宪法经济论文范文

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一、新自由主义经济学革命：找回失落了的市场

市场与宪法的相关性早在18世纪即已显现出来，1776年不仅以北美《独立宣言》的著称于世，而且以亚当？斯密《国富论》的发表载入史册。前者通过对基本人权和人民原则的郑重宣告奠定了近代宪法的基础，后者通过对“看不见的手”的发现创立了古典政治经济学。斯密指出，在市场的自发秩序之下，当每个人为追求自己的目标而努力的时候，他就像被一只看不见的手指引着去实现公共利益。政府不应过多地干预经济，应当放任经济自由发展，依靠市场自发协调［1］。自由放任的经济政策实际上包括两个方面的内容，一是保护市场主体的自由，二是限制政府的权力，而宪法恰恰就是保障公民权利，制约国家权力的根本法。可见，早在三百多年前，亚当？斯密已经深深懂得经济发展和自由不可分割的道理。

自19世纪以来，经济过程的政治化和经济学的数量化相伴而行，一方面是政府的权力逐渐介入市场，另一方面是传统自由主义经济学撇开政府和法制，用局部均衡和一般均衡模型把市场描绘得完美无缺，对于身边正发生的政府干预酝酿的危险丧失了警觉。本世纪20年代末30年代初世界性经济大萧条的暴发，使传统自由主义经济学遭到破产，为凯恩斯主义入主西方经济学创造了条件。凯恩斯主义的逻辑是：一切的“善”都源于国家，而所有的“恶”只能来自市场，市场而不是政府应当对大萧条负责，市场缺陷被无限夸大，政府成为克服市场缺陷的唯一救“市”主，其经济权力不断扩张，传统宪法的“限权政府”信念受到冲击。随着政府对市场干预的强化，财政赤字与日俱增，福利计划相继失败，特别是失业与通货膨胀并存的顽症，使凯恩斯主义经济学处境尴尬，威信扫地，不从法律制度上找出路，就没有出路可走。

从本世纪50年代开始的新自由主义经济学革命的主题，就是重新发现市场机制，注重权利的优先配置，并由此孕育出以维护个人经济自由、制约政府经济权力为目标的宪法经济学。以芝加哥大学为大本营的美国新自由主义经济学在以下三个方面取得突破性进展：一是弗里德曼的货币理论，通过研究通货膨胀与失业的关系，认定高通胀率与高失业率并存的根本原因在于政府以优先就业为政策目标，不注重维护货币稳定。造成不稳定的因素不是市场，而是政府。二是贝克尔和舒尔茨的人力资本理论，通过对人类行为广泛的经济分析，打破了政治学、社会学、经济学、人类学和法学等社会人文学科之间的藩篱，使微观经济学成为研究“在社会相互用途的制度中，有关人的选择和人的行为的一种普遍理论”［2］。这说明市场机制在非商业性关系中同样起作用。三是以科斯为代表的新制度经济学以交易费用学说为理论基础，以财产权为逻辑起点，全面研究制度安排与资源配置效率的关系，证明了市场机制在法律制度领域的适用性，从而把对资源配置效率的研究与对权利配置效率的研究有机地结合在一起。

新自由主义经济学认定，如果政府没有使自己包揽过分的经济权力，使自己获得随意改变竞争结果的自由，那么市场本来完全可以形成自身的秩序。应当对混乱、萧条和停滞承担责任的是政府干预，而非市场机制。这就很自然地引出了运用宪法制约政府经济权力，保障个人经济自由的问题。

由新自由主义经济学重新发现的市场，既不是近代意义的自由市场经济，也不是上个世纪末以来处于政府权力干预下的混合市场经济，而是以权利配置为前提的宪法经济。市场经济不仅是法治经济，而且是权利经济，它首先还应当是“宪法经济”。在没有法律制度的无政府状态下，市场既不能为是，也不能为非。说市场没有政府和法律不能为是，是因为没有财产权和契约自由保障，人们就无法使自己创造的财富免受他人掠夺，也不能保证人人都履行他们自愿订立的合同，生产和交换均难以正常进行；说市场没有政府不能为非，是因为即使要做像垄断这样简单的损害消费者利益的坏事，也要有政府保证垄断价格协议的执行。政府的情况就完全不同了，做好事的权力同样可以拿去做坏事，政府权力既可以为是，也可以为非；政府所做的对一些人来说是好事，对另一些人来说可能就是坏事，而且在没有宪法约束的情况下，政府权力被用于做有害的事情的可能性就会大大增加。因此，只要政府干预市场的巨大经济权力不受制约，市场自发秩序就难以形成，即使已经形成的市场秩序，也会面临瓦解的危险，权力本位与市场经济是无法共存的。宪法经济的诞生，要求我们尽快完善调整这种经济形态的经济宪法。

二、公共选择与私人选择：勘定公与私的界限

古罗马的法学家率先把社会划分为公域和私域，把法律划分为公法和私法，分别用公法调整公域，用私法调整私域。这一传统直到凯恩斯主义盛行的时候，才开始受到怀疑。由詹姆斯？布坎南首倡的公共选择学派对于宪法经济的研究再一次证明，公与私的区分是制度文明进步的关键所在，是法治的核心问题。公共选择学派把人类的一切行为都视为在一定规则约束下的选择，并将这些选择归入公共选择和私人选择两大领域。传统经济学研究的是私人选择，即人们在既定规则的约束下对资源配置做出的选择。公共选择运用经济学的方法研究公共选择行为，即人们对约束资源配置的基本规则的选择，这就是权利配置的问题。与新制度经济学相比，公共选择在对制度的研究中处于最高的层次，它的研究对象是约束规则选择的基本规则的选择而非一般规则的选择，是作为根本法的宪法而非普通法律。布坎南指出，“我们时代面临的不是经济方面的挑战，而是制度和政治方面的挑战”［3］，改进政府决策的关键在于变革决策过程据以进行的基本规则，也就是修改宪法。1962年在奠定公共选择理论基础的合著《赞同的计算》中，布坎南和图洛克就表达过这样的信念：“公共选择观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择”，因而是一种“政治宪法的经济理论”，即宪法经济学［4］。

传统经济学在分析市场决策时把人视为追求自身利益最大化的“理性经济人”，而一接触公共选择领域，却采取了“哈维路”式的假定，把政府官员都视为大公无私的圣人，对政府缺陷视而不见。公共选择理论把“理性经济人”假定运用于非市场决策，认为公共选择与私人选择并没有实质性的差别。人就是人，并不因为占有一个经理职位，或者拥有一个部长头衔就会使人性有丝毫的改变。政治决策者与市场决策者一样也是理性的、自利的人，他们在作出决策时同样要核算个人的成本和收益。选民总是把选票投给能为他们带来最大预期利益的人；政府官员同样在谋求自身利益最大化，尽管他们有反映公众利益的愿望，但这不过是他们的众多愿望之一罢了。不能把他们都看成大公无私的救世主，给予他们无限的权力。要设计出能够制约掌权者权力和行使权力行为的宪法和法律条款，就一定要把掌权者也视为自身利益最大化的

追求者。同时，私人选择与公共选择又具有不同特点：

首先，成本与收益的关联状况不同。在私人选择中，消费者必须自己支付全部价款以补偿生产者的生产成本，才能获得他所需要的商品与服务。由于人们不能指望获得外部收益，也不必支付外部成本，生产者和消费者都有动力降低成本，提高收益。在公共选择中，政府提供的公共物品和服务，是由公民缴纳的总税款支付的，政府及其官员不必为自己的行为支付成本，决定公共物品和服务生产规模与结构的每个选民不过是众多纳税人中的一员，无论他作出何种选择，对他应纳税款的影响都可以忽略不计。外部性的存在使官员和选民都没有降低成本，提高收益的动力，相反，选民需求过剩和政府生产过剩成为公共选择的普遍现象。因此，私人选择的效率通常高于公共选择效率。

其次，选择的基本规则和后果不同。私人选择是自愿的，消费者愿意购买的是他所需要的物品，不必购买自己不需要的东西，无论别人如何选择对他都没有影响。平等、自由的个人进入市场进行交易后，退出市场时仍然是平等、自由的。公共选择实行少数服从多数，具有强制性，个人的选择对集体决定的形成几乎没有什么影响，但集体决定作出后他必须服从。平等、自由的选民经过公共选择过程，退出投票站时受到集体决定的制约，一部分人想要的没得到，得到的是不想要的，从而变得不平等、不自由了。

其三，竞争与垄断的程度不同。私人选择的逻辑是“假公济私”，自利的生产者相互竞争，以恶制恶，使消费者的利益得到满足，社会公共利益得以实现。公共选择中的党派、侯选人之间也存在类似于市场的竞争，在一定程度上也能以恶制恶，满足选民的要求。但公共选择的交易成本高，具有时间上的间断性和空间上的自然垄断性（即在一个辖区内一种职能的政府机构只能有一个），因而无论在时间上还是在空间上的垄断程度都高于市场。以公共利益的名义对合法暴力的垄断，在制度约束不健全的情况下，可能被用来满足官员的私利，形成“假公济私”。

在市场经济条件下建立法治国家，首先要公私分明，国家与市场有明确的界限。这个界限就是宏观与微观的界限，政府只能站在市场以外进行宏观调控，不能进入市场干预微观经济。宏观调控权力本身也必须受到宪法的制约，不能由政府任意操纵。1993年我们把宪法的计划经济条款修改为市场经济条款，并规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控，依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”应当肯定，用市场机制取代计划指令，把政府的经济权力限于宏观调控，是一个历史性的进步。但是，“加强经济立法”的提法首先就混淆了公与私之间应有的界线。市场是私人选择的领域，规范市场的基本法律是私法，主要就是民商法，国家属于公共选择领域，规范国家活动的根本大法是宪法，这是公法。所谓“经济法”充其量不过是经济行政法，加强这样的立法既不能保护市场竞争，也制约不了政府权力，更不会对建立法治国家有多大贡献。如此望文生义，以为经济法就是调整市场经济关系的法律，实属舍本而逐末。其次，我们只能在经济立法不完备的时候才能加强它，如果到2010年经济立法完备了，立法机关再“加强经济立法”就成为多此一举了，但不加强又有违反宪法之虞。这种规定显然是不合适的。“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”的提法是凯恩斯主义的观点，它表明市场是邪恶的、不可信赖的，政府则是完美、可靠的，对社会经济秩序的扰乱和破坏只能来自市场上的组织或个人，绝对不会来自政府及其官员。这种假定显然是不现实的。实践证明，市场的自发秩序受到的破坏既有来自市场的，也有来自掌握公共权力的政府机关及其官员的，建立市场经济体制和法治国家，首先要完善保证市场交易的民商法和制约政府权力的宪法，否则现代化就是空话。

凯恩斯主义告诉我们，市场是有缺陷的，应当用政府干预来克服市场缺陷，当代经济学的研究发现，政府与市场一样，也是有缺陷的。因此，市场的缺陷不是把问题交给政府去处理的充分理由。于是又有人提出，把市场和政府结合起来以取长补短，问题不就解决了吗？但是，事情并不这么简单，没有人能保证市场和政府的结合一定能实现优势互补，而不会形成缺陷叠加。相反，由于无论市场上还是政府中的个人都是自身利益最大化的追求者，市场与政府的结合就必然造成公私混淆，产生效率低下、腐败蔓延的后果。如果市场与政府结合了，政府权力就会被人拿到市场上拍卖，拥有物质财富的人就能够在市场上买到政府权力了。因此，我们所做的既不是选择不完善的市场，也不是选择不完善的政府，而能在这两个不完善的东西的各种不尽完善的组合之间作出选择［5］。只有运用宪法和法治的力量才能有效克服市场与政府的双重缺陷，把社会正义与经济效率统一起来。

三、宪法经济学：制约政府经济权力

在如何配置权利的问题上，宪法经济学倾向于把更多的权利分配给市场，在承认国家干预经济的必要性的同时，主张运用宪法制约公共经济权力。1982年11月由美国遗产基金会发起在华盛顿召开了以“宪法经济学”为主题的讨论会，会议论文被汇编成名为《经济宪法学：制约政府经济权力》的论文集。理查德？麦肯齐教授在为论文集所作序言中说，宪法经济学的核心问题是：“在组织了政府并赋予它促进全体社会成员共同利益的必要权力后，如何防止它为了少数人的利益运用其经济和政治权力损害公众”［6］。为此，公共选择学派提出了反对政府再分配，进行财政立宪和货币立宪等可操作性的建议。

人们常说，市场能够把蛋糕做大，但不一定能把它分配得公平。由政府把蛋糕集中起来进行再分配，同样不能保证公平，反而会使蛋糕变小。因为中性的政策是非常少见的，绝大多数政策都会引起财富从一部分人手中向另一部分人手中转移，即总是有人受益，有人受损。一项好的政策就是使受益者的所得大于受损者的所失，增加社会总福利；一项坏的政策则使受益者的所得小于受损者的所失，减少社会总福利。但是，集体行动的逻辑是，集团成员对集体行动的收益都有兴趣，而集团行动的成本没有共同兴趣，每个人都希望他人支付全部成本，而自己坐享收益。集体行动的成本与集团规模成正比，个人从集体行动中获得的收益则与集团规模成反比。这样，大规模集团采取行动的能力远远不如小集团，因而特殊利益集团经常能够采取有效的行动，把多数人的财富通过公共选择转移到自己手中。所以，好的政策是可遇而不可求的，公共选择理论主张用宪法规定的特定税制作为再分配的基本形式，限制政府再分配的权力。历史有时也会重复，政府再分配倾向实际上是自然经济的“慈父情节”，家长替子女管理收支，最初的动机是防止他们因奢侈浪费而陷于贫困。但慈父在掌握了子女的经济命脉以后，往往会变得严厉起来。父亲的经济权力经过国家法律的确认，就变成严刑峻法了，我国古代就有“父母在别籍异财者，弃市”的规定。有人说，真善美可以杀人，其实，爱也是可以杀人的，父母之爱终于把子女送上了刑场。现代国家进行再分配的经济权力，同样会逐渐变成无限专制的政治统治权力。

货币供应应按人们在制定宪法时明确同意并公开宣布的规则进行，不能由政府任意发行。布坎南指出，宪法确定的货币供应规则应当保证单位货币价值的可预期性，从而使绝对价格水平具有可预期性以方便市场安排交易于未来。达到这一目标的工具有两种：一是管理性货币体制，就是利用价格指数来指导货币政策的变动。二是自发性货币体制，通过设计一种私人决策系统，使货币价值的可预期性自动地从日常经济运行中产生。布坎南认为后一种体制更具优越性。在这一点上，布坎南与弗里德曼等多数经济学家稳定货币的主张有很大不同。我国90年代中期以前实际奉行了优先就业的政策，使改革处于两难境地。近年来宏观调控倾向于稳定货币，已经取得了一定成效。至于进行货币立宪，还需要经济界和法律界的共同努力。

公共选择学派主张，不应当像凯恩斯主义者那样，把家庭肆意挥霍的愚蠢行为当作国家理财的明智之举，国家和家庭一样需要节俭和量入为出，应当复兴亚当？斯密倡导收支平衡的政治经济学传统，把“限权政府”的要求重点放在限制政府的财政权方面。布坎南认为，财政收入即税收是财政运行的关键，应当先于支出在立宪阶段确定税收的规模和结构。这是因为在立宪阶段，人们还知道自己将来在制度结构中的地位，“无知之幕”使人们不了解自己究竟会成为穷人还是富人，于是大家都愿意选择公平的而不是偏私的税制。于是，通行税、累进税和间接税等比较公平合理的税制就会被接受作为再分配的方式。由于实行以收定支，财政开支的结构和规模可以在财政运行过程中确定，根据需要进行调整。最后，还需要在宪法中确定平衡财政预算的规则，当开支超过平衡的界限时，应当通过自动削减支出的办法而不是增加税收的办法弥补赤字，恢复预算平衡。

我国税法强调赋税的强制性，不提赋税的公平性，加上税外收费，造成税制混乱，在经济上助长了偷税漏税现象，降低了税收政策对经济的调节作用；在政治上使公共物品的总生产费用与总税收严重脱节，削弱了公民监督政治活动的能力。税收立宪和立法首先要保证代表机关对财政收支的决定权，公民提供了税款，理应由他们亲自或经由他们的代表来决定公共物品供应的结构和规模。不能政府在前面开支，代表机关在后面追认，甚至代表机关花多少钱反而由政府的财政部门决定。其次，应当建立纳税人监督制度，保证纳税人参与所在城镇、村社和其他基层单位公共事务的权利。如果公民只能出钱，对于如何花钱没有发言权，这种制度就谈不上公平或效率。没有代表机关对财政收支的决定权和纳税人对基层公共事务的发言权，就没有经济民主，政治民主也难以真正实现。

注释：

［1］参见［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，下册，商务印书馆1974年版，第27页。

［2］［法］亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京经济学院出版社1984年版，第20页。

［3］［法］亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京经济学院出版社1984年版，第153页。

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那么，应当如何提高我国农业劳动生产率，进而增加农民纯收入?马克思在<资本论》中分析影响劳动生产率的因素时，几乎都谈到物化劳动所起的作用。马克思指出：“劳动生产率的提高正是在于：活劳动的份额减少，过去劳动的份额增加，但结果是商品中包含的劳动总量减少，因而，所减少的活劳动要大于所增加的过去劳动。”(《马克思恩格斯全集》第25卷，第290页)，在土地以及其他生产要素相对稳定的情况下，由于客观上存在着投资报酬递减趋势，农业劳动生产率往往因为劳动投入量的增加而趋于递减。如果多余的劳动力未能转移到农业以外的其他领域，则必然造成潜在的待业农业劳动力的增加。如果把所有的农业劳动力都投在数量固定甚至日趋减少的土地上，则必然造成农业劳动生产率的下降。这种因为农业活劳动投入量过多而造成的农业劳动生产率的偏低，实际上是属于不充分就业。这就说明了，对我国这样一个人多地少的国家，在农业部门中，仅仅节约劳动时间是不够的，还必须把富余的劳动力转移到非农产业领域，才有可能使农业劳动生产率不断提高。

在市场经济条件下，市场这只看不见的手，对农业生产要素(诸如土地、劳力、资金)的配置起着调节作用。根据边际效益递减规律，假设土地的边际效益递减了，就会有资金(技术装备的货币形态)来替代它。市场这只看不见的手的作用，就在于优化要素配置，但就我国农村当前的实际情况看，相对于劳动力的无限供给，劳动力价格甚为低廉，而其他相对稀缺的要素价格则是较为昂贵的，从而使得劳动力要素很难被替代出去。由于土地(包含耕地)是不可能增加的，而劳动力则随着人口的增加而不断增加，使得我国农业劳动生产率近年来不仅没有提高，反而趋于下降。在这种情况下，农业生产连社会平均利润率都产生不了，资金也就很难进入农业领域，在农业中物化劳动替代活劳动，资金替代劳动力的机制，也就很难形成。

本来，在难以改变我国土地资源短缺的条件下，提高农业劳动生产率进而增加农民收入的另一条途径，就是通过转移剩余农业劳动力和土地使用权的流转，重新调整农业生产经营规模，让留在农业领域的劳动力拥有足够的提高农业劳动生产率和商品率的土地。但是，由于现阶段我国城乡非农业部门的扩张，还不可能提供足够的就业岗位，将农村中的剩余劳动力全部吸纳，这就很难在短时间内为实现农业适度规模经营创造必要的环境条件。与此同时，我国是个人多地少的国家，人地关系相当紧张，对于大多数地区的农民来说，除了土地，还没有其他稳定的生活保障手段。土地既是农民最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。进一步说，在人地关系高度紧张的情况下，耕地所承担的农民福利保障功能，远远“超越”了耕地所承担的生产要素功能。在耕地福利化趋势下，公平原则必然高于效率原则。这就必然极大地限制着农业劳动生产率的提高。

综上所述，当前制约我国农业劳动生产率提高和农民收入增加的根本原因，在于生产要素的流动不能遵循市场经济规律的要求，以及与此相联系的由于市场取向改革目标还汉有到位，市场体系发育还很不完善，计划经济体制遗留下来的城乡二元结构的制度还没有完全消除，使得农村严重过剩的生产要素(主要指劳动力)流不出去，农村甚为稀缺的生产要素(如资金、技术和人才)流不进来，一句话，正常的生产要素流动严重受阻。这是近年来我国农业劳动生产率难以提高、农民收入增长趋于缓慢以及农村经济发展不快的根本原因。同时，也从另一个侧面说明，解决我国“三农”问题的根本出路，在于继续深化市场取向改革，彻底打破城乡分割的传统格局，真正地把自、平等权和发展权还给农民。回顾中国农村改革与发展的历程，可以得出如下的结论：即中国农村必须经历三次深刻改革，才有可能引导农民最终走上富裕的道路，从根本上解决历史上遗留下来的“三农”问题。第一次是从僵化的农村体制下解放出来，把生产经营启还给农民；第二次是从极其有限的土地中解放出来，在农村地区发展二、三产业。这两次变革已经基本上完成，现在正经历着第三次变革，即从传统的城乡二元社会经济结构的束缚下解放出来，实现城乡一体化，使农民同市民一样，享有平等的生存权和发展权。

二、统筹城乡发展与壮大县域经济

从理论上说，要解决三农问题，就必须建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。而如何建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入呢?党的十六大报告有个突破性的提法，这就是统筹城乡经济社会发展。这是很有针对性的。长期以来，我国政府一直是重视解决“三农”问题的，但为什么没有得到很好的解决呢?其根本原因就在于过去对“三农”问题的认识以及寻找解决“三农”问题的途径，仅仅把眼光局限在“三农”本身，即就“三农”论“三农”。党的十六大报告指出，“统筹城乡经济社会发展”，这个新的提法突破了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的旧框框，站在整个国民经济和社会发展全局的高度来考虑农业、农村和农民问题。但是，最近又出现一种倾向，即有些同志把统筹城乡经济社会发展，简单理解为跳出“三农”抓“三农”：即解决农业问题靠工业化；解决农民问题靠市民化(把农民变市民)；解决农村问题靠城镇化。这种观点有对的一面，但还不够全面。正确的提法应当是：跳出“三农”抓“三农”与立足“三农”抓“三农”相结合。从我国国情出发，全面繁荣农村经济和加快城镇化进程是相互依存、相互制约、相互促进的良性互动关系，统一于社会主义现代化建设的全过程。如果农村经济繁荣不起来，城镇化进程就不可能加快，如果忽视了农业和农村自身的现代化，“三农”问题也不可QB得到解决。所以，党的十六大报告在论及“三农”问题时，是用两句话来概括：即“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。这就是统筹城乡经济社会发展的集中表现。

对于处于发展中国家的我国来说，相对于城市，农村所蕴藏的潜在力量要大得多。只要我国还是一个发展中国家，不管经济社会发展程度如何，在农村这个辽阔的区域内，总是蕴藏着比城市丰富得多的可供利用的初级产品、劳动资源和自然资源。不仅如此，随着我国农村经济由单一的农业经济向多部门、多层次、多功能的经济结构的转变，随着我国农村经济的全面发展和农村现代化的逐步推进，在农村区域内将会集中全国相当一部分工业、商业、建筑业、交通运输业、旅游业和其他服务业，农村经济的发展，将在很大程度上决定着整个国民经济的发展，农村经济的繁荣，将在很大程度上决定着整个国民经济的繁荣。这是由中国的具体国情所决定的。据各省、自治区、直辖市年末预报统计，2003年全国乡镇企业将实现增加值36600亿元，支付劳动者报酬9000亿元(农民人均910元)，吸纳就业人员13500万人(占农村劳动力比重超过28%)。从总体上说，我国县域经济还是以农业和农村经济为主体的经济，也可以说是农村经济的基本单元。这就决定了县委、县政府要把农村工作作为各项工作的中心，县域经济要以农村经济为中心。作为全党工作重中之重的“三农”问题，其落脚点应放在县、市，这是解决“三农”问题的最直接操作平台。还须指出，县域处于城乡结合部，是城乡汇合点，因而应该成为统筹城乡经济社会发展的重要环节。与城乡协调发展相比，统筹城乡经济社会发展，是站在更高的层次上，强调的不仅仅是城乡共同发展，而且是城乡相互融合，以城带乡，以乡促城的互动式发展。从实际解决“三农”问题以及统筹城乡经济社会发展的角度考虑，县(市)这个层次具有不可代替的作用。首先，作为宏观和微观的结合部，在发展规划的制定、经济结构的调整、产业开发重点等一系列发展重大问题上，县(市)都具有相对的、较大的自；其次，作为承上启下的行政管理层次，具有比较完备的管理职能，Q8够有效地调整县域内各产业之间的关系，统一各部门的力量，兼顾县(市)、乡(镇)、村三个层次，履行统筹、协调、组织、服务功能，统揽县域经济发展全局。改革开放以来，浙江省始终坚持“强省先强县(市)”的原则，走出一条专业市场、块状产业和小城镇建设相互促进，发展县域经济的独特路子。2000年浙江省全省38个县、24个县级市的国内生产总值达到4310亿元，占全省的71%；财政收入达283亿元，占全省的43%。2003年，浙江省农村有2／3劳动力从事二、三产业，农民纯收入增量中有80%来自非农产业。县域经济的发展和壮大，不仅迅速推动浙江省成为全国的经济大省、经济强省，其在全国的排位，从第十二位进入前四位，而且显著提高了全省劳动者的就业水平和收入水平。浙江省农民收入增长幅度连续18年居全国第一，这正是发展县域经济的结果。

三、统筹城乡发展与小城镇建设

长期以来，在城市化问题上存在着认识上的偏差，即认为城市化是为了解决现有城市建设发展速度问题。在这种思想指导下，改革开放25年来，我国一直把城市化的重心放在城市自身的建设上，虽然我国城市基础设施建设和城市规模都有很大发展，城市居民生活水平也有显著的提高，但城市化程度却明显滞后，究其原因就在于忽视了农村自身的发展以及在农村自身发展的基础上促进农村人口向城市转移。这就涉及到党的十六大报告所论及的“中国特色城镇化道路”的实质是什么?我们认为，最根本的一点，就是指它是和解决农村、农业和农民问题紧密地联系在一起。换句话说，城镇化的主要目的是为了实现农村人口向城市转移，逐步优化城乡人口结构，为建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，创造所必需的环境条件。如果说，以往发展大中小城市，是在城乡二元社会经济结构下运行的，始终没有顾及“三农”问题的解决，甚至是以损害“三农”为代价；那么，当今的小城镇建设则是着眼于解决“三农”问题的。也就是党的十五届三中全会所指出的“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。当前我国“三农”问题的核心是农民问题；农民问题的核心是收入问题；收入问题的核心是就业问题；就业问题的核心是城镇化滞后。从党的十六大报告的体系看，关于加快城镇化进程的要求，都是结合着繁荣农村经济的内容提出来的。

小城镇是一个区域性概念，从狭义的小城镇概念出发，小城镇既有城市的特征，又有乡村的特征。小城镇具有城市的特征，指的是它是以一个中心点为依托，以中心至辐射点为半径所构成的区域网络。所不同的是小城镇的辐射点是周围的村。换句话说，小城镇最大的特点是建立在周围乡村的基础上，作为小城镇中心的镇，它的形成、发展与周围乡村发展的特点，乃至兴衰有着密切的关系。改革开放20多年来，蓬勃发展的小城镇已经成为区域性经济、政治和文化中心，担当起带动广大农村经济发展和社会进步的重任，在农村居民生产方式、生活方式、价值观念的变革中发挥着越来越重要的作用。改革开放富裕起来的农民，要求既有丰富的物质生活，又得有丰富的精神文化生活，享受到城市的文明。而小城镇经济的发展带动了小城镇建设，日益配套的文化、教育、卫生、娱乐等设施，极大地丰富了农民精神生活，提高了农民的素质。小城镇的发展是缩小城乡差别的重要因素。作为我国广义城市的重要构成部分的小城镇，不仅仅是大小城市功能的自然延伸，而且往往是当地经济、政治和文化中心，因而是联结大中城市和农村的桥梁。因此，小城镇不仅要发展成为吸纳和接收大城市功能辐射的地区，同时也要建设成为具有一定辐射和带动能力的农村区域经济文化中心。

对中国来说，发展小城镇是个大战略，也是逐步变农村为城镇、变农民为市民的动态过程。这个过程是与农村工业化、农民职工化、市民化相互交织、同步运行的过程，是城乡经济发展、农村社会进步的必然结果。其基本动力则是农村工业化。反过来，小城镇建设又会大大推动农村工业化的发展和农村社会的进步。在过去的相当长时间，中国一直停留在农业社会，农民太多是其贫穷的根源，要让农民富裕起来，就要让农民减少下去。不把农民变非农民，中国就无法实现现代化。而小城镇分布于广大农村之中，既具有农村的某些优势，又能发挥城市的一定功能，只要建设得好，对周围农村剩余劳动力的吸引力是相当大的，可以成为农村剩余劳动力的栖息地和向城市化过渡的前沿阵地。况且，随着小城镇的发展，还可以逐步提升为小城市、中等城市。最近几年，国家城建部门在重视大中城市建设的同时，已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面，并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇，逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系。这就是理想的中国特色的城镇化之路。

我国人口众多，又处在经济体制变革和经济结构调整的双重转折时期，无论是农村或者城市，就业压力都相当大。这就给农业劳动力向非农业劳动力、农村人口向城市人口转变带来特殊的困难，这就决定了实现城镇化目标将是一个比较漫长的渐进的社会转型过程。在这个漫长的过程中，城镇化会表现出多种多样的过渡形态，就业形式也会表现出多种多样的过渡形态。其中的一个重要表现，就是农村劳动力向城镇转移，在相当程度上是采取不完全转移方式。这是和我国农民缺乏社会保障联系在一起的。对于我国农民来说，在今后相当长时间内，土地不仅仅是农业最基本的生产要素，而且是农民最基本的生活保障。我国农村剩余劳动力向城镇转移，基本上是以追求相对较高的经济收入为目标和动力，因而基本上属于一种经济行为。一旦城市失去就业机会，或者城市就业成本过高，他们就会退回到农村，因为农村还拥有长期而又稳定的承包地。这就涉及到我们所要加以分析的“农民工”问题。“农民工”是中国从传统社会向现代社会转型过程中出现的一个特殊的社会群体，具有鲜明的中国特色。“农民工”作为一种制度安排，是和城镇化的本质要求相背离的。许多“农民工”虽然在城镇打工多年，却始终是城镇的边缘群体。他们和原有城镇职工相比，付出同等的劳动得不到同等的经济待遇，甚至付出加倍的劳动，也得不到同等的经济待遇。由于有城市户籍的正规就业职工的利益是刚性的，他们的工资水平一般是呈上升的趋势；农民工的利益则没有保障，同时由于进城“农民工”队伍越来越庞大，数量越来越多，供大于求的趋势有增无减，使得“农民工”的工资水平越来越低，更谈不上享受原有城镇职工的各种社会福利待遇。如此庞大的“农民工”队伍，虽然已经从农村走向城镇，却不被城镇所完全接纳。这就不难理解，“农民工”现象的出现，是与城镇化进程严重滞后联系在一起。

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县域经济是国民经济的重要组成部分，县域经济的崛起将对中国经济实现又好又快发展的目标起到积极的推动作用。本文拟对如何发展县域经济作一初步探讨。

一、制定科学的县域经济发展规划

县域经济发展规划是发展县域经济的基本指导思想和总抓手，没有科学的发展规划作为指导，容易造成发展过程中的随意性和盲目性，甚至会适得其反。因此，制定科学可行的县域经济规划对促进县域经济的持续健康发展至关重要。（一）要符合国家产业政策。当前，要以科学发展观统领经济发展全局，转变传统发展观念，在产业设计、产业布局、产业发展前景上符合科学发展观的要求。统筹规划本地区产业结构、产业分工，使地区产业布局更趋科学合理，以更好地把握规律，抢占先机。制定发展规划要着力做好定位——宏观的和微观的区位分析与选择、定性——发展内容和主题的分析与选择、定量——发展规模的分析与选择三个方面的工作。（二）要切合地区实际。中国地大物博，不同地区间在资源、区位、发展速度等方面差异较大，因此，制定县域经济发展规划要以科学、理性的眼光和思维充分考虑地区实际，在发展进度、发展规模、产业项目上务求实事求是，不搞形而上学和假大空。要根据区域内资源禀赋特征,建立合理的产业体系。（三）要坚定不移的实施。有了规划就要坚定不移的执行，如果不执行或执行不到位，规划就失去了意义和价值。在落实规划过程中，要力戒随意性和短期行为，不因一时一事的影响随意改变发展规划而追求短期效应。当然，规划是依据当时的情况而制定的，随着发展环境、发展条件的变化，其局限性也会显现出来，这就需要在实施中不断修正和完善，务求切合实际，紧跟时展步伐。

二、高质量、高信誉度、高市场占有率、高经济效益的集中表现，也是一个地区乃至一个国家经济、科技、文化等综合发展水平的重要标志，代表着先进的生产力。因此，县域经济发展应切实做好名牌战略工作，树立名牌意识，强化名牌观念，积极探索实施名牌战略的新路子。（一）强化创名牌意识。充分利用报刊、电视、广播等传统媒体宣传名牌，积极运用现代信息技术，建立推介名牌、保护名牌、争创名牌的宣传网站，在扩大宣传的同时，引导现有知名、著名和驰名商标及产品，参加各种博览会、展销会活动，引导企业运用现代营销，强化广告和形象策划，塑造企业形象，打好名牌战略，叫响地方品牌。

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经济法学界对经济法的后现代性很少有人提起，学者更多地是对经济法的现代性给予了关注。而笔者认为，经济法却是后现代之法，具有浓厚的后现代性。本文拟从现代性与后现代性的内涵出发，对此进行论证。

一、经济法的现代性之误解

综合学者的观点①来看，主要是从历史起点、内在精神以及制度构成三个方面说明经济法与传统部门法的联系与差异，以阐释经济法现代性。其基本思路是：从经济法内在和外在的特殊性出发，分析其与传统法律部门的差异，从而得出经济法现代性的结论。然而是否可以仅仅因为与传统法律部门的“传统性”差异就冠之以现代性之名？笔者认为，答案是否定的。要分析经济法是否具有现代性，应当从什么是现代性谈起。

首先，从时间角度来看，在今天，现代性主要是指大约从17世纪开始以来的这一段历史演变时期或这个时期的人与事物所具有的性质或状态。吉登斯认为：“现代性指社会生活或组织模式，大约十七世纪出现在欧洲，并且在后来的岁月里，程度不同地在世界范围内产生的影响。②”学者宋林飞也指出，“现代性是一个历史断代的术语，是指接踵中古世纪或封建制度而来的新纪元，涉及各种经济的、政治的、社会的以及文化的转型。③”其次，现代性还可以从外在的社会结构层面上来理解。韦伯认为，理性化和合理性是区分现代社会与传统社会的关键。基于工具合理性和价值合理性或形式合理性与实质合理性的区分，他认为现代性主要表现为工具合理性和形式合理性。现代社会的政治、经济结构就是以形式理性为核心观念通过一系列的制度安排而建构起来的，因而现代性在社会结构上表现为社会规范的制度化、形式化和程序化。再次，现代性还指向贯穿在现代社会生活过程中的，支配社会政治、经济等领域的历史变迁的某种内在精神。正如舍勒所指出，从传统社会向现代社会的转变，不仅是环境和制度的转化，而且是人自身的转化，这是一种发生在人的“灵魂和精神中的内在结构的本质性转化”④。随着前现代社会向现代社会的结构转型，人们对自由的追求越来越彰显出来。哈贝马斯曾经这样刻画了现代性的“自由”：“现代性首先是一种挑战。从实证观点看，这个时代深深地订上了个人自由的烙印，表现在三个方面：作为科学的自由，作为自我决定的自由，还有作为自我实现的自由。⑤”总之，现代性是一个涉及政治、经济和文化的具有内在张力的整体性概念，理性是现代性的核心观念，自由则是其根本价值。

社会的现代性也必然会引起法的现代性，法的现代性又以现代性为价值取向和追求目标，两者是紧密相连的。法的现代性包含了现代社会中法的共同特征，其核心要义可以归结为以下几个方面：一是形式理性，形式理性主张“法律主治”和对法律的绝对服从，强调法律中排除宗教和道德等实质性价值判断以及法律面前人人都有形式上的平等，强调市民社会与国家的明确分野，主张消极自由的保护和正当程序，从而对遏制国家权力扩张、捍卫私人权利和自由起到了重要而关键的作用。二是理性经济人。理性经济人“舍却了其固有的经济上的、政治上的和知识结构上的区别⑥”，从而是具有人格独立、理性自由和功利主义精神的“自然人”，能够对自己的生命、价值和社会秩序负责，并且通过每个人对自身利益的追求来实现社会利益的最大化。而法律则只需要提供足够的发展空间和自由、平等竞争的规则即可。三是个人自由。现代性观念体现的是一种个人主义、自由主义的权利本位观，体现了自由资本主义时期市民社会的内在气质。

从以上来看，法的现代性实际上是对人的主体性的确认和对理性精神的弘扬，这一信念直接促动了现代法治信仰和私法文化精神的形成。可以说，私法文化精神才是法的现代性观念中孕育的自由精神和理性精神等价值理念的必然表现或延伸。而经济法是公法与私法融合互动的产物，并不必然属于公法或者私法，而是由于两者的互动而催生的新兴法域——社会法域的独立法律部门，因而与现代性以及法的现代性的精神是不相符合的。可以说，现代性并非经济法的特性。

二、经济法的后现代性之确认

现代性的理性、自由精神对人类社会的“祛魅化”、理性化起到了不可估量的作用，但是在19世纪末20世纪初，尤其是20世纪中叶之后，人类所面临的越来越多的困境和难题显示了现代性的危机，例如人类精神家园的丧失，工具理性的膨胀导致生态环境的恶化，功利主义日渐泛滥，政治系统的官僚化的形成，等等。为此，人们不得不对现代性进行重新的审视和反思。最为突出的是后现代主义者高举批判的大旗，展开了对现代性的反思和解构，反对现代主义对基础、权威、统一的迷恋和对主体中心论的确认，强调的是破碎化、非连续性、散播性、多元性和批判性。因此，与现代性不同的是，后现代性并不是以时间为基础的概念，它不是位于日历上的处于前现代和现代之后的一个时代，而是代表了一种现代之后的精神状态，是对以知识至上为主要特征的后工业社会的精神回应。尽管后现代性在基本倾向上是持一种与理性决裂的态度，但是后现代性对现代性的批判与反思并非是“空中楼阁”，而是建立在对现代性的继承与扬弃的基础上的。这恰如台湾学者高宣扬所说的：“不管后现代主义思想家们赋予‘现代性’什么样的内容和意含，他们都以批判现代性为己任。——‘后现代’孕育于‘现代性’内部，而又不断地进行自我超越。⑦”实际上，后现代性是随着社会及其需求的变迁而发生的研究视角和思维方式的转换，是人们面对现代社会日益显露出来的危机所做出的理论上的批判与反思。除去这一点以外，后现代性与现代性所具有的人文关怀和和终极指向并没有差别，都旨在实现人的真正自由、平等和幸福。因此“已被宣布为后现代性的东西，实际上并不构成现代性的断裂，而只是一种‘激进化’形式或者说‘高’形式的现代性。⑧”

后现代性同样对法学理论的变革产生了很大的影响。例如，诺尼特和塞尔兹尼克主张建立回应性法，图伯纳主张建立反应性法，从而对现代新观念下法律理念的进行反思及重建。在法学领域，后现代性观念主要包括以下几个方面：其一，形式理性的提升——实质理性的弘扬。由于形式理性最终主张的只是一种形式平等，因而随着社会的发展尤其是在进入垄断资本主义以后，法律的形式理性在社会现实面前愈来愈尴尬。人们愈来愈主张突破形式化的自由、平等，强化对自由和权利的实质性保护，从而出现了从形式理性走向实质理性的倾向。其二，理性经济人的反思——社会人的提出。

理性经济人的假设随着社会变迁使得人的自由、平等、权利、利益、理性追求发生了扭曲和变异。社会人的假设逐渐取代经济人假设而被提出。在社会人的假设中，人是真实的人、本来的人、生活中的人，是法律对权利和义务进行规范的真实基础。以此出发

所进行的法律制度框架设计，才是真正体现人的自由、平等、权利和理性精神。其三，对个人自由的质疑——自由精神的重塑。极端个人自由的实践使得自由变成了不被剥夺的先占、利用和挥霍的权利，而“法律也随即成为‘适用于狮子和公牛’的压迫性法律⑨”。后现代性的法律思维强调以社会本位的价值信念来克服和修补自由主义的个人本位缺陷，而不是完全否认自由。实际上，纵观人类历史的发展过程，自由精神历经了由前现代社会的政治共同体自由、现代社会的个人主义自由再向社会本位自由的转向。以社会本位的自由为目标而建立的社会不再是个人主义精神、适者生存的社会，而是对人的主体性和人的基本自由权利与以关怀的社会。正如后现代性是对现代性的提高，法的后现代性是对于建基在现论之上的法治理论的批判，从而有助于适应时代要求的法治理论的重建。

从以上对后现代性以及法的后现代性的阐释来看，经济法的产生、成长过程正是对对现代性进行反思、重建过程的写照。首先，在经济法领域，自由不再是现代性的个体自由和形式自由，而是社会自由、实质自由。经济法能够站在社会整体的高度，以社会自由为出发点和目标，对个人自由之间的矛盾进行协调，抑制自由的滥用，从而有效避免和抑制自由市场经济中产生的垄断、外部性、公共物品、信息的不完全性等诸问题。在经济法领域，对自由的追求不再表现为直接的、绝对的个人自由，而是更高层次、更具普遍性的社会自由。此外，实质自由是经济法自由精神的又一个侧面。经济法是国家彻底摆脱了守夜人的角色，强调国家在促进社会经济发展的过程中应该发挥积极的作用，使其承担了更多的经济职能，并且以法律制度的形式确认了国家适度干预社会经济生活的必然性和合理性。经济法通过由有限政府向有效政府的扭转，寻求个人利益与社会利益的协调，为每个人都能成为自己的主人，获得自我的实现提供现实的条件和手段，体现了一种实质自由理念。

其次，经济法对经济主体的参与作用十分重视。在领域，早已有学者⑩认为，应大部分政治和社会理论的主要关注及其对于揭示我们集体生活的潜在现实的关注，转变到从设计者即公民的观点进行分析，并以此为出发点建立一种较广泛的社会科学来补充理性重建的不足。这表明在领域，学者已开始关注公民参与权力的有效运用问题。实际上在经济法领域也是如此。经济法吸收了后现代法律的主体观念，在这个领域，人们不再是消极的防御者，而是以投资者、消费者、经营者、劳动者等身份积极参与经济运行。同时，作为单个个人的经济主体在参与市场经济的同时，还积极“寻找一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富(11)”，经济自治团体便是这一结合的典型形式，它是连接政治国家与社会的桥梁，使得国家与社会之间建立了一种功能上的互补机制和互动结构，形成了其与政府之间、与其成员之间的良性互动关系。一方面，经济自治团体承担了越来越多的原应由国家履行的经济功能，在满足社会经济多元化要求的同时，可以通过其自我保障机制在相当程度上制约了国家权力，为国家不恰当地介入私人领域设置了一道屏障，有效地维护了其成员的自由权利，进而促进社会自由的实现；另一方面，经济自治团体是市场主体组织化的结果，它可以通过自律机制和协调机制来有效解决各成员之间自由权利的矛盾冲突，有效地制约了市场的盲目性等缺陷，从而实现个人自由的最大化。正是在此意义上，作为经济法主体的经济自治团体表明了其存在的现实合理性，张显了经济法的后现代性。

再次，从形式上看，经济法实现其立法目标的手段主要表现为确认和规范政府干预，即经济法不仅确认政府干预经济的权力，同时规定制约政府干预经济权力的措施，从而通过法律上制度化的途径，使政府经济权力的实际运行有利于维护和促进市场经济的发展以及经济权利的实现，同时又给予经济主体以自由的空间。其一是明确了国家的经济和社会职能，对国家的经济权力予以确认。现代性的形式理性和个人自由的张扬随着社会经济的发展而带来了一系列问题，例如共物品的不可能性、信息的不对称、分配的不公平等。而这些问题是依据传统部门法理论和规范不能有效地予以解释和解决的。在此背景下形成的经济法确认政府对市场秩序和宏观经济进行必要的干预与调节的经济权力，以保证市场经济的正常运行。其二是明确了有效政府的权力框架，从法律角度规范经济权力的行使。由于政府干预也存在失灵和缺陷，例如易于产生浪费和缺乏效率、缺乏判断其干预行为的适当与否的标准、政府干预存在任意性等等。因此，需要用法律对政府干预经济的行为进行规范。经济法就是在确认政府干预的同时，又对其进行规范，这也是对现代性观念下的自由价值的升华与扩展。经济法要求的是建立一个负责的、有限、有效的政府，反对对经济运行的专横的威权和绝对的干预。

基于以上分析，笔者认为，经济法以其自身的特质，充分表明其是张显实质理性和社会自由、实质自由的后现代之法。但在这里需要补充一点，前文已提到，后现代性是对现代性的自我反思与自我超越，两者所追求的最终目标仍然是一致的。正是由于这种相互区别又紧密联系的关系，对于具有现代性特征的法来说，后现代性的经济法是对其在制度实践和精神追求上的超越。因此，强调经济法的后现代性并不是否认其作为产生于现代社会的法律一些特征，例如公开性、权威性等等。

①张守文：《论经济法的现代性》，《中国法学》，2000年第5期；张鸿志，蔡岱松：《经济法的现代性刍议——从历史的角度考察》，《湖南经济管理干部学院学报》，2004年第2期。

②安东尼·吉登斯著，田禾译：《现代性的后果》，译林出版社，2000年版，第1页

。

③宋林飞著：《西方社会学理论》，南京大学出版社，1997年版，第468页。

④舍勒著：《“谐调时代”中的人》，载舍勒：《资本主义的本来》，三联书店，1997年版，第207页。

⑤哈贝马斯著：《现代性的地平线：哈贝马斯访谈录》，上海人民出版社，1997年版，第122页。

⑥王晨：《日本契约法的现状和课题》，载《外国法译评》，1995年第2期，第46页。

⑦高宣扬著：《后现代论》，台北五南出版公司，1999年版，第109页。

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2、房地产开发面临的主要风险

2.1政治风险

是指一个国家所处的国际国内政治环境变动（如战争、罢工、社会动荡）及相应的政策法律调整（如金融政策和财政政策变动、土地使用制度改革、住房制度改革），造成房地产开发商经济上的损失。对房地产开发商影响最为直接的是金融政策和财政政策。就金融政策而言，实行紧的货币政策还是实行松的货币政策直接影响开发者和购买者所持有的资本，影响项目的开发和出售。同时银行关于房地产方面的业务也会对房地产的需求发生影响。就财政政策而论，政府实行紧的财政政策还是实行松的财政政策，对房地产的税收政策，对住宅是实行福利供给政策还是实行对低收入阶层采取有限的补贴政策，政府对房地产的投资等，都会对房地产开发和需求发生影响。这一风险在我国尤其需要关注。

2.2经济风险

是指由于经济形势（如市场需求、购买力、利率、税率、汇率等）变动导致房地产开发商经济上的损失。由于从可行性研究到楼盘上市的时段内，市场需求变动的可能性很大，消费者对户型结构及单元面积的偏好也会发生变化。原来的细分市场上该类物业还供不应求，而不久却可能大量积压，难免使投资收益远远偏离预期。通货膨胀时期，纸币贬值，价格全面上涨，房地产虽然具有一定的抵抗通货膨胀的能力，但其价格也会上涨。而人们手中持有的货币量是一定的，这样购买力相对下降，可能无力支付日渐升值的房地产，从而导致房地产企业开发的项目难以售出而承担风险。一般来说，房地产开发资金需要量大，完全依靠自有资金周转是非常困难的，通常需要采用外界资金，如向银行贷款和预售。以自己开发的房地产作为抵押获得用于该项投资的贷款时，如果不能按照抵押贷款协议规定的期限偿付本息时，就必须承担作为抵押品的房地产将可能成为他人财产的风险。采用预售房屋筹集开发资金时，如果不能按照预售协议规定的日期交房，就必须承担支付巨额的赔偿金的风险。

2.3自然风险

是指由于自然因素（如洪水、火灾、地震等）对房地产开发造成的影响，从而使房地产开发商造成经济上的损失。自然风险出现的机会较少，但是一旦出现，造成的损失是相当大的。

2.4技术风险

是指由于科技进步、技术结构及其相关变量的变动给房地产开发商可能带来的损失。例如，由于科技进步可能对房地产商品的适用性构成威胁，迫使开发商追加投资进行房地产的更新、翻修和改造。由于建筑设计变动可能导致建安工程成本增加，从而影响项目形成后的租售。

2.5经营风险

是指由于开发商因开发项目经营管理不善导致预期收益不能实现，或不足以补偿经营费用的可能性。该类风险主要归因于开发商主观上对开发成本、租金售价、开发周期以及资金筹措等的预测错误和决策失误。

3、导致房地产开发风险的因素剖析

3.1政策环境与经济形势

房地产开发由于与国家经济形势紧密相关，因此，在很大程度上受到政府政策的控制。如：政府对租金售价的控制，对外资的控制，对土地使用的控制，对环境保护的要求，尤其对投资规模和金融的控制，以及新税务政策的制订，都可能对房地产开发商构成风险。在我国尤其需要关注。

经济繁荣时，由于各产业扩大生产，使房地产供不应求，房地产价格不断升高。而在经济衰退时，社会对房地产需求能力受到抑制，产品开始出现难以脱手的现象，此时，开发商的资金已经投入，形势的波动使其作出反映并进行调整是相当迟钝的，短时间内很难变化或找到其他替代者，从而会使开发商陷入困境。

3.2房地产市场的发育程度与供求状况

在市场经济条件下，一个发育完善的市场应具备：信息充分、商品同质、厂商买者自由出入以及交易双方数量众多四个基本条件。而一个发育不充分的市场必然会给房地产开发商带来一定的风险。

从总体上讲，房地产市场是地区性的市场，当地房地产市场供求变化对开发商的影响要比整个国家房地产市场供求变化对开发商的影响大的多。只要当地经济发展是健康的，房地产需求就不会发生大的变化。房地产开发的强度取决于潜在的开发商对租售收益的预期。当租金、售价因房屋供应短缺而上升时，开发商便会纷纷开发房地产，但由于开发需要一定的时间，待开发完成时，市场供求可能已发生了变化，致使开发的物业难以租售。

3.3开发时机的选择

经济运行有快速和滞缓交替出现的周期性特点，房地产投资也是有周期性的。投资周期包括高峰—收缩—低谷—恢复四个阶段。在高峰期，国民经济迅速增长，经济处于高峰期，由于各产业扩大生产，使得房地产供不应求，房地产价格不断升高。在收缩期，国家紧缩银根，控制投资规模，社会对房地产需求能力受到抑制，产品开始出现难以脱手的现象。在低谷期，社会信贷关系进一步紧张使得工业和建筑业投资锐减，投资产品价格降低但难以出售。在恢复期，国家放松银根，降低利率，社会对房地产的需求量开始增大，价格逐渐回升，此时正是房地产投资的黄金时期。从较长时间看，在投资收缩期、低谷期搞企业兼并或作准备投资，在投资高峰期、恢复期大力投资，必能获取较大盈利，避免较大亏损。

3.4开发地点的选择

房地产的不可移动性、区域性和个别性，决定了它所处的地理位置极为重要。房地产行业有句名言：第一是区位，第二是区位，第三仍是区位，可见房地产开发地点的选择对开发商至关重要。房地产开发商抢占中心或门户区位是普通常识，问题的关键是如何预测近期将形成的新的中心区位或新的门户区位。在繁华地段开发房地产项目将实现最大的开发利润，但这一范围可能已不存在一块可供开发的土地，开发商只好为获得更大的选址范围而放弃一部分利润。同时，房地产开发所涉及的地理环境条件，甚至社会经济条件处于不断的变化发展过程中，这会使开发商经受着风险的考验，需要有一定的预见性。开发商若能及早投资开发具有价值增长潜力的地块，则几年后将会获取较大的利润。

3.5开发类型的选择与开发规模的确定

房地产开发过程是巨额资金投入的过程，从购买土地、工程建设到推出广告、上市销售或出租，均需要投入大量的资金。而作为开发商，通常难以完全用自有资金来完成一开发项目。一般都是在投入一笔启动资金如地价款或前期费用后，通过各种借贷、预售等融资手段来筹集开发资金，滚动开发。所以，对于房地产开发商来说，资金的筹措是项目能否按期、按质完成的重要一环。房地产开发规模越大，开发商承担的风险也就越大。

3.6开发周期的长短

房地产开发及交易需要较长的时间，尤其是对于大中型开发项目，从寻找机会、可行性研究、购买土地、勘测设计、筹措资金、前期准备到工程施工、竣工，以及制订价格、推出销售及签署成交合同，往往需要几年时间才能完成。在房地产商品开发过程中，很难在一开始就能对整个开发期内的各项费用和收益流动作出精确的估计，只能是大概的测算。而在这一较长的开发期内，房地产市场的供求变化，消费者喜好的改变，社会经济形势的兴衰，国家有关政策的调整，物价的涨跌，汇率及利率的变动都将是难以精确预测的。可是房地产项目一旦确定，资金一经投入，就很难根据情况的发展而加以改变和调整。开发期越长，各种社会经济环境条件发生变化的可能性就越大，各种费用特别是后期费用和房屋售价或租金就更加难以确定，风险也就越大。

此外，开发商的素质、开发方式的确定也是导致房地产开发风险的重要因素。

4、处置房地产开发风险的具体措施

4.1事先有效避开风险源地

例如，放弃某地区的房地产开发以防止市场风险。通常是，预测到在某边贸地区长期效益不能保证或某个地区将有自然灾害频繁发生等而作出的决策。有效地避开风险源地可完全解除某种风险，但意味着同时也放弃了从事该活动所带来的利益，故此种避免风险的措施，要受到一定的限制，即使采用，也应在前期工作阶段尽早作出，这样可大大减少不必要的风险投资费用。

4.2采用多样化（或组合化）投资

就是把资金有选择地投放到不同类型的房地产开发项目上。可投资建造不同收入层次居民所需的不同类型住宅、写字楼、商店和娱乐场等，以减少未来收益的不确定性。因为各种不同类型房地产的开发风险大小不一，收益高低相应不同。一般而言，开发项目收益率相对较高的风险大，开发项目收益率相对较低的风险小。如果资金分别投入到不同的房地产开发项目，整体开发风险就会降低，其实质就是用个别房地产开发的高收益去弥补个别低收益的房地产损失，最终获取一个较为平均的收益。房地产多样化投资的关键是如何合理地确定投入不同类型的房地产的资金比例，使得即可降低开发风险又可获取较高的收益率。

4.3以财务方式控制风险

具体有以下三种基本方法：1）通过正当、合法的非保险手段（如合同条款的拟定）将风险转嫁给其他经济单位。如房地产开发商将施工中危险性较高的工作转包给其他的专业性施工单位，从而减少自己的风险责任。再如实行项目股份化，将经营风险分散到全体股东身上等。对某些超过开发商能力的风险，或保险无法提供的情况下，此种方法发挥着特有的作用。2）通过向保险公司投保，以缴纳保险费为代价，将风险转移给保险公司承担。保险作为一种及时、有效、合理的分摊损失和实施经济补偿的方式，一直是处置风险的主要手段，但保险的使用仍是有限的，因为并非所有风险都可以保险，而且在很多情况下，保险并不能提供充分的补偿。3）以自身财力，直接承担风险损失的补偿责任。如将预计有可能发生的损失直接摊入日常经营成本，又如建立风险损失补偿基金或建立自保公司。近年来，以组建专业自保公司作为主要形式的自留风险手段，已在国内外成为一种十分引人注目和具有广阔发展前景的手段，而这种主动自留风险手段的选择与实践，应遵循法律规定，如对法定保险、强制保险的风险标的能否自留，就受到很大的限制，同时还要受自身经济实力的制约。

4.4对房地产市场进行全面的调查，作出科学的预测

要仔细分析房地产开发周期并预测其变动，以选择最佳开发时机；分析房地产开发所涉及的地理环境条件并预测其变化，以及早投资开发具有价值增长潜力的地块；要了解国家政策并预测国家未来对房地产政策有何变化，是限制还是鼓励，同时，要分析社会对房地产市场的需求类型和需求量并预测其变化，以确定开发项目和开发规模；要利用一切可能得到的信息资料，充分考虑到其他开发项目的竞争，尽可能准确地预测拟开发项目的费用与收益。

4.5在工程完工前，就与租户、客户签订租约或预售合同

这样，工程完工后房地产空置的风险，租金下降的风险，售价跌落的风险，都可通过预租预售的安排来避免。当然，预租、预售时，还应注意一个问题，这就是开发商的风险降低意味着与其交易的客户的风险提高。所以，开发期越长，其他行业的客户就越不愿意与开发商签定固定价格的合同。若要预租或预售，则租金、售价就会被压得较低。

4.6通过签约尽量固定那些对利润敏感的变量

例如，利息支出增长的风险可通过签定固定利率贷款合同来减小；建造费用增加的风险可通过与建筑企业签定固定预算合同来减小；工程不能按期完工的风险可通过承包合同中延期罚款的条款来降低。

4.7尽早完成开发项目，以降低在开发期内由于社会经济条件的变化而带来的风险。并在开发过程中加强项目管理，控制成本，保证质量。

此外，还应根据开发的需要有针对性地对从事房地产开发的人员进行培训。根据开发商自身的资产负债能力与获取资本的能力，合理确定开发方式。

参考文献

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【正文】

一、法权结构的界定

1．法权结构中的“法”。法权结构中的“法”包括三个层面：一是主体认知的“法”，主要是从学理角度而言的，包括学者对规则及制度的价值追求、一般民众对于规则及制度的普遍向往，主要体现为学理性的著述、大众的信念；二是法律规定的“法”，主要是指成文制定法，即由国家机关、国家授权机关制定或认可的规范性文件；三是现实表现的“法”，主要是指制度生活的行动者实际确立、维护并遵守的实践规则。以上三个层面分别构成法权结构的不同形态：应然态、法定态和实然态。[1]

2．权力和权利。根据政治哲学和社会学晚近的研究成果，权力更强调一种“控制权”，而权利则意指一种“行动的自由”。[2]权力和权利的本质利益属性，也不再局限于单纯的经济利益或资源，而扩大到了几乎一切形式的资源。在当今社会，由于资源形式多样且数量巨大，任何公民个人、团体、国家机关等等都可以享有一定的资源，若是在一定的范围内获得了广泛的同意，自然就会产生强制性的支配和控制能力。[3]同时，权力与权利除了数量上的比例关系，还存在其他多种形式的关系。包括二者相互的影响、二者在一定的社会情势下发生的互相转化、二者在具体场域中的不同组合，等等。

总体而言，权利与权力二者之间错综复杂的关系可以分为两个极端：互侵与互动。所谓“互侵”，包括两层含义：一是指单极化的权力（国家权力）对个体权利的吞噬；二是指分散化的个体权利对国家权力的反对或者武力反抗，以及个体权利对原属于公共权力领域的侵犯。所谓“互动”，同样是从两个方面而言：一是指多元化的权力（国家权力与社会权力）对社会个体权利和团体权利的尊重与信任；二是指有组织的、自治的社会个体权利和团体权利对公共权力（国家权力与社会权力）的监督与信从（一种建立在信任和信念基础之上的配合与服从）。一般说来，法权结构不是静态的，而是常处于变动不居之中。就人类历史的总体发展趋势而言，法权结构表现为由“互侵”到“互动”的变迁。权利对权力的态度以及相应的行动，也从屈服、盲从，逐渐演变为反对、暴力反抗，到理性思考、有限参与，再到追求自治、积极参与、严格监督，等等。当然，这是理想的变迁描述，实际发展过程中出现的某些反复甚至倒退亦在所难免。

二、经济法的法权结构

法权结构是指包含于法之中的权力与权利的关系，经济法的法权结构就是包含或体现在经济法之中的权力与权利二者之间的关系。由于这里的“经济法”存在应然、法定、实然等多个形态，相应的法权结构即经济法中权力与权利的关系也存在应然态、法定态和实然态三个互相联系又互有区别的层次。

笔者将法权结构在性质上界分为传统和现代两种。传统法权结构最突出的特征是权利与权力之间的“互侵”，与之相对，现代法权结构最突出的特征是“互动”。以此为基础，“传统法权结构和传统经济法”与“现代法权结构和现代经济法”可以形成对应的关系。所谓“传统经济法”，从理念维度分析，最基本的特征是“互侵”。在中国计划经济时代表现为奉行单向度的“国家干预”的集权思想和“全权计划”理念，对国民经济进行几乎无所不包的计划和安排；在西方社会则表现为自由资本主义时期崇尚的绝对自由和对公共权力的绝对排斥。所谓“现代经济法”，最基本的特征则是“互动”，表现为秉承“协调互动”的理念，包括政治国家与市民社会、经济民主与政府管制的“协调互动”等，在促进和张扬公平的市场竞争秩序、体现和维护社会整体利益的基础之上追求政府的有限干预和市场的有限自治。当然，与传统法权结构和现代法权结构一样，传统经济法和现代经济法都只是一种大致的、笼统的理论概括。

三、现代经济法的法权结构的基本层次

（一）应然态：从共生到协调的经济法理念

应然态的法权结构是主体认知的法权结构，主要是从学理角度而言的。现代经济法互动式的法权结构表现在应然层面，体现为经济法理念对于互动的诠释。经济法的理念即经济法的宗旨、基本精神和价值追求。笔者以为，经济法的互动理念从法理角度看体现为共生，从制度角度看体现为协调。

经济法权力与权利之间的互相融合、互相转化、相辅相成等关系，在法理层面都是共生的反映与体现，是权力与权利之间互动的高级形态，在有些场合，经济权力与经济权利甚至是互以对方为条件、须臾不可分的，比如在商会的组织运作中，商会对成员的组织、管理的权力与商会成员参与商会运作的权利互为条件、互相依存。协调作为一种理念，其内涵也在于强调各个因素之间的互动和共生。作为制度层面的理念，协调强调的是互动的制度化的理论表达，包括主体的协调、行为的协调、责任的协调等等。主体的协调是指分享经济法权力的主体与分享经济法权利的主体在机构设置、资格认可上的对应；行为的协调是指经济权力主体行为与经济权利主体行为之间的配合；责任的协调是指权力主体因违法的经济权力行为所承担的责任与权利主体因违法的经济权利行为所承担的责任之间的匹配。

（二）法定态：经济法制度间的功能组合

法定态的法权结构是实体法及程序法规定的法权结构，主要是从立法角度而言的。现代经济法互动式的法权结构表现于法定层面，主要体现为各种经济法制度之间的功能组合。

法律功能的组合就是按照一定的原则和目的，在分析不同法律各自具有的功能的基础上，寻求功能之间的组合以形成协同效应。就经济法制度之间的功能组合而言，即是针对具体的经济问题，主要通过经济立法将体现不同理念和原则的经济法律规范进行组合，并通过执法、司法、守法等法律实施环节予以落实。实现经济权力与经济权利的互动，在法定层面上最关键的就是完善经济法制度间的功能组合。比如在城市管理、规划行为中，政府的土地征用、房屋拆迁规划等经济权力必须与民众获得生活保障、获得再就业和再发展的经济权利相共生、相协调，才能发生互动的效果，这就需要土地征用制度与失地农民的生活保障制度、发展制度之间的组合，需要城市房屋拆迁制度与拆迁公民的生活安置和再就业发展制度之间的配合。

（三）实然态：从“互侵”中探寻通往“互动”之路

实然态的法权结构是指社会现实的经济生活体现出来的权力与权利二者的关系，与应然态和法定态的法权结构不同，它是法权结构在现实层面的终极表达。从功能的意义上讲，只有这个层面上的法权结构才真正体现了现代经济法的法权结构实现互动的范围和程度，因而这个层次的研究具有更加重要的意义，但法律的现实运行会受到很多不确定因素的影响，因此对实然态法权结构的分析也具有更大的难度。

从经济权力与经济权利的现实生态来看，经济法的法权结构在实然层次上存在很多的不协调，准确地说，在性质上离互动还相差甚远，“互侵”的现象反倒更为常见。比如商会组织不健全出现内部人控制的问题，反映了经济权利和经济权力之间的不协调、不配合，甚至相互侵占、职能错位、功能失效等状态。因此，对实然态的法权结构进行分析，真正的价值还是在于从权力与权利之间的不协调入手，从二者之间的“互侵”入手，分析不协调和互侵的成因，以此探寻实现“互动”的路径。这一路径最关键的问题是必须理顺法权结构三态之间的关联，使得经济法的法权结构在应然、法定和实然三个层次之间彼此互通、信息和资源共享，实现良性循环。

四、现代经济法的法权结构的具体特征

（一）经济权力的多元化和“经济元权力”的制度化表达

现代法权结构的核心特征之一就是公共权力的多元化，不仅权力的职能要分散化，权力的主体也必须多样化。经济权力主要包括“经济组织权力、经济支配权力、经济强制权力、经济处罚权力、经济监督权力”，[4]随着权力多元化和社会化理论的发展，经济权力的行政性色彩日渐淡化，个体、社会与国家在对公共经济事务的支配上都具备了现实性与可能性，特别是在主体上，经济权力的分享机制可以包括政府的经济权力、专门性机构的经济权力社会中介组织的经济权力、以及社会成员的经济权力等等。

经济权力的多元化带来了经济权力生态的繁荣，也带来了潜在的风险，在现代经济法的法权结构中构建一个针对多元化权力本身的监管机制就变得极为重要。这个监管机制中最为核心的一点应是“经济元权力”的创设及其制度化表达。所谓“经济元权力”，也可以称作“经济权力的权力”，即创设经济权力的权力，它是所有个别的、具体的、社会化的经济权力的合法性和经济性的基础，是经济权力在制度化设置及运作中的终极性的价值标准。经济权力是特定主体对国民经济运行施加支配性、强制性影响的资格和能力，特别是对于经济行政主体而言，其享有的经济权力在本质上是一种经济权力，其从事的经济干预（如宏观调控与市场规制）行为本质上属于一种经济行为。[5]规范经济权力、约束经济行为的关键在于为相应的权力和行为寻求宪法、意义上的合法性，这种寻求的实践进路则是探索“规则”、“元规则”[6]在经济权力和经济行为领域的制度化表达。只有确立并遵循“经济元规则”及其衍生的“经济元权力”，各种具体的、分散的经济权力才能在根本上获得合法性，才能在经济权力社会化、泛化的同时保持自身的规范与正当，从而实现与经济权利的互动。

（二）经济权利的自治化与规范化的制度构建

一般认为，经济权利是经济法主体依据法律规定或合同约定所获得的，实现经济目的的，满足物质利益需要的权利。事实上，经济权利的发生往往并不依赖于经济法律或经济合同的规定及约定，特别是在大多数场合下，实然态的法权结构都包括了经济权力及与之相对应的经济权利。

与经济权力不同，经济权利不需要“经济元规则”、“经济元权利”的制约，相反，最大化地实现权利、发展权利才是经济权利的本质内涵，也是互动式法权结构的根本要求。经济权利的问题在于私权的滥用同样会造成法权结构的失衡，在经济权力缺位、越位、错位的场合下，个体的经济权利往往会因为空间的无限和监管的缺位而挤占公共空间，结果或是个别的权利主体实施不正当竞争侵犯了其他权利主体的利益，或是若干权利主体通过不正当联合或结盟实行垄断、限制竞争，比如价格卡特尔等，从而损害互动的法权结构，损害整体的社会福利。显然，同权力一样，权利自身也要具备实现互动的要件，因此必须通过制度构建实现经济权利的规范化，即对私权滥用的制止。比如经济法中宏观调控的功能之一是弥补市场主体力量之不足，市场规制法则主要是对越出正常范围和幅度的私权进行纠正或惩戒。规范和监管等作用方式主要是消极、被动的，互动式法权结构还要求实现经济权利的自治化，促使个别、零散的经济权利主体由分散走向自治。自治即自理，是经济权利主体获得更大的自由空间、积极参与公共领域事务、监督经济权力行使的必然要求，一个有组织的、自治性很高的权利网络还可以自发地形成自我规范，有效地节约权利监管和规范的成本。

（三）社会经济权力和权利的权限制约机制的型构

社会经济权力和社会经济权利，即社会中介组织掌控及享有的经济权力与经济权利。社会中介组织在结构上连接经济行政主体和市场主体，其重要的功能一是作为经济行政主体的替代实现对市场主体的自治性管理；二是通过信息制造及传输以产出中立、客观、社会性的经济评价。前者的代表是形形的商会，后者的代表是各种各样的信息咨询和信用评级组织。但社会中介组织的问题在于容易发生行政化和内部人控制。[7]行政化是指社会中介组织变成政府的代表，沦为经济行政主体的经济权力触角的延伸，典型的比如各种官办产业协会；而内部人控制则是指商会组织内部发生经济学上的“道德悖逆”和“逆向选择”，沦为个别成员谋求私益、掌控话语权的工具，社会经济权力被个别权利主体挪用，社会权力的空间被个别权利主体挤占。

社会中介组织同时具有经济权力主体和经济权利主体的资格与能力，这一点使它在现代经济法的法权结构的互动之链中扮演着极其重要的角色，因此，社会经济权力和权利的勃兴是实现及保障现代经济法的法权结构的关键。然而，这种双重的资格与能力也造成了对其进行规范和完善的重大难题，因为单向的权力制约和权利监管机制此时已经难敷其责。要完成这个目标，最重要的一点应是经济权限制约机制的型构。我国学者认为，经济权限是“经济法主体依法享有的经济权力、经济权利和承担的经济义务的总和”。[8]经济权限强调在经济义务基础之上的权力与权利的复合，事实上是看到了在经济权力与经济权利之间的互动关系中，仅有经济权力主体与经济权利主体之间的制约是不够的，而必须通过另外一个支点完善法权结构内部的互动机制，这个支点就是义务。通过将义务同时附着在经济权力和经济权利之中，实现了经济权力和经济权利的强制性倚赖，保障法权结构的互动格局。因此，经济权限本质上是一种法权结构的保障机制，建立健全经济权限制约机制，是解决社会中介组织的社会经济权力及权利监管难题的关键。

【注释】

[1]李步云：《走向法治》，湖南人民出版社1998年版，第717页。

[2]（美）丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶等译，中国社会科学出版社2001年版，第10页。

[3]郭道晖：《权力的多元化与社会化》，载《法学研究》2001年第1期。

[4]刘瑞复：《经济法：国民经济运行法》，中国政法大学出版社1991年版，第253页。

[5]单飞跃：《经济哲学论纲——经济法哲学基础的建构》，载《西南政法大学博士论文（2005年）》，第29页。

[6]规则，又称“规则的规则”，参见（澳）布伦南、（美）布坎南：《经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2001年版，中文版序，第1页。

篇7

作为新兴的法律部门，经济法与传统的民商法和行政法存在着“天然”的联系。正如施米托夫教授在分析英国经济法的要领时所指出的：“经济法应位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整，与行政法分担政府管理的职能。”[1]关于经济法与民商法的界限，随着民法通则的颁布和民商事立法的完善，法学界的看法已基本趋于一致了。但经济法和行政法的界限如何划分，这仍然是一个有待探讨的问题。有不少专著、文章都对此问题进行了论述，但显得过于抽象，本文意在通过对土地管理法的分析来具体论述经济法与行政法之关系，使经济法的本质特征能被较直观地把握。

对土地可从不同角度进行观察。首先，它是民法上的物；其次，它是一种不可再生的资源；再次，它又是行政管理指向的对象。我国的土地管理法正是基于土地的“物”、“资源”及“管理对象”的多重属性进行综合性立法的。因此它集民事性规范于一体。而其中经济性规范占着很大的比重。《土地管理法》共分八章，除总则（第1章）、法律责任（第7章）、附则（第8章）外，土地的所有权和使用权（第2章）主要由民事规范构成，监督检查（第6章）主要由行政性规范组成，其余三章，即土地利用总体规划（第3章）、耕地保护（第5章）、建设用地（第6章）基本上是经济性规范，只是个别兼具行政性规范属性。

土地管理法中这些经济性规范所涉及的内容包括：立法宗旨（第1条）、基本国策（第3条）、土地用途管制制度（第4条）、土地利用总体规划制度（第17条）、建设用地总量控制制度（第24条）、土地调查制度（第27条）、土地统计制度（第29条）、建立土地管理信息系统对土地利用进行动态监测制度（第30条）、占用耕地补偿制度（第31条）、基本农田保护制度（第34条）、土地划拨制度（第54条）、土地有偿使用费专项使用制度（第55条）等。此外，还有一些关于促导性措施的规定，如关于奖励的规定（第7条）、鼓励开发未利用土地（第38条）、鼓励土地整理（第41条）、支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营、兴办企业（第50条）等。还有一些特殊的规定，如关于增加安置补助费的规定（第47条）、征地补偿方案须听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的规定（第48条）等。

上述这些规定，体现了经济法的一些特性，以此为基础可分析出经济法与行政法的如下差异：

首先，经济法与行政法调整的社会活动领域及其调整宗旨不同。经济法，又可称之为经济政策法，是国家管理经济活动的法律规范的总称，其宗旨是执行国家经济政策，实现社会公共利益。如国家针对耕地严重流失，建设用地外延式扩张的现状，基于“社会经济的可持续发展“的认识，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地“的基本国策，为了执行这一国策，于是进一步完善了《土地管理法》，以法律的形式将上述政策要求制度化、规范化。由此可见，经济法带有极强的经济政策性，是国家贯彻经济政策的手段。就其宗旨而言，是为社会公益的。如为了确保现有耕地规模，防止农用地转为建设用地，土地管理法规定了土地用途管制制度，占用耕地补偿制度，在农用地内，又划出基本农田进行特殊保护，这都是基于我国耕地面积有限、开垦潜力不大、农村人口众多这一现状考虑的，以期达到确保农民生活水平、农业发展、农村稳定及社会经济可持续发展的社会公益目的。因此，国家一定阶段特定的经济政策是经济立法的依据，保证该经济政策所确定的社会公益目标的实现，是经济法的功能和宗旨，它有着特定的、具体的经济内容。行政法则与此不同，行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域，其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。英美法系和大陆法系由于历史传统不同，关于行政的认识也存在着差异。英美法系侧重于控权说，重视程序规则，认为“行政法涉及对行政机关的授权；行使行政权力必须遵从的方式（主要强调法定程序规则）；以及对行政行为的司法审查”[2].而大陆法系侧重于保权说，以行政职权及其行使作为研究中心，“强调的是行政行为，即作有效意思表示的主体资格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力），有瑕疵意思表示的补救和违法意思表示的法律责任，以及紧急状态下的意思表示问题”[3].由此，不管是英美法系的行政法，还是大陆法系的行政法，都不十分关心行政管理活动的具体社会经济内容及其要实现的社会经济政策目的。这是行政法区别于经济法的一个根本点。以我国土地管理法第6章“监督检查”为例，该章规定了监督检查的主体（第66条）、可以采取的措施即职权（第67条）、关于身份公开的程序规则（第68条）、其他职权及公法上负担的义务（第68、70、71、72条）等。这些规定充分关注的只是行政组织及其权力设置、行使、制约、监督，而不大关心活动的具体经济内容和要实现的经济政策目标。总之，经济法和行政法都分担国家管理经济的职能，但其侧重点不同，前者侧重管理的具体内容和要实现的目标，后者侧重于管理主体及其职权。

其次，经济法与行政法立法上所遵循的科学原理不同。经济法主要以经济学的原理为指导，如土地管理法规定的土地利用总体规划制度、土地调查制度、土地统计制度、土地利用监测制度等，就是在经济学原理的指导下，将一定的经济技术手段运用于土地管理，以期达到土地资源的科学、合理地开发、利用和保护。在这里，立法只不过使其获得了强制执行和一体遵循的效力而已。行政法则主要以政治学原理为指导。如土地管理法关于土地利用总体规划实行分级审批的规定（第21条）、将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容的规定（第25条）、农用地转用审批手续的规定（第44条）、关于监督检查的规定（第6章）以及关于行政责任、行政救济的规定（第7章）等，体现了行政机关与权力机关、司法机关之间，行政机关上下级和管理相对人之间相互监督的关系，这些都是政治学分权制衡原理的运用。

再次，经济法与行政法追求的法律实施所要达到的社会效果不同。法律的实施效果指法律的实施对社会、经济、政治生活产生的影响。这种影响有积极的，也有消极的，而法律所追求的则是积极的影响。经济法的实施追求的是，它所执行的特定的社会经济政策目标得到全部或部分的实现，整个社会经济呈协调有序持续发展的状态。就土地管理法而言，是要通过实施实现土地资源开发、利用、保护的科学化、合理化，耕地得到了切实有效的保护，整个社会经济在此基础上能够得以持续发展。而行政法实施要追求的是，国家行政管理活动的民主化、法治化，即依法行政。具体言之，就是行政主体的设置、职权必须有明确的法律依据，行政活动做到合法、合理，一旦违法，则承担相应的法律责任。还是以土地管理法为例，它的实施在行政方面就是要实现土地行政管理的法治化，使国家的土地行政管理职能得到实现。总之，经济法追求的是社会经济运行的效率和有序，行政法追求的是国家政治生活的规范和进步。

最后，从经济法与行政法既相区别又相渗透的客观现实和辩证关系出发，应该注意到二者间的界限具有相对性。就法律部门的划分而言，具有主观性的一面，它并不是法律现象客观的必然的界限所惟一导致的。这正如有的学者所指出的：“法的部门划分是相对的，具有一定的模糊性，这是由立法和法学的主观性决定的。这种相对性主要表现为法律部门之间的交叉性和层次包容性，也表现为同一项法规在不同的国家或不同时期可以属于不同的法律部门。“[4]而一个时期以来，我国的一些法学者却未能足够认识这种法的部门划分的相对性。有的行政法学者基于经济法调整手段的不完备、无独立的责任制度等，就否认经济法作为一个独立的法律部门的地位；而一些经济法学者则从论证经济法有不同于其他法律部门的独立的、完整的调整手段和责任制度出发，没有令人信服地论证经济法具有像民法、刑法、行政法这些传统的法的部门那样所具有的全部特征。与此不同的是，有的学者独辟蹊径，从反思和重新确立法的部门划分标准出发，既看到了经济法与行政法的差异，又看到了两者的交叉、重叠，既论证了经济法作为一个独立部门法的地位，同时也”纯化“了行政法的研究范围。更难能可贵的是，他们从法律史的角度指出了新兴法律部门对传统法律部门在制度上大量借鉴的客观现象[5].总之，经济法与行政法二者间的界限是相对的，经济法在调整手段和责任制度方面大量地借鉴了行政法的某些做法；同样，也不能以此否认二者是不同的独立的部门法。得注意的是，现代法律更加关注特定的社会活动领域和特定事项。在立法上，一方面，新的法律部门不断出现；另一方面，法律部门相互渗透和综合性法律文件的制定。前者如环境法、社会保障法等，后者如本文分析的土地管理法。这在法学上，既要求具有开拓意识的新领域的法学工作者的涌现，也要求不同部门的法学者对同一立法文件从各自的学科背景出发进行研究和阐释，不是相互否定，争夺地盘，而是合理分工，相互促进，共同繁荣法学事业。

注释：

[1]（英）施米托夫：《国际贸易法文选》，赵秀文译，中国大百科全书出版社1993年版，第32页。

篇8

中图分类号:F127文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)04-072-02

中国有8亿农民,只有农民的数量少了,农民才能富裕。大城市、特大城市不能承载大量的富余劳动力,只能靠县域经济来解决。县域是联系城乡的桥梁、工农互动的纽带、统筹社会经济发展的重要载体。党的十六大报告提出“要大力发展县域经济”,这是中央文件第一次使用“县域经济”这一概念,这为加快县域经济发展提供了历史性机遇。

一、县域经济在国民经济发展中的地位和作用

1.强国富民的基石,繁荣农村经济的保证。我国的县制萌芽于西周,产生于春秋,发展于战国,定制于秦朝,兴盛于当代。经过2000多年的发展,县级在经济、社会、文化等方面已经形成相对独立的地域实体。目前全国共有2000多个县,县域面积占国土面积的90%多,县域人口占全国人口的80%以上,县域的社会总产值占全国的工农业总产值的50%以上,县域GDP约占全国GDP的63%左右。同时,县域经济的主体是农村、农业和农民,农业经济是县域经济的基础。只有县域经济发展了,农业的基础地位才能巩固,农民收入才能提高,农村社会才能稳定。全面建设小康社会的宏伟目标才能实现;只有县域经济发展了,农业发展的产前、产中、产后服务体系健全了,农业的产业化发展以及农业的基础地位才更加巩固;也只有县域经济发展了,带动了农村的商业、生活服务业的发展,才能够促进农村经济的全面发展。

2.吸纳农村富余劳动力转移的主要渠道。如何消化农村富余劳动力是我们必须长时期要面临的突出问题。县域经济的发展能够在这方面发挥作用。县城和小城镇将成为农村劳动力转移的主要目的地。县域经济发展了,就能够为当地的富余劳动力提供就业机会,让城镇成为务工经商农民新的就业平台,加快农村劳动力的就地转移,可以避免农村人口过度集中到大中城市,在一定程度上缓解大中城市就业压力和社会管理的压力。

3.农民增收的重要途径。我国农村人多地少,加快农村劳动方向非农产业和城镇产业转移,是增加农民收入的必由之路。1990年以来,农民来自第一产业的收入从75.6%降为2004年的59%。而来自务工的工资性收入上升到了34%;从新增的收入看,50%以上是来自务工收入,务工收入越来越成为农民增收的一个主渠道。在这样的情况下,农民要增加收入必须转移到城镇或非农产业。县域经济的发展,将有效推动农村非农产业的发展,为农村提供更多的就业门路和就业机会,成为农村增收的主要途径。

4.工业资源的基地。县域资源是国家资源的基本构成部分,土地、矿藏、森林、水源等自然资源大都集中在县域。没有县域资源在国家资源中的合理配置,就没有国民经济的快速发展。以农副产品为原料的食品业和轻工业,以矿物质为原料的重工业和新兴产业等,大都依赖于县域经济的支撑。同时,广大农村为国家建设还提供了充足的劳动力资源。可以说,社会生产力发展的生产要素主要源于县域。

5.社会主义新农村建设的有效载体。建设社会主义新农村,离不开县域经济发展。新时期,县域经济发展程度和发展水平如何,直接影响到宏观经济的发展,直接影响到社会的和谐稳定,也直接影响到全面小康社会的建设,更直接影响到广大老百姓生活水平的改善和社会主义新农村的建设。发展县域经济是落实科学发展观的具体实践,可以更好地统筹城乡发展,将有利于扎实推进社会主义新农村建设。县域经济发展壮大是社会主义新农村建设的必然选择和必由之路。经过20多年的改革开放,我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。总书记在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断。我们应当顺应这一趋势,坚持以城乡统筹发展,通过工业反哺农业、城市支持农村,逐步解决“三农”问题来推进社会主义新农村建设。在统筹城乡经济发展的新阶段,县域经济成为促进“两个趋向”转换、推动社会主义新农村建设的有效载体。从近几年我国城乡统筹发展的实践来看,凡是县域经济实力强的地方,统筹城乡发展,推进城乡一体化,建设社会主义新农村的进程就比较快,县域和中心镇规模不断扩大,大量的农民在城镇安居乐业,实现了工业与农业、城市与农村协调发展。这充分证明了县域经济是统筹城乡发展的经济基础,乡镇企业和民营经济是以工促农的主体力量,县域和中心镇是以城带乡的主要载体。

二、目前县域经济发展面临的主要问题

1.产业结构不合理。长期的计划经济体制造成县域经济结构单一,自给自足的小农经济色彩浓厚。改革开放以来,通过大力兴办乡镇企业和发展效益农业,县域经济结构有了较大的改善,但目前县域经济结构仍存在一定的不合理性。在工业方面,不少地区还是以生产原材料和半成品为主,产品技术含量不高,工业附加值低各区域间产品趋同现象严重,缺乏市场竞争力。此外,由于资金短缺等原因,农业新技术和新产品的推广体系尚未形成,低质农产品积压、销售难现象时有发生,而且第三产业在县域经济发展中的比重过低,难以满足社会需求。

2.县域财政十分困难,融资环境差。就大多数县(市)来讲,普遍财力弱、负债多、包袱重、压力大,突出反映在入不敷出,许多应当投入的投不了,许多该办的事没钱办,财政支出需求刚性增强,需要财政支出保障的支出不断增加,县一级财政压力很大,甚至有的连吃饭都难保证,危及政权建设的经济基础。据统计,2003年县域财政总收入占全国财政总收入的20%多一点,但财政供养人口的比例,县域占到全国的70%。经济的发展离不开资金的支持,特别是欠发达地区县域经济的发展更需要大量资金的支持,需要有良好的融资环境和融资渠道,县域经济结构调整特别是农业结构战略性调整没有足够的资金是难以实施的。作为县域经济主体的民营经济在形成和发展中,面临的最突出问题就是融资,在推进城镇化进程中,也同样面临资金短缺的制约。

3.城镇建设进程缓慢,基础设施滞后。从大多数县(市)来看,城镇普遍存在基础差、功能弱、发育不成熟,带动力不强的问题。特别是城镇基础设施、环境建设的落后、造成城镇载体功能不强、很难形成集聚效应,对外缺乏吸引力,难以聚集资本和生产要素;对内缺乏带动力,难以成为牵动农村发展的“火车头”。另外,交通、通信、能源的现代化是国民经济现代化的基础,也是县域经济发展的基础,而县域处在城市的边缘或远离城市,不少还在山区,通信的普及率、道路的畅通率、能源的利用率都不高,基础设施条件差。使县域经济的自然资源与人力资源难以充分开发和有效利用,难使更多的农村剩余劳动力转移到城镇,延缓了农村城市化的进程。

4.人才和技术短缺,生产技术配套能力差。县域的交通不便,信息不灵,科技基础差,不能为科技人员提供优越的研究条件,难以吸引人才。导致了科技创新难,经济发展缺少科技依托,即使一些新产品、新技术开发成功以后,由于缺乏相应的生产技术配套支持而不能迅速形成生产力。此外,县域经济中的大多数企业创办时间都不长,技术基础差,彼此之间的关联度低,难以形成协作能力,这也在一定程度上制约了县域经济的发展。

5.民营经济发展迟缓。从民营经济自身来看,数量少,规模小,档次低,产业结构不合理,多数集中在第三产业中的餐饮服务业,以家族式管理为主,自身发展潜力有限。多数民营企业预期收益不明显,自由资金少,由此导致其偿债能力低,甚至部分民营企业还缺乏还贷意识和法制意识,造成信誉度下降。因此,真正促进县域民营经济大发展的宏观政策、体制改革和社会环境还有待进一步完善。

三、县域经济发展的对策

1.抓好产业结构调整,壮大县级财政。农民增收、财政增长是县域经济发展的根本目标。为此,可着重从以下几方面做工作

(1)坚持以农为本,全力推进县域农业产业化。我国的大部分县域单位是农业经济县,在现有的经济基础上,坚持以农为本,全力推进农业产业化,是解决农业和农村发展问题,增加农民收入的根本途径,也是促进县域工业化和城镇化的重要基础。一是大力加强龙头企业建设。培育和发展大型龙头企业集团,加快龙头企业科技进步,充分利用多种经济成分发展龙头企业,合理选择项目和产品,提高龙头企业的市场竞争力,瞄准国际市场需求,大力发展外向型龙头企业,开拓国际市场,积极发展创汇农业。二是正确选择主导产业。选择主导产业是实行农业产业化经营的重要前提。发展农业产业化经营,应按照“充分利用资源优势、突出本地特色、符合市场需求、形成规模”的原则,合理选择和确定主导产业。由于各地资源优势不同,发展水平不一,经营环境各异,发展主导产业也应因地制宜,以形成各具特色和优势的主导产品和产业。三是加强农产品基地建设。农产品基地是农业产业化经营的“第一车间”,是龙头企业所需的原料和销售的农产品的集中产地,是农产品批量、均衡供给的保证。因此,发展农业产业化经营,必须切实加强农产品基地建设。四是培育市场流通型主体和加强市场体系建设。市场需求和市场条件是影响农业产业化经营的重要因素,发展农业产业化经营,必须大力开拓市场,为龙头企业和农户进入市场、提高市场占有率创造条件。五是加快农业产业化经营的科技进步。农业产业化经营的水平,最终取决于龙头企业和农产品基地的技术进步。农业产业化经营对应用科学技术提出了新的要求。因此,应继续深化农业科技体制改革,改进农业科技应用推广办法,以适应农业产业化经营的需要。

(2)确立主导产业,加快县域工业化进程。一是大力发展以农产品为原料的加工工业。县域主导产业要由农业型向工业型转变,发展以农产品为原料的加工工业是振兴县域经济的首举之选。主要是做好农产品的深加工和精加工。二是县域工业应以大力发展轻工业为主。因为轻工业投资少,见效快,积累高,创汇高,容纳劳动力多,而且对基础设施压力小,轻工业百元产值耗能低,每百元耗电仅11.8度,约为全国工业百元产值耗电的40%左右,因此,各县要充分发挥自身的区位和资源优势,突出以造纸、陶瓷、皮革、麻纺为主的轻工业,特别要重视发展以农产品为原料的轻工业和五金制造业。三是在县域经济的产业定位上必须将高科技产业作为带动全县经济发展的“龙头”。世界经济已经步入知识经济时代,知识经济也将渗透到各个区域和各个层次的经济,知识经济将是区域经济竞争的有力武器和竞争力的源泉,也是将来县域收入的重要来源。因此,要善于利用和发挥本地和外地科技优势和人才优势,积极采用先进的、适合的科技成果。千方百计调动企业科技投入的积极性,扩大科技投入。县域发展科技产业应以发展小型科技企业为主,小型科技企业往往对设备、资源、人员要求较低,如以装配型生产为主的电子、机电一体化产品企业等。在这些领域,小型高科技企业可以依靠自有的核心技术和部件优势,利用采购和外协组织生产。因此,有利于加快科技产业建设,提高产品含金量,使产品具有较高的附加值,也有利于提高产品的市场竞争力和市场占有率。

2.抓好基础设施建设,促进小城镇快速发展。基础设施问题特别是交通、通信、能源问题不解决好,县域经济就很难实现跨越式发展。因此,要加强公路、铁路等交通设施建设,积极创造条件降低通讯、能源产品的成本,提高能源利用效率,推广能源节约和综合利用技术,通过各方面的努力,克服县域经济发展中的基础设施薄弱这一瓶颈,促进县域经济快速协调发展。另外,从城乡发展的格局来看,经济腾飞的龙头在城市、在集镇。从我国的实践来看,沿海经济发达县市,近十几年来小城镇发展很快,形成了一个个密集的城镇群,不仅促进了城乡一体化发展,而且带动了当地经济的快速发展,增强了县域经济的竞争势实力。因此,要想加快发展县域经济,就必须更好地提升人气,提增财气,提高品位,做强城镇经济,就必须积极推进以县城为核心的城镇建设,坚持软件硬抓,硬件精抓,优化城市环境,不断提升城镇形象,引导生产要素尽快向城区集聚和重组,为二、三产业的快速发展拓展空间,创造条件。

3.重视人力资源和技术支持,大力培养造就各类人才。目前,许多县市人力资源的开发利用水平不高,制约了工业化和产业化进程。因此,要逐步加大对教育特别是职业教育的投入力度,深化教育体制改革,重点推进基础教育和职业技能教育。为各县市工业化培育合格的劳动者,抓好农村地区的扫盲教育和科普教育,加强农业实用技术的普及推广工作。高度重视人力资源的市场建设,强化人力资源的市场配置功能,大力引进人才,加强对外技术合作,建立各县市人才高地。组织农民参与职业技能培训,通过各种职业技能培训,使劳务输出人员掌握一定的劳动技能,提高劳务输出的质量。飞速发展的经济全球化进程,愈演愈烈的综合国力的竞争,其核心就是人才的竞争。党的十六届三中全会提出要营造人才强国战略的体制环境,这是保障我国在21世纪实现中华民族伟大复兴的重大战略决策。加快县域经济发展,不但需要资源、技术、资金等等,人才更是关键之关键,因此,必须努力培养造就各色各类人才。安徽省宁国市自2000年以来连续四年综合实力雄居全省61个县市区首位,成为全省县域经济发展的排头兵,其重要的一条经验,就是以人为本,狠抓了人才队伍的建设。他们在人才队伍建设方面,成功之处在于注意干部队伍的建设、企业家队伍的建设和科技人才的建设,可以说,宁国市县域经济的巨大发展,正是依靠了以人为本的发展理念,培养造就了大量各类人才的结果。人才队伍具有裂变效应,可以一带十、十带百,所以,人才队伍是推动县域经济发展的巨大核能,更是无形的巨大“才产”。

4.培育特色经济,增强县域经济发展动力。从区域竞争的态势看,特色就是财力,特色就是潜力,特色就是竞争力,特色就是生命力。经济发达县市的实践也证明,发展特色经济是成功之道,特色是品牌,是市场,是竞争力。要想加快发展县域经济,就必须更好地适应形势,放大优势,培植强势,做亮特色经济。特色经济多是“块状”、“集群”型经济,实行区域化布局、专业化生产,人们称之为“一县一业”、“一乡一产”、“一村一品”,带有鲜明的比较优势和区域特色。因此,发展县域经济一定要走出全面抓、抓全面的常规思维,坚持有所为、有所不为的原则,结合本地资源状况,交通区位、产业结构、科技水平等综合因素,在全国、全球经济发展的新格局中,打造自己的特色,扩张自己的优势,建立自己经济发展的“坐标系”,大力培植“人无我有、人有我优、人优我特”的市场亮点,开辟适合自己发展的新路子。

参考文献:

1.李香兰,冯玲玲.县域经济发展的深层次思考,国土与自然资源研究,2006(4)

2.曾梦宇.县域经济发展方略探微.湖南行政学院学报,2006(5)

3.漆先望.发展县域经济的创新思路.专题研究

4.丁险峰.关于推进县域经济发展的理论思考.内蒙古林业调查设计,2006(10)

5.杨福根.浅议加快县域经济发展的有效途径.理论月刊,2006(3)

6.杨习英等.县域经济发展中的问题及对策探讨.安徽农业科学,2006(20)

7.周应萍.发展县域经济,建设新农村.农业经济,2006(10)

8.周金堂.发展县域经济与构建农村和谐社会.中国井冈山干部学院学报,2005(11)

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我们既要对县情的一种梳理盘点、客观认定，也要面向国内外市场和按照可持续发展的要求科学选择。在发展主导产业上，必须坚持三点原则：一是培植特色产业要有韧劲，要像经营百年老店、打造跨国公司那样，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，只争朝夕，不断推进。二是坚持解放思想，更新观念，树立“求特”、“求精”的特色经济新理念，用世界的眼光、全局的思维来审视自己的优势和特色，从全省、全国乃至全球经济发展的新格局、新趋势中找准自己的特色经济定位。三是在选准“特色”产业的前提下，要千方百计促其扩张、裂变、规模发展。提升县域经济的竞争力，说到底就是要提高特色经济的竞争力，而提高特色经济竞争力的根本出路在于使特色经济产业化，形成由几个特色产业为主导的县域特色经济构架，最终实现用几个特色产业带动县域经济社会的整体大发展。

二、发展壮大县域经济，必须紧紧围绕投入和发展这个主线，把起飞的平台搭建好（一）民营突破。把民营经济培育成新的经济增长点是壮大县域经济的重要基础。民营经济能否有大的突破，关键是政府能否出台鼓励农民放心、放胆、放手、放开发展非公经济的具体政策和措施，也就是说有没有一个好的政策平台。近两年，我们就民营经济的市场准入、税赋、土地等方面制定优惠政策，使大批农民进入国企改革、城建、教育、卫生等领域，由此改变了固有的所有制经济格局，转变了经营方式，膨胀了民营经济总量。

（二）壮大园区。创办工业园，发展专业村、镇，是实现资源优化配置，形成产业族群，促进行业、产业、产品之间优势互补和集约经营的好路子。我们按照“民营企业园区化、园区城镇一体化、乡镇经济产业化、特色产业规模化、产品质量标准化”的要求，加大工作力度，全县范围内形成了10个特色经济块状群体，这些块状经济群体的形成，不仅提升了各个园区和产业的经济运行质量，而且拉动和派生出其他产业，发展了配套经济。今年，县城工业园区要入驻20家企业，总投资要突破3亿元。

（三）开放先行。扩大开放，外引内联，是提速县域经济的明智之举和必由之路。对此，我们努力做到：一是要把土地、资源、劳力、电价等比较优势的“王牌”亮出来，促其转化为招商引资、城市建设、承接产业转移和发展民营经济的优势；二是要把特色产业的“王牌”亮出来，科学编制招引资规划，使客商因利动心，迎利而来；三是要把优良环境的“王牌”亮出来，使人们感到异地创业的安全感和舒适感，敢来投资、愿来投资、主动来投资。

三、发展壮大县域经济，必须增强紧迫感和使命感，把求真务实精神弘扬好发展县域经济的任务十分艰巨和繁重。必须增强四种意识：一是要增强大局意识。加快县域经济发展事关全县大局，没有县域经济的快速发展，群众就会在全面建设小康社会中吃亏落伍，同时还会因一个县的落后影响到全市率先实现全面建设小康社会的大局，我们绝不能拖全市的后腿。二是要增强忧患意识。像我们这样县域经济相对落后的县份，再也不敢按部就班，必须瞻前顾后，超常规发展。三是要增强机遇意识。国际新一轮产业转移和资本流向加快，国内经济发展正全面进入新的快速发展周期，这为我们进一步拓宽县域经济发展空间，提供了良好条件和机遇。失去一个机遇，就会落后一个时代，我们必须乘势而上。四是要增强实干意识。实干兴邦，发展壮大县域经济必须力戒空谈，求真务实，真抓实干。我们一定要在全县上下大力弘扬永不懈怠的奋斗精神，把压力化为动力，坚定信心，励精图治，同心同德，实现县域经济新跨越。

发展县域经济需要注意的几个问题：

第一，发展县域经济要真正贯彻以经济建设为中心这样一个基本的方针。之所以这么讲是因为发现，在各地的县域经济的推动过程中出现了一些偏差，偏差在于后起的县在先进的县考察过程中仅仅看到它的一些皮毛，看到了它们的结果而没有看到它们增长的过程。比如他们学到要建大房产、要修大马路，却把仅有的一点钱都用到这上了。所以我认为发展县域经济说到底必须坚持以经济建设为中心，而这个“建设”是指社会财富充分利用的概念，不是大兴土木劳民伤财的概念。

第二，既然说要发展县域经济，就要实事求是，要以发展非国有经济为主的企业。不明确这一条，县域经济很难发展。因为我们县域经济一个最基本特点之一就是在县里没有多少国有经济，以前的国资结构里面，县一级有多少国有经济？有也不归县管，比如银行、电力、电讯这些。既然没有国有经济，当然就要努力发展民营经济。但有的地方两者都不发展，县乡的财政却在增长，钱从哪里来？就只有加重农民负担。所以民营经济不发展，大言之，就是没有了县域经济、没有了县的经济支柱，小言之，它对于减轻农民的负担，促进农业和农村经济的增长级为不利。我们到浙江、广州去看，农民富的地方，县域经济繁荣的地方，都是靠民营经济为主导，打江山。不发达的地方，差距也是在这里。中西部地区的很多地方领导还局限于依靠国有企业、财政部，“跑部钱进”，认为靠国家给项目的那点资金能把县域经济搞起来，这是不行的，因为我们整个国家经济体制改革的取向是市场经济，财政支出要从经济里面退出，从经济竞争领域退出。国家审计的项目会越来越少，国家直接投资的项目会越来越少，这点县级政府一定要非常明确。

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关键词：中国韩国日本人均GNP发展速度精神

中国、韩国、日本3个相互毗邻的国家，无论是否自觉，自古及今一直存在着密切的相互影响。认识三国的国际位次，对于我们今后的行动是必不可少的前提。

发展是指在社会各个方面，人们需求满足程度的提高，它包括物质上的富足、精神上的自由；世界进入近代以来的发展，集中表现为各国争先恐后的现代化潮流。现代化是一场涉及思想观念、政治体制、经济结构等全方位的深刻的社会变迁，其突出体现在科学技术发展带来的经济生活的变化上。而经济生活不仅是社会的基础，也是一个社会政治、文化的集中反映，经济指标的变化也最为显著、且便于计量和比较。因此，笔者试通过对中国、韩国、日本这3个东亚邻国自1980年以来发展速度的比较，以经济为主兼论其它。

一、现代化进展速度比较

中国现代化战略研究课题组、中国科学院中国现代化研究中心自2000年以来，一直在从事世界各国和中国各地区现代化进程的比较研究。课题组认为主要工业国于1940～1960年代已经完成了以工业化为核心的现代化，那是第一次现代化，也称经典现代化；主要发达国家自1970年代以来出现了被称之为“后现代”或“后工业社会”的第二次现代化，从工业社会向知识经济、信息社会过渡。我们不妨参照它们的报告，看看东亚中、韩、日三国现代化进展的程度。

1、第一次现代化的速度比较①

第一次现代化评价模型以发达工业化国家1960年的平均值为标准，设定指数为100。日本第一次现代化实现程度，1950年为63，1960年为88，1970年为100。韩国1960年为52，1970年为71，1980年为87，2000年为100。与日本相比，韩国指数在63的年份大约是1960年代中期，到上升为100大约经过了35年左右。而中国第一次现代化指数，1980年为54，2004年为86。根据指数上升速度看，三国中进度最快的是日本。

2、第二次现代化的速度比较②

所谓第二次现代化，主要特征是知识化。第二次现代化理论认为知识的创新、传播和应用是当代先进国现代化的动力。如果以高收入国家1980年的平均值即物质产业增加值占GDP比例、物质产业劳动力占总劳动力比例低于40%为第二次现代化起步的信号标志［1］，笔者发现1980～2004年间中韩日三国在知识创新、知识传播上不仅现实差距巨大，而且发展速度差异悬殊。以最能显示一国知识创新能力的百万人口中居民申请国内专利数量为例，近年的数据中国约为韩国的1.98%，约为日本的1.10%。再以反映生活质量的重要指标——人均能源消费量（千克石油当量/人）为例，24年间中国上涨了约1.60倍，韩国上涨了约2.95倍，日本上涨了约0.37倍。而最能反映产业结构变迁的指标之一的服务业劳动力比例（服务业劳动力/总劳动力）则显示，24年间中国增加了6人（从10人到16人），韩国增加了28人（从36人到64人），日本增加了12人（从54人到66人）。可见产业结构升级速度最快的是韩国，日本其次。

《中国现代化报告2007》附表3－3－7的数据进一步显示，从1980～2004年，第二次现代化指数的变化中国由25上升到39，韩国由35上升到92，日本由72上升到102。24年间，中、韩、日三国现代化指数的年均增长率分别为0.58、2.38和1.25。横向比较也说明，在第二次现代化进程中，韩国发展速度最快，年均增长率几乎是中国的4倍，日本也比中国高出1倍多。

3、综合现代化指标比较

如果说把现代化划分为第一次、第二次，给人印象现代化似乎如一种有组织、有计划的行动，这与世界历史不符；因为后进国把追赶先进国作为全民共同目标，或许可以设计第一次、第二次的现代化任务，而那些原生型现代国家，并无这样的国家行动。另外，在两次现代化评价模型中也有不少项目重复。也许中国现代化战略研究课题组意识到了这一问题，评价模型被不断修正。2004年的报告中，从第一次、第二次现代化评价模型中保留了一些重要项目，加上生态效益指标，根据经济（人均GNP、人均PPP、服务业增加值比重、服务业劳动力比重）、社会（城市人口比例、医疗服务、预期寿命、生态效益）、知识（经费投入、专利产出、大学普及率、因特网普及率）3类12个指标建立了综合现代化评价体系。［2］

以高收入国家的平均值为评价基准，设最高指数值为100。从1980年到2001年，综合现代化水平，日本指数都是94，排名从第2降为第6；韩国1980年指数为47，世界排名46，2001年指数上升到79，排名上升到18；中国1980年指数为21，排名93，到2001年指数为32，排名为60。1980年以后的20余年间，日本始终处于世界最高的阶层，指数没有变化，排名略有下跌。尽管中国和韩国的指数、排名都有上升，与世界先进国的差距逐渐缩小；但两者相比较而言，韩国进步更快，指数上升了32，排名提高了28位；中国指数增加了11，排名进步了33位。需要指出的是，20世纪90年代初苏联解体后新独立的国家如俄罗斯、捷克、立陶宛等没有参加排名，而它们中不少国家的指数比中国高。也就是说，如果所有国家都参与排名，2001年中国的位次达不到60名，提高的幅度肯定不如韩国大。

二、人均GNP的增幅比较

现代化是呈现社会全面进步的总体概念，从纷繁复杂的社会现象中选择有限指标建立模型评价社会整体发展状态，难以完美；但因为人类交流的需要，很多场合必须以简略指标说明整体状态。在统计数据多如牛毛的当代社会，GNP是反映国家发展水平的最好尺度之一；而人均GNP多少及其增幅大小，则能够集中体现国家各方面的现实状态和发展速度。

GNP（GrossNationalProduct）即国民生产总值，是全部国民在一定期间（通常为一年）新创造出的产出以市场价格表示的合计金额。所谓产出，是指所有具备经济价值的货物与服务；离开GNP就无法讨论宏观经济走势，因此GNP被称为“经济统计之王”。据《中国现代化报告2007》附表3－2－2，2004年中、韩、日三国的人均国民总产值分别是1500美元、14000美元、37050美元。韩国是中国的9.33倍，日本是中国的24.7倍、是韩国的2.65倍。其差距无疑是巨大的。

然而，近几年舆论界一些言论，给人印象似乎改革开放以来我们是世界上发展最快的。但是横向比较可以发现不是这样。1980年人均GNP，三国之间的差距，韩国是中国的5.24倍，日本是中国的34.10倍、是韩国的6.51倍。也就是说，经过24年，中国与韩国的差距扩大了，而且程度相当高；中国与日本的差距尽管有所缩小供，但依然惊人；而韩国与日本之间的差距则是大大缩小了。2004年人均GNP，中、韩、日分别约是1980年当年价的5.17倍、9.21倍和3.75倍。增长速度韩国遥遥领先，中国其次，日本最慢。

如果我们进一步考虑到国家之间物价不同，为使统计数据具有可比性，一般认为按照购买力平价计算的人均GNP即人均PPP比较，更符合实际状况。2004年人均PPP，韩国是中国的3.49倍，日本是中国的5.07倍、韩国的1.45倍，显示的差距不如人均GNP大。而1980～2004的24年间，人均PPP，中国由430美元上升到5885美元，韩国由2490美元升到20526美元，日本从9290美元涨到29814美元。换算下来，2004年人均PPP分别约是1980年的13.69倍、8.24倍、3.21倍。跟各自过去相比，中国增长速度最快，韩国其次新论》中《三一运动与之比较》，第173页-177页，日本最慢。但是横向比较3个国家的人均PPP的增长量，结论就大不相同了。1980年时，中国少于韩国2060美元，少于日本8860美元；韩国少于日本6800美元。而到了2004年，中国比韩国少14641美元，比日本少23929美元。可见实际上人均国民总产值的增速，中国不如韩国和日本。而且这些数值是按照当年价美元计算的，如果算入美元的通货膨胀率（1980年的1折合2000年的1.876、2005年的2.112），把2004年数据折合为1980年数据（大略以2∶1计），中、韩、日的数据分别变为2942.5美元、10263美元和14907美元。中国少于韩国7320.5美元，少于日本11964.5美元；韩国少于日本4644美元。总之，无论是人均GNP还是人均PPP，中国与韩、日的差距事实上是在扩大，而韩国与日本的差距在缩小。

而且我们在此讲的速度，是指有质量基础的速度，以价格计算的生产总值增长速度容易比较，以服务质量提高的速度比较则相对不易。但是，我们仍然可以从分析各项数据的关联性上看出质量差异的概貌。如，医疗发展程度是代表生活质量的主要指标之一。按照每千人口中医生数量的指标看，2004年中国与韩国相同。但是把它与另外两个衡量生活质量的指标联系起来看就能够发现问题。一个是婴儿死亡率(每千例活产婴儿1周岁以内的死亡率)，中国在20多年间从42下降到26，减少16人。韩国则从26下降为5，减少21人。日本从8下降到3，减少5人。其中中国进步固然不小，韩国进步更大；而日本看似进步幅度不大，源于其基础很高，婴儿死亡率现在已经降到世界最低程度。另外一个是预期寿命，1980～2004年间，中、韩、日分别增长5岁（66~71）、12岁（65~77）和6岁（76~82）。新生儿人均预期寿命韩国增长最多，日本其次；而事实上日本人均寿命已是世界最高。也就是说，中国医生人数占人口比例尽管不少，但是医疗质量跟韩、日还有差距。另外，从知识的投入产出看，2004年中国投入研究与开发事业的经费占国民生产总值（R＆D/GNP）的1.3%，比例上只及韩国（2.6%）的50%，约为日本（3.1%）的42%；而从事研发工作的科学家、工程师，中国每万人只有7人，相当于韩国（32人）的22%，日本（53人）的13%；平均每百万人中居民申请国内发明专利数，2002年中国32件，只相当于韩国（1614件）的1.98%，相当于日本（2916件）的1.10%。同时，韩国与日本也有较大差距，韩国相当于日本的55.29%③。也即中国与韩、日相比，专利申请数量差距远大于经费和人员投入的差距，这说明我国研发人员知识产出少，经费使用效率、科技人员创新水平不如韩国和日本。

社会是多领域构成的系统，各领域之间互相联系、互相影响，密不可分。评价经济和社会发展一般都是选择一组相互关联的指标综合考察。而在多种指标中，人均GNP的增加速度是反映社会发展速度的一个综合指标。从这个指标看，东亚三国在最近24年中都取得很大进步，而韩国、日本发展得比中国更快。笔者在此还想略花笔墨阐释其作为考量指标的科学性：

首先产出差距决定收入差距，人均产出高低是决定人均收入多寡的最直接因素。国民收入多就能够提高生活质量，包括饮食讲究营养卫生、投资运动健身和医疗服务，延长寿命，提高身体素质；国家收入多，可更多地投入于教育和科研，提高国民的知识和技能水平。而劳动者健康长寿、得到良好教育训练，不仅可以延长人均劳动时间，而且可以提高单位时间的生产效率，使人均生产力提高。这样就形成了良性循环。我们用来比较各国人民生活水平的常用指标——人均能源消费量，也主要取决于人均国民收入水平。

其次反映了人均生产力的差距，即同一个人为社会提供的物质产品和精神产品能力和成效的差距。生产过程是人施加影响于原料、服务他人的过程。人均生产力高，不仅表明劳动者勤劳意识强、劳动时间多（这与整个社会职业精神、政治经济制度相关），还说明土地、原料等利用效率高，单位时间产出大。18世纪英国产业革命以来的历史证明，机械化、自动化的生产效率比手工半手工劳动高得多；同样，劳动者在第二产业的产值高于第一产业，第三产业又高于第二产业。如世界主要先进国自1970年代开始国民总产值中农业和工业比例下降，服务业比例上升；而中国同期人均国民生产总值增长较韩、日缓慢，就跟大量劳动力投入第一产业、产业结构转型缓慢密切相关。具体体现在产业转型速度上，1980～2002年的22年间，在百人总劳动力中，农业转移到非农产业的，中国19人、韩国24人、日本5人，韩国速度最快。

三、关于中国发展名与实的思考

中国自改革开放以来取得了巨大进步，同时中国是发展中国家，与世界先进国还有不小的差距。这是大多数中国人及对今昔中国有过比较的国际人士都明白的。但是如果说改革开放以来中国与一些先进国的差距依然在扩大，可能仍会出乎人们的意料。上述中韩日三国发展速度比较显示出来的差距，虽有点令国人吃惊，却是不得不信的科学研究的结果。

目前，国内外有相当一部分人对中国取得的进步及其在世界上的位置，还持似是而非的观点。例如，认为中国自改革开放以来是世界上发展最快的国家，或者称中国已经成为世界工厂，或者说美国和中国是世界经济两大发动机。最近的如2007年3月12日提前出版的美国《新闻周刊》发表的文章称：“在过去30年中，中国享受着稳定和任何其他国家都无法比拟的最快速度的经济增长，中国在世界上建立了一个全新而闪耀的形象。”［3］而在国内，不仅百姓面对电视镜头时说“我们富了”、“中国强大了”，新闻、学术界也有人在热烈谈论大国崛起话题，或者表示要总结中国成功的独特经验，甚至预言多少年后赶上某国、超过某国。

笔者认为，中国发展最快的观点，源于大致印象的成分多于细致分析，它可能更多地反映了国人的强烈愿望而不是表达客观事实。荣誉固然是人们乐于享受的，国家的荣誉固然能够振奋国民精神，但是脱离实际的高名对中国并无多大利益。国际上，可能为此要求中国承担更大的责任、做出更大的贡献，或者把中国作为竞争对手加以防范遏制；而国内，自满容易滋生骄傲，丧失进取心或者追赶的紧迫感，忽视本国存在的严供

峻问题，懈怠于改革，对外交往中轻视他国。我国现代化研究的奠基人罗荣渠先生早在1996年就鉴于国内兴起的“盛世”崇拜、对世界大势的无知，提醒国人要戒骄戒躁。［4］

1980～2004年的24年，说长不算长，说短也不短，大致一代人的时间。世界历史上，不乏举国一致全力追赶先进、后来居上的例子：19世纪末是德国、日本，二战后首先仍然是德国、日本，20世纪60年代以后韩国、新加坡和中国的台湾、香港等国家和地区，差不多都用了一代的时间，就从比较落后的状态一跃而至比较发达的状态。前述中国与韩、日人均GNP增速的差距，就是生产力发展速度的差距；而人均GNP的增长速度可以说不仅仅是经济问题，而且是整个社会差异的代表。我们说，有差距并不可怕，今天，中国与先进国家的差距，表明我们在改革和发展方面还有很大潜力，而差距正好可以成为催促我们奋进的动力。但是，我们必须清醒地认识到如果在较长时段中进步速度落后于人，差距必然会日益扩大。要赢得综合国力的竞争，必须使社会各个领域、各个阶层对追赶形成共识，增强改革和发展的紧迫感。

参考文献：

［1］引自《韩国独立运动血史新论》中《三一运动与之比较》，第173页-177页供

［2］中国现代化报告2004.北京：北京大学出版社，2004：164—166

［3］法里德·扎卡里亚，伊文译.西方真的不了解中国.环球时报，2007.3.6.

篇11

经济法现代化既是一个过程，又是一种目标。从20世纪中期传统经济法嬗变开始，各国基于有限理性的认识论假设，基于对自身能力边界的认识和对市场的尊重，进行了一个持续的经济法制度变迁和创新的过程，通过不断的制度变迁和创新，经济法要达到两个目标，其一，在市场作为基础性资源配置工具的前提下，经济法能够最大可能地反映市场的干预需求和社会公共利益；其二，经济法执法机关能够忠实地执行反映市场干预需求和社会公共利益的干预法。

因为政府并非完美无缺，这种不完美来自于其主观和客观两个层面的因素。主观方面的因素指公权的部门利益、地方利益以及政府官员的个人利益会使干预行为偏离社会公共利益；客观方面的因素是指政府自身有限能力有可能不足以解决市场失灵。正因政府在主观上、客观上都存在着不当干预的可能，从而导致干预的法偏离公共利益，偏离市场的干预需求，所以只有对政府权力进行有效的法律约束和优化，明确政府应该干预什么、干预多少和如何干预，才能达到预期的修复市场失衡的理想效果。现代化的经济法正是以否定政府的完全理性为前提的，是以对政府干预权的有效法律约束和优化为基础，其表征为在干预范围上主张均衡干预，保障私权，确立政府与市场之间的和谐；在干预目标上严格追求公共利益；在干预目的上，讲求效率至上原则，克服市场失灵，使市场达到均衡；在干预方法上讲求方法的科学性、合目的性。事实上，在现代市场体制中，“看得见的手”的力量并不是无限的、任意的，“它只有顺应‘看不见的手’运行的规律才能驾驭市场；只有谨慎地使用才能有效地发挥功用；只有知道哪里应当无为才能有所作为”。①这是干预行为的最基本规则，突破这个规则将导致破坏性干预，而这个规则的最终确立则完全有赖于对公权行为的有效规制和优化。

经济法的现代化以对立法行为的规制和优化为必要条件和前提。评价立法行为是否被有效规制和优化的首要标准是“立法过程在多大程度上趋向于产生良好的公共政策”。②为了能使经济法最大限度地趋向于符合公共利益，必须对立法行为进行规范和优化，使市场对制度变迁的需求转变为有效的、科学的制度创新，同时，经济法的现代化要求必须优化经济法的执法行为。

一、立法决策程序的法定化与科学化

决策程序的优化和完善是指设计一种机制，在最大限度满足个人理性的前提下达到集体理性，使制度安排最大限度地符合公共利益。从法律的视角研究，决策程序的优化和完善主要包含两层意思，即决策程序的法定和决策程序的明确化和科学化。前者指决策程序的形式合理性，后者指决策程序的实质合理性。

（1）决策程序的法定。决策程序法定化有助于高质量经济法的产生。就经济法而言，这种规则不仅要法定，而且要最高层次的法定，以约束经济法立法机构。从经济法历史考察，经济法产生完全源于市场存在缺陷而不能自行克服从而对国家干预产生需求，国家在干预过程中其权力因此大幅度膨胀。为了防止权力滥用，市场作为一种力量对国家也进行了干预，以使国家的干预具有合目的性，同时也能使私权得到保障。市场对国家的干预之一就是使国家确定经济法的质和量的程序必须由最高层次的法加以规定。公共选择学派认为，如果对人缺乏程序上的宪法约束，无论何种政治过程，都不会产生良好的经济政策。所以，运用合理的规则约束经济法的制定是经济法现代化所必不可少的。

（2）决策程序的科学化与明确化。在制定科学的程序时，我们必须转变一种观念，即只要立法者具有纯粹的公益精神，就必然会有良好法律的产生。这种观念在目前还有一定的市场，它是导致有效立法程序制度充分供给的主要障碍。事实上，这种观念存在着相当的不科学性，第一，想做好事和真正做成好事，两者之间存在巨大差异。第二，“立法者具有纯粹的公益心”这个假定不一定具有完全的现实性。立法者也是一种社会动物，也具有经济人的特性，也可能会追求自身利益的最大化，只是程度不同而已。立法者的经济人倾向要求我们，其一，不能对立法者高度公益心的期望而减少制度供给；其二，在制定科学的立法程序时，要充分考虑到立法者的经济人倾向，以防止非法追逐私利。经济法立法程序的制度设计相当复杂，是一个系统工程，就我国目前而言，应该在以下两方面进行制度创新：

第一，改变经济法立法草案的起草机构。在我国，绝大部分的经济法立法草案由各部门自行起草，带有相当的部门利益和短期利益色彩，加上我国目前立法机构存在相当的能力局限，经由立法机构审查的草案可以不经修改或经过细微修改即可获通过。这使正式通过的干预法不能准确反映社会总体偏好。对此，我们目前所能做的是改变草案起草机构，草案不应由各部门自行起草，而应由专门机构起草。该新机构可以是常设的，也可以是非常设的，但必须确保独立性。其成员除了相关部门的代表外，应以中立的专家为主，还应该有不同利益的代表参与。

第二，有效确立立法机构“议”和“辩”的程序。这种程序能够促进良好制度的出台，但现行制度没有激励代表或委员去深入了解待表决的议案有可能给社会带来的正面效应和负面效应，所以很难进行有效的“议”和“辩”。因此我国目前通过的绝大部分经济法在表决时，反对票占的比重相当小，这并不一定是好的现象。所以，制度的变迁相当必要。

二、立法机构信息问题及其克服

信息问题主要指信息不足、信息偏在和信息错误。它们都可能使立法偏离市场对干预的需求。

1.信息不足。立法机构在决策时会面临信息不足问题。其原因主要有三，立法机构在收集信息时存在能力限制；信息具有公共产品的性质；信息收集需要成本，并且边际成本递增；因此导致市场总体信息量不足。实践中许多决策失误都可归因于信息不足。如对法律的移植与本土化的选择问题最终可归结为信息问题。因为法律是一种文化现象，法律自身可以轻易地移植，而文化不可能被移植。所以，对移植与本土化进行选择的科学性取决于立法者对制度和相关制度环境的了解程度。而这正是一个信息问题。对立法者来说，信息不足的问题必须加以有效解决，以优化决策。其途径有三：立法机构应设立相关的信息收集、分析机构；改革国民经济统计体系，取消计划体制下的统计项目，以节约统计资源；增加与国家干预相关信息的统计。

2.信息偏在。信息偏在是指信息在各主体之间分布不均。一般而言，立法机构所拥有的信息要多于其它主体的信息拥有量，但在特定问题上，立法机构可能会处于信息劣势，信息优势主体因此会滥用优势，作出机会主义行为，损害他人利益，甚至对抗立法。为了提高立法质量，应该使立法机构与其它主体在相关问题上处于信息平等地位。其路径除了加强立法机构相关部门的信息收集、处理能力外，还包括有条件地赋予信息优势者的解说义务并规定违反义务的责任。

3.信息错误。产生信息错误的原因主要有二，第一，信息在被收集、处理过程中出现失误，如计算错误、分析方法错误等。第二，由于某种目的，如为了获得某种资格，而故意制造虚假信息。这是我国目前的一个相当严重的问题，大量的报表人为失真，导致最终决策者决策失误。对错误信息的克服途径主要有：优化信息的收集、传递、处理程序；严格执行《会计法》、《统计法》和《刑法》，对制造虚假信息者依法严厉处罚。

三、寻租与创租问题及其克服

寻租是指利用资源通过政治过程获得特权或确立垄断地位的行为。在国家经济职能不断扩大的情形下，公权的含金量也随之提高，寻租行为因此会大量存在。寻租者的目的在于促使国家作出有利于他们而不利于社会整体利益的制度安排。由于寻租者力图促使国家帮助其建立和维护垄断地位和经济优势，以便获取高额利润，故成功的寻租行为不仅导致资源的低效率配置和不合理的收入再分配，导致公共政策偏离社会公共利益，而成为仅为部分人服务的政府。寻租与创租问题是不法寻租者和不法创租者共同作用的结果，因此，对寻租和创租问题的克服需要双管齐下。我们认为，克服寻租现象的关键在于政府本身，其路径有三：其一，在干预经济过程中，国家应该明确自己的职能边界，在市场能比国家做得更好的领域，国家不应介入；已经介入的要及时退出。这样通过消除大部分租金，使经济人无租可寻。其二，加重寻租者和创租者的法律责任，提高其各自的违法成本，使寻租者和创租者不敢为。其三，由于刑事处罚的适用对象只是自然人和单位，对国家机构不能适用刑法，因此，我们应该设计一种机制，包括组织机制和程序机制，在这种机制之下，经济法的制定者将会权衡利益的广度和深度，从而产生为最大多数人的最大利益服务的干预法。

四、用效率观念塑造立法行为，制定高效率的经济法

1.以效率为标准确定干预范围。市场失灵的存在是国家干预的依据，但并不是所有的市场失灵都可以被国家所克服。国家干预存在成本，当国家干预不经济时，干预就成为不必要。确定国家干预是否不经济需要通过成本—收益分析而得出结论。其中，成本包括干预成本和市场缺陷导致的效益损失，收益指通过干预而增加的效益，收益与成本之差若为负值，则不存在干预的可能。所以，以效率为标准确定干预范围并把该方法法定化，不仅可以杜绝过度干预，而且还可使国家干预合乎市场的干预需求。当然这种经济分析的方法在实践中适用有一定的难度，因为有相当多的行为所涉及的利益很难量化，因此也就很难进行利益比较和权衡，这还需要经济学和法学工作者再作进一步的探索。

2.以效率为导向确保干预目标的公共利益性。干预行为必须具有合目的性，必须具有纯粹的公共利益性。因为作为经济法最高价值的效率指的是社会总体效率，而不是区域、行业效率。这要求国家是公共利益的代表，而不单独为某些利益集团服务。国家的一切干预行为应该具有实质上的公共利益性，以最大限度地提高资源配置效率。但现实中的政府不一定会以社会福利最大化为目标，斯蒂格勒的政府管制经济学认为，政府管制是为了少数特殊利益集团和政府官员的私利，而不是为了消费者和生产者的利益。所以，以效率为导向对立法者进行有效的行为控制，促使其行为具有公共利益性，尤为必要。

3.以效率为标准选择干预工具。任何干预工具都有自身的能力边界，所以，国家在干预时就存在最佳工具的选择问题，如选择使用财政工具还是货币工具，选择直接规制还是间接调控等。选择的标准主要是效率，即最能提高法律运行效率和社会经济效率的工具就应优先采用。除了工具的选择外，选择最佳的干预方式以减少干预成本也有必要。美国政府在征收汽车牌照税时，让每个车主在出生之月去主动缴纳以消除拥挤现象，这样既可以减少车主排队等候的时间，也可以减少政府雇佣的人数，社会的整体效率因此得以提高。

4.尊重市场运行规律。市场经济体制下，市场作为基础性的资源配置手段虽然自身存在缺陷，但我们不能抹杀市场在促进资源优化配置方面不可比拟的优越性。国家作为一种外力对市场进行干预，必须首先尊重市场，了解市场的内部运行规律，否则只会导致对市场的破坏，使资源配置更加低效率。在市场体制中，追求财富最大化的个体必须是自由，必须能主动对激励作出反应，并能以他们个人的自我利益管理有价值的财产。这是市场能有效率地运行的最主要条件，所以如果国家在干预过程中破坏了这一条件，将导致市场不能有效运行。

五、经济法的执法行为优化

经济法的执行主要依赖行政机关。但行政机关存在一定程度的异化，行政执法可能偏离经济法立法原意，使经济法所追求的最高效率最终得不到实现。在实践中，经济法执法主要存在如下问题：严重的地方保护主义；把执法手段当作执法目的，只关心收费、罚款，而对被收费的对象不进行管理、引导；功利地选择法律进行执法，导致经济法在适用上支离破碎；不对市场及其主体进行有效管理、服务，只着眼于自身利益而对市场主体进行搔扰式的“管理”；某些行政机关没有“利润”观念，只关注干预投入，而不顾及干预产出等。这些不良执法行为是经济法现代化的严重障碍，必须加以克服。理论界对这些不良执法行为的法律克服多有探讨，认为只要加强对行政执法行为的行为约束和外在监督，就可以有效克服。我们认为，对行为的内在约束和外在监督必不可少，但这只是从行为层面出发的治标措施。要切实地优化经济执法机关的执法行为，还必须改变政府治理理念，改变政府行为的基本激励机制。而要实现这一转变，必须用“企业家”精神去塑造政府行为。“企业家”精神的政府的表征是什么？戴维·奥斯本认为，“企业家”精神的政府，（1）必须促进在公共服务提供者之间展开竞争；（2）把焦点放在后果而非投入上；（3）行为动力来自目标而非规章制度；（4）满足“顾客”的需要，而非官僚政治的需要；（5）防患于未然；（6）关注的中心并不简单是提供公众服务，而且也是向市场主体提供催化剂。④因此，我们除了需要对政府及其官员进行有效的行为约束和监督外，还应从以下三方面入手改革政府：

1.改变执法行为激励机制。企业行为的激励机制是利润，而目前政府行为的激励机制存在相当的问题，它并不太激励政府官员进行创新与改革，而追求工作中的平庸。“在政府中，一切激励因素是以不犯错误为定向，你取得了九十九个成功也没有人注意，但只要犯一个错误你就完蛋了。”⑤这样的激励机制不仅使政府效率受到影响，还使政府行为与民众利益相分离，所以，我们应该考虑一种新的激励机制，使政府行为的动力来源于公众利益。

2.在公共部门引入竞争机制。由于国家在性质上属于自然性垄断组织，所以，有学者对在公共部门引入竞争机制提出质疑，认为引入竞争会导致重复和浪费。但实践证明，把竞争机制注入到政府提供的服务中，能够取得良好效果。据美国研究公共事业竞争的专家萨瓦斯的研究，美国公营部门提供服务的成本费用，平均比承包商提供服务的成本费用要高出35%—95%.纽约市私营承包商收集每吨垃圾花费约17美元，而该市的公共部门却要花费49美元。在市政工程业、供水业、公交服务业、邮政业等行业引入竞争机制后，无论是资源的节约、还是市场主体的受益都相当明显。

3.引入效率动机。企业家精神的政府要求政府及其官员拥有效率动机，而这要求政府关注结果而非仅仅行为本身，关注效率而非仅仅资金投入的多少。目前，在政府的行为模式中，成本与产出往往相分离，这种分离会导致错误的资源配置，因为“如果维持一种活动的收入与生产它的成本无关，那么获得一个给定的产出时，就会使用较多的资源，而不是必要的资源，或者为了补偿最初的市场缺陷而采取更多的非市场行动。由于不把进行一项活动的成本与维持它的收系在一起，那么低效率往往受到鼓励。”⑥引入效率动机有利于提高政府行为本身的效率和行为所涉及的资源的配置效率，促进经济法的现代化。但没有制度支撑的效率动机将是一句空话。效率动机的有效引入有赖于合理的制度创新。如按效果制定预算的制度将使行政机关的预算额同业绩挂钩，使行政机关更关注行为的业绩。

注释：

①陆丁：《看得见的手：市场经济中的政府职能》，上海人民出版社1993年版，第159页。

②（美）凯尔曼：《制定公共政策》，商务印书馆1990年版，第179页。

篇12

一、哈尔滨市非公有经济发展的存在的问题

(一)发展环境不宽松

哈尔滨市非公有经济发展环境虽有很大改善，但仍然存在政策落实不到位、行政执法不规范、规费过多过滥、行政审批手续繁多、管理偏严、服务偏弱等。

(二)融资渠道不畅

哈尔滨市因金融环境偏紧，直接融资数额小，担保公司规模和数量有限等原因，融资难的问题突出。据市课题组的问卷调查显示，哈尔滨市非公有制企业获得银行信贷支持的仅占15％左右，有一半的受访者认为融资难是非公有制企业发展的最大问题。

(三)产业引导与扶持力度不够

哈尔滨市国有经济比重过大，政府对非公有经济发展相对投入的精力较少，引导和扶持力度不够，产业集群规模增长缓慢。在行业准人方面，虽然国家对金融、石油、电力、军工和城市基础设施等垄断行业已经向非公有制企业开放，政策性的障碍已经消除，但哈尔滨市缺少相应的配套措施，实际可操作性不强。

(四)企业家素质亟待提高

哈尔滨市非公有制企业家市场开拓能力较弱，在提升创新能力、完善创新管理、整和创新资源方面缺乏主动意识，多数企业家有小富即安的思想，进取精神不强。在关注社会发展与进步、关心困难群体、支援贫困地区等方面不够主动。

二、加快哈尔滨市非公有经济的对策建议

(一)创造良好环境，实现非公有制经济又好又快发展