公共政策学论文范文

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二、《公共政策学》课程参与式教学的活动形式

遗忘是大学生知识学习过程中不可避免的自然现象，如何及时地回顾和总结有助于大学生对所学知识的巩固与提高，教师在每一章节讲解结束后，通常会安排一定的时间对本章节的内容进行复习回顾。在传统的教学过程中这一任务主要是由教师来完成的，包括课程课件的准备和讲解等。笔者在《公共政策学》课程教学中为了能促使学生积极参与《公共政策学》课程的教学活动，将《公共政策学》课程每一章节的总结任务交给学生完成。《公共政策学》课程进行之初，在绪论中对《公共政策学》课程主要内容进行简介，然后再要求学生根自己的兴趣自愿报名，对某一章节的课程进行总结，每一章节只安排一名学生。为了鼓励学生积极参与，在期末评定成绩时，根据学生完成情况给予一定的加分。在具体进行时，总结的内容由学生自己完成，但由教师把关。《公共政策学》课程每一章节内容授课完成后，学生上讲台以教师身份对本章内容的进行总结。进行总结的学生讲述课程进行情况，可向其他学生提问及要求其他学生上讲台互动等。教师则站在旁边进行观察，对学生总结过程中出现的知识点遗漏或误解等进行及时更正。学生总结结束后，教师要对学生的表现进行点评和指导，包括学生对所学知识的理解程度和讲演技巧等。在学生总结活动进行过程中，得到总结机会的学生大都表现非常积极，也对课程内容进行了较好的回顾。学生制作的课件，内容生动有趣，反映了同龄人的思考和认识模式，在某些方面甚至可以说优于教师自己制作的课件。得到总结机会的学生还对《公共政策学》课程教学内容进行适当扩展，启发了其他同学甚至教师的思路，促进了学生进行课外自我延伸式学习。在得到总结机会的学生进行课程总结时，课堂气氛相对于老师主讲时，更为活跃。台上台下的互动比较多，讲者与听者都在这种互动中收获了不少。总之，通过参与式教学形式，确实调动了学生学习积极性，使他们主动地汲取《公共政策学》课程知识，能够深入认真地思考和总结《公共政策学》课程，并在此过程中体会到学习《公共政策学》课程的乐趣。此外，学生在如何面对公众进行演讲等方面也得到了较好的锻炼。应该说，学生是参与式教学活动形式中受益最大的群体。对于其他没有机会参与总结的学生而言，由于有机会参与总结的学生总结时体现了同龄人的思维，所举的例子也比较贴近他们的生活，因此也加深和巩固了他们对《公共政策学》课程内容的认识和理解。同时，教师的点评也有助于学生从别人的讲演中学习，从而提高自己的讲演能力。教师通过参与式教学可以了解学生的思维特点和感兴趣的内容，从而在安排《公共政策学》课程内容和调整讲课方式时能更好地适应学生的特点。

三、《公共政策学》课程参与式教学的效果调查

为了更科学地评价《公共政策学》课程参与式教学形式的优劣，笔者在课程结束时就学生在经历《公共政策学》课程参与式教学过程中的感受对他们进行了匿名问卷调查。问卷调查表内容分为客观选择和主观判断两个部分。与《公共政策学》课程参与式教学形式相关的主要是客观选择部分，从多个不同侧面请学生们对《公共政策学》课程参与式教学形式进行客观评价，包括教师与学生总结的区别、总的评价、活动中的心理变化等；主观判断主要用于收集学生对《公共政策学》课程参与式教学的总体评价和建议，但在主观判断中，学生们对《公共政策学》课程参与式教学形式也谈出了自己的一些看法。从115名学生中回收有效调查表共98份，对其中的客观评价结果进行了统计，得到学生对每个方面问题的选择比例。对于“如何看待老师安排同学在每章结束后进行小结的这种教学方法”，有56.7%的同学选择“很好”。由数据可知，大多数同学对于这种教学形式是认可和喜爱的。这体现在三个方面：首先，总体上，有57.7%的同学认为这种教学方法很好；其次，有73.6%的同学认为如果上台总结，自己的收获会很大；最后，认为这种方法对解决自己在学习过程中的疑问与不足有帮助的学生比例达88.3%。但结果也表明，这种方式对于上台总结的同学会有更多收获，但对于未作总结的同学来说，收获则不够大。这反映出学生总结时在知识的深度和广度上把握不够，需要经过更多锻炼，也说明在活动形式上还要进行改进和完善，以便坐在台下的学生也能有更多的收获。从老师和学生讲解的区别来看，大多数学生听讲时的心理状态不受学生和教师身份变换的影响；而听讲状态的改变则因人而异，呈现出均衡分布。总的来看，这些数据说明上述教学形式值得肯定，但还需进一步完善，这在后面的主观判断题中也有体现。在主观判断题中，很多参与总结的同学谈出了自己对总结的看法，一致的意见是总结花时间多，但对于课程知识的掌握、自己的心理素质、演讲能力等都大有裨益。因此，也有学生建议应让更多的同学得到锻炼，比如让多人同时准备总结，在实际讲解之前从中选择最好的上台去讲。

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硕士教育是在本科教育的基础上培养高级人才的教育，而硕士学位论文是继学科课程教育和科学研究之后又一核心环节，并且被认为是最重要的环节、硕士项目的重点①。在撰写硕士论文的过程中，如何选题也成为了重中之重。

伴随着股权分置改革的进行，中国上市公司股权政策受到了更多学者的关注，硕士研究生是其研究的生力军。本文通过对中国知网刊登的硕士学位论文中对中国上市公司股利政策的选题分析，分析股利政策在硕士论文中的选题走向，旨在为下一步该课题的研究方向提供借鉴。

一、样本的选取和分析方法

1.样本的选取。本文以“中国上市公司股利政策”为主题，在中国知网的硕博论文中进行了精确筛选，从而选出了2000年-2013年相关硕博论文55篇，考虑到硕博论文的选题差异，本文特剔除5篇博士论文，其余50篇硕士论文均选作研究样本。样本所在的年份分布如表1所示：

2.分析方法。本文采用描述性统计的方法，以了解硕士学位论文针对我国上市公司股利政策的选题方向。运用EXCEL软件，对选题视角和研究方法两个问题进行具体分析。最后在调查分析的情况下，得出对该研究课题下的硕士学位论文撰写的相关建议。

二、样本的的数据分析

1.选题视角分析。从搜索的结果看到，硕士研究生对于上市公司股权政策的研究是从2000年以后开始的，而选题的视角也主要集中在政策研究、影响因素等，具体分布见表2：

从上表中可以清楚地看到，从2005年起，硕士论文对股利政策的研究视角开始呈现多元化发展，不再单纯的局限于股利政策研究和与相关传统理论的关系研究，而更多地考虑到管理者及市场行为对股利政策的影响。同时，开始出现了将中美企业进行对比的分析研究。

2.研究方法分析。通常，硕士学位论文的研究方法主要是实证研究和规范研究，但是经过对中国知网2000年-2013年的有关中国上市公司股利政策的硕士论文的题目调查后发现，比较研究的方法在我国硕士学位论文中比较普遍。具体分布如表3（有些论文不只使用一种研究方法）：

在比例对比中我们可以看到，尽管理论分析研究是研究的基础，是最基本和最传统的研究方式，但在当今硕士论文的题目中，单纯的理论分析命题方式已逐渐退出范围，取而代之的是更具有创新亮点的比较研究和实证研究。当然，样本研究作为一种新兴研究方法，有很大的发展空间。

三、评价及建议

1.选题内容方面。从2000年到2013年14年的检索数据来看，我国硕士围绕《中国上市公司股利政策》这一主题的论文选题呈现多元化发展的趋势。但是，依旧集中在与相关经典理论的关系中。同时，与期刊论文相比，多元化的趋势仍旧有待加强。

2.研究方法方面。由于时间有限，本文探讨的研究方法仅仅是从论文题目中看到的，并未深层探究文章内容。但就题目而言，能够看出除了理论分析之外，许多论文采用经济学和管理学的相关理论分析公司股利政策的选择。比如“管理防御对中国上市公司股利政策影响的实证研究”、“基于行为财务学的上市公司现金股利政策研究”、“管理层激励对上市公司股利政策的影响研究”等，在这些文章中，管理者对公司股利政策选择的作用被放置在一个重要的地位。

值得一提的是，样本或者个案研究的研究方法在硕士论文中也有所体现，虽然所占比例不高，但依旧可以反映出未来在研究方法的使用上的趋势。

3.建议。综上所述，我国硕士论文在该课题的论文撰写中呈现着选题较集中，且重复性强的特点，涉及面相比其他课题而言较窄。但是近几年，硕士论文的选题范围开始扩展、科学性不断提高，研究方法也已经表现出实证研究、案例分析不断增多。

通过以上研究，本文建议：第一，中国的硕士论文选题应广泛参考国外文献资料，瞄准国际前沿，而不能仅仅把视角放在国内市场；第二，在选题方面，硕士论文应该注重研究具体的问题，避免大范围的泛泛研究。同时，应鼓励进行多学科交叉研究，特别是运用相关学科领域的原理、理论解决问题；最后在研究方法方面，硕士论文应考虑使用更多、更加创新的研究方法，如实证研究、经验研究、案例研究、调查研究等，以便使我国硕士论文能够与国际接轨。（作者单位：民族学院）

注解：

① 段洪波，张双才，刘甜甜：《2001～2010年会计学硕士论文选题内容与方法分析》

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1.引言

西方理论较多和我国政策实践的封闭系统，造成了部分大学学生和老师的迷惑，怎样学和怎么教授是一个目前仍然没有解决教学难题。公共政策分析是公共事业管理专业的核心教学课程，但受学科发展和教学观念等的影响，在教学过程中存在着无趣、无为的问题，以及师生缺乏互动、教学内容单调、教学目标模糊，未能真正剖析公共政策的本质特点和来龙去脉的问题。我认为，公共政策分析教学的关键在于处理师生、理论与实践、内部与外部关系。提升公共政策分析教学需从以下几个方面进行改进。

2.公共政策分析课程教学改革原则分析

2.1理论联系实际的原则

政策科学是一门行动取向的学科，它是适应人类利用知识和方法改进政策制定系统而产生的，在实践中产生，又在实践中应用与发展，它既要指导各项政策的制定、执行、监督、评估组成的实践活动，又要发现与解决复杂的社会问题，为实践服务。理论联系实践是教学的基本原则，不仅要联系公共政策的政府制定实践，而且要联系各地的管理实际，联系政策实践中积极方面，更要联系消极与不足方面。尤其对政策消极方面政策，要有正确观念，比如在分析“在公共场所全面禁烟”公共政策时，既要看到这项公共政策的时代要求和社会文明进步，又要看到其执行的难以操作，需要遵循渐近决策模型的提升完善轨迹，否则学生就会陷入政策制定与政策执行的困境与迷惑中去。

2.2学生主体的原则

在多数公共政策分析教学实践过程中，往往忽视学生参与的主体地位，教师大部分从抽象、宏观、理性方面去详细分析公共政策，很多学生失去学习的热情和动力，缺乏互动与交流。因此在公共政策分析教学过程中，学生的参与式主体教学不容忽视。为了增强教学效果，让学生成为公共政策分析教学的主人，可以进行教师为主体的讨论式教学，模拟具体公共政策分析情境教学。比如在教授公共政策制定时，可以让学生充当政府发言人，向社会某项政策信息，课后再进行交流，建立非正式互动示范式。

2.3知识与能力同步提高原则

让学生充分了解公共政策制定、执行、监督、评估等管理过程是公共政策分析教学的目的。因此，在教学过程中，要把传授的知识转变为活的知识和能力，是一大难点。传统的灌输式教学使得学生被迫接受知识，这样的知识实际是死的知识，即使非素质和能力有效提高，也会产生负面作用，如学生产生逆反学习心理。因此，在公共政策分析教学过程中，要注重提高学生的学习能力，由被动学向主动学转变，以知识为载体提高学生分析与解决实际公共政策分析问题的能力。力求大学生学了政策系统后，能够对政策举一反三、触类旁通，运用所学理论知识去分析复杂的政策制定模式和执行复杂系统，为政策科学化民主化提供帮助。

3.增强公共政策教学效果的技术途径分析

3.1构建有序的课堂教学平台

紧密联系改革开放和现代化的实践，紧密联系学生学习和生活实际，实现教育方式、途径的立体化和多样化。在教学过程中以此原则为指导，具体要做到如下几个方面：首先，重视学生的教学评价机制，做到从评价规程、评价的组织制度、评价人员的行为准则和培训制度评价档案的管理办法、工作制度、评价的监督日常管理管理制度等。评价制度应根据各类型高校自身的实际发展需要确定方向，通过评估制度的确立实施，使得教学评估着眼于发展性评价，形成自我调节、督导体系和自我管理的监控。其次，完善教学计划，按照政治学与行政学专业的培养目标和要求来设置课程、制定和完善教学计划，如增设西方宏观经济学、发展经济学、地方民族政策学、西方行政学说史等补充课程。同时对课程时间也要合理安排。建议把公共政策学放到大四第一学期，因为通过前几年的积累，学生对这门课程有学习兴趣和动机，又有相当综合的知识积累，以及足够的心智去学好。在教学中，高校教师对每学期所设的课程都要有一个基本安排，教学内容、教学目标、教学难点、教学改革，以及教学评估机制都要以一定形式上交教研室，而教务处要采取措施对教师的教学工作进度和教学行为进行严格的约束和指导，采取相应的激励机制，树立教学典型。最后，改革传统的笔试考试方式，提倡考试方式的多样性和多元性，要把考试的选择权交给任课老师和院系部门。具体对于公共政策分析的而言说，可以采取以闭卷考试为主导的方式，毕竟笔试是最公平的考试方式，也可以采取口试方式作为补充，口试方式可以使得大学生在具体考试情境中练习、锻炼、学习和提升，进而提高语言表达能力和沟通能力，提高反应能力，也可以采取写学年论文的方式进行公共政策方式考试，每个学期开始就预先把论文内容、规范和所要达到目标告之学生，让学生利用实践教学机会，去政府和公共部门调研，可以抽样调查、访谈等方法完成论文。为了鼓励学生的自主创新和协作意识可以鼓励以小组形式完成论文，可以用公开发表高质量的学术论文取代考试，可以根据不同级别刊物设置相应分数，鼓励学生在公共管理期刊上发表。由于不是每个学生都能达到发表文章水平，可以设置一定权重来衡量文章分数。

3.2构建实践教学平台

构建实践教学平台对于公共政策尤为重要，因为公共政策综合了经济学、政治学、社会学、法学等现代科学，需要有综合分析能力和工具作为支撑，以及有特色的公共政策分析案例库。首先着力构建验证型（通过提供高度仿真的情境如视频、案例等引导学生综合运用所学的理论知识思考、分析，独立作出判断和决策）和探究型（在调查研究的基础上，通过讨论、辩论等形式进行探究，达到澄清模糊认识和错误认识、提高学生明辨是非能力的目的）实践教学模式。公共政策分析是一门实践性很强的学科。绝大多数本科生和少数民族地方院校的学生，缺乏社会实践的把握和理解，缺乏对公共部门工作的感性认识，对学习往往茫然，缺乏动机和兴趣，加上公共政策学教学最大的瓶颈在于有特色的公共政策案例分析，因而各高校要结合地方实际建立有特色的公共政策分析案例库，如在传授政策制定主体时候，可以具体某一地方政府某项具体的计划作为公共政策分析的对象和范例，归纳和演绎出公共政策制定的价值取向、利益主题博弈、社会敏感度等知识内容；针对元政策国家宏观的公共政策可以以独特个案为着眼点，建立一个案例库，如在分析社会保障制度政策时，以社会保障中的盲点的福利院具体运作模式分析框架，分析此项公共政策出台的时代背景、意义、问题和对策。当然在建立案例库后，要科学分析具在教学过程中互动的教学方法，把课堂独人教授法、研讨法、小组讨论法、情景模拟法等现代有效互动教学方法结合起来，把抽象的公共政策理论寓于特色案例情境分析中，从而既提高学生的认知能力，又促进师生相互认可。

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中图分类号：D031文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)01-004-01

一、西方学者对利益集团的研究

西方学者对很早就已经展开了对利益集团的研究，对利益集团在政治中的影响以及对政府决策的影响已经有了较为深入的研究。目前，西方学者对于利益集团对公共政策影响的研究主要从以下几个视角展开：1.利益集团通过宪法结构，即议会、分权机制、联邦、单一制来影响公共政策。在实行议会民主制和实行联邦制的国家里，利益集团都有机会在各个层面进行活动，在实行议会民主制的国家里，利益集团更多地注重对议会的游说。相对而言，实行典型三权分立的国家则能为利益集团提供更多进入的机会，利益集团不仅注重对立法机构进行活动，同时也会对会对行政部门和法院系统进行活动。2.利益集团借助政党的力量来影响公共政策。在政策的决策权力机构中，政党是一个重要的因素。在政党实力较强的国家，利益集团对政策的支持往往是决定某项政策能够进入政策议程的关键。因此，一定的经济、社会利益集团将与主要政党联系在一起，这样，在政党的会议上常常出现重要的游说。3.利益集团借助行政部门的权力影响公共政策。政府的集权和政府与行政人员之间的密切的关系，使得利益集团往往更倾向于和已经建立的并且具有一定政治优势的集团之间建立紧密关系，并通过这些政治集团影响公共政策达到利益最大化。

二、中国学者对利益集团的研究

目前，中国对利益集团参与公共政策的研究起步比较晚，但发展比较快。根据对中国知网、中国期刊网的不完全统计，自21世纪以来，国内对利益集团的研究论文大概有10000多篇，其中，对中国利益集团与公共政策这部分的研究论文大概有600多篇。但总体而言，国内对中国利益集团的研究还处于起步阶段，特别是中国利益集团对公共政策制定和执行的影响这部分研究仍然欠缺系统性。从已经发表的论文内容来看，主要从以下一个方面论述。1.中国利益集团对公共政策制定与执行的影响，如谭寒、崔军栋的《浅析我国社会利益集团对公共政策制定的影响》、田芳的《利益集团对我国公共政策制定的影响与规制研究》、孔德菁的《公共政策制定中的利益群体分析》、韩淑丰的《论利益集团对公共政策执行的影响》、韩永军的《基于博弈论视野的我国房地产公共政策执行问题研究》等。2.利益集团的博弈与公共政策的制定，如王静的《公共政策制定过程中的利益博弈分析―以中国房地产利益集团为例》等。

三、西方利益集团理论概述

西方学者已经对利益集团理论展开了深入的研究并取得了丰富的成果。早在十九世纪初，詹姆斯.麦迪逊就在《联邦党人》文集中首次提出了利益集团问题，他并没有直接指出利益集团这一概念，而是提出了“派别”，这里的“派别”就是我们说的利益集团。他认为，如果说存在一个所谓的社会的公共利益，那么，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的。因此，利益集团的存在对于社会公共利益及他人的权利都是有害的。二十世纪，美国政治理论家亚瑟.本特利用集团概念来解释美国政治。1908年，在《政府过程》中，本特利指出集团是政治的“原材料”，政府行为是利益集团作用的结果。政府部门，包括立法部门、行政部门以及司法部门都是连结政府与利益集团的中介，政府组织是调整以及协调各种利益关系的工具。美国研究利益集团政治的著名学者戴维.杜鲁门认为，利益集团是美国民主政治过程中的积极和基本的成分，是调整集团内部成员间和与其它集团间关系的工具。二十世纪五十年代，美国产生了多元主义集团政治理论，认为集团的存在有利于政治发展，极力宣扬利益集团的积极作用。六十年代对利益集团理论有突出贡献的代表人物是奥尔森，著有《集体行动的逻辑》、《国家兴衰的探源》、《权力与繁荣》。他的突出贡献是认为集体行动不会突然产生，而是要人数足够少，并且存在着迫使或诱使个人为集团利益作出贡献的“激励机制”。这说明，政治过程仍然受到少数精英的控制，因为他们人数少，而且拥有控制其它群体的资源和条件。

四、中国学者对利益集团概念的界定

在中国，王沪宁最早提出了“利益集团”这一概念，他认为“利益集团就是在政治共同体中具有特殊利益的团体，它们力图通过自己的活动来实现自己的特殊利益”。赵延东在《利益集团与国有企业改革》一文中把“利益集团”定义为，由一群拥有共同利益的，在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政策的形成与执行施加于己有利之影响。王惠岩教授认为，政治团体是“在现代政治生活中，那些不同于政治政党和国家机关，有组织地参与、影响政治决策形成过程中的利益群体。”杨光斌认为，利益集团就是“基于共同利益或态度而组织起来的、在政治过程中进行利益表达的行动性群体”。陈振明教授则明确指出，利益集团是“在利益多元化社会中，具有相似观点或利益要求的人们组成的，并企图通过参与政治过程，影响公共政策实现或维护其利益的社会团体。”

参考文献：

[1]李景鹏.中国政治发展的理论研究纲要［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2000.

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一、法院的公共政策形成功能

随着社会分工日益细化、理论研究的深入，法院所承载的功能得到了进一步发展。有学者在考察法院制度史后提出：“一切法院制度皆具备直接功能和延伸性功能。前者即解决纠纷，后者包括控制功能、权力制约功能、公共政策的形成功能。”

其中，公共政策的形成功能是指法院通过法律解释、审理案件等方式参与和影响社会公共事务的决策。通常，法院的该项功能以两种方式发挥，一是消极否定方式，通过宣布一项法律、政策或某一行为无效的方式干预公共政策；二是积极肯定方式，通过对成文法的解释、创设新判例肯定某项公共政策。实践中，法院运用后者方式形成某项公共政策较为普遍。

伴随社会的发展，诸如环境保护、食品安全、医疗事故等新型纠纷大量出现，由此引发的诉讼纷至沓来。法院在处理此类案件时，不仅要考虑个案纠纷的解决，还必须考虑判决的政策性目的和社会影响。判决的结果实质上是对社会资源的重新分配，间接改变了现有利益格局。因此，从这一重角度来看，法院参与“制定”了公共政策。但是，这种政策以相关判决为载体，受到个案的局限，所以称之为“形成”公共政策似乎更为合理，也更能突出其渐进、间接的特点。

二、法院公共政策形成功能的基础

（一）理论基础

1.司法能动主义

司法能动主义着眼于实质正义的维护而非一味恪守形式主义，实际上就是追求法律效果和社会效果的统一。有学者认为，司法能动主义有三种表现形式，即“技术性的能动主义”、“法学的能动主义”、“社会的能动主义”。其中，“社会的能动主义”最能体现法院的公共政策形成功能，它是以达到社会正义为目的的能动主义。 为此，要求司法机关不能躲藏在法律公正的背后，而是要在关乎社会重大公共利益的问题出现时积极应对。这一观点与美国学者克里斯托弗·沃尔夫不谋而合。他认为，能动主义的法官有义务为各种社会不公提供司法救济，运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的宪法保障加以具体化的权力去这么做。

当然，司法能动主义不能无条件地扩张，不能僭越司法权的范围界限，法官不能完全凭自己的主观意志断案，它受制于法律原则和精神。

2.司法经验主义

理性主义与经验主义的争论一直伴随人类的发展。两种思潮的争论在法学领域的反映便是产生了概念法学派和利益法学派。

概念法学派强调法律的逻辑理性，坚持成文法至上的理念。他们认为设计出一套结构严谨、包罗万象的规则体系并非天方夜谭。法官只需简单套用，无需也不应当进行利益衡量和价值判断。“法官完全可从一个法律体系中逻辑地推出所有法律规范，从而解决纠纷”。

利益法学派认为，那种指望制定一个详尽无遗的法律制度是不符合现实的。因此主张，法律的重心不在于法典如何精致，而在于现实中的运用和实践。沿着这种思路，他们主张法治应当允许并且推崇对法律的目的理解，在适用法律时不能仅以书本上的法律为限，重要的是要认识法律所涉及的利益和目的，在正义的天平上对它们进行衡量，最后达到某种平衡。

（二）现实基础

诉讼存在于一定的社会环境中，难免会被打上时代的烙印，一系列具有鲜明时代特征的新型诉讼开始出现。这类案件往往牵涉到重大公共利益，裁决结果会对将来国民行为方式、企业经济活动、经济发展方向等产生较大影响。因此，这类诉讼可称之为“现代型诉讼”，又称“政策形成诉讼”。

现代型诉讼和传统诉讼的差别主要表现在三个方面 ：第一，在诉讼主体上，现代型诉讼的纠纷当事人一方，特别是被告方多为具有较大社会影响的公共团体和大型企业，以致原被告之间力量对比悬殊。第二，在请求救济的内容方面，现代型诉讼的原告常常要求公共团体、企业及国家修改、变更有关政策和事业规模或采取有效的防范措施，避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。第三，作为基础的纠纷所涉及的利益的差异。传统诉讼所涉及的利益关系是以个人利益为中心，影响范围主要涉及当事人及其周围与之有关系的人。而在现代型诉讼中，对立的利害关系具有公共性和集合性，因此其波及的范围呈现出广域化和规模化的态势。

三、域外实践

（一）美国

美国法院参与公共政策形成的渠道有两种：一为违宪审查，一为判例。由于法院宣布某项法律合宪与否是通过具体判例实现的，因此两者具有形式上的一致性。

美国联邦最高法院通过对“马伯里诉麦迪逊”一案的审理，创设了美国违宪审查的先例。法院有权通过司法程序审查立法机关以及行政机关制定的各项法律，若认为某项法律与宪法原则相抵触，即可宣布其无效。“法院通过违宪审查裁决一项法律违宪，就是否决了一项公共政策，而否决一项公共政策也可以看作是创制了一项新的公共政策”。

确立权威性判例是美国法院参与公共政策形成的最为基本的方式。一方面，法官在具体运用法律条文时必须加以解释，当然这里的解释应当是在法律框架内完成，而解释法律的过程实际上正是在不同政策之间的抉择。另一方面，法官在个案判决中确立的法律规则不仅适用于该案，而且往往作为先例对该法院或下级法院今后审理类似案件具有约束力，这就是美国的“遵循先例”原则。

（二）德国

德国联邦专享违宪审查的权力，可运用司法审查权对社会问题进行干预。譬如，该法院在1986年的广播电视案、1975年人工流产案中作出的判决，奠定了德国广播电视政策、人工流产政策的未来发展方向。有学者就指出：“从数字上看，德国已宣布违宪的联邦和州的法令的数量已使它被描述为司法能动主义的放肆”。 所以，德国联邦在某种程度上可被视为公共政策问题的决策者。

法院通过案件的审理来推动一项公共政策的形成，是其裁判功能的必要延伸。需要强调的是，法院的公共政策形成功能一般是与个案审理、填补法律空白联系在一起的，原则上不能游离于纠纷裁判功能之外。

四、我国法院发挥公共政策形成功能的路径选择

（一）完善司法解释工作

由于立法理念、立法技术方面的原因，我国很多法律条文无法落地，只有依靠司法解释来填补空白。事实上，大量的司法解释实际上起着法律规范的作用，这为最高人民法院发挥公共政策形成功能预留了空间。

要实现公共政策形成功能，必须完善解释制定程序：第一，广泛征询意见。目前，司法解释出台前的征询对象仅限于各级法院，征询结果难免有失偏颇。可效仿立法征求意见的做法，将征询对象扩大到全社会，确保各方利益表达通道畅通，从而全面揭示利益事实。第二，加强论证评估。在征询意见的基础上，多角度论证司法解释施行后的影响。不拘泥于法律学科，而是从政治学、经济学、社会学等方面进行评估。第三，及时更新细化。新一轮科技革命在全球各地轮番上演，不断冲击、颠覆人的伦理观念，笼统的法律已经无法涵盖、调整错综复杂的社会关系。因而，更具灵活性的司法解释必须对此作出回应，或废止或更新或具化。

（二）规范案例指导制度

为确保法院对现代型诉讼中正当利益的确认能够不至于止步于个案，从而形成公共政策，有必要建立一种类似于判例法的机制。尽管我国不是判例法国家，但一直以来非常重视指导案例。2005年，最高人民法院提出“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。” 通过案例指导制度，法院一次又一次地给大量案件打上独特的司法印记，实质上形成一种“积累型”的司法决策体制，法院形成的公共政策得以在法院系统内部得到遵循，有利于维护该公共政策的稳定性。

笔者认为，可从以下几个环节进一步强化我国案例指导制度：第一，完善案件编选制度。地方各级法院应当选取具有代表性的案例逐级报送，由最高人民法院从中筛选出典型案例并定期公布。第二，严格限定制发案例主体。最高人民法院理所当然地成为制发指导案例的机关，由其履行该项职责不仅能够确保案例的严肃性，而且因其所处的政治地位，能够有效杜绝地方保护主义，从而维护适法统一。第三，提升案例的权威性。一旦成为指导性案例，各级法院今后在审理相同或类似案件时应予以参考，除非有正当理由，否则不得轻易突破。

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中图分类号：D33/37

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)13-0043-02

1　政策工具的发展历史及成果

1.1　国外政策工具的发展历史及成果

对于政策工具研究最早是在20世纪50年代中期由达尔和林德布洛姆撰写的文章《论现代国家采取的政治――经济技术》中提出来的。但政策工具研究兴起于20世纪80年代。20世纪80年代初的时候，荷兰的吉尔霍德委员会便得出了以下结论：政策工具知识的缺乏和不足是导致政策失败的重要原因。所以，为了解决这个问题我们需要建立和发展一门政策工具理论并将之付诸实践。这时期最有影响力的著作要数1983年胡德的《政府的工具》。到了20世纪90年代及本世纪初，政策工具的研究得到了迅速地发展。目前，它已成为了当代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦点主题，同时也正在成长为一个新的学科分支。这一时期的代表作无非要数以下两本了：一是20世纪90年代初的盖伊・彼得斯和冯・尼斯潘主编的《公共政策工具；对公共管理工具的评价》；二是莱斯特・M・萨拉蒙主编的《政府工具――新治理指南》。其中笔者尤其要指出《公共政策工具――对公共管理工具的评价》一书，该书是1992年春在荷兰鹿特丹大学举行的政策工具研讨会上的论文集，在众多教材中较为全面地反映了当时政策工具研究的状况，是一本让我们更好地了解公共政策工具并做进一步研究的很好的参考书。

根据上文知道西方政策工具的真正兴起与发展是在20世纪80年代之后，那么其原因有哪些呢?笔者借鉴了陈振民等学者的著作，将原因概述为以下四点：一是政府的管理和政策的执行是很复杂的，这就导致人们对政策执行工具的反思；二是此时西方一些福利国家相继失败，政府的工作效率低下，政策时常失灵，人们产生了了解政策失灵的原因和解决方案的强烈要求，而不少解决方案就存在于政策工具的理论之中；三是现代的社会科学领域的学者们开始注重理论与实践的紧密结合，导致他们对工具性知识的更多地追求；四是政策工具是政策科学研究领域的问题之一，政策科学自身发展到一定阶段，自然会将政策工具纳入研究重点之一。

1.2　国内政策工具的发展历史及成果

在我国关于政策工具的研究是在本世纪初才慢慢被国内学者所重视的，所以说它在我国的起步较晚，属于新兴研究领域，自然所取得的成果也是有限的。据我国国家图书馆和北京大学图书馆藏文献进行检索发现，我国目前还没有真正意义上的政策工具专著，只有一本中文版译著，是由顾建光翻译《公共政策工具：对公共管理工具的评价》一书所得，于2007年1月由中国人民大学出版社出版。其余的成果主要是教材和论文。对公共政策研究进行介绍的教材笔者所知道的主要有：张金马主编的《政策科学导论》(1992年版)；张国庆主偏的《现代公共政策导论》(1997版)；陈振民主编的《政策科学》(1998年版)；陈振民编著的《公共政策分析》(包括2002、2003年两版)；陈庆云主编的《公共政策分析》(2006)；陶学荣主编的《公共政策学》(2006)；郭红玲主编的《公共政策学导论》(2007)；陈潭主编的《公共政策学原理》(2008)；严强主编的《公共政策学》(2008)等等。其中还有一本是2006年出版的由庞诗所译的豪特利和拉米什的《公共政策研究――政策循环与政策子系统》一书，其内容也有关于政策工具的介绍。至于论文也有数篇：2003年的主要是张成福的《论政府治理工具及其选择》；2004年的主要有陈振民的《政府工具研究与政府管理方式》；2005年的主要有卢霞的《政府工具研究的新进展》，徐程的《政府工具视角：一种审视政府治理的新途径》，王伟昌的《新“治理”范式与政府工具研究》，储亚萍的《论作为政府管理工具的合同》；2006年的主要有陈振民的《政府工具研究的新进展》，吕志奎的《公共政策工具的选择――政策执行研究的新视角》，周奋进等的《政府“治理工具”的选择与行政行政制约》，余瑶的《当代中国政府工具选择刍议》，朱喜群的《论政府治理工具的选择》；2007年主要有杨卫玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“软工具”》；2008年姜国兵的《对公共政策工具五大主题的理论反思》，等等。

2　政策工具的内涵

政策工具又称为治理工具，政府工具，国内外众多学者都对其从不同的角度做了不同的定义，表述各异。国外主要有以下一些定义：尼德汉认为工具是“公共机构可以合法获得的统治可能性”。霍格威尔夫认为“工具是行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目标的事物”。林格林将工具定义为：“致力于影响和治理社会过程的具有相似特征的一系列政策活动”。美国学者莱斯特和斯图尔特认为政策工具是政策执行的技术。澳大利亚学者欧文・E・休斯把政府工具定义为：“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制”。另一个美国学者萨拉蒙则认为工具是“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什则指出，政策工具是政府赖以推行政策的手段，是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段。

国内知名学者陈振民、张成福、陶学荣、严强等等都对政策工具的内涵作发表了自己的看法。有的认为政策工具是实现政策目标或结果的手段；有的认为政策工具指的是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标{有的则认为政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”等等。

从以上定义我们可以看出，虽然各个学者对政策工具的定义千差万别，但这些定义都体现了共同的基本属性一一公共政策主体在执行政策过程中，在达成政策目标中所采取的手段、方法和途径。结合这些定义，笔者认为政策工具是公共政策制定主体，尤其是执政党和政府部门选择的并具体加以运用以执行公共政策，达成政策目标，从而解决政策问题的途径和手段。

3　政策工具的分类

3.1　政策工具的分类简介

关于政策工具的分类，学者们也是由于角度不同众说纷芸，表述各异。综合起来有以下一些分类结果：荷兰经济学家科臣(另一表述为德国经济学家基尔申)最早试图对政策工具加以分类。他关注的是一系列执行经济政策从而获

得最优化结果的工具。他整理出了64种工具，但是只是列举，并未作系统化的分类。美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人对这些工具进行了宽泛的分类，认为可以分为规制性工具和非规制性工具两大类。萨拉蒙在前人研究的基础之上又加上了开支性工具和非开支性工具两种类型。胡德相比较前几位学者来说提出了稍显系统化的分类框架，他认为所有的政策工具无一例外的都会使用到以下四种资源中的任一种或几种。这四种资源是信息、权威、财力和可利用的正式组织。麦克唐纳和艾莫尔则根据工具所要求达到的目标将之分为四类：命令型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变迁型工具。施耐德和英格拉姆等人的分类与之有些类似，他们认为政策工具可分为激励型工具、能力建设型工具、符号与规劝型工具和学习型工具四类。著名政策分析家狄龙将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具三类。这种分类方法在西方比较受推崇。另一种更新近的三分法是管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。加拿大公共政策学者霍莱特和拉梅什根据政策工具的强制性程度将政策工具分为强制性工具、自愿性工具和混合性工具。此种分类方法在众多方法中更具解释力、更合理，在下文，笔者将对之进行详细介绍。加拿大政策科学布鲁斯.德林和理查德.菲德也是根据政策工具的强制性程度将政府工具分为自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者强制程度最低，而后者强制程度最高。这种分类为政策工具分类体现政府与社会之间的关系做了基础性的贡献。欧文.E.休斯认为政府的干预都可以通过供应、补贴、生产和管制这四方面的经济手段得以实现。林德和彼得斯则认为政策工具是多元化的，它们可以包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威和契约。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并将之分为以下三类：传统类工具、创新类工具和先锋类工具。E・S・萨瓦斯认为政策工具有政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、市场、用户付费、志愿服务等等。

以上是西方对政策工具的大致分类情况，接下来我们看一下国内主要的分类情况。国内学者的分类总结起来主要有三种，一种是张成福在《公共管理学》中的分类，他政府介入的程度将政策工具分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿服务和市场运作。第二种是陈振民的分类，他认为政策工具可分为三大类：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。最后一种是陶学荣的分类，他将政策工具则分为：经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五类。

3.2　政策工具分类的不足和困难

(1)不足。

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公共政策是为“公共”而制定的,是以“公共性”为其逻辑起点,以公共利益为最终目标的，因而公共政策蕴含着伦理的诉求。正如罗尔斯在其著名的《正义论》里所说的那样，“正义是社会制度的首要价值正像真理思想体系的首要价值一样。”但在实践中，政府面临价值冲突问题，最为凸显地表现为政策伦理的失范，如公共政策非公共化，公共政策伦理问题等。因此，需要从伦理视角去考量公共政策的合理性，以此为本位作为公共政策设计的基点。

一、政策伦理的应然与实然之逆

——“公共性”的失衡

公共政策是政府“对一个社会进行的权威性价值分配”，从这一要义出发，马克斯•韦伯指出：一个现代的理性国家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某种意义上不仅是纯粹的科学计算过程，也是政策主体的选择行为,作为公共政策选择主体的人或由人构成的组织为了达到某种目的或为符合某种需求的选择行为自然要受到价值取向的支配。因此，“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。”［1］1目标的伦理性是任何一项公共政策自身都带有的属性，因此，公共政策必然进行伦理关怀的考量，伦理原则直接影响着公共政策的制定及实施。

公共政策的“公共性”是政策的本质属性和伦理诉求，此乃民主政治的应有之义,是契约精神的内在规定性。政策公共性“是公共政策形成的逻辑基础,是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元属性,一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度,是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核”［2］。基于这一思想,公共政策就应该最终提高大家的福利而不只是几个人的福利。这自然需要在政策的制定、执行、评估等整个过程中，注重对“公共性”伦理要求的坚守。在此基础上，才有可能实现社会各方利益的表达和公民意识培育，体现公民民利和政府合法性；才有助于实现行政的公共性与公民权利的契合,确保公共政策的正当性以及对民意的有效回应性，进而有效实现社会资源的公平分配。

虽然权力的公共性决定了政策需体现公共性这一伦理义务的必然性。“对于公共政策应该与公共利益还是私人利益保持一致这个问题,绝大多数人将选择公共利益。”［3］但由于公共政策的制定、执行、评价等是多种因素交织作用的动态过程，总是在一定的理性限度和价值取向中制定和执行的,理性不可避免的有限性和现代多元价值的冲突性决定了政策整个过程并非会自觉地从公共性的政策伦理要求出发。或者说，工具理性的盛行和政府自利性和强势集团的存在，使得公共政策产生了诸多的伦理失范，作为政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多时候处于目标或理想状态而非结果状态，造成在实践中并非以社会利益最大化为目标，违背公共利益维度的公共政策屡见不鲜。

二、政策伦理失范探微

1.工具理性的强势和价值理性式微下的伦理失范

与市场机制追求效率的目标不同,公共政策的目标和价值的首选要义更多的是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等方面。公共政策的伦理诉求要求对政策的目标进行合法性追问,以确保每一项政策所要达到目标的公共性。只有经过这一种价值的探讨,才能避免公共政策异化的危险。

人的理性在哲学视阈中存在工具理性和价值理性两个维度，但是，启蒙运动以来，偏重宣扬工具理性。威尔逊、古德诺等人开创的政治与行政二分原则则进一步确立了政策过程中科学与价值的分离，使得工具理性在公共政策领域获得了至上的地位，成为了公共政策最为重要的、甚至是惟一的哲学基础。正如罗素所言:“它代表着选择正确的手段以实现你意欲达到的目的,它与目的选择无关,不管这种目的是什么。”［4］这种理性的工具化和价值理性的式微对公共政策的影响是显而易见的，即对公共政策的选择只做工具理性的考量，每一项政策都是为了某个或某些具体目标而作出的，但是，却忽略了对任何目标指向的价值意义考量。对工具理性的过分追逐在一定意义上形成了单向度的工具理性，形成了工具理性“一理独大”,而忽视了价值理性。韦伯将这一现象和趋势称为“理性化的吊诡”。这种对工具理性的崇拜无疑是危险的，若缺乏对公共政策的“公正性”伦理追求,政策就有可能陷于拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”危险之中，造成政策目标在价值取向上的偏离。公共政策在价值伦理判断的缺失，导致公共政策的非公共化,使公共政策偏离了社会利益最大化的基本伦理取向，造成了政策公共性这一本质属性的缺失，形成了公共政策的伦理失范。

2.政府自利性与利益集团影响下的伦理失范

制度经济学把政治经济化，把政治制度看作一个普遍的市场——政治市场。在此,人们建立起交换性的契约关系,一切活动都以个人的成本——收益计算为基础。以此为视角，现代公共政策的形成过程归根结底是围绕着利益展开的，政策主体依据自身的利益需求,对复杂的社会利益进行配套调整。政府的自利性与利益集团的分化存在及其政治活动能力,必然会对公共政策产生影响，从而导致公共政策伦理失范。

按照政府多元权能论的观点,政府是拥有权力的众多社会组织结构之一，它与其他社会组织一起分享社会管理的种种职能,政府内部的各种权力是由社会不同利益集团“讨价还价”的结果。政策在一定意义上是各种利益集团把本团体的利益诉求反映到政策系统中,由政策主体对复杂的利益关系进行协调整合的过程。正如安德森指出，在所有国家，利益团体都履行着利益表达的功能，即它们表达了对政策行为的要求和提供了可供选择的政策方案;它们就政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事务，向政府决策者提供众多的信息。当它们从事上述活动时，有助于公共政策的合理化。但按照公共选择理论，个人利益从未在公共生活中消失，组成政府的个体也是一个理性的“经济人”，也会追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•缪勒指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话,他们也会像任何其他人一样,运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”［5］因此，政府具有自利性。而不同利益团体有着不同的价值倾向和利益追求，它们所要求的公共政策必然是尽可能最大化地实现和维护本团体的利益,使政策符合它们的利益要求，因而它们对政策的需求经常出现不同。公共政策一般会对社会的各个利益集团产生影响，利益集团也会利用各种手段和途径影响政策的制定与执行，而强势集团在这个过程中更是占据优势。在和政府的自利性结合中，政策主体作为理性经济人在政策活动中存在着自身和外在利益的诱惑,进行着成本和收益的比较,这种主观价值倾向性使得主体的“价值中立”原则难以实现，就有导致租金的存在和寻租的可能，特别是政策主体在缺乏必要的伦理素质与适当的权力约束机制下。于是，当经济理性人的需求超过公共道德理性人时，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策沦为某些利益集团和缺乏公德的公务员谋求特殊利益的工具，出现了公共政策伦理失范。三、走出政策伦理失范的理路

1.价值理性与工具理性在政策过程中的和谐统一

每一项政策都是有的放矢，总是为了解决某个或某些具体问题或为实现某种目标而作出。为了实现政策的效用，手段的科学选择，即从工具理性上进行把握是必要的。但是，任何目标本身的设定就带有价值性，需要从价值理性的意义上加以衡量。在公共政策的实践中,存在着过分强调工具理性主义而忽视价值取向的倾向，这使得公共政策可能偏离公共性的维度。正如乔治•弗雷德里克森所说：“长期以来，效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”［6］因而，在公共政策研究中导入价值理性势在必行。“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”［7］毕竟“权利平等及其所产生的正义概念乃是出自每个人对自己的偏私，因而也就是出自人的天性。这一点也就证明了公意若要真正成为公意，就应该在它的目的上以及在它的本质上都同样地是公意”［8］。因此，只有在政策过程中重视价值理性，弘扬公共政策的价值理念与公共精神，强调政策活动的伦理考量，实行对政策目标的伦理追问，才能有效保障公共政策的伦理性和公共性。当然，我们所强调的是工具理性与价值理性在政策过程中的和谐统一，而不是偏颇任一方。正如陈振明教授所说的:一方面,如果公共政策缺乏效率效应,则政府就不能对社会进行有效的管理,社会将陷入无序状态,导致资源的巨大浪费,人民生活更加贫困,从而必将破坏并无法实现公平。相反,经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此,经济效率是实现社会公平的必要条件之一,是公共政策选择的逻辑起点。另一方面,如果公共政策中贯彻公平理念,则可以防止公共政策行为的专横,维护公众和政府的良好关系,博得公众的信任、支持和配合,从而提高政府的威信,取得良好的行政效率。

2.重视公共政策主体的伦理素质建设

政策主体在政策活动中居于重要位置，是一切政策伦理责任与义务的最终承担者和践履者。在社会日益多元的时代，受到不同利益诉求和多元伦理价值观的影响，政策主体的思想很容易发生倾斜和摇摆，影响到政策的公共性，正是从此意义上彰显了政策主体伦理素质的重要性。库珀指出:“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时,他们使自己具有了‘伦理身份’,这种伦理身份认同形成了他们的道德品性。”［9］但政策主体是一个复合角色体，同时扮演着包括公共人和个体经济人的角色,如果政策主体对自身角色定位摇摆，就容易产生角色冲突。毕竟这两种角色定位,是基于不同的理论推断的，具有截然不同的角色认识和期待,在公共政策过程中可能产生矛盾。因此，必须注重公共政策主体的伦理素质建设，而且这也关系到政策的认同度。“具有良好品质的政策主体往往会成为其他人尊敬、追随的对象,……其人品的优劣不仅会影响公众对他们的认可,并以此为依据对他们所依附的政治系统和所制定的政策投以不同程度的认同感,而且也会导致他们对所掌握的公共权力做出截然不同的安排。”［10］需要确立一套促使公务员对其角色进行合理定位的行政伦理规范体系；提出符合时代精神又不失导向意义的价值追求；既允许政策主体对合法正当经济利益的追求，又要具备较高的公共素养和行政伦理素质。

3.公民参与:规范政策伦理的有效途径

公共政策注重对社会价值的分配，这就要求在政策活动中，需要尊重民意，广泛听取民众的要求。“不论是在问题的确立上，问题的回应上，还是在被接受方案的执行上，都必须让更多的公民来参与。”［11］公民政策参与也是一条监督政府行为,规范政府政策活动“公共性”取向的有效途径。“使那些与某一决定有直接利害关系的人参与该决定的制作过程，并向其陈述决定的理由，这不仅仅是提高效率的需要，而且恰恰是正义的要求。”［12］

第一,公民参与能有效实现政策目标的公共性。“作为公共政策过程的参与主体,公众参与政策决策有其必然性和紧迫性,而这对于公共决策质量的提高无疑具有相当重要的作用。”［13］充分的公民参与政策制定是收集和传达真实政策信息的有效途径和充分利用公众智力资源的有力渠道。政府在政策制定过程中应主动地通过公民对话吸纳政策建议,确保政策的科学性。这有利于公民的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题,使之进入政策议程，并以协商的方式最大限度地增强政策的规范性,制定出反映民意的政策，从而保障目标的公共性。而且公民参与可以有效消除或降低政府的有限性问题,通过民众与政府之间的合作、交流、协商等,形成政策制定中的互动网络,有效提高政策的质量,有效实现政策目标的公共性。

第二,公民参与能有效实现对政策执行的监督。即使是政策制定实现了目标的公共性，在政策执行过程中也有可能出现偏差。因为执行主体也具有经济人的特征，会表现出自利性,可能导致政策执行的失范即公共性的偏离，为此，需要对政策执行进行监督。而且由于公民是政策的直接作用对象,对政策执行的感受最为直接，所受到影响最为显著，因此，容易调动公民政策执行进行监督的积极性。即使出于自利,也会促使公众参与到政策执行中来，有利于防止和纠正政策执行中的偏差，保障政策在具体的动态过程中对公共性的坚守。

参考文献：

［1］Thompson.ParadoxesofGovernmentEthics［M］.PublicAdministrationReviev,1992：255.

［2］陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式［J］.湖南师范大学社会科学学报,2002(4)：132.

［3］Anderson.PublicPolicy-making:AnIntroduction,FifthEdition［M］.Boston:Hough2tonMifflinCompany,2003：135.

［4］罗素.伦理学与政治学中的人类社会［M］.北京:中国社会科学出版社,1992：25.

［5］缪勒.公共选择理论［M］.北京:中国社会科学出版社,1999：303.

［6］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：88.

［7］张康之．公共政策过程中科学与价值统合［J］．江苏社会科学，2001（6）.

［8］卢梭.社会契约论［M］.北京:商务印书馆,1996：42-43.

［9］库珀.行政伦理学:实行行政责任的途径［M］.北京:中国人民大学出版社,2001：7.

［10］吴永生.论公共政策主体的合法性［J］.广东行政学院学报,2004(1).

篇8

本文的研究成果，无论在理论上还是在实践层面上，都是相当有限的，存在着不足，今后将在政府与第三部门关系、第三部门的属性、产权、运作机制和制度环境等方面进一步开拓。

关键词:第三部门，政府，公共政策，管理

前言

1.1选题动机与研究价值

现代社会是一个多元、民主、法治与开放的社会，它的一个重要特征就是公共管理主体的多元化，即政府、市场、第三部门和公民共同治理社会，随着我国改革开放不断地走向深入、社会转型进一步地展开，以及公共管理社会化进程的不断推进，第三部门正在逐渐发展和壮大起来，第三部门问题研究也由此成为公共管理的重要问题和前沿问题，在我国当前社会，进一步培育和发展第三部门，还是构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为主要特征的社会主义和谐社会，以及以第三部门为基石的公民社会的重要内容。因此，对于21世纪的中国来说，第三部门的发展水平和规模将在很大程度上标志着中国社会文明进步和现代化的进程。

同时，处在社会转型阶段的政府，其角色定位与功能发挥也成为一个新的关注点。作为传统公共管理的唯一主体，政府积累了大量有形的和无形的资源，基于这样的资源优势以及它作为权力掌握者的优势地位，政府仍然是现代公共管理的主导力量，这也意味着政府对社会转型负有更多的责任。“一个好的和负责任的政府，应该积极主动地调整自身的定位，促进社会前进，同时有意识地营造良好的政策环境，有计划地培育公民与第三部门的自治能力，并引导、规范社会的自治活动，从而选择性地逐步退出直接控制的社会领域，实现政府有效治理基础上的社会转型。”’

但是事实上，第三部门在繁荣发展的背后仍然存在着不少问题，总体呈现弱小态势，真正的职能作用不能得到应有的发挥等，这些问题都跟政府管理上的不到位有着直接或间接的关系。一是政府对第三部门的管理缺失，包括信息的缺失，制度体制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在实际操作中也存在很多问题。

因此，本论文以第三部门为研究对象，对于正确发挥第三部门的社会功能，预防、缓解、消除各种社会矛盾，进而保持社会安定有序，对于推进公共管理实现社会化，对于促进社会主义和谐社会与中国公民社会的构建等，无疑都是一个极富理论和现实意义的课题。

同时，政府仍然担负着管理社会，包括对第三部门进行合理有效监管的职责，本文选择了从政府公共政策管理的角度出发研究第三部门及其治理路径，这对于政府实现与第三部门的互动即以政府改革中进行的角色转换来促进第三部门的成长发育，并以第三部门的良好治理框架来推动政府加快职能的转换，也有着重大的现实意义。

1.2基本思路与分析框架

“第三部门”的概念是美国学者列维特(Levitt)1973年首先提出来的，尽管从‘王名，贾西津.中国NGo的发展分析〔J].管理世界，2002(8):40硕士论文政府对第三部门的公共政策管理研究世界范围来看，第三部门的产生由来已久，但是至今仍然没有形成统一的、普遍认可的定义，各个国家在对第三部门的称呼、内涵和外延的界定上存在着较大的差异。我国学者在这类概念上也是见仁见智，他们根据自己的见解和偏好，对此形成了以下一些称呼:非政府组织(NGO)、非营利组织(NPo)、民间组织(CivilGroup)、社会团体、志愿者组织(Vo)、公民社会(eivilSociety)、第三部门(Thirdse。tor)，也有称为非政府公共组织的(汪玉凯等)。

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中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2013）42-0071-03

公共政策学是教育部公共管理教学指导委员会要求开设的所有公共管理类本科专业的四大平台课程之一，首都经济贸易大学公共管理类本科专业在城市经济与公共管理学院开设，现有行政管理、土地资源管理、公共事业管理、城市管理等四个专业，且公共政策课程均已在上述四个专业开设。因城市经济与公共管理学院是我校唯一拥有经济学和管理学两大学科交叉优势的学院，教学研究覆盖区域经济和公共管理两大学科，因此本文拟在此学科交叉背景下，针对《公共政策学》的课堂教学思路进行探讨，以期为公共政策课程教学改革的进一步深化提供参考。以1887年伍德罗·威尔逊（Woddrow Wilson）提交关于行政研究的论文开始，美国公共行政学科方始建立。1951年美国政治学家勒纳和拉斯维尔共同主编《政策科学：视野与方法的近期发展》一书，该书第一次对政策科学的学科性质、研究内容、发展方向作了详尽的论述，被人们认做是公共政策学诞生的标志[1]。中国公共政策学科于20世纪80年代中期在引进西方政策科学研究成果的基础上逐渐发展起来，目前已成为中国公共管理学科乃至整个中国社会科学研究领域极为重要且富有活力的一部分。由于在我国发展较晚，还属于一门新兴学科。总的来看，公共政策教学的专业化人才缺口较大，高校教师在公共政策教学过程中偏重理论，在关注社会公共政策现实、提出政策解决方案等方面较为欠缺，从而使这门课一定程度上成为“无源之水，无本之末”[2]，在课堂教学上存在诸多问题。尤其是案例教学和社会现实的结合不够紧密。由于选择合适的案例开展教学，有助于学生从“课堂学习”到“政策实践”的转变与体验，因此案例教学也是公共政策学发源地美国的MPA、MPP教育的基本工具和方法。针对以上问题，本文试图结合我国高校公共政策学的课堂教学情况，谈谈目前存在的现状和问题。

一、当前公共政策学课堂教学主要方法

近年来，各高校《公共政策学》任课教师针对公共政策学学科的复杂性、多样性特征，加强理论研究和探讨，不断探索新教法。以首都经济贸易大学、济南大学等高校行政管理本科专业公共政策课程组为例，主要采用的教学方法有[3]：

1.教材讲授法。多年来公共政策学在实践的基础上形成了较为系统的理论体系，一般涵盖西方公共政策学介绍、公共政策分析的基本理论模型、公共政策概念、功能、类型和公共政策系统、公共政策价值、公共政策环境、公共政策的决策体制、政策议程和制定模式、政策工具以及公共政策的执行、评估、终结等分析过程。教材讲授法，一般会梳理上述基本理论。在讲授中，首先介绍公共政策学的历史起源；其次介绍公共政策所研究的理论体系；再次介绍公共政策分析过程和具体分析方法。通过教材讲授，让学生熟悉公共政策学的基本概念和发展脉络，了解公共政策的主要理论规范和一般研究方法。

2.案例教学法。在一般理论分析的基础上进行案例教学，是公共政策学课堂教学的重要授课方式。通过理论和实践的结合来加深对公共政策学原理的认知，来实现对现实问题更加规范深入的分析，这是任课教师必须解决的重要课题。解决途径之一就是案例教学法。公共政策学教材内容有大段理论阐述。虽然我国公共政策研究起步较晚，但丰富的政策发展现实使得可供用以教学的公共政策案例俯拾皆是。教师可以通过实践案例，引导同学们用所学理论指导与分析实践，在实践分析中总结鲜活理论，提高公共政策实践模拟的能力，从而不断提升理论分析水平和公共政策视野。每堂课可以穿插一到两个案例。一般在上一次课结尾让学生们了解素材，然后分组、分班级或指定几个人准备，在教师讲解的基础上引导重点发言和集体讨论，其他人可以发表意见。根据教学内容逐次展开分析。逐日积累，可以整理形成案例库。一般来说，准备的同学都能充分搜集整理相关资料，阐述时能做到逻辑清晰，观点独特、立场鲜明，课堂气氛一般较为活跃。

3.时事解读法。公共政策的重要范畴之一就是国家每次召开重要会议出台的重要文件。一方面，处于青春期的大学生，朝气蓬勃、对社会满腔热情、忧国忧民，关注时政、关注国家发展；另一方面，限于知识、阅历、经验，大部分学生对当前的热点政策问题一知半解、跟风赶潮，没有自己独立的观点和见解，思考问题和社会现实结合不够紧密，容易陷入“空谈误国”的群体氛围，急需老师引导。为让学生及时了解和掌握国家重大方针、政策，把握时政动态，公共政策学课程组根据国家重大和主要会议精神，专门制作专题讲座课件，让学生了解前沿政策。在解读时事政策时，任课教师还补充讲解公共政策基本理论知识，用理论原理来解释时事政策，用当前政策来验证理论原理。

二、当前我国高校公共政策学课堂教学突出问题及创新思路

虽然可以较为深入地讲解教材、较为生动地分析案例，较为鲜活地结合时事，但综合来看，当前我国公共政策学教学存在的突出问题主要有以下两个方面：

1.理论发展滞后实践，难以和政策现实对接。公共政策学教学中，理论和实践的脱节现象较为普遍。面对丰富的政策现实案例，却常常发现难以和社会的现实政策实现无缝对接。原因在于：一是教学中的教材理论有余而实践不足。限于我国公共政策研究的深度和公共政策学教学的历史，虽然《公共政策学》等众多高校的教材不断更新引用最新的社会政策案例，辅之以专题讲授和案例教学，但是理论为主、实践为辅的根本格局没有变，教材中大段的理论叙述和现实常有脱节现象。公共政策学的核心特征——实践应用性没有得到充分体现。二是理论与现实差距巨大。讲解理论基本上是从科学性角度来阐述，把标准化、系统化、理想化作为常规思维来对学生进行引导教学。但是现实、实践又是零散、复杂、多样、丰富、变化、普遍联系的，因此理论与实践之间的时间差距、现实差距、情况差距都很大，难以即时跟进，超前预期。

2.教学内容方法单一，难以和社会发展同步。一方面，教学内容基本上都是介绍公共政策的概念、学科对象、性质、范围，讨论公共政策的特征、类型、功能，介绍政策主客体、环境、公共决策体制和公共政策分析方法的应用等内容，且常年不变。面对不断变化的情况、质疑能力不断提升的学生、政策分析不断发展的现实，常年不变或极少改变的教学内容难以满足不断发展的政策现实。

另一方面，虽然近年已经改观很多，但公共政策研究领域重规范分析、轻实证研究、重定性分析、轻定量研究的倾向仍然大量存在，特别是跨学科研究、比较研究和系统分析、统计分析和历史分析等方法的运用较为欠缺。较为单一的教学和研究方法偏重于灌输理论知识，使得深入、丰富的研究方法和课程教学的结合在很大程度上脱节。

从上述问题中可以看出，近年来我国高校公共政策学课堂教学仍旧没有脱离照本宣科的窠臼，并没有紧紧联系丰富的政策现实实践，从根本上进行课堂教学创新。课堂教学的主体是学生而不是教师，怎么发挥学生的主动性、积极性、创造性，从而在鲜活的政策现实中有所启发、有所收获，才是课堂教学的灵魂所在。

三、改变思路主要有两个方向

1.注重交叉学科知识渗透，锻炼政策仿真实施能力。公共政策学的研究对象和研究内容具有跨学科、边缘性、实践性的显著特征，公共政策又具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性等特点，公共政策学的课程内容关联政治学、经济学、社会学、管理学、公共管理学、法学、系统分析与运筹学等学科。[4]因此，交叉、综合、多学科知识的渗透和相互联系教学就显得非常必要。通过在课堂教学中渗透不同学科的知识背景和学科视角，可以使学生更好地了解公共政策的基础理论，更加深入地把握政策对象，不断增强公共政策的制定、实施、评估、分析等综合创新能力。在这一方面，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院具有天然优势。我国绝大部分政治、经济、军事、外交等公共政策的着力点都放在城市，且均以经济管理为主，通过经济管理手段推进国家进步和社会发展。因此，以经济学和管理学为基础的交叉学科教学具有学科优势。在学生逐步熟悉公共政策学的基本理论框架知识的情况下，可以进行课堂仿真模拟教学，通过当前我国现实政策问题的模拟和解决，充分发挥学生的创造力和主动性，模拟现场情况，进行实时点评。

2.创新案例教学方法，还原政策发展情景脉络。从国内来看，目前公共政策学的案例教学，或者如前所述以专题讲座法形式出现，或者以典型案例形式进行，均存在着不够系统、脱离实践、单向讲解等弊端，不能真正把公共政策学的原理应用于实践而又能高于实践——即通过学习理论知识来拿出解决现实政策问题的办法。

为实现课堂教学和现实情况的无缝对接，应给同学们以公共政策实践的机会来深入了解。这一机会可以从到公共政策制定相关部门参访、请国家机关有关领导或相关人员讲座、通过课题研究复证公共政策产生流程等三个方面着手，不断锤炼学生的政策分析和思路创新能力。

参考文献：

[1]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2006.

[2]王筱静.2011年MPA系列讲座——公共政策学的引进及其中国化[J].北京科技大学学报（社会科学版），2011，（02）.

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中图分类号：F720 文献标识码：A

我国是人口众多的农业大国，“三农”问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。为应对金融危机，实现“保增长、扩内需、调结构、惠民生”目标，经过试点，2009年家电下乡政策在全国范围内推广。依据现行文件规定，家电下乡既是指国家对购买指定家电产品的农民给予一定比例（13%）的财政补贴，以激活农民购买能力，促进内需和外需协调发展。家电下乡政策是实践中的热点问题，经济发展中的新兴产物，家电下乡政策在实施后取得了不菲成绩，但在实施中也暴露其不足。家电下乡是我国独有的惠农经济政策，综合已有文献研究，国内学者对“家电下乡政策”研究的主要集中在以下几个方面。

一、关于家电下乡政策过程的研究综述

家电下乡政策出台以来已经得到了各界的关注，是实践中的热点问题。家电下乡政策的研究也正处于一个逐渐深入的过程。从公共政策学角度，特别是把“家电下乡”当作是惠农公共政策过程研究的却并不多见，譬如家电下乡政策是如何制定出台、各地方该如何实施执行、政策出台后该如何评估、监督呢？关于这些方面的研究甚少，因此笔者认为以家电下乡为例，从整个政策过程：制定、执行、评估、监督来探寻农村公共政策的实现机制具有实践和理论意义。

公共政策过程有广义和狭义之分，学界普遍认为，广义的公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督五个方面，也有学者认为公共政策过程包括政策分析、制定、执行、评估、终结。无论怎么分，概念的本质还是一样的。目前国内还没有学者对“家电下乡”从政策制定、执行、监督政策过程等几个方面进行系统的评估和分析。因此笔者认为以家电下乡为例，对整个政策过程包括家电下乡政策是如何的制定出台的、出台后又该如何更有效执行政策，完善监督机制、纠正终结政策，让政策最大程度地达到预期效果。为方便统计归纳，对家电下乡政策整个过程有一个更为直观系统的了解，将公共政策过程采用广义的定义。

（一）在公共政策制定方面。

公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响。公共政策制定过程中存在的问题主要有：一是公共决策信息失真，偏离公共原则。二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共利益的。三是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现（贾金臻，2008） 。目前我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。其二，公民组织发育不成熟。部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。其三，制度化缺失。我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，公民参与公共政策的制定大多是以非制度化的形式出现的，没有法律上的制度保障（谭颖，2009） 。认为在“家电下乡”制度构建方面的研究，家电下乡政策的制定中要遵循以下的基本原则：遵循市场经济规律原则、切实保障农民权益原则、有所为、有所不为原则（刘广明，王艳宁，2009） 。

（二）在公共政策执行方面。

目前家电下乡的执行效果的研究大多都是以实证调查，案例分析为主。譬如黄振华在《家电下乡政策的实施现状与绩效评估――基于全国205个村庄的调查》中以全国205个村庄问卷调查作为研究基础，对家电下乡政策的现状与绩效予以分析和评估。孙双义的《关于家电下乡的调查报告――以河南省南召县四棵树乡盆窑村为例》、朱文蔚、袁岳驷的《对“家电下乡”工程的调查与思考》、王鑫芳的《家电下乡对农村消费的影响――以株洲市农村地区为例》等都是以案例分析为主的研究。

许多学者通过实证调查表明由于这项政策在全国推广经验不足，各项制度性规范不健全，基础设施不完善，家电下乡在执行过程中存在不少问题。譬如农村公共政策缺乏合理的梯度；农村公共政策的实施环节过于繁琐；农村公共政策的实施缺乏相应配套的基础设施和市场环境等（杜智民，2010） 。有学者认为由于部分家电下乡产品价格较高，农民并没有真正得到实惠；实行最高限价经销商所得利润微薄；兑付程序复杂，款领取困难；翻新、假冒家电也去下乡；售后服务不到位；农村水电、通信等基础设施落后限制了部分家电的销售和使用（张顺，孙天，张小彤，2009） 。李娟娟认为一项公共政策能否有效执行，产生预期的政策效果，关键在于政策执行中是否考虑到公共政策问题的性质、公共政策本身的因素、公共政策以外的因素这三方面的因素（李娟娟，2009）。家电下乡政策在执行过程中的灵活性不够，实行一刀切，无论地区全国范围内家电下乡产品的补贴比率一律为13%，并没有依据地区经济发展水平。也有学者提到了影响家电下乡政策执行的因素主要有：相关政府部门对政策的执行没有做到原则性、灵活性和创新性的有机统一、政策执行的监控不力，相关主体出现机会主义行为、政策宣传不到位、政策配套措施不完善、经济环境使农民对家电下乡政策与效果缺乏信心。

（三）在公共政策评估方面。

政策评估是公共政策运行过程中的关键环节，决定着政策去向、配置政策资源、强化政府责任、检验决策质量及补充合法性。政策评估应“依据一定的标准和程序，对政策的效益、效果、效果等价值进行判断的一种政治行为”（陈振明，2003） 。

政策评估是寻求、论证、确定和校正政策价值的过程。我国政策评估的标准与指标理论普遍存在着三个问题：首先，过多强调政策评估的“价值标准”，较少关注“事实标准”，甚至以“以价值判断代替事实分析”。其次，政策评估的“事实标准”过于泛化，未能结合特定的政策评估进行深入探讨。再次，缺乏可操作化的一级、二级或三级指标，削弱了政策评估的有效性和可靠性。政策评估标准基本局限于抽象标准（杨成虎，2010）。

有学者认为科学的政策评估指标应是一个多维、立体的指标体系，构建这一体系首先应当根据评估对象确定一个综合性标准，并在这一综合性标准的规定下，通过选择、排列和组合，制定出具体的、经过细化且可以操作化的标准体系。

目前因缺乏恰当的评估方法和技术、政策评估信息渠道的不畅、不确定的评估对象，学界少有对家电下乡政策有系统的政策评估，仅有黄振华在《家电下乡政策的实施现状与绩效评估――基于全国205个村庄的调查》中以全国205个村庄所获得问卷作为研究基础，从农民满意度、影响农民消费的因素的若干因素等对家电下乡政策的绩效予以分析和评估。

（四）在公共政策监督方面。

公共政策监督是公共政策过程的重要组成部分。学者普遍认为，由于我国政策监督主体较多、不明确的各监督主体的分工使得我国公共政策监督中存在的问题。目前我国专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，在人、财、物等方面受制于监督客体。在领导体制上这些部门受双重领导；在组织上，监督机构的负责人不是由同级行政机关的领导成员兼任就是由行政机关任命；在经济上，监督机构一般都是从同级行政部门那里领取工资、办公费、事业费和奖金等，从而在经济上受制于人。在社会监督也存在问题：一是新闻舆论监督程序不规范；二是公众监督投诉渠道不畅通（王宇颖，2007）。

谭彩兰认为家电下乡政府执行的监督机制存在问题：一是内部监督需要进一步加强，二是群众监督机制不够深入。因此对家电下乡决策的权力主体没有形成直接的监督。

二、已有的研究总结和评价

家电下乡政策是实践中的热点，学界从不同的视角探讨和研究了家电下乡政策出台后实施的现状、取得的成绩及其中存在的问题。这些研究成果有利于家电下乡政策的评估、终结，为出台其他“惠农政策”提供宝贵借鉴。

综观已有研究，目前各界普遍认为“家乡下乡”政策自实施以来取得了积极成效，总体上利大于弊。首先，家电下乡积极影响主要表现在五个方面：其一，有助于提高农民的生活质量。其二, 有助于家电行业发展。第三，有助于提升消费在国民经济中的地位。其三, 有助于完善农村生产和流通服务体系。其四，有助于缓解金融危机和我国外贸顺差过快增长的态势。其次，家电下乡也存在一些问题，主要表现在：政府监控不力，宣传不到位，实施过程过于繁琐、政策缺乏合理梯度，缺乏相应的配套设施。

由于研究时间还不长，已有关于家电下乡政策机制的研究的广度和深度还很不够，归纳起来有三个方面的缺陷：

其一，研究方法上定性分析少，定量分析多；实证案例分析多，理论分析少。

其二，研究内容上存在空白点，当前国内还鲜有学者从整个政策过程的角度对家电下乡政策进行制度反思并提出完善的建议。家电下乡政策是实践中的热点问题，可是家电下乡政策是如何制定出台、各地方该如何实施执行、政策出台后该如何监督、评估呢？对于这方面的研究甚少。

其三，有关研究还属于初步阶段，表现为“零散、理论支持少”。研究论文虽然数量不少，但在较高档次杂志上发表的高水平成果很少，也没有系统全面的研究成果随着时间的推移进行。财政补贴为推动的家电下乡活动，对刺激农村消费具有一定促进作用，但这种作用是有限的，也暴露了公共政策实施中由于长效机制，政策实施和制度初衷相违背等弊端。所以，要扩大农村消费仅仅采取家电下乡这类措施是不够的，必须采取一些根本性措施。综上所述从通过对家电下乡整个政策过程的研究来探寻农村公共政策的优化路径具有实践和理论意义。

（作者：湘潭大学公共管理学院09级行政管理专业研究生，研究方向：行政管理理论与实践）

注释：

贾金臻.关于我国公共政策中存在的主要问题总结.科技信息,2008(24).

谭颖.论公共政策制定中的公民参与.新西部(下半月),2009(4).

刘广明,王艳宁. 家电下乡制度构建的经济学解读..财经问题究,2009(07).

杜智民,雷晓康,夏云.从家电下乡看我国农村公共政策的优化路径.西安交通大学学报(社会科学版),2010 (1).

张顺,孙天,张小彤. 家电下乡实施过程中的问题及对策.大连民族学院学报, 2009(11).

陈振明,公共政策分析.中国人民大学出版社,2003.

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农业是国民经济发展的基础，农村则是社会稳定的基石。在我国社会经济发展到一定阶段之后，新农村建设成了全面实现现代化建设的必由之路。建设新农村不能是无源之水，无本之木，必须有相应的资金投资。[i]但在政府投入了大量的人力物力财力使农村的基本面貌有了相当大改观之后，新农村并没有真正地发展起来。由于农村收入相对较低，留在农村没有出路，村子里的年轻人大量外出务工，导致建设中的新农村呈现出空心村的状态。新农村是为农民建的，但建设中的新农村却没有农民，这就出现了理论与现实的相悖，也应该引起我们对于新农村建设的进一步思考。

一、空心村概念的界定

学界对于“空心村”概念的界定存在两种主流观点：一是地理意义“空心村”。如李卫华认为：所谓“空心村”,是指由于村庄规划严重滞后，一些农民新建住宅时，为追求住宅宽敞，在村子外围新辟宅基地建房，造成了村中老宅基地空闲和地闲置，形成外实内空的“空心”村落。[ii]而张昭则认为：“空心村”就是村庄面积盲目扩大本科毕业论文格式，新住宅多向村外发展，村庄内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄。[iii]二是人文意义上的空心村。如张志胜就认为“空心村”是指由于工业化、城市化的发展，吸引农村中的有知识、懂技术的年轻人来到城市工作，造成农村人口在年龄结构上的“空心化”；[iv]陈旭堂、王舒则更为简单地将在“空心村”概括为“缺乏青壮劳动力的农村社区”论文格式范文。[v]

当前情况下，对于空心村的理解我们应该从两个维度出发：既要显示出其在地理上的状态，又要体现出其人文上的特征。因此，笔者认为：所谓空心村主要是指由于城乡发展的不均衡和农村资源的有限性所造成的农村内部宅基地闲置或青壮年劳动力缺乏的现象。大量农村人口的外流，不仅导致了新农村的“空心化”，更严重的后果便是与之而来的农村的衰落与贫穷。老人和小孩注定承担不起新农村建设的重任，年青人的缺失，给新农村建设战略的实施蒙上了一层阴影。

二、新农村建设的空心村现状

为了客观地了解北京郊区新农村建设的现状及其出现的问题，2010年12月18日至2011年6月27日，我们先后多次对延庆县井庄镇老银庄村进行了详细的问卷调查和现场访谈：汇总访谈记录6篇；发放问卷110份，回收有效问卷105份，问卷回收率96%；男女比例56:49，较有代表性地反映了北京郊区新农村建设的现状。

 

对新农村建设成效的评价

对新农村前景的看法

项目

比例

项目

比例

非常明显

4.80%

会让农村有一个彻底的改观

18.10%

比较明显

31.50%

会对农村有些好处，但作用不会太大

42.90%

一般

26.70%

只是一场政治运动，不会有什么改观

25.70%

不太明显

26.70%

不清楚

13.30%

非常不明显

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1 公共政策的定义

公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论，其中之一就是公共政策的定义，国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解，可以把“价值”一词直接改为“利益”，即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程。同时，我们还必须探究何为公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策，这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求，不提供公共产品，也不能解决经济中各种外部性问题，在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。市场立足于效率，那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯著名的“正义原则”第二则：“社会和经济的不平等被调解，使得人们有理指望它们对每个人都有利，并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”，也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，

使之最大限度地改善最差者的地位，也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问，政府通过政策对社会公共利益进行分配，这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考：一项公共政策是否成功应该如何评判；一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平；一项公共政策符合了大多数人的利益，却致使一部分人失去了最低的生活保障，那么这项公共政策算是成功的吗？这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?

2 关于政策的构建

构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。

3 构建政策问题过程中应注意的问题