的现实可行性。

1．1交通供需关系量化及其可行性论证

交通供给即城市各种交通设施所能提供的交通承载量，其主体为路网承载力;交通需求则为城市生产、生活所催生的各类出行总和，其根源为土地开发。不同的土地利用性质与开发强度产生的交通需求各异，对于同一用地性质，开发强度越高所产生的交通需求越大。显然，土地开发强度不可能无限增加，当其增大到一定程度后势必会超出交通供给水平，产生交通供需矛盾。因此，交通供给与需求之间存在某一平衡值，此时交通与土地利用彼此协调，两者之间具备对等关系，这是建立交通供需量化关系的基础。交通需求源于土地开发，土地开发强度表征交通需求的增减;交通供给重在城市路网，路网承载力反映交通供给的大小，因此交通供需关系可表达为土地开发强度与路网承载力之间的关系，在地块用地面积明确的前提下，土地开发强度又可描述为地块建筑面积。路网承载力实际等同于路网最大分配交通流，两者只是概念的不同，在一定方法、条件下可实现与各地块间出行分布量(OD交通量)的双向过渡，进而转化为各地块出行生成量。由此，交通供需关系转变为地块建筑面积与出行生成量之间的关系，而出行生成率便是建立这一关系的中间媒介(如图1所示)。出行生成率是目前建设项目交通影响评价中预测建设项目出行生成量的常用指标，已实施交通影响评价的地区大都结合本地特点制订了切合自身的出行生成率指标，可直接应用于本研究。对于尚未实施交通影响评价的地区，其出行生成率指标确定须经充分的交通调查，综合考虑各种影响要素，根据控规编制中常见的用地分类将建设用地或建筑物进行细分，以不同区位与交通方式分别进行统计分析，使出行生成率指标与控规编制充分对接。此外，应结合城市发展动态，定期对出行生成率进行修正，以确保指标取值的合理性。在当前交通发展态势下，小汽车仍占据道路交通主导地位，其对路网冲击最大，对路网服务水平的变化最为敏感，因此在整个量化关系组织过程中宜以小汽车为主体，以简化实施过程。

1．2交通供需关系量化技术

根据交通供需平衡起点不同，可从两个方面建立对等量化关系，即:(1)交通需求自主适应交通供给;(2)交通供给主动迎合交通需求。其量化关系的建立均需一定的方法、理论作为基础。

1．2．1OD反推技术

当交通供给(路网承载力)既定时，交通供需量化关系组织如图2所示。该流程可看作由交通供给向交通需求的逆反馈过程，其核心技术为OD反推，OD反推是一个迭代计算过程，基本原理是以一个初始矩阵为推算起点，重复进行交通分配和OD矩阵反推过程，直至满足设定的收敛条件，获得估算的OD矩阵［19］，OD反推模型由式(1)表示为MinF(t，v)=γ1F1(t，t⌒)+γ2F2(v，v⌒)st．v=assign(t)v，t＞{0(1)式中:t为推算的OD矩阵;v为推算的路段流量;t⌒为先验OD矩阵;v⌒为路段观测流量;γ1和γ2分别为权重系数。在路网承载力已定的前提下，反推基础数据为路网中经一定饱和度折减后的各条道路通行能力值，即路网中所有路段的流量计数均可通过对通行能力的折减获取，从而提高反推OD矩阵精度，使该方法更具可行性。

1．2．2交通需求预测“四阶段”法

当交通需求(地块初定开发强度)既定时，其交通供需量化关系组织如图3所示。图3交通需求既定下供需量化关系组织流程图该流程为交通需求向交通供给的正反馈过程，其核心技术为交通需求预测“四阶段”法。“四阶段”法是目前交通规划领域应用最为广泛的一整套技术体系，主要包括出行生成、出行分布、交通方式划分及交通流分配四个预测阶段。其中出行生成与交通方式划分在第二步中同步完，交通分布与交通分配则在第三步中相继实现。当控规方案中交通供给(路网承载力)满通需求(土地开发强度)时，可认为这一单向平衡是合理的，即初定的地块开发强度是恰当的;当前者无法满足后者时，理论上应对路网容量进行扩容，但此法通常会对规划方案造成较大变动，增加规划编制工作量，此外，如何扩容、扩容多少将是一个十分复杂的问题。为回避此技术难点，该流程运用逆向思维依据路网承载力对土地开发强度进行反馈调整，以达到两者之间的相互协调。事实也证明，徒增路网容量对于解决交通问题往往无济于事，在巨大的交通需求压力下新增容量很快就会消失殆尽，使供需矛盾继续恶化，这已成为共识。

2交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线

由于交通与土地利用关系的复杂性，城市不同开发片区业已形成的交通供需关系存在较大差异，综合各类片区背景交通特点，将控规编制中城市开发建设用地分为两类，即新开发片区与旧城更新片区，在此基础上分别建立两类片区交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线。

2．1交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———新开发片区

城市新开发片区通常尚未与建成区建立稳定的交通联系，其交通供需处于一种“空白”状态，为构建理想的交通与土地利用关系提供了可能。结合新开发片区出行特点，以交通供给(路网承载力)为既定条件，提出基于OD反推法的开发强度控制技术路线。其步骤如下:(1)分别以不同门槛饱和度(为保证城市道路服务水平需对其通行能力进行一定比例折减，该折减值即为门槛饱和度。通常快速路、主干路、次干路、支路分别取0．75、0．80、0．85、0．90)。对规划路网中各等级道路通行能力进行折减，作为路网承载力;(2)在控规土地利用规划方案地块边界线基础上划分交通小区，以确保各交通小区属性数据与各地块相对应;(3)在前两步基础上利用OD反推技术估计出OD分布矩阵，得到各地块间分布交通量;(4)分别对OD矩阵行、列求和获得各地块发生与吸引交通量;(5)以出行生成率为媒介建立土地开发强度与发生吸引交通量之间的互动约束关系，进而推算出各地块容积率。经该方法所得容积率赋值应作为控规方案中各地块开发强度的上限值，即最终确定的容积率不应超出该值，从而实现对土地开发强度的有效控制，确保交通与土地利用协调发展。OD反推法简单、易操作，能够从理想状态考虑片区最大过境交通量及各地块允许的土地开发强度，适用于无现状交通资料的城市新开发片区。特别地，由于该方法仅从地块交通条件去设定土地开发强度，易造成个别地块容积率反推值偏离正常范围，当地块容积率反推值过大(浪费路网容量资源)或过小(限制土地开发潜力)时，结合OD反推自身特点提出OD加载法的调整策略，其步骤为采用反推的OD矩阵标定重力模型(重力模型是应用较为广泛的交通分布预测模型，也是本研究中所应用的关键技术之一，因此需事先对模型进行标定)。(1)利用出行生成率与反推容积率计算各地块发生与吸引交通量;(2)使用标定的重力模型进行交通分布预测获得新的OD矩阵;(3)对于反推容积率过大的地块，设定其容积率上限并通过出行生成率推算该容积率下地块发生与吸引交通量;(4)计算新旧矩阵中这些地块发生或吸引交通量(当交通发生量大于吸引量时，所需比值为新旧矩阵中交通发生量之比;反之，则为交通吸引量之比)之比，将新矩阵中该部分地块对应的行、列单元交通量分别与所得比值相乘，完成地块容积率下调所对应的OD矩阵调整;(5)使用OD加载法将新矩阵中被调整地块(指容积率下调地块周边的地块。某地块开发强度降低，必定会改善周边地块交通条件，使其开发强度具备上升潜力，故可分别对周边地块容积率进行上调)所对应的行、列单元交通量分别按一定比例上调并加载到规划路网中;反推容积率过小的地块应优先作为被调整地块，以确保各地块具有平等的开发机会;(6)观察路网运行状态直至达到承载能力，对矩阵中被调整地块对应的行、列值分别求和，得到其发生与吸引交通量;(7)再次利用出行生成率计算出各地块调整后的容积率。以OD反推法为基础的土地开发强度控制技术路线如图4所示。

2．2交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———旧城更新片区

与城市新开发片区不同，旧城更新片区具有相对稳定的过境交通需求，“破坏”了OD反推法所要求的理想条件，即从交通需求适应交通供给方面无法建立所求供需量化关系，转而从交通供给迎合交通需求角度建立了基于交通需求预测“四阶段”法的土地开发强度控制技术路线。其步骤为(1)在旧城更新片区控规编制之前进行路段交通量调查;(2)通过OD反推获取现状OD分布矩阵并以此标定重力模型;(3)使用反推的OD矩阵计算开发片区交通小区现状发生与吸引交通量，采用趋势外推法或增长率法预测规划年交通小区发生与吸引交通量;已建立交通规划模型的城市，交通小区规划年发生与吸引交通量可从交通规划模型中提取;(4)根据出行生成率及土地利用规划方案初定容积率计算各地块发生与吸引交通量;(5)利用标定的重力模型进行交通分布预测，获取新的OD矩阵;(6)对所得OD矩阵进行交通分配并对路网运行状况进行检验。若路网运行状态良好，则方案初定的土地开发强度与路网承载力相协调;反之则不协调，需对部分地块开发强度进行调整，调整对象为过负荷路段周边容积率具备下调条件的地块，方法为OD加载法，如图5所示。

3实施策略

3．1实施节点

对于城市新开发片区，交通供需量化关系建立应在控规土地利用规划方案路网、地块划分及用地性质初步确定后进行，以指导下一步地块开发强度指标制定，为之提供辅助依据;对于旧城更新片区，其量化关系建立应在方案及容积率指标初定后进行，以对所确定容积率进行修正，使开发强度服从既定路网承载力。以交通供需平衡量化关系来控制土地开发强度的方法一方面将交通规划的核心内容有效纳入到控规指标确定之中，使二者合为一体，抵消当前控规交通规划缺失之不足;另一方面也为开发强度指标的确定引入了理性依据，有利于强化控规稳定特性。固然，以纯粹的交通视角来确定容积率有其片面性，交通因素只是左右容积率变化的因子之一，它同时还要受到城市区位、用地性质、地价、景观、历史文化以及城市设计等各方面因素的影响，因此使用该方法所制定的容积率指标仅为“一家之言”，通常可作为容积率确定的辅助依据。但对于城市核心区、老城区、中央商务区等开发强度较高、路网资源相对紧束的开发片区来说，交通条件自然上升为影响容积率的主导因素之一，以此确定的开发强度指标理应作为确定最终容积率的重点参考依据。

3．2实施成果

出具《交通供需关系量化与土地开发强度控制研究报告》，作为对控规成果的补充与完善，并将其纳入规划附件。主要研究结论应写入控规文本，作为规划管理中容积率给定及调整的依据。

3．3成果审查

当前，专家评审会是各类规划成果的主要审查形式之一，该组织形式通常适合于以定性分析为主的成果审查，即可进行有效把关又能提高审查效率。对于以定量分析为主的规划审查考虑到定量分析涉及大量数据与运算，建议由交通技术咨询机构(即第三方)对报告研究成果进行审查，主要包括数据可用性、方法有效性、计算准确性以及结果合理性等四个方面，并出具审查意见［20］。

篇4

我国目前开展的土地整治活动中，农田水利设施等工程建设会改变地表水系的网络结构，对水文结构产生一定影响；土地平整工程对土壤结构产生较大扰动，不合理的整治措施易引起土壤退化、土壤肥力下降、土壤污染等生态问题；道路沟渠硬化设计致使原有的完整生物环境分割成若干个孤立的嵌块体栖息地，降低了景观多样性，对生物多样性产生严重威胁；对水面、荒草地、滩涂、沙地、裸地等自然保留地盲目开发破坏野生动植物的生长环境，使得自然群落的发展演替过程受到干扰和破坏等。

二、土地整治与生态文明的协同

为实现土地整治工作与生态文明建设的协同发展，应将生态文明建设的主旨和理念贯穿于土地整治的全过程。

1.强化生态化土地整治的理念

要从土地可持续利用的战略高度充分认识开展土地整理的重要意义。通过土地整治可实现对土地资源的有效保护，保持和提高土地的生产性能和生态功能，提高耕地质量，降低土地利用可能带来的风险。在土地整治过程中应兼顾区域生态平衡的维护和生物多样性的保护，实现土地整理由单纯注重数量向数量、质量、生态三者并重转变。

2.提高规划设计水平，实施前馈控制

在可行性研究阶段，应对土地整治可能产生的生态影响进行预评价，设计或制定相应的预防措施或者减缓措施。在此基础上科学开展土地整治项目的规划设计，包括整合土地利用布局和调整、基础设施建设、乡村景观提升、历史文化遗产保护、生态网络、水土安全和乡村休闲旅游等。

3.严格项目实施要求，实施过程控制

要实现土地整治的生态目标，关键在于实施过程中对规划设计环节中生态安全预防措施以及生态影响减缓等措施的落实，包括工程实施技术标准的制定和完善、施工管理规章制度的建立、项目资金的运营管理、项目验收环节中实施行为和实施过程的管控。

4.建立土地整治生态危害动态监测机制，实现后期控制

由于土地整治对区域环境影响的长期性和广泛性。土地整治生态危害动态监测机制建立，是促进区域资源的合理开发和运用，维护区域生态平衡、保护生物多样性的前瞻性选择。通过对土地整治生态危害进行动态监测，便于及时掌握情况并做出调整，为后期进一步提高区域土地整治水平奠定基础。

三、协同的障碍与解决途径

1.战略目标协同障碍

土地整治被作为实现耕地总量平衡与占补平衡目标的重要方式，其经济效益被过度强化，片面地追求增加耕地面积，容易忽视对农业生产生态环境的维护，对区域生态安全保护重视度不足，部分地区盲目推行土地整治甚至破坏了土地的生产能力，打破了区域生态平衡。土地整治的工作重心应从单纯增加耕地数量逐渐转移到更加注重耕地质量和维护区域生态平衡。生态文明要求我们在土地整治工作中必须贯彻可持续发展的理念，实现土地整治经济可行性、社会可接受性、生态环境可持续性的目标。

2.区域特色协同障碍

土地整治是对区域土地利用格局的调整或变革，由于不同地区生态环境的差异性，客观要求土地整治工作必须因地制宜地考虑地域水土资源、气候条件、人文环境等的差异性。当前土地整治模式同质化现象较为严重，部分地区过分注重“混凝土化”和“标准化”，破坏了地域生态景观的多样性。这要求土地整治规划设计过程中，在遵循基本技术标准的前提下，需要充分考虑地域生态景观特色和地域文化特点，促使土地整治与区域总体环境的匹配和协调。