土地流转论文范文

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以后，我国在农村开始实行，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展。但随着市场经济的迅速发展，家庭承包制也显露出其缺陷，农户缺乏稳定的土地产权，土地分包到千家万户，导致土地的细碎化，客观上阻碍了土地规模经营、农业产业化和农村城镇化等的发展。所以，在稳定与完善农村土地承包关系的基础上，建立和完善农村土地流转的有效机制，维护农民的合法权益，具有其客观和现实的意义。

1湖北省土地流转存在的问题

从目前湖北省农村土地使用权流转情况看，尽管取得了一定成效，但与经济发达的省份和农村土地使用权流转好的县(市)相比，还存在一些不容忽视的问题。

1.1广大农民尤其是乡村领导干部对农村集体土地使用权流转缺乏认识没有充分认识到农村集体土地使用权流转，,能够促进农村产业结构调整，推动农业规模经营，提高农业的市场竞争能力，实现农民增收致富奔小康。由于思想认识缺乏，导致农村集体土地使用权流转步子缓慢，范围较小，覆盖面不宽。

1.2缺乏统一规范的交易市场，导致“有市无序”和“有地无市”共存虽然现有的土地管理法规对集体土地使用权流转做出许多规定，但集体土地使用权的私下交易仍频繁发生。导致这一现象的重要原因是现阶段湖北省集体土地使用权交易市场还未发育成熟，进一步说就是缺乏统一规范的交易市场。没有规范的交易市场，也就不能将需要流转的集体土地进行合理的引导，从而形成一种“有市无序”的现象[2]。

1.3由于湖北省农村的二、三产业不发达，没有给农民提供足够的土地流转空间，经营土地仍是农民收入的主要来源尽管湖北省农村劳动力转移逐年增多，劳务输出人数逐年增加，但其中绝大多数为临时性，无经济保障。在这种情况下，如果农民盲目转移，就可能造成耕地撂荒的问题出现，就会损害农民的利益。

1.4因发展社会公益事业和发展农村经济，相继上马一些工业项目，建立工业园区，征用了一些农用土地在征用集体土地过程中，因土地补偿、土地安置机制的不健全，时常出现损害农民和农村集体经济组织利益的情况，并由此引发了利益分配上的矛盾，给社会带来不安定因素[3]。

2完善农村土地使用权流转的几点建议

土地使用权流转的过程，是土地资源重新优化配置的过程，也是决定流转机制得以形成的条件而逐渐成熟的过程。因此，在机制上要创新，在工作态度上要积极引导，在工作方法上要坚持条件，在流转形式上要灵活多样，在具体操作上要依法规范，切忌强迫命令搞一刀切。为了搞好土地使用权流转，推动农业结构的调整，加快农业产业化的进程，提出以下对策与建议：

2.1坚持土地承包经营权

长期稳定农村家庭承包经营体制的长期稳定是党的一项农村基本政策，必须长期坚持。土地承包经营权长期稳定，是实现土地使用权合理流转的前提条件。农村土地的使用权是依据承包权而产生的，离开了承包权的稳定，就谈不上土地使用权的流转。因此，只有从根本上解决承包权的稳定问题，才能有效地促进土地使用权的合理流转，这是土地使用权有效流转的体制前提[4]。

2.2加大农村金融对土地流转的支持

由于农村土地投资风险高，回收期长，大规模的土地经营需要有力的资金支持。但是，目前农业的金融支持十分薄弱，普通农民很难通过正规渠道取得贷款，从而影响土地市场化流转。农村信用社在湖北省农村金融中有着重要地位，农民却难以从金融机构取得贷款，缺乏农业发展资金，影响了土地投入和产出，成为制约湖北省农业发展的瓶颈。地方政府应该从以下几方面着手，完善农村信贷市场和农业经营环境：政府尽快建立以土地抵押的农村土地金融制度，允许农民通过土地使用权的抵押，获得中长期贷款，切实解决农民贷款难问题。不仅能降低农业融资风险，为农业发展筹集资金，而且可使土地利用更加合理；要改革信贷管理体制，加大农业信贷投入。对农村信用社，要合理确定信贷规模，适当下放信贷审批权限，放宽审批限额；要改善信贷投向，使信贷投入资金向龙头企业、种养大户、专业能手和其他农业经营大户倾斜。

2.3建立土地使用权流转市场，培育土地使用权流转的中介机构

2.3.1建立健全农村土地流转市场体系为了促进农地使用权的流转，优化农地资源配置，必须在政府的引导下，建立一个开放、公平、规范的农地使用权流转市场，通过市场机制及时实现农村土地使用权的流转。积极探索建立农用地使用权流转市场的运行机制，包括农用地使用权的价格机制、农用地流转约束机制、农用地使用权交易的中介机制、农地收益的分配机制[6]。

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（二）社会效果逐步显现，破解了制约农民增收、农业增效的“瓶颈”问题首先，通过土地流转，解决了一家一户想办而不能办的事情，农业生产的基础条件明显改善。故县镇冯家塬村连片流转土地109.7hm2发展烟叶生产，以项目建设为抓手，建设高标准育苗工厂，极大地降低了农民的劳动生产强度，提高了土地产出率。其次，通过土地流转，解放了农村劳动力，实现劳动力资源的优化配置。苏村乡东里村民刘项臻流转土地后，返包合作社建成的16个大棚，2014年收入达25万元，同时家里还能腾出1个人外出打工。最后，通过土地流转，有利于农业新品种新技术的应用和推广，加快了农业科技进步。灵宝市通过租赁形式流转尹庄镇尹庄村、东车村10hm2土地，建成了集农业科技培训、新品种和新技术引进与示范、科技研发、基地带动于一体的高科技农业示范园，其两大功能区、十大特色农业示范基地发挥了重要的示范和辐射带动作用。

二、存在的困难和问题

（一）受小农思想束缚，多数群众对土地流转积极性不高灵宝市大多数农民的恋土情结依然很重，认为只要有土地在手，生活就有了保证，所以宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿土地长期流转。另外，由于近年来土地征用频繁等原因，一些农民等待土地征用补偿而不愿流转土地，另一些农民对土地流转价格的期望值在不断提高，加大了土地流转的难度。

（二）缺乏必要的服务引导，土地流转的组织化程度依然较低一些农村基层干部对土地流转的重要意义缺乏应有的认识，对发展适度规模经营带来的经济效益和社会效益认识不足，普遍认为土地流转是农户自己的事情，与乡镇、村组关系不大，不愿参与管理。加之土地问题涉及千家万户，耕种情况又不尽相同，连片流转往往因为一户原因造成工作被动。因此，乡镇政府和村组对土地流转的支持、引导和服务工作普遍偏少。

（三）土地流转的服务管理机制不健全，流转行为有待规范在管理层面上，普遍没有建立专门的土地流转管理工作机构，没有专门的管理人员以及规范的土地流转管理制度，土地流转灵宝市土地流转现状与对策灵宝市农业技术推广中心王改丽工作还存在着程序不完善、行为不规范等问题。在服务层面上，还没有形成市场化运作的土地流转机制，缺乏土地流转价格评估和纠纷调解机制，缺少土地流转中介服务组织。

（四）土地流转缺乏政策扶持在促进土地流转方面没有出台相关配套政策，具体表现在：推进土地流转、加快规模经营没有相应的激励政策；农村金融服务不足，农业企业融资难、贷款难还普遍存在；农业保险发展滞后，农业生产抵御自然灾害的能力较弱；农村社保体系不健全，失地农民生活缺乏后续保障。

三、措施及对策

（一）加强政策宣传，提高思想认识不断加强土地流转政策宣传，采取人们喜闻乐见的形式，向广大群众广泛宣传中央关于推进土地流转的一系列方针政策，始终坚持土地的所有权性质不能变、家庭承包经营制度不能变、农户的土地承包关系不能变、土地的农业用途不能变。通过宣传发动，让政府部门、社会各界了解土地流转的大势，协调配合，积极支持、投身土地流转工作。

（二）健全服务体系，搭建土地流转平台农业部门牵头负责，建立全市土地流转服务中心，负责土地流转服务及监督管理工作。乡镇设立土地流转服务站，做好信息收集、矛盾调解等工作。同时，市里设立土地流转法律服务咨询中心，负责土地承包及流转纠纷的调解和仲裁，利用政府网站，建立土地流转信息库和服务网络，为农民提供信息服务。

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（二）土地流转中介组织缺失，流转纠纷增多受制于自身条件，大部分农民无法对其土地使用权价值进行合理评估，也无法签订科学合理的流转合同，因此需要借助相关的中介机构来完成以上工作。目前农村土地流转缺乏固定的交易场所，参与土地流转的非官方中介机构缺乏，土地流转仅仅依靠镇乡、街道组织的农村土地流转服务中心来服务。服务中心受人员和机构的限制，无法在村一级设立相应机构，对土地流转供需信息掌握有限，其土地流转中介作用无法充分发挥，致使土地供求双方消息受阻。社会性土地流转中介组织的缺失，导致农村金融机构在发放土地流转贷款时的交易成本非常高，在一定程度上阻碍了金融机构的放贷。随着农村土地流转的增加，土地流转纠纷越来越多，增大土地流入业主风险，形成不良贷款的概率增大，阻碍金融机构放贷。土地流转纠纷不断增加的原因主要有两点：一是流转缺乏规范。土地流转主要是自发性流转，多是口头协定或不规范流转合同，合同签订缺少政府的有效引导和法律援助，加大土地流转纠纷产生的风险。二是中途毁约。土地流转期限一般较长，在流转后国家加大对“三农”的投入，惠农政策不断出台，使农民从事农业生产的收益不断提高，部分农民为获取更高的收益，要求提前收回流转的土地，引起土地流转纷争。

（三）金融与财政的协调机制不完善1．财政支农资金多头管理，用途单一，无法与信贷资金协调。财政支农资金总量不断加大，但投向农村的渠道过于分散，导致每个渠道的资金数量不足，无法产生带动和引领作用。加之财政资金用途管制严格，限定于扶贫、基础设施等各种专项投入方面，无法统筹使用。造成财政资金与信贷资金各行其是，政策兼容、资金互动方面协调配合不够，因而无法支持金融机构农村土地流转贷款。2．现行财政贴息制度存在严重缺陷，缺乏对金融机构的补贴和引导。财政对贷款利息的补贴是建立在涉农企业或农户获得贷款的基础之上的，而绝大多数农户无法获得贷款，贷款贴息政策无法落实。另外，财政缺乏对农村金融机构等贷款供应方放贷的激励措施，也没有专门就金融机构土地流转贷款建立利息补贴机制和不良贷款分担机制。对金融机构贷款的扶持和引导不足，导致财政支农资金对农村金融机构投入资金的缺乏。3．财政补贴不足，农业保险缺位。依靠政府给予一定补贴的政策性农业保险减少了自然灾害对农业的影响，稳定了农民收入。但总体看，由于政策性农业保险起步晚，财政补贴不足，覆盖面小，对农业生产的保障能力极其有限，同时由于保费收入少，保险公司积极性也不高，导致农业保险处于“供需双冷”的尴尬局面。农业保险发展滞后使农业生产风险无法分摊，金融机构对土地流转放贷的风险也无法预知和控制，回收贷款的不确定性增加，阻碍金融机构对土地流转贷款。

（四）农村金融体系和金融产品自身的缺陷表面上，我国农村有政策性、商业性和合作性金融组织，金融体系比较健全。但实际上，随着我国金融体系改革的深入，大型商业银行基本撤出了农村，政策性金融一般不直接与农户发生业务关系，合作性金融组织成为农村最主要的金融组织，而近年的改制也让其完成了金融业务的“非农化”，导致农村一直处于资金净流出状态，对土地流转贷款支持不足。在信贷产品方面，农村金融机构针对农村的业务是以传统的“存、贷、汇”为主，农业贷款品种主要是农户小额信用贷款，而联保贷款可以看作是信用贷款的衍生品种，其实质是“人保”，在额度、期限、规模、模式等方面都难以满足土地流转的资金需求。金融体系和金融产品的不足极大地阻碍了金融对农村土地流转的支持。

二、对策

（一）完善农村融资担保和抵押物处置的法律制度1．对相关法律法规进行修订。对《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等法律法规中阻碍土地承包（流转）经营权抵押的规定进行修订，消除法律障碍，扩大农村贷款抵押物范围。如允许业主用经济林木、农业生产和管理用房以及保险受偿权作为抵押品贷款。可以先对《农村土地承包经营法》进行修改，单独用一章来规定土地承包经营权的流转问题，系统、明确地规定土地承包经营权流转的基本原则、条件、范围、方式、程序、中介服务、利益分配、监督管理等重要问题。2．完善农村土地价值评估、不动产登记和土地抵押等制度。将土地和其它不动产登记有机结合起来，建立健全以土地为核心的不动产统一登记制度，提高不动产登记的法律地位。按照市场需要建立具有可操作性的农村土地评估体系和标准，委托中介机构进行评估，金融机构根据评估报告来确定土地的抵押价值。

（二）建立土地流转交易平台1．建立土地经营权流转有形市场。加快硬件设施建设，构建土地流转有形市场，为土地流转供需双方提供自由交易的平台，开展信息收集与，降低交易双方成本；加强市场监管，强化对土地流转资格及价格、流转合同及鉴证、复耕风险抵押金等土地流转前期工作的监督管理；强化对土地流转后续履约的跟踪、对交易双方进行诚信评价与公示等土地流转后期工作的监督管理。2．构建面向农民、涉农企业和其他市场主体的公益性金融服务平台。平台可由农业部门、金融监管部门、地方政府共同管理，开展金融信贷指导、建立电子流转档案、信用评级、价值评估等工作。3．大力发展非官方土地流转中介组织，逐步形成以社会中介为服务主体的土地流转机制，以解决官方中介组织机构和人员不足、信息不充分的问题，有利于政府在土地流管理中真正起到“裁判”的作用。

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2.广大农民采取转包作为流转的主要方式的原因。一是转包主要指承包方把自己承包的土地，在一定期限内全部或部分转交给本集体经济组织的其他农户耕种。这种方式一方面可以确保参与流转的农民仍然拥有土地承包经营权，另一方面承包方都是本集体经济组织的农户，相互比较了解。另外很大一部分外出务工的农户由于担心外出务工不稳定，考虑到能够随时回来恢复耕种承包土地，也愿意短期性流转，所以大都选择转包方式。二是目前广大农民对其他流转方式，尤其是土地入股等方式存在疑虑，担心会导致丧失土地，尤其是以入股等方式参与合作社、农业企业等，往往要求土地流转期限比较长，加剧了流转农民的顾虑。

3.广大农户成为主要受让主体的原因。一是如前所述，目前广大农民主要采取转包的方式流转土地，而转包的受让主体通常是本集体经济组织的农户，根据《中华人民共和国承包法》的规定，农民以转包方式流转土地，本集体经济组织成员具有优先权。二是目前农民专业合作社属于发展初期阶段，无论是发展数量还是发展规模都比较小。2013年，辽宁省农民专业合作社为27789个，入社农户约为125万户，入社农户仅占全省农户的15%左右，大大低于全国的28.5%平均水平。而且大多数合作社在管理制度方面很不完善，导致农民参与合作积极性不高。2013年，全省专业合作社中被农业主管部门认定为规范化管理的合作社只有1855个，仅占全部合作社总数的6.7%左右。三是农业企业由于生产经营限制，更多的是参与离城镇较近的土地流转，而远离城镇的土地流转积极性不高。

4.导致土地流转行为不规范的原因。一是广大农民法律意识淡薄，在土地流转时，通常只有口头协商，没有签订书面合同，土地流转处于无序、随意状态，即使签订了合同，其内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任等缺乏明确具体的规定，且大部分流转合同没有通过职能部门鉴证和备案。二是一些地方片面追求流转规模和流转比例，村组集体往往靠行政命令干预农民土地流转，损害了农民利益，造成纠纷增加。2012年，辽宁省流转土地纠纷中，农户与村组集体的纠纷发生660起，2013年增加到961起，这也打击和动摇了农民流转的积极性。

5.导致粮食生产耕地流转不高的原因。一是粮食作物生产的经济收益不高，虽然国家近年来加大了对粮食种植的鼓励扶持政策力度，但粮食作物与果蔬等经济作物相比，经济效益仍然处于劣势。因此参与土地流转的受让方多以经营经济作物的生产为主，不愿受让粮食作物的耕地，尤其是一些能人大户，由于他们具有一定的专业能力和市场能力，大多从事一些经济作物的生产，他们受让流转的土地也主要从事经济作物的生产。另外目前合作社所从事的行业中，种植也占比重也不多。2013年辽宁省从事粮食生产的合作社为3839个，仅占全部合作社的13.8%。二是不少地方土地流转后“非粮化”倾向明显，改变了农业用途。根据有关调查显示，目前流转的土地中，30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展高效农业、设施农业。这种情况不仅辽宁存在，其他省份也存在，根据山东省农业厅数据显示，2013年全省土地流转规模达1808万亩，占到全省耕地的19.56%，土地流转“非粮化”现象比较普遍，土地流转前粮食的种植比例是70%以上，流转后下降到30%左右。

二、进一步推动辽宁省土地流转的对策建议

1.进一步加大农村社会保障体系建设。继续推进新农保、新农合以及农村家庭最低生活保障制度改革，各级政府要采取切实措施，提高农民参保积极性，扩大参保范围。同时要增加财政支持力度，逐渐提高养老金水平，降低农民对土地养老的依赖度。建立完善农民外出务工人员的社会保障制度，保护农民外出务工人员的权益，增强农民外出务工的积极性。

2.大力扶持农民专业合作社的发展。各级政府职能部门要采取有效措施，进一步加强对农民专业合作社的宣传工作，让广大农民全面了解合作社的宗旨、原则、目标和业务，提高农民对专业合作社的了解和信赖，增强农民入社的积极性。要加强示范社建设，在全省范围内树立一批示范社，发挥其示范带头作用，提升农民合作意识。在金融、财政、税收等方面采取有效措施扶持合作社发展壮大。加强对合作社的规范管理，规范合作社各项制度，完善内部管理制度，建立健全组织机构和职能，规范民主监督机制，完善财务和分配制度，保护入社农民的切身利益。

3.完善农村土地流转服务体系建设。一是优化农经机构改革和加强人员建设，充分发挥农经机构和人员在土地流转方面的作用。二是建立健全农村土地流转服务平台。农业部调查，目前全国还有三分之二的县和乡镇没有建立土地流转服务平台。建立土地流转政策咨询机制，帮助农民对流转政策的认识和理解。完善农村土地流转价格评估机制，维护流转各方的利益。加强土地流转信息机制建设，为农民土地流转提供信息服务与指导。2013年辽宁省完善实现农村土地承包流转信息并及时更新的仅有一个县和38个乡，而且阜新市就占了36个乡，发展极不均衡。建立农村土地流转交易市场，充分发挥市场机制，推进农村土地从农户间的自发流转向组织化、有序化发展。

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随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。

农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决,而农村土地使用权有偿、合理的流转必将给中国农民带来巨大的变化。《农村土地承包法》正是的在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。现阶段通常所说的农村土地流转，是指农地使用权和土地的经营权。土地使用权流转的含义就是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。

二、现阶段我国农村土地流转状况的实证分析

1.总体流转程度偏低，但不同省份流转规模有差异。广东、江苏、湖南、安徽四省的流转比例均较低，四省平均流转比例为9.1%；不同省份流转规模的差异，主要表现为经济发达地区，土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。主要是因为经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区，因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较高。

2.传统流转形式比重偏大，短期化特征明显。从下页表1可以看出，四省土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主。其中，湖南土地转包比重达到65%，而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。目前，绝大多数省份此类流转形式还只是刚刚起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相对较高，比重达到30.6%。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。

3.土地流转主要在农户与农户之间进行，且流转户占承包户比重偏低。从下页表2可以看出，四省土地流转也主要在农户之间进行的。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从四省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。这充分说明我国农村土地市场还比较封闭，土地流转市场还没有真正发挥效应，还没有完全按照市场机制的原则优化土地资源配置；同时也反映了农业的弱质性及农业投资回报率低，以至于缺乏对农业投资的积极性。

4.土地流转引发的纠纷持续不断。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但近年来随着国家对“三农”优惠政策的出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求获得土地使用权。据对江苏省52个乡（镇）部分乡村干部的调查，由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。

5.土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。调查中发现流转的土地除大部分仍为种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。湖南省宁远县舜陵镇乐家村100多亩稻田流转后全部变成了渔池。据溆浦农调队反映的情况，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300多亩。如双井镇大塘村砖厂，占良田面积达到70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤稻谷的补偿（按当年市场价折币），但砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。这样的例子各地都有发生。

三、影响我国农村土地流转的思考

1.农村土地产权虚位是限制土地流转的根本原因。从土地资本角度分析，马克思在《资本论》中把土地分为“土地本身”与“土地资本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。无论是在产权制度安排上，还是在理论研究和实践中，人们往往关注的只是土地本身的所有权，而忽视土地资本的所有权问题，导致土地资本所有权在立法上的长期缺位，产生农村土地价值偏低、农民土地资本在流转和征用中得不到补偿的现实问题。事实上，土地的市场价值是已经投入并融于所涉及地块的劳动和资本，以及该地块周围地区所接纳的经济投入量。在市场经济条件下，作为“经济人”的农民，不仅需要增加对土地的投入以获得更大的农业收益，而且需要通过行使土地资本所有权参与其他风险投资以获得更多的非劳动收益。我国现行农村土地产权制度实际上是否认农民享有土地资本所有权，在一定程度上就是弱化农民的市场主体地位，削弱土地的商品属性，使农民部分地丧失了在市场竞争中从事资源配置、产权组合等交易活动的“理性选择”权利，失去对土地进行长期投资、提高土地生产能力的长效激励，降低了土地流转的供应和需求动力。

2.农村土地市场不完善导致土地流转混乱。主要表现为:一是农村土地市场的法律法规相对滞后，致使农村土地流转缺乏相应的法律保障；二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织，致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行，因而导致流转成本较高，流转效益较差；三是各级政府组织干涉农民承包经营的土地，使农村土地流转缺乏市场机制的调节，农民的利益受到侵害，致使农村土地流转纠纷增加。

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1．流转主体的基本情况

(1)年龄结构老化。随着乡镇企业的不断发展，年轻劳动力大量向第二、三产业转移，老人农业已经成为浙江省所面临的现状。在被调查的92个农户中，年龄在50岁以上的受访者占到受访者总数的71．74%，其中50一60岁的占47．83%，60一70岁的占14．13%，70—80岁的占9％；年龄在50岁以下的受访者仅占到受访者总数的28.26%，其中30-40岁的占5．43%，40-50岁的占22．83%。

(2)文化程度偏低。文化程度会影响到农民对土地使用权流转的认识程度和认可程度，从调查资料统计分析看，受访农户的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受访者占到受访者总数的70.65％，其中文盲占3．26%，小学文化程度的农民占到30.43%，初中文化程度的农民占到36．96%；文化程度在中专或高中及以上的农民仅占到29．35%。

(3)近半数农民兼业。在92个受访农民中，有42．39%的农民是兼业型农民，其中14．13%的农民兼有农业和第二产业的工作，28.26％的农民兼有农业和第三产业的工作；7．61%的农民完全放弃农业，以第二、三产业的工作为第一职业；只有50%的农民以经营农业为第一职业。这说明尽管来自二、三产业的收入要高于农业经营收入，但是仍然有部分农民还是不愿意将土地使用权全部转出。

(4)家庭总收入主要以非农收人为主。浙江是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面积仅为0.64亩，加之农业生产经营收益低下，农户家庭总收入中主要以非农收人为主。在被调查的92个农户中，除去20个农业规模化经营大户，剩余的72个农户中，非农收入占到家庭总收入70%以上的农户比例已经达到77．78%。

2．土地流转的基本概况

(1)各村耕地流转率差异较大，流转较为规范。上虞市除中兴村外，其他各村耕地流转率都介于30%至50%之间，这是由于上虞市经济发展较快，各级政府采取措施支持和鼓励土地使用权的流转；新昌县除圳塍村外，其他各村耕地流转率都介于10至30％之间，相对于上虞市，新昌县的经济发展较为落后，耕地流转率较低一些。此外，在所有受访农户中，耕地转出户与转人户签有租包书面协议的比冽为74．19%，土地使用权流转较为规范。

(2)农户主要以租包的方式流转土地使用权。通过对调查资料进行整理分析，在转入耕地的农户中，以“租包”和“代种”的方式转入土地使用权的农户分别占到86．11%和13．89%；在转出耕地的农户中，上述比例分别为64.52%和6．45%，另外有29．03%的农户以土地承包经营权作价出资^殴的方式转出土地使用权，这是因为浙江省在2009年2月刚刚出台了首个规范土地流转的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，在经营权本身及土地的用途不会发生改变的情况下，将土地经营权物权化、股权化，以激活土地资源和解决目前许多农民设立合作社时遇到的资金短缺问题。尽管“土地股份合作制”，这种流转方式于2000年就已经在浙江省出现，但是仍处于兴起和发展阶段。

(3)农户进行土地使用权流转时，限于村集体和村组内的一般农户、规模经营大户、农业专业合作社。通过对转出耕地的农户进行访谈，有16．13%和19．35%的农户分别将土地以“租包”的形式转给本村组的—般农户和规模经营大户，有51．61%的农户将土地以“租包’域者‘地承包经营权作价出资人股”的方式转给本村合作社，另外有12．90%的农户将土地租包给村集体。

(4)土地使用权流转规模小。土地使用权流转的规模主要体现在流转的土地面积上，除去20个规模化经营大户，一般农户之间的土地转入和转出的规模都比较小。户均交易规模在2．8亩左右。尽管转入2～3亩土地可以提高农户农业经营的规模，但距离真正的规模经营相去甚远。可以说，目前农户之间的土地流转对于农村劳动力转移的意义要远大于对于农业规模经营的意义。

3农户的土地流转意愿

(1)多数农户愿意流转土地使用权。从对农户的土地流转意愿统计分析来看，有77I17的农户愿意进行土地使用权的流转，其中“愿意全部转出”和“愿意部分转出”的农户分别占15.22％和22.83%，“愿意转入”的农户占39．13%；其余22．83%的农户不愿意参与流转土地使用权。

(2)农户愿意以租包的方式流转土地使用权。在愿意流转土地使用权的农户中，有74．65％的农户愿意以“租包”的形式进行流转，有1．41%和8.45%的农户愿意以“代种”和“互换”的方式进行流转，另外有15．49％的农户愿意以“入股”的方式进行流转，这是因为土地承包经营权作价出资入股的办法刚刚出台，新成立的合作社所带来的收益尚不明显，只有少部分人愿意以入股的方式流转土地使用权。

二、浙江省农村土地使用权流转中存在的主要问题

1．思想观念的落后限制土地使用权流转

土地是农民的命根子，农民对土地有着深厚的感情。尽管目前农民的收入水平已经有所提高，并且收^来源主要以非农收人为主，但是大多数的农民还是不愿意全部放弃土地使用权，对土地依然十分留恋，难以割舍，表现出浓厚的恋地情结。在所有转出户之中，全部转出的农户仅占转出户的41．93%，另外58.06%的农户只是转出了部分土地，留下部分土地进行耕种。此外，目前文化程度在初中及以下的老年农民是浙江省农业劳动的主力军，文化素质和年龄的限制以及保守的思想观念使得这部分农民不愿意完全放弃土地使用权，因而加大了推进土地使用权流转的难度。

2．流转期限短造成对土地投入的短期行为

目前浙江省大多数的农户愿意以“租包”的形式流转土地使用权，但是在转出耕地的农户中，19．35%的农户没有与转人方签订书面协议，也没有明确界定流转期限；剩余80．65%的农户虽然与转入方签有书面合同，其中协商租包期限在5年以下的比例为25．81%，协商期限为20年的比例为54．84%。由此可以看出，近半数的土地流转交易中或是没有协商期限，或是协商期限仅在5年以下，这就会诱发农户对转入土地投入的短期行为，不利于转人土地使用权的农户对土地进行长期投资建设。另外，在转人耕地的规模化经营大户中，仅有20％的大户对转入土地进行了灌溉及配套设施投资。

3.社会保障发展缓慢造成土地生产效率低下

由于农村社会保障发昂缓慢，所以农民对放弃土地承包的后顾之忧尚未解除，在转出耕地的农户中，有58.06%的农户不愿意永久的转出土地经营权，有54.84%的农户希望签订流转合同的期限为5年以下。此外，目前浙江省近半数的农民在从事农业同时，还弃有第二、三产业的工作，农业收人在家庭总收入中占的比重较小。从访谈中可以了解到，这些农民只愿意转出部分土地，进行耕种只是为了满足自家口粮需要，处于“既不愿意放弃田，又不愿意多种田、种好田”的状态，这种粗放的农业生产经营方式必然会影响农地的生产效率，并严重制约土地使用权的流转。

4．价值评估机构的缺失制约土地使用权流转

“租包’，是目前浙江省大多数农户流转土地使用权的主要方式。在我们所调查的样本户中，没有农户以“互换”的方式流转土地使用权；在对71个愿意流转土地使用权的农户进行访谈时，仅有一名农户愿意以“互换’’方式流转土地，而实际上这个农户却以租包的方式转入了土地使用权。之所以会发生这种现象，是因为缺乏土地使用权价值洋胸，农户无法对想要互换的土地使用权进行合理的价值度量。当缺少这种衡量土地使用权价值的尺度时，农户出于自身利益的考虑，放弃了“互换”的土地流转方式。因此，土地价值评估机构的缺失限制了土地流转的方式，进而阻碍了土地使用权流转范围的扩大和跨区域发展。

三、促进浙江省农村土地使用权流转的建议

1．分层促进土地使用权流转

农民在农村土地流转中具有主体地位，在推进农村土地使用权流转的进程中，“农民自愿流转”的原则是必须坚持和遵守的，这就要求应该充分尊重农民的意愿，土地是否流转以及采取何种形式流转，由农户自主选择和决定。由于浙江省农民自身素质的限制和思想观念的不同，他们对土地使用全流转的认识和进行土地流转的意愿也处于不均衡的状态，所以浙江省在完善、提高和发展农村土地适度规模经营时，应分层促进土地流转，积极引导愿意流转土地使用权的农户。对于仅愿意转出部分土地和不愿意参与流转的农户，不能采取强制措施，应采取相应的政策进行鼓励、支持和引导，以积极稳妥地推进农村土地流转。

2.延长土地使用权流转期限

土地使用权流转期限过短会造成农户对转入土地投入的短期行为，进而造成土地状况的恶化。在流转合同中界定较长的流转期限有利于农户对转入土地进行长期投入，使土地资源得到可持续利用。一方面，政府可以出台相关的政策对流转期限长的合同双方进行奖励，并且对于不同长短的期限进行差别化奖励；另一方面，在土地流转较长期限的合同中，土地的租包价格可以经相关机构评估，并根据每一年经营同等数量土地的机会成本进行调增或调减。这样在充分尊重农民意愿和维护双方利益的前提下，通过差别化奖励政策的引导即可以实现土地使用权的长期流转，又可以规避农户对土地投入的短期行为。

3．建立健全农村社会保障体系

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一、农民负担激增中的土地抛荒与土地流转

2008年国庆节前后，我们在湖北荆门地区调查时发现当地农村在分田单干以后出现了规模巨大的“外来户”，进而又发现了一种不同于规模化导向的小农经济运转逻辑的土地流转模式，为我们理解当下的土地以及以此为基础的土地流转政策实践提供了一个很好的分析视角。

以蒋村为例，早在1981年该村就开始试行分田到组的方案，并在时隔半年之后进一步推行分田到户的土地承包政策，促使农民的生产积极性在一定程度上得到提高。然而好景不长，到上个世纪八十年代末，该村已经开始出现土地抛荒现象，并在九十年代中期达到顶峰。在土地抛荒的背后，一个至为关键的因素是包括三提五统在内的农业税费征缴总额在不断增加，农民负担在日益攀升，甚至曾经达到亩均360元的征收标准。与此同时，土地的产出水平和粮食价格却并没有同步上涨，农民的种田收益相对明显下滑。土地抛荒意味着农民不再愿意承当承包地所负担的农业税费，也意味着地方政府的财政收入遭遇新的困境。这就必然迫使地方政府一方面通过自上而下的压力型体制施压村组干部在不断提高农业税费亩均金额的情况下强化征税能力，一方面尝试推行各种政策的变通实践以化解土地抛荒和由此而加剧的亩均农业税费上涨的压力。在分税制改革以后，地方政府财政收入更加依赖于农业税费，农民负担也在1996年前后达到农民所能够承受的极限。“”的政治压力和越来越大的财政压力迫使地方政府对变通土地政策以化解伴随土地抛荒而来的农业税费收入减少的诉求更加的强烈，而土地流转政策则为之提供了一个难得的机会。

实际上，在出现土地抛荒的初期，祖籍四川和湖北利川等经济发展水平更加落后地区的农民就开始涌入当地寻找谋取生计的机会。而外来的农民要想在当地立足，一要购买或新建房子以解决居住问题，二要获得土地资源以解决生存难题，三要获得地方政府，尤其是村组干部对其居住权利的身份性认可。因此，“要逃离的”与“要进入的”就在地方政府的政策变通中达成了双方皆大欢喜的“交易契约”，逃离的本地居民将房子连同宅基地、承包地连卖带送地“转让”给了迫切想要进入的外来农民，并放弃了其在村庄里的一切权利，当然也包括一切义务，彻底割断了与生养自己的家乡的连接纽带。地方政府的政策变通主要是“帮助”本地要逃离的村民将房子与宅基地和承包地捆绑在一起连同村庄的成员权一次性地通过一种“形似流转，实是买卖”的所有权变更合同在“符合”法律规定的界限内永久性地“流转”给了“要进入的”外来农民。按照相关的法律规定，农村的宅基地和承包地是集体所有，是不能进入流通市场自由买卖的，当地政府就“默认”双方村民的卖房与买房行为，而将土地承包权和宅基地使用权顺便“流转”给买房的外来村民，并注销了外逃村民的户口，为进入的外来村民注册上了本地户口，帮助完成了本地小农与外来小农之间的土地流转，从而也减轻了自身因为土地抛荒、税费空悬而带来的税费收入减少的压力。1997年，在农业税费居高不下的情况下，当地政府推行了土地二轮延包政策，之前外逃的本地村民彻底丧失了承包土地的权利和机会。2005年，在取消农业税费、实行粮食直补政策的新形势下，当地以1997年二轮延包时的土地家庭承包情况为基准推行了土地确权确证的政策改革实践，外来农户的土地承包权得到进一步确认，外逃农户再一次也将是永久性地丧失了原本所有的承包权。而对于在1997年到2005年之间发生的小农之间的“土地流转”则根据双方的约定与协商结合实际情况加以处理并给予确权确证。由此导致在2005年，当地围绕土地流转而产生的法律与民事纠纷显著上升，最终蒋村以及所在区域的大多数农村都有不下于10%的原住民将村庄成员权及其附属权利不得不“确权确证”给了外来的新住民，最高的村庄甚至达到了三分之二的规模。

二、确权确证中的土地流转政策及问题呈现

2005年当地地方政府在确权确证中推行的土地流转承包政策实际上已经完全剥夺了原住民的土地承包权，变相肯定了流转双方的土地“买卖”行为，违背了现今法律对土地只能流转而不能买卖的相关规定。然而，地方政府的政策行为也有其难言之隐。在上个世纪八、九十年代，农民负担不断加重，土地抛荒日益增多的情况下，任何人都难以预测到不久之后国家就会取消农业税费并对种粮农民实行直补的惠农政策，而农业税费来源减少的威胁就摆在眼前困扰着基层政府。外逃的本地村民既然“放弃”土地不愿耕种，自然也就不可能再承担负载在土地上的纳税缴费义务。在税源减少的财政压力面前，地方政府不得不推行短视的土地流转政策：一方面为自愿进行的房屋连带宅基地和承包地的“买卖”行为打开方便之门，鼓励不愿耕种土地的本地农民将土地流转给外来的农民，并通过房屋所有权的过户连带将宅基地和承包地的相关权益全部过户给新的外来农民；一方面为了缓解日益增大的土地抛荒压力，地方政府推行了“税随地走”的农税政策，鼓励村组干部到外地去引进种粮大户，促使当地绝大多数村庄的村组干部都曾经到四川、河南等地宣传本地特殊优惠的土地流转政策千方百计地引进外来愿意种粮的农民。这在相当大程度上保证了外来承包户的土地权益，并通过村庄成员权的转让化解了其后顾之忧。因此，当土地经营效益好转的新形势下，地方政府推行确权确证的土地政策就不得不照顾到外来农户的土地权益，继续坚持权利与义务对称的原则，将税费征缴年代获取土地经营收益的权利与承担纳税缴费义务的对称关系延续到后税费时代将已经过户的土地权益仍然赋予外来农户。在地方政府的政策逻辑里面，只看到农民缴纳税费与享受土地权益是对称关系，而没有顾及短视的土地流转政策可能引发的新问题。在房屋、宅基地与承包地的买卖或流转中，价格是极其便宜的。在九十年代初中期土地承载的税费相对还算比较低的时候，一栋民房连同宅基地和户均10多亩的承包地只能卖到价格不等的几千元。基本上可以说农户买卖的只是房屋，至于宅基地和10多亩的承包地都是免费赠送给外来农户的。外逃的本土农户获得的只是区区几千元的一次性货币收入，丧失的却是村庄的成员权以及依附其上的居住权和土地继续承包权。从此以后，这些外逃农户就只能在市场经济的大潮中去“披荆斩棘”，承受巨大的永不确定的市场风险，在很大程度上丧失了重返村庄生活的可能性，也为城乡地区的社会稳定和中国持续的现代化进程带来了新的威胁。

三、短视的土地流转政策潜存的社会问题

地方政府短视的土地流转政策彻底割断了外逃农民与所在村庄的联系，将之完全推向了风险难测的庄外世界，虽然曾经为缓解地方财政压力作出了功不可没的贡献，但是也为中国经济社会的持续稳定发展埋下了新的隐患。

根据我们的调查，当地外逃农民在庄外世界谋生的路径主要有三个：一是凭借自身的社会关系网络和经济实力在外经商；二是在周边乡镇、县城或其它地方的商业街做小买卖、小生意；三是在外打工谋生。在留守农民的观念中，外逃农民过着远比自己要好得多的生活，而实际上往往并不如此。税费改革以后，当地户均10多亩地的家庭耕种模式完全可以让留守村庄的农民过上相对比较体面的生活，每年户均1-2万元的种田纯收入已经使留守农民步入温饱有余、小康不足的相对富裕的生活阶段。而在那些外逃农民中，除了极少数的农民能够通过自身的努力打拼获得在城市生活的资格和经济实力外，大多数农民的生活处境并不比留守农民优越，并不得不承受越来越大的经济社会压力。在我们调查的蒋村所在地区，绝大多数的流出农民或在县城、乡镇和附近新开发的商业街做些小买卖、小生意，或在发达地区和发达城市以及附近的县城打工谋生。在蒋村附近的关桥商业街，一百米长的临街店面已经出现了5个早餐店和19家小百货店，其它类型的店面莫不如此，竞争是越来越激烈，效益是越来越差。因为关桥商业街覆盖范围太过有限，只有四个周边村庄，原本在九十年代开一个早餐馆一年能够挣上两、三万元，现今忙活一年只能挣得大几千元。而且由于在农田经营中耕种与收割机械化、帮工货币化的有利形势下，种田农民开始过上“一个月种田，两个月过年（赶人情、喝酒），九个月休闲”的生活，也有了空闲时间以及必要的资本实力在商业街开店面做生意，这就进一步地挤压了无地农民做小买卖、小生意的利润空间，致使其生活处境越来越差。同时，在蒋村所在的县城，也活跃着数量庞大的靠打零工谋生的失地农民工。还有更多的外逃村民到更远的发达地区和发达城市寻找就业谋生的机会。而受制于农民自身的素质和中国的产业结构，打工农民中的绝大多数都不可能获得在城市繁衍生息的经济实力，难以取得在城市生活的资格。现今，有少部分在庄外世界谋生不得意的外逃农民想要重新回到村庄里来，可是在种田效益好转和国家对种田农民实行反哺政策的新形势下，要想反过来通过“买房转地”在已经确权确证的情况下再次获得村庄的成员权是非常困难的。

短视的土地流转政策实践使当地的外逃农民丧失了稳定的生活来源和立足之地，从而也就使其失去了在庄外世界谋生失败之后的回旋余地，很有可能会成为新的城市贫民。当前，在蒋村所在的县城已经出现了一个相对稳定的零工市场和失地农民的居住场所。随着时间的推移，在大规模农村剩余劳动力或类似于荆门地区的外逃失地农民居住的城市地区，很多可能会出现拉美化的贫民窟。相对于还保有土地的农村剩余劳动力而言，外逃失地农民将不得不长期忍受贫民窟的苦难生活。

四、农村土地流转的实践反思

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传统的家庭联产承包制在实行中出现了一些弊端，比如，其土地使用权内涵模糊，缺乏有效的法律保护；容易造成土地集中所有和农户承包权之间的矛盾，容易造成土地的细碎化经营等，这些弊端已导致了农业经济增长效率低，农村现代化步伐明显减慢，加剧了农村和城镇之间的差距。由此可见，传统的家庭联产承包制已经不能适应社会的发展需求，在现在农业经济发展中具有阻碍作用。所以，实行土地流转制度是对旧的土地制度的一种创新和发展。

2.土地流转可以调整农业生产结构﹑便于规模化经营﹑提高生产效率

据张玲表明，我国人均耕地只有0.106hm2(等于已废除的旧计量单位1.59亩)，这个数据只相当于世界人均耕地的44%，这说明我国的耕地面积很少，而且由于我国自然的地势地貌特点，土地表现出水土流失严重，耕地沙化严重，耕地问题日益突显出来。这将更需要我们提高对土地的利用率。然而，传统的土地制度，可以为农民提供耕地，但是大部分农民缺乏科技知识，不能很好的发挥土地生产力；除此之外，由于利益的驱使，进城打工的人数不断增长，这样导致留在农村种地的人是一些弱势群体，这将大大的降低了土地资源的利用。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应，即通过土地交易性提高来增加土地投资价值；还可以产生边际产出拉平效应，即实现土地由边际产出低向边际产出高的农户手中转移，从而提高资源配置效率;土地流转也必然促进农业生产走向规模化科技化信息化和产业化的道路，从传统农业粗放式的投入产出方式走向集约型的现代农业生产方式，提高农业生产效率和效益。

3.土地流转是缩小城镇之间差距的有效途径

随着中国经济快速发展，农村城镇化趋势不断增强，农村剩余劳动力将向城镇化转入，大量土地将闲置，撂荒的现象将更加严重，这将进一步影响农业生产效益。因此，合理的土地流转制度合理的农村土地流转，不仅实现从传统农业向现代农业转变，由个体经济落后的小规模经营方式向生产合作经济先进的规模化经营方式转变，提高信息和科技含量，降低生产成本，而且能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。

4.土地流转可以实现农村劳动力的有效转移，加快城镇化

传统的土地制度是以每户为单位的小规模生产经营方式，这制约着我国现代农业的发展；同时，随着城镇化的发展，传统制度也将使农民难以摆脱土地的束缚，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展。随着土地流转制度是实施，大量剩余的农村劳动力可以从土地中“解放”出来，自愿转入城镇工作。这样一方面，可增加由于农民的收入，另一方面，为城镇化建设和发展提供了持续有效的劳动力。可见，土地流转将成为实现农民增收和城市化的双赢局面的基础。

二、土地流转中可能出现的问题及对策

1.土地流转缺乏相应的法律保障

土地流转制度难以有效实施最关键的问题是缺乏相应的法律保障。在我国目前还没有制定统一的农村土地流转法，并且现有的法律法规比较模糊，没有明确农村土地流转中的产权性质，流转范围，土地用途等等，这将导致了土地流转不能够顺利进行。因此，健全土地法律法规制定和相应的管理机制是保障土地流转顺利进行的重要条件。

2.应重视农村土地流转的供求意愿

曹建华等人对农村土地流转供求意愿研究得出，目前农户土地流转意愿很低,减免农业税和粮食补贴降低了农户土地流转意愿,提高了从事农业生产经营活动的积极性；然而，通过土地流转租金的提高会增加农户的土地流转意愿度。因此，要顺利实施农村土地流转必须要协调好土地的供求关系，以此来提高农民土地流转的意愿。

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Abstract：Thesocialsecurityfunctionofrurallandisexistedinthetraditionalwayoftheruralsocialsecurity.Foralongtime，itholdstheimportantstatusintheruralsocialsecurity.Whileruralsocialeconomydeveloping，thesecurityfunctionoflandisweakening.Atpresent，forshortageofrealisticfoundationofestablishingthecomprehensivesocialsecurity，sotheruralsocialsecuritycannotcompletelybeseparatedfromland.ItisneedforChina’sdevelopmentandstablizationtoresearchthedurationofthesecurityfunctionofland.Theauthorinthisarticleexploredthesynergyofthesecurityfunctionoflandwithlandtransaction，discussedthewayandmethodtocontinuethesecurityfunctionoflandforthreekindsoffarmersincludingfarmerswholostland，farmerswhoworkinfactoriesandfarmerswhostillstayatfarming.

Keywords：ruralland；securityfunctionofland；landtransaction

从理论上讲，土地是一项重要的生产要素，依据市场信号进行最优配置而参与生产经营，体现的是生产功能；而农民的生存、就业、养老等保障问题是依靠建立社会保障制度来解决，社会保障由社会来承担，农民的生产和社会保障是相互独立的[1]。但在我国特殊国情和制度背景下，土地体现的不仅是生产功能，而且还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能，在农村社会保障制度缺位的情况下，以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。可以说土地是一种综合性保障载体，它包含最低生活保障功能、养老保障功能、医疗保障功能、失业保障功能等城市人口所具有的基本保障项目。土地作为一种综合性保障载体，其功能还将在相当长的时期存续.但随着城市化的进程，土地流转成为必然。在土地流转过程中，农民的土地社会保障功能如何体现与存续成为一大难题。本文从土地保障功能的观念认同、在流转中存续的必要性与农村土地流转中分类型补偿及补偿标准的范围设计与计算方式研究作出积极的探索。

一、目前土地保障功能存在的问题

郭阳旭：农村土地流转中社保功能体现与补偿标准计算研究1.失地农民原土地的保障功能得不到延续，影响社会的稳定和城市化进程

农民失地是城市化和工业化的产物，是城市化进程中不可避免的客观现象。但在我国现有城乡分割的社会保障体制之下，农民失去土地后，难以进入城镇社保，再加上征地补偿标准太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延续，失地农民无法获得必要的社会保障，从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。这些问题如处理不当，很容易引发社会矛盾，影响社会的稳定和城市化的进程[2]。

2.农民工土地保障功能没有合理转化，土地规模经营难以实现

农民工为城市建设作出了重大贡献，但却没有得到城市的承认，更没有被现行的城市社会保障体系所吸纳。由于没有社会保障，即使没有精力和技能务农，也不轻易放弃土地承包权，在农村的农民亦未享受到由于农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠，农户承包的土地规模无从扩大。同时，由于经济文化程度较高的劳动力的转移，承包土地留给妇女儿童或年老体弱者耕种，相当一部分土地荒芜，使我国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中，大大影响了农业劳动生产率和土地生产率的提高，影响着农村社会经济的发展。

3.农业劳动者从土地获得的保障弱化，无法获得必要的社会保障

“入世”后具有比较优势的农产品市场进一步扩大，农业产业结构调整、农业分工深化直接导致农业风险加大。农户家庭作为基本的农业生产单位和市场组织，在农村社会保障体系不健全的情况下，基本上完全承担了农业生产过程中所有的风险[3]。而近年来，农民从土地上获得的净收入下降，农业经营比较利益低，土地收入难以为农民提供必要的保障，土地保障功能持续弱化。农村的养老保险、医疗保险、最低生活保障等正规保障又由于农村经济落后，地方财力有限，致使保障对象覆盖面窄、保障程度低，对农民保障能力有限，并且这种救济性质的保障基本上也只能缓解贫困而不能预防贫困，农村社会保障形势严峻。

二、土地保障功能延续的必要性

1.目前农村缺乏建立全面社会保障的现实基础

我国农民建立社会保障面临着保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实。首先，农村人口众多，完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有7.45亿人，即便给7.45亿人提供最低生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。给处在工业化进程中的边缘群体——农村人口提供现代意义上的全面社会保障根本不切实际。尽管政府痛下决心加大对农村社会保障制度建设的公共财政投入，但实际上拿不出更多的资金用于发展农村社会保障事业。正是由于目前农村还缺乏建立全国社会保障的现实基础，近年来，国家对农村社会保障的养老保险、最低生活保障和农村新型合作医疗制定的一系列政策和措施，其内容也主要是“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则。

2.农民的社会保障还不能完全脱离土地保障

社会保障应该遵循“适度保障的原则”，社会保障必须以经济发展水平为基础，高于经济发展的社会保障，不但难以维持，而且对整个社会和经济都是一场灾难[4]。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国，是一个经济有相当发展，但还不发达的发展中国家。目前社会保障的制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全，国家和社区目前还不能在更高水平上为农户安排社会保障资源。因此，农民的社会保障的建设必须在加快建设农民正规社会保障的同时，仍要积极研究传统土地保障功能，探索土地制度改革、创新土地流转方式，延续土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的农村社会保障之路。

3.土地保障是转型期农村社会最大的稳定器

土地是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。从制度经济学研究问题的角度来说，中国特色土地按人口平均分配，按户占有产权的农地制度起到稳定社会的作用。在庞大的人口压力、短缺的资源矛盾下，仍然能够基本维持安定，靠的是小农平均占用土地这种基本制度及依附在土地上的保障功能[5]。另外，目前城乡居民收入差距的扩大导致了社会的不公平，制度转换对农村社会结构的撞击，农村正规社会保障的缺失，很可能诱发农村社会的动荡，如果社会矛盾激化到一定程度，不仅多年的发展成果要毁于一旦，甚至社会发展还可能会出现大幅度倒退[6]。因此，在没有建立起正规的农村社会保障之前，土地保障仍然是农村社会最大的稳定器。虽然目前的农地经营降低了农业产出，但是这种产出损失完全被现有农地的社会保障功能所抵消，因为农地在养老、医疗、失业和基本生活等方面的作用远远超出了农业本身，对整个国民经济和社会稳定产生深远影响[7]。因此，研究土地保障功能的存续在中国社会转型期显得尤为重要。

三、农村土地流转中社保功能的分类体现与补偿标准的计算

1.土地流转后土地保障功能的分类体现的基本思路

土地流转是实现规模经营的必然，要实现土地保障功能的存续，必须与土地流转联合构架。基本思路是：促进土地流转，设计合理的土地流转方式，通过土地流转的获利置换农民的社会保障，实现土地流转后土地保障功能的存续。土地流转的获利主要反映在两个方面：一是集体土地转为国有获利。集体土地流转征用后，可以获得一定经济补偿；二是集体内部流转获利。通过集体土地的内部流转，可以使土地流转到经营能手手中，由其创造出更多的经济效益。其中土地流转的补偿的标准是农民获利多少的关键，是土地保障功能得以延续的保证。下面就三类主要群体：被征地农民、农民工和农业劳动者分别讨论其土地保障功能的存续。

2.失地农民土地保障功能的补偿标准设计与计算

由于我国农村土地的双重功能、我国制度的特殊背景和土地所有制的特点导致了我国土地征用中财产权补偿的不完全，征地补偿标准太低，没有充分考虑失地农民社会保障问题，造成失地农民问题严重。因此，本文考虑通过提高土地补偿标准实现土地保障功能的延续，也就是说土地补偿费要充分体现土地的双重功能，由于土地的双重功能都是通过土地收入来实现，因此，农民失地后，其土地补偿应该由按原土地所有年限的收入进行补偿，按公式Y=X/R[1-1/(1+R)N]进行贴现，式中，Y代表每个被征地农民应获得的土地补偿费用，X代表土地平均年产值，R代表贴现利率，N代表贴现年限。以重庆市荣昌县一征地补偿案例分析说明土地补偿费用的测算。项目区总面积1643.50亩，人均耕地面积0.97亩，根据荣昌府发[2005]86号，统一年产值为1800元/亩，按插入法计算土地补偿倍数为6.15倍，安置补助倍数为6.3，则土地补偿费=1800×6.15×1643.50=1819.35万元。按本文的方法进行测算，荣昌县的平均寿命73岁，项目区人口的平均年龄42周岁，则土地补偿应按31年进行，还原利率取6%(结合国民经济增长和银行利率)，则土地补偿费用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24万元。可以看出由此方法测算的土地补偿标准比原《土地管理法》规定的土地补偿标准要高出687.86万元。建议将此部分费用纳入失地农民基本社会保障建设中去，从而实现原土地保障功能的存续。

3.农民工土地保障功能的补偿标准设计与计算

不同条件的农民工对土地的依赖程度各不相同，其土地的保障功能延续也可以采取不同的方式。按对土地信赖程度将农民工分成两种类型。一类是长期在城市工作，有相对稳定的职业、住所和收入来源，这部分农民工已经基本上脱离农村成为市民，但由于具有农村户口，社会保障还没有完全被纳入到城镇保障中去，在农村还拥有土地。这部分农民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生产功能。在没有合理补偿的情况，即使其收入基本上不是来自于土地，也不愿意放弃这最后的保障。二类是流动打工者，包括农闲时出来打工者和长年在外打工者，没有稳定的工作经常变换打工地点的打工者。对这部分农民工来说，由于没有稳定的打工收入，土地仍然是最后的保障[8-9]。

农民失去了土地保障，现代社会保障又长期将农民拒之门外，使失去土地的农民生活陷入困境，有失社会公平，不利于社会稳定，这种局面我们应该尽量避免。但如果已经长期脱离土地的进城农民仍保留承包地，不利于土地规模经营的实现，也不利于农村劳动力的转移。因此，对于第一类农民工，最关键为其建立城镇社保。因此可以实施“土地换保障”的做法，如果进城达到一定年限(3到5年)，将其纳入城镇户口，并且促使将农地有偿转让给国家，国家不支付现金，而是为这类农民工建立现代社会保障，国家将从农民工那里获得的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价；可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体情况出租或转让。所获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源，从而实现原土地保障功能的延续[10]。

第二类农民工，流动性较大，还不具备完全脱离土地的条件，土地仍然是他们生存和生活保障的最后一道防线。但是由于长年在外务工，家庭劳力不足，暂时无力经营但又不愿放弃承包土地的农户，可鼓励他们将土地的使用权以其他的方式流转，获得土地流转收益，实现土地规模经营，提高土地利用效率，使他们在外打工获得收益的同时，也可以从农村土地流转中获得收益，从土地收益中获得保障，增强土地保障功能，从而实现土地保障功能的存续。

4.农村务农人口的土地保障功能的实现方式探索

农村务农人口的土地虽然没有发生流转，但土地保障功能弱化，只有通过提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力。从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应“入世”以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别要加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式，在促进土地流转的同时，激活土地的保障功能[11]。当然，农村的社会保障还应该在坚持土地保障的同时，依据经济发展水平，积极探索土地的合理的社会保障功能及其实现的标准与机制，走多元化的农村社会保障之路。

四、结语

在城市化和工业化过程中，一方面会产生大量的失地农民和农民工，另一方面对土地的需求也会增加，土地流转加快，规模经营得以实现。土地对农民的保障性也在逐渐提高。经济发展到一定程度的时候，地价也会相应提高，土地就具备了对农民进行保障的物质基础。因此，进行土地流转社保功能的体现范围、标准与类型的规范研究，就是土地保障功能得以存续的关键。

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二、农村籍大学毕业生土地流转不畅的原因

（一）我国农村土地流转法律制度不完善目前，我国农村土地流转的法律法规不尽完善，没有明确针对农村大学生土地承包经营权问题制定相关的政策和法规，在具体解读与执行现行法律法规的过程中，由于看问题的角度和立场不同，对于回原籍农村大学生能否享有承包经营权，不同的部门与人员有不同的观点。对于农村在给予回原籍大学生土地承包经营权上打折扣甚至不执行的问题，大学生很难运用法律手段维护自身权益。

（二）我国农村土地流转市场发展不健全现阶段，我国农村土地市场在流转规模与流转机制的市场化程度等方面，均处于待完善阶段。1．土地流转市场发育缺失总体看来，经济发达地区土地流转的市场化程度普遍高于经济欠发达地区。具体来说，收入较高农户的土地流转意愿高于收入较低农户。而中国农村地区经济普遍落后，生活在经济欠发达地区的农村大学生，实现自愿入市流转土地，面临着更加严峻的考验。2．土地流转主体尚未明晰不可否认，农村土地流转存在着低收益、高成本、高风险等特征，土地流转主体缺位，从而导致市场供需呈隐性状态，无法单凭市场信号直接反应出来。

（三）农村籍大学生对土地流转态度谨慎1．农村籍大学生了解就业形势，市场意识强，对流转土地持谨慎态度就全国就业形势而言，大学生就业压力与日俱增。在以城市为中心的社会发展背景下，农村大学生在城市就业的劣势较城市学生更为凸显；即便就业，仍具有较高的不稳定性，缺乏安全感与归属感，社会保障及相关举措成为其发展障碍，致使一部分农村毕业生返乡意愿强烈。同时，农村大学生对其享有的土地承包经营权具有升值预期。由此一来，在土地流转利润低、就业不稳定的情况下，他们更愿意保留土地，待流转收益达到预期时再抛出。2．农村籍大学生因土地流转收益较低，缺乏流转意愿土地流转所遵循的原则是依法、自愿、有偿，不改变农业用途，不改变集体所有制，不损害农民的合法权益。对流出方而言，土地流转收益应该是土地承包经营权权能的具体化。根据土地内部流转不得改变农业用途的要求，在扣除持续增长的农业生产成本的前提下，粮食价格受政府宏观调控，无法直接反映市场供需状况，该部分流转收益普遍较低，转化为非农业用地相对来说收益会比较高。由于土地流转收益低及流转程序的复杂性，导致农村大学生不愿意转出土地，而选择其他方式经营管理。

三、解决农村大学生土地流转问题的必要性

（一）农村籍大学生对土地流转的需求由于资源的稀缺，相比城市而言农村经济水平更低，当农村籍大学生在面对城市的高强度就业压力而选择返乡时，公平公正地保障其利益就显得极为重要。农业经济理论试图说明，任何制度的设计都受经济的制约，农业经济具有自身的特点，其发展受到生物特性的制约以及客观自然条件的影响，且农产品的需求弹性较小，农民对土地的依赖性较强。正是这样一些特点，决定了土地成为农业经济的重要支撑，能否顺利高效公平流转便显得尤为重要。自实行以来，农村经济结构的调整和产业链的转换，导致村民的生活方式有所转变，如土地功能弱化，失地农民越来越多，更多农民实现了农转非，已经脱离了纯粹的农户身份；计划生育政策使得农村家庭养老功能弱化，且人口老龄化越来越严重，家庭养老负担沉重；农村劳动力转移和流动性增强，出现了农村籍大学生返乡这一群体；部分农民实现了城镇化，养老方式也发生了变化。面对这些变化，农村籍大学生对土地流转的需求也就越来越强烈。

（二）农村籍大学生数量猛增，土地流转问题已成为一大社会问题自1999年以来，高校招生人数大幅度增加。每年通过选拔有相当数量的农村大学生来到城市求学和发展，这些学生往往自立自强，求知欲望强烈，很快便在竞争中崭露头角，凭借出色的个人才华及学历优势，一部分农村籍大学毕业生顺利留在城市工作，即使回到农村继续从事相关农业生产活动，也可成为相关领域的产业带头人，入学前享有的譬如承包地的社会保障功能逐渐淡出直至完全消失。改革开放以来，我国城市化进程加快，大量农村集体经济组织的土地被征收进行非农建设，造成了大量的失地农民。失地农民一度成为一大社会问题。由于农业安置受到土地资源短缺等因素的制约，致使部分失地农民成了“种田无地、就业无岗、低保无份”的“三无”人员，沦为社会发展中新的困难群体，部分返乡农村籍大学生便成为其中一员。中国面临的现状是耕地资源总体较少，且后备资源不足。当前土地资源没有通过规范化的市场流程而流转给最需要的群体。因此，在详细分析当前市场规律，剖析农村籍大学生土地流转实力的前提下，构建公平公正的农村大学生土地流转市场，完善相关政策法规，实现土地资源的合理自愿依法的有偿流转，在宏观上能实现社会效用最大化，实现耕地资源的高效利用，更为重要的是，保障处于劣势地位的农村籍大学生的切身利益，为这一群体的发展提供更为广阔的空间。

四、关于农村大学毕业生土地流转问题的建议

（一）切实保障农村籍大学生土地承包经营权的顺利实现农村大学生的土地承包经营权是法律赋予的一项权利，针对竞争日益激烈的城市社会，农村大学生的生存处境相对困难。对于返乡人群而言，不动产及可支配收入均有限。土地承包经营权对于大学生而言不仅是一项保障性权利，更是一项个人财产权利。针对部分农村因户籍原因取消或剥夺学生应有权益这一现象，建议逐步完善我国农村户籍制度。第一，取消大学生入学时强制迁移户口这一手续，根据学生需要自愿办理。一方面，高校及相关派出所需要付出人力、物力对学生户籍档案进行管理归类；另一方面，部分外省农村生源学生可根据需要自愿决定户口迁出与否，保障其继续享有农村当地所提供的福利待遇。［3］第二，由高校对所迁入的农村原籍学生进行标注，建立相关户籍绿色通道，便于该类学生日后顺利重新获得农村户口。面对现今土地承包经营权的制度限定，结合农村大学毕业生的特殊身份，进一步完善、优化土地承包经营权主体的权益：一方面，农村大学生在校期间，以法律形式规定农村集体经济组织团体应当充分保障其权益，不得与普通村民区别对待。另一方面，在农村大学生毕业若不能在城市顺利就业，或即便就业但未能在城市落户的条件下，一旦户口迁回原籍，可由其自由选择户口性质，村组织不得干预或者剥夺其权利。从简化程序角度来讲，需进一步健全申请程序及流程。通过制定全国统一的制式申请表，将农村大学毕业生返乡落户的相关流程、手续逐步健全并推广，由制定机构直接审批落户事宜，减少村集体的干预。因此，严格按照相关法律条文，并以此为准绳，明确保障大学生土地权益及相关福利、补偿等权益，不得以户籍暂时迁出为由，侵犯其相关权益。

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关键词：土地承包经营权；流转；完善

众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就无从谈起。构建我国良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制,以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但是，由于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限，未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。

一、土地承包经营权流转的概念及特点

（一）土地承包经营权流转的概念

我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承包经营权流转在立法上仍未有一个准确的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为“农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象”[1]；还有人认为“农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这一定义需从以下几个方面进行理解：

第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的《物权法》明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经营权流转是用益物权的变动行为。

第二、农村土地承包经营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行，农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。“土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地的掌控是有限的”[2]，这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。

第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少，耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》都明确规定：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用途的权利转移。

（二）土地承包经营权流转的特点

根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：

1、土地流转规模扩大，速度加快

自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。

2、土地流转区域不断扩张

过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农收入较高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。

3、土地流转形式多样化

目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益物权，其以何种方式流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。

4、土地流转的利益分配的多样性

农村土地流转的利益分配正从过去“先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性[3]。

二、土地承包经营权流转制度所存在的问题

我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但“法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其系统性、针对性、可操作性不强，其缺陷和不足显而易见”[4]。但我国法律在缺位的同时又给土地承包经营权流转作了一些不必要的限制，如对流转主体资格、流转范围和方式等进行过于严格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保护和支撑，加之现实中不利因素的影响，如土地承包经营权流转市场极不成熟、相关配套制度缺失等，导致土地承包经营权在流转过程中面临各种障碍、出现各种问题，如农民利益受损、非法改变土地用途、流转程序混乱、流转纠纷增多、土地资源的效益未能充分发挥等等。这些问题的存在严重制约着土地承包经营权合理有序地流转，使得土地承包经营权流转不仅不能达到预期的社会效益，反而产生负面效应，从而影响农村的稳定与发展。因此必须将土地承包经营权流转中的问题逐一进行深入分析，然后找出相应的对策和措施，建立健全农村土地承包经营权流转机制。笔者现从土地承包经营权流转制度在立法方面的缺陷以及在现实中所存在的问题这两方面来进行分析。

（一）土地承包经营权流转制度的立法缺陷

1、土地产权规定不明确

土地产权是市场交易的基础，产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地市场健康运行的基础，而我国现行法律并未对农村土地产权进行明晰界定，导致农村土地产权关系极不明确。《土地管理法》规定，农村集体土地属农村集体所有，然而，我国存在三级农民集体，土地所有权分别为乡（镇）集体、村民委员会和村民小组掌握，因此农村土地所有权的代表不明确。此外，农村集体同时扮演着土地所有者和经营管理者的双重角色，其职责规定不明确。由于土地产权关系混乱，导致各方的权责利不明确，使得各利益主体行为极不规范、利益分配也不合理，因此土地制度难以形成有效的激励和约束。这种模糊不清的产权关系不利于土地资源的优化配置，从而直接阻碍了土地承包经营权的合理流转[5]。

2、流转方式规定不明确

《土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转”。我国法律对土地承包经营权流转方式的规定，笔者认为存在如下缺陷：

第一、“其他方式”规定不明确。“其他方式”到底是何种方式，是否可以任意创造，不得而知。而且，也不能从任何其他规定中看到相关的说明。新颁布的《物权法》也沿袭这种提法。笔者认为不妥，虽然法律规定的兜底条款既有灵活性的一面，适应与时俱进的需要，但对广大农户而言，如果没有法律和政策上的明确指引，必然会影响其对土地流转可能性的判断，从而影响土地承包经营权流转的顺利进行。

第二、关于抵押方式规定不明确。《农村土地承包法》第49条规定，通过家庭承包以外的其它方式如招标、拍卖、公开协商等承包“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）农村土地所取得的土地承包经营权可以抵押，而家庭承包取得土地承包经营权则未允许抵押。此种规定很不合理，随着社会的发展，一些动产、不动产所蕴含的动态经济潜能已经大大超过其静态价值。这些财产被过多限制或不能抵押，其经济效用就不能得到最大程度的发挥，从而阻碍农村经济发展[6]。既然我国法律已允许以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让，就应该允许其可以进行抵押，这也符合担保法的原理。从新颁布的《物权法》依然不认同抵押的流转方式来看，笔者认为立法者的价值取向还没有改变，仍然觉得抵押风险性太大。这种想法，低估了农民的经营能力和对风险的估测能力，事实上“农民是理性的，他们并不保守，也不反对现代化。他们对价格有足够的反应，他们在行为努力上具有与其它社会阶层同样的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我国的现实情况不是农民的市场和经营意识有无达到立法和政策层面的问题，而是农民手中没有足够的流动资金，无法扩大生产，进行集中经营。行之有效的办法就是允许农民以手中的土地承包经营权进行融资，从而促进农业资源的合理利用。所以，笔者认为我国法律应认同抵押这一流转方式。

第三、关于继承的方式表述不明确。我国现行法律在土地承包经营权继承问题上没有使用“继承”这一概念，而是变通地表述为“由继承人继续承包”。而新颁布的《物权法》则对继承没有做出任何规定。笔者认为，这是立法上的失误，既然林地能够继承，为什么草地、耕地就不能继承？同一权利因客体不同而赋予不同的法律后果，容易造成法律适用上的混乱；而且，禁止耕地、草地的经营权继承，会严重影响农民对土地的长期规划，不利于发挥其积极性。因此，从立法的同一性和着重保护农民利益的角度出发，法律应允许土地承包经营权以继承的方式流转。

3、流转存在严格的限制性规定

我国现行法律对农村土地承包经营权流转的主体和范围进行严格限制。如《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的必须经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”；《农村土地承包经营权管理办法》第九条规定：“受让方应当具有农业经营能力”；互换则要求是在同一集体经济组织的承包方之间进行；转让要求受让方只能是从事农业生产经营的农户且转让方必须有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；入股则限定在承包方之间；转包则限定在本集体组织内部等。这些限制性的规定使得“农民退出土地的成本非常高”[8]，导致一些缺乏经营能力而又想退出的农民可能被禁锢在土地上，而一些富有管理经验、拥有先进技术设备的经营组织和承包个人则无法进入农地从事生产经营，从而使得土地的利用率和农户的种地积极性受到极大影响，农业的市场化和规模化进展缓慢。同时，土地承包经营权转让须经发包人同意的规定也极不合理，我国法律并未对同意的条件做出明确的界定，如发包人不同意，即使能产生高效益的转让亦属无效，这项规定极大束缚了土地承包经营权的有效流转。

（二）土地承包经营权流转制度的现实问题

由于立法的缺陷和现实中各种不利因素的制约，我国现行的土地承包经营权流转机制在土地流转实践中运行不畅，面临诸多问题，现分述如下：

1、农村土地流转市场极不成熟

农村土地流转需要成熟的土地市场的支撑，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，从而促进农村土地快捷有效地流转。但现实当中，我国的农村土地市场还只是初具雏形，极不成熟，其主要体现在：第一、农村土地市场没有完备的地价评估体系，土地承包经营权价格的估算缺乏相应的参考标准。第二、缺乏完善的市场运行机制，农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制尚未形成，土地流转受地方政府的控制较大，土地产权还不能实现跨区域流动。第三、缺乏完善的中介机构的服务，当前农村土地流转缺乏完备的中介服务机构，如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地保险机构和土地融资机构等。由于缺乏完善的市场服务体系和有效的市场运行机制，农村土地流转市场极不成熟，导致土地供求信息受阻，信息辐射面狭小，从而导致土地市场供求失衡；同时使得农村土地的商品化程度偏低，农村土地承包经营权的资产价值不能充分体现，市场化操作相当困难，因而严重阻碍了土地承包经营权合理有序的流转。

2、土地承包经营权流转过程中侵权现象严重

近年来，土地承包经营权流转过程中，农民权益受到严重侵害的问题较为突出,主要体现在：一是以权力剥夺农户的自主决策权，有些地方违背农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转，把土地流转作为增加地方收入和福利的手段,抑或作为政府决策者“政绩”的形象工程；有些地方为了降低开发成本和便于招商引资，借土地流转为名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长期地价出让土地承包经营权，这些强制性的土地流转，势必损害农民的切身利益；二是随意调整承包地，分出所谓的“口粮田”、“机动田”，在本已分到各户的承包地中切出机动田，由集体甚至村干部个人掌握；三是在土地承包经营权流转过程中与民争利。这些行为严重侵犯了农民的土地承包经营权，影响了农民的正常生产生活。

3、土地承包经营权流转程序不规范

农户之间的土地转包、互换等土地流转，多是自发性的流转，相互之间只是口头协议，没有签订书面的文字合同或契约来规范流转双方的权利义务，这就造成土地承包关系的混乱，致使土地流转工作无序进行。有的农户之间虽签有协议，但协议内容简单，标的物不明确，权利义务规定不清楚，违约责任不祥，易引发合同纠纷。此外，农户之间自发的土地承包经营权流转的期限较短而且极不稳定，流转双方大多约定为一年一变，使得受让方没有长期保障，不肯对土地作较多投入，只维持现状，生怕资金无法收回，从而造成土地资源的浪费。这都不利于土地承包经营权的有效流转。

4、农村社会保障体系的缺失

我国农村并没有建立完备的社会保障体系，农民只能牢牢地依附于土地，将土地作为最基本的社会保障，以化解失业、疾病等风险，“均等地占用土地并尽可能多地拥有土地资源是一种最有效的社会保障，中国农村现行票据分配土地的制度安排是一种最典型的土地型社会保障制度”[9]。因此，在我国农村社会，土地依然承担着主要的社会保障功能。由于土地的最低社会保障功能没有一个替代物，因此大多数农民仍把土地看作是“活命田”，宁可粗放经营，甚至荒芜弃耕，也不轻易流转土地。由于不能使农民和土地有效分离，这就极大地限制了土地的流转，导致土地承包经营权流转效率低下。

5、土地承包经营权流转纠纷解决机制的缺失

《农村土地承包法》规定，因土地承包经营或流转发生纠纷的，可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等协调解决，也可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接向人民法院。而当前的现实情况是，一方面，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地纠纷的规范化制度，也缺乏相关的法律条文与仲裁根据，另一方面，现在土地承包经营权的流转范围和规模却越来越大，许多程序不规范的土地承包经营权的流转导致了越来越多的纠纷，这二者的矛盾使得农村中许多土地流转纠纷无法得到及时合理的解决，从而阻碍了土地承包经营权的顺利流转，也影响了农村的稳定。

三、完善土地承包经营权流转制度的对策及建议

如前文所述，我国农村土地承包经营权流转制度极不完善，既有立法上的缺陷，也有现实中的问题，从而制约了农村土地承包经营权健康有序地流转，影响了农村社会的稳定，阻碍了农村经济的发展。因此我国农村土地承包经营权流转制度亟待完善，这就要求：一方面要从立法上完善土地承包经营权流转的相关规定，使土地承包经营权流转的法律制度具有针对性、系统性和可操作性；另一方面又要加强农村土地流转市场的建设与发展，加快相关配套措施的建立与完善。同时，政府要切实履行自身的职责，采取有效措施，加强对土地承包经营权流转的服务引导与规范管理，这样才能促进农村土地承包经营权合理有序地流转，实现农村土地资源的社会效益。笔者现具体从以下几个方面来进行集中论述。

（一）土地承包经营权流转制度的立法完善

1、建立健全农村土地产权制度，明确土地产权主体

土地产权明确是交易的前提，没有明晰的产权制度，在农村土地承包经营权流转过程中就会导致相关物质利益关系的混乱，农民的合法权益易受到侵害。明确土地产权，就是要明确土地所有权的主体代表，其关键问题是要统一集体所有权的主体，取消乡（镇）、村以及村民小组三级所有的分化现象。具体做法是明确农村土地产权的主体是村集体，按照我国有关法律法规和农村实际情况，应当确立村民委员会作为集体土地所有权主体的代表。因为村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，具有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任，最适宜充当农村土地所有权的代表，法律应赋予其相应的权利义务，使其很好地行使土地所有权人的职责并承担相应的义务。其他组织因缺乏相应的资质和条件，不便充当农村土地的所有权的代表。鉴于农村土地产权的重要性，笔者强烈建议立法机关根据当前我国农村的实际情况，制定颁布《农地产权法》来确立合理的农村土地产权制度，进一步稳定和明确农村土地产权关系，以加强对农民土地权利的保护。

2、修改法律关于土地承包经营权流转的不合理规制

如前文所述，我国现行的法律法规对农村土地承包经营权的流转设置了许多不合理的限制规定。法律对土地经营权流转的不合理限制与土地经营权的物权属性不相吻合，其实质是对农民行使土地权利的一种干预，我国新颁布的《物权法》既然已经把土地承包经营权明确界定为物权，就应该赋予农民相应的支配权，“所谓物权之直接支配性，指物权人得依自己的意思，无须他人意思或行为之介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性”[10]。立法对农村土地经营权流转进行限制的本意是考虑到农村保障制度并未健全，土地依然是农民的生活保障，盲目转让土地的风险性太高，容易造成农村社会的不稳定，其实这种担心是多余的，既低估农民的经营能力，也不符合社会实际，农民是理性的，他会根据自身利益的需求来决定是否处分其土地承包经营权。同时，在现实生活中，随着农村二、三产业的发展及市场经济的建立与完善，农民的就业途径更为广阔，收入来源也日益多样化。农民与土地的关系也日趋松散，依赖土地而生存的现象将越来越少。因此，法律对农村土地承包经营权的流转做如此严格的限制完全没有必要，只会造成土地流转的成本过高，导致土地的闲置，阻碍土地流转和土地效益的发挥，进而阻碍农村经济的发展。因此，笔者建议取消对土地承包经营权流转的不合理限制，尤其是废除土地承包经营权的转让须经发包人同意的规定，从而为土地承包经营权自由流转创造一个良好的法律环境，实现土地资源的优化配置。

3、完善土地承包经营权的流转方式

(1)要赋予农村土地承包经营者的农地抵押权。我国法律对土地承包经营权抵押基本持否定态度，这与物权属性不相吻合。农地如果不能作为抵押物进入市场，既不利于土地资源的优化配置，也不利于农村非农产业的发展，更延缓了农村信用市场的发展，也与市场经济条件下农业发展对融资的极大需求不相适应。此外，土地承包经营权作为物权，物权人对其权利在效力上具有可处分性。因此，我国法律要赋予土地承包经营权人的抵押权。

(2)要允许土地承包经营权以继承的方式进行流转。从保护耕地、鼓励承包人对土地持续投入以及促进农业稳定发展的角度，允许其继承人继续承包利大于弊。考虑到社会公平，为平衡农户间的利益及农村集体的利益，可以采取继承人与发包人签订新的合同方式，适当增加新承包人的义务。在具体设计时，可作如下规定：第一，在发生土地承包经营权继承时，应当首先遵守《继承法》的基本原则，其次，还要遵守《物权法》、《土地管理法》、《农业法》等有关农地管理的规定。第二，可借鉴台湾地区的立法，从事农业生产的继承人可优先于非农产业的继承人分得农地使用权，对于非务农的继承人，可以继承其他财产。如其他财产不足其继承份额，可以进行金钱补偿，由在村继承人耕作利用土地。第三，如果继承人均为非务农人口，除非该继承人自此从事农业生产经营活动，否则应在规定时间内，将土地承包经营权转让给从事农业生产的其他人[11]。第四，不得将同一块土地使用权进行登记上的分割，否则会导致农地的零碎化。如果继承人有两人以上，并且被继承人拥有多个农地使用权，则在保证使用权完整的前提下公平分配；如不足分配，则对未分得的继承人折价补偿，对于多余的地块或无法分配的情形，则由继承人共有，或将土地承包经营权变卖或折价。因此，无论是在理论上，还是在实践中，土地承包经营权完全可以以继承的方式流转。

(3)其他流转方式可予以一定的明确，同时，我国法律还应鼓励土地承包经营权人采取多种方式流转，如入股、出典、委托转包、家庭联产承包合作经营、交付土地承包经营权由他人代耕代种等等。

(二)加强政府在土地承包经营权流转中的作用

1、加强政府的服务与管理职责

在土地承包经营权流转过程中，作为直接管理的政府部门应当发挥积极作用，切实履行其对土地承包经营权流转的指导、服务与管理职责。笔者建议设置专门的职能机构如农村土地流转中心或管理委员会等，负责农村土地承包经营权流转的管理工作。其具体职能可设定为：在坚持农民自愿有偿的前提下，积极引导符合流转条件的农民实行土地流转；规范操作程序，指导农民依法签订好土地承包经营权流转的书面合同，并建立健全土地流转档案，详细登记流转农地的面积、位置、质量、等级、价格与期限；仲裁处理土地流转纠纷；监督流转后土地的利用，防止非法改变土地用途的行为发生等；为农民提供法律、金融、市场、信息等方面的服务，帮助农民解决在土地承包经营权流转过程中遇到的实际困难[12]。

2、规制政府行政权力、保障农民权益

在明确政府指导和监督管理的职责的同时，对于政府部门的行政权力也必须予以一定的规制，以防止其权力的滥用，避免对农民合法权益的损害。因此，必须通过严密的监督和制约体系将政府部门的行政权力纳入法制的框架下，使其做到依法行政。为了更好地督促、规范和方便政府部门行使职权，保障农民的合法权益、促进土地承包经营权健康合理地流转。笔者建议各地方立法机构，可按照农村土地承包法的规定，制定符合地区实际的土地承包经营权流转的地方性法规和实施细则，使政府部门的指导、服务与管理工作落到实处，从而促使土地承包经营权的有效流转。

（三）完善土地承包经营权流转制度的配套措施

1、培育农村土地流转市场

如前所述，我国当前的农村土地市场极不成熟，其市场功能还不能很好的发挥和体现，那么如何培育我国农村土地市场呢？笔者认为，除了要建立规范的土地产权制度，明确农户是农村土地承包经营权流转市场的直接交易主体之外，现阶段必须作到如下几点：

首先，要着手研究建立土地承包经营权流转市场的运行机制，重点是土地承包经营权的价格机制、土地承包经营权交易的中介机制、土地承包经营权收益分配机制的建设。就农地承包经营权的价格机制而言，要实行公平地价制度，运用科学的方法确定与国有土地使用权价格相协调的农村土地承包经营权流转市场的基准地价，由土地管理部门定期公布；就土地承包经营权流转的中介机制而言，土地承包经营权流转市场的发展需要配套的市场中介服务体系，要建立包括咨询、地价评估、仲裁等机构及相关制度，并做好农村土地流转的保险等工作；就农地承包经营权流转的收益分配制度而言，应当使土地承包经营权流转的收益在交易当事人之间合理分配，以保护各方的合法权利。

其次，要建立健全农村土地承包经营权流转价格评估制度，即由具有地价评估资格的地价评估单位和评估师评估地价，并报请土地管理部门审定。

最后，要使农村土地承包经营权的交易活动公开化、契约化、货币化，提高农村土地承包经营权流转市场的透明度。建立健全法律法规约束、金融约束、产权约束、内部责任义务约束等。

2、规范流转程序

鉴于我国目前土地承包经营权流转程序极不规范，流转纠纷日益增多，为促进土地承包经营权健康有序地流转，稳定和发展农村经济，必须建立相应的机制来规范土地承包经营权的流转程序。针对农村社会土地流转现状，笔者建议采取如下具体措施：

第一，修改合同法的相关内容，在合同法里边增设有关农村土地承包经营权流转的有名合同，明确规定流转主体的权利义务关系，使双方权利义务法定化，对土地承包经营权流转的主要合同条款予以明确规定，以供当事人在签订土地流转合同时予以借鉴，同时法律应强制规定当事人在进行土地承包经营权流转时必须签订书面合同，把书面合同作为合同生效的要件之一。第二，设立合同备案程序，即当事人签订土地流转合同后必须报专门的职能机构备案，如果合同内容不符合法律规定或有不适当的地方，职能机构可以建议当事人对其进行补充和修改。第三，在合同履行过程中，设立监督程序，即由土地管理机构对当事人履行合同的情形进行合法监督，以保证土地承包经营权流转合同依法有序地履行。

3、加快农村社会保障体系的建设

篇12

1. 土地流转观念落后

农民的小农经济意识阻碍土地经营权流转。在我国城乡二元化制度背景下，土地不仅具有生产功能，而且承担着社会保障功能，绝大多数农民把承包地作为自己主要的生产资料和最终的生活保障，农民宁愿粗耕粗放，赔本经营，也不愿放弃土地承包经营权，部分农民即使外出打工也不愿长期转让或转包他人经营，对土地流转存有戒心，把土地看成了“保命田”、“退路田”。

2、政策宣传不到位

政策宣传贯彻不到位是制约了土地流转由于对党的有关土地承包及流转政策宣传不到位。农民思想认识不足，心存疑虑，部分农民怕土地流转会失去承包权，影响自己的利益。另外，个别地方尚未真正把中央提出延长土地承包期30年的政策贯彻落实到户，农民承包土地的稳定感尚未真正完全确定，有的宁肯粗放经营，也不愿意将土地流转出去。

3、土地流转程序不规范

土地流转行为不规范目前，规范的土地流转机制还没建立，土地流转随意性和不稳定性强，流转期限短，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。不少农户都是以“口头协议”的方式进行私下流转，没有签订流转余同，既使少数签有合同的，条款也不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地地上物处置、有关赔偿措施等表述不清，缺乏明确具体的规定，纠纷隐患较多，一旦发生纠纷，无从入手调解。

4、土地流转中介服务滞后

土地流转信息缺乏，中介服务滞后，市场运作机制尚未形成，制约着着土地承包经营权流转的速度和效益。现实中，往往出现农户有转出土地意向，却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到有承包地的出让者。由于农民承包土地大多比较分散，许多经营业主不愿与分散的承包农户签定流转合同，影响了农村土地流转的发展。虽然有的乡镇建立了土地流转服务中心，但大都有名无实，真正按照市场经济运作要求，充当流转服务媒介、履行服务职能，发挥中介效能的不多。流转信息畅通、功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制尚未完全形成。

二、促进土地流转的对策

1、创新观念，推动土地顺利流转。随着入世，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作，把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来，促进资源的合理配置，推动农业产业化发展。同时，对土地流转法规政策要进行广泛的宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯荒地也要守着一亩地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。

2、稳定承包关系，完善土地延包工作。进一步做好土地承包期再延长30年不变的工作，自从开展二轮土地延包30年工作以来，各级党委政府非常重视，做了大量艰苦细致的工作，大部分地方落实了延包政策，但极少数地方由于认识不足，宣传力度不够，延包工作未真正落到实处，土地承包经营权证还滞留在干部手中，延包合同也没完全签订到户。这些地方必须在短期内查漏补缺，确保延包合同签订率和承包经营权入户率达到100%，同时要按乡（镇）、村、社逐级建立好承包土地台帐。这既是稳定土地承包权，落实党的农村基本政策的要求，也是土地使用权流转的基础。