财政改革论文范文

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篇1

1、WGA涉及的范围。

《政府资源和会计法案2000》为WGA提供了立法框架，它要求财政部为每个履行公共职能的实体，以及部分或全部由公共资金支持的实体准备WGA。具体来讲，基于GAAP的WGA的合并范围包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地域的各种类型的1300多个公共实体。这些实体分为以下几类：

(1)中央政府。包括核心政府财政基金(’Coregovernment’financialfunds，例如：国家贷款基金账户)；政府部门资源账户；非部门公共实体；养老金计划，包括中央政府养老金计划，国民保健服务、教师等其它非基金性的雇员养老金计划)；部门资源账户中未包括的国民保健服务实体等。

(2)地方当局(Localauthorities)。包括四个地域的各类议会(如：单一制议会、郡议会、自治市镇议会、区议会等等)；消防机构、警察机构、缓刑委员会、旅客运输机构；废物处理机构、资源保护局；地方教育当局及学校等。

(3)公营公司(Publiccorporations)。包括国有行业、其他公营公司、营运基金等。

2、建立WGA要解决的关键问题。

(1)合并的方法论问题。由于合并的工作量非常大，采取财政部与政府部门相配合的方法，由财政部负责整个合并过程及账目的编制，并利用政府部门作为中间人，由它们负责其主办实体的子合并(sub—consolidation)。在合并步骤上，采用阶段性方法，先发展中央政府统一账户(CGA)和未经审计的、基于统计原则的WGA，再过渡到基于GAAP的WGA，并且对账户进行几年的模拟运行，以确保质量。财政部还通过成立专门的项目团队和咨询组，制定详细的合并进度表，要求每个相关公共实体制定年度数据进度表等多种措施，来确保WGA项目的顺利实施。

(2)集团内部交易的问题。WGA把所有的公共部门看成一个完整的实体，因此必须排除集团内部交易的影响，即从合并的WGA数字中对销掉不同公共实体之间的所有物质交易和结余。此外，对在多个账户中报告的交易要进行调整以避免重复计算，这主要涉及到集中基金账户、国民贷款基金、国民保险基金。

(3)会计政策和会计惯例的一致性问题。合并必须基于统一的会计政策框架，这是一个基本原则。而英国各类公共实体采用的会计政策体制并不一致，具体会计政策的差异也加大了合并的难度。为此，必须比较、调节和集中公共部门中各类法规及会计指导系列，采用一致的会计政策和会计惯例。

(4)WGA报告的形式和内容。《政府资源和会计法案2000》指出，早期的WGA报告至少要包括三个核心报表：财务绩效报告(即收入与支出账户，相当于损益账户)、财务状况报告(即资产负债表)、现金流量表。在会计报表附注中要解释主要的数字是如何得出的。通过这些高度集中的报表，为议会和其它使用者提供有用的宏观经济信息。

(5)审计问题。为了增加WGA的可信度，其账目必须进行独立的审计。这一审计在很大程度上依赖于并入WGA的各个公共实体的法定审计，为此，应当建立与公共实体审计行业标准类似的审计标准，规范审计意见的形式，明确审计权限，并且协调不同审计人员的工作。例如：根据合并范围，明确主计审计长(简称C&AG)、私营部门审计人员、英格兰、威尔士、苏格兰审计委员会指定的审计人员、北爱尔兰主计审计长等不同人员的审计权限和范围，协调不同审计人员对会计确认等问题的差异。此外，可以开展一至几年的审计模拟运行，以检验其效果。

3、WGA的发展目标。

(1)中期发展：建立基于统计的WGA。在开发和实施基于GAAP的WGA的同时，财政部决定先为整个公共部门开发未经审计的、基于统计原则的WGA。它可以在财政年度结束后较短的时间内生成，有利于为短期或中期财政政策及时提供所需的数据，以促进财政政策的发展，此外，它有可能提高基于欧洲账户体系(简称ESA)的国民核算账户的质量。

(2)中期目标。建立WGA的中期目标是以GAAP为基础，准备一套完全经审计的WGA，它既会流入(feedinto)基于ESA95的国民核算账户，也会流入基于统计(也基于国民核算账户)的WGA(如图1所示)。经审计的、基于GAAP的账目以年度为基础生成，它要经过议会的详细审查，并且为财政政策和经济政策服务。其主要的信息来源为：部门的资源会计与预算(简称RAB)账户、信托和养老金计划的财务报告、地方当局和其他公共部门实体的账户。

基于统计的WGA年度或季度为基础产生。为了产生季度信息，它需要从国民核算账户和部门RSB账户中生成综合的数据，并且对国民核算账户分类进行调整以生成使用RAB分类的账户。这些未经审计的季度信息应当及时准备好以进入短期的财政政策规划过程。

为了生成图中所示的结果，一些来自WGA的数据可能需要进行调整或者与其他数据相结合。例如：考虑到ESA分类，可能要进行数据调整以编制国民核算账目；一些预测可能需要把GAAP信息与人口统计规划的数据相结合等等。

二、对WGA的评价

1、英国政府对WGA的期望。

近年来，在新工党的领导下，WGA已经从最初的关注增加透明度、增加各类政府部门和公共实体之间的财务责任，发展到与政府决策(尤其是经济层面的决策)直接相关。不论对政府本身，还是对议会、纳税人等其它潜在使用者而言，建立WGA都具有明显的好处。

政府希望WGA能够为各个层次的政府部门、议会、纳税人等用户提供质量更高、更透明的信息，以辅助经济政策的发展，通过更好的决策促进经济绩效的改善，从而使纳税人受益。

2、对WGA的批判性分析。

(1)WGA辅助宏观经济决策的局限性。政府期望通过WGA提供对宏观经济决策有刚的信息，特别是帮助处理代际公平问题和财政可持续性问题。这里隐含的假定是：WGA能够包括养老金、税收、社会保障人口预测、固定资产使用期限等黄金法则管理所需的重要信息，但是WGA信息难以达到这些要求。为了责任目标，必须确保这类资产的保护成本、维修成本等信息尽可能准确地反映在政府账目中。

(2)政府债务合并的困境。现实的困境是：政府一方面希望WGA提供所有公共部门债务的合计数据，另一方面又不想将一些重大的债务(如养老金负债)列入资产负债表。这种矛盾心理直接影响了WGA信息的可用性及其合并的进程。债务合并困境的典型例子有：(a)关于“铁路网”(NetworkRail)实体21万亿英镑债务的会计处理问题。主计审计长应用英国GAAP，认为铁路网的债务应该列于资产负债表中，而国家统计署应用ESA95原则，认为这一债务应该在表外。(b)对私人主动融资(PFI)、公私合作(PPP)项目的会计处理。根据FRS5中设定的基本原则，WGA合并中应当包括PFI项目(因为政府确实从项目中受益并且承担了在长期中为项目提供经费的义务)，但是PFI项目却被保留在表外。PPP项目中与政府合作的私营公司的资产、负债既没有列入公共部门资产负债表，也没有列入特定用途实体(简称SPE)的资产负债表。

(3)合并会计技术的问题。同私营部门相比，公共部门在使用合并会计技术的概念及操作上都更为困难。主要表现在：(a)由于高度合并的数字，WGA可能掩饰了一些绩效较差的政府单位，而且低估了那些绩效较好的单位的贡献，难以提供评价政府财政状况和财政业绩的充分信息。(b)合并界限难以确定。关于公共部门的定义多种多样，不同的界定标准反映了不同的政治责任。反对编制WGA者认为：将非部门公共实体、地方政府、国有行业等纳入WGA会引起误导，因为这些实体与中央政府在宪法上是独立的，中央政府不拥有这些实体的任何资产和负债。但是支持WGA者认为：如果尊重这些实体的宪法独立性，WGA将是不完全的，因为这些实体或多或少地从中央政府那里接受资助。(c)WGA审计中涉及的实体众多，难以协调。一方面，主计审计长、四个地域各自的审计机构、私营部门审计人员都有自己独立的审计权限，另一方面，主计审计长等主要审计人员必须依靠次要审计人员的工作。要想管理次要审计人员的工作，主计审计长必须拥有否决他们工作的权利(如果审计缺乏质量)。但是，目前并没有清晰的审计直线职权，不同公共部门审计实体之间又竞相争夺地盘，使得WGA审计过程存在重要的结构缺陷，在会计确认问题上各种审计实体之间可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共实体实施权责制基础的会计系统，大量的中央政府账目也已经改为权责制基础，但是由于获取信息的技术难度，税收的计算仍然是现金制基础的。部门RAB的合时性和质量，以及上述未解决的问题都会危及WGA的效用。

篇2

中国长期以来实行“分散支付”的国库管理制度，财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。

这样做的弊端之一是上级单位通过收入过渡账户“雁过拔毛”，截流财政资金的现象在中国极为普遍。另外，主管部门不及时将资金缴入国库，大量预算外资金沉淀在各部门账户上。财政部的资料显示，按现行的国库支付程序，中央预算内水利建设资金从财政拨到项目建设要经过7个环节，粮库建设资金和天然林保护工程资金等也存在类似问题。

财政部的一份报告承认，长期以来，资金层层拨付造成大量资金沉淀在预算单位，效率不高，财政可控制的现金流量也大为减少。

另外，当财政部门按月季度或按进度向预算单位拨款后，资金支出大权实际控制在预算单位手中，资金被截留、挤占、挪用的问题时有发生，甚至诱发腐败。

改革方案确定

中国着手改革现行国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。

2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》；2002年，财政部常务副部长楼继伟在一个内部会议上详细阐述了国库管理制度改革方案。他指出，结合中国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，或者称为国库单一账户制度。

据楼继伟在这次会上的归纳，中国国库单一账户体系由五类账户集合组成：一是由财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础；

二是财政部门在商业银行开设零余额账户，并同时约预算单位开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算；

三是财政部门在商业银行开设预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算；

四是小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用；

五是经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。

从国家机关起步

实际上，国库单一账户体系建立之日，就是各部门、各单位的各种收入过渡性账户和支出账户消亡之时。财政部官员向《财经时报》描述了这样一个“流程”：财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行，也就是财政部在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户；通过零余额账户，通过“财政直接支付”和“财政授权支付”两种方式，将财政资金采取支付到商品和劳务供应者。商业银行每天与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

中国的国库管理制度改革实际上起步于2001年7月，当时由监察部牵头，财政部、中国人民银行、国家审计署等共同对行政事业单位银行账户进行清理整顿，严查预算单位多头开户的情况；同时，为水利部、科技部、国务院法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门开设了零余额账户，作为改革试点。

另外，根据国务院的要求，部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金，也实行了财政直接拨付。

一个月后，财政部正式组建了财政国库支付执行机构，对内称“国库支付中心”，对外称“国库支付局”，

据财政部统计，截止2001年年底，6个中央试点部门纳入改革范围的预算指标达172.23亿元，其中实行直接支付资金64.83亿元，财政授权支付资金105.4亿元；6个试点部门共有136个预算单位纳入改革范围；中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行直接支付改革试点。

到2002年年初，经国务院批准，改革试点进一步扩大到了23个中央部门，到年底试点单位已增加到40个左右。

地方试点

与中央政府部门同步，自2001年开始，安徽、四川，福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏，山东、浙江等地也开始了国库集中支付制度改革试点。

第一个步骤同样是“清理”，目标直指各地财政系统内部银行账户：一方面，将“社会保障”、“粮食风险基金”、“住房基金”、“世界银行贷款”、“农业综合开发”等必须保留的账户归并在国库单一账户体系的“特设账户”内，取消其他业务处的所有银行账户；另一方面，清理预算单位的银行账户。截至目前，仅辽宁已经清理各类银行账户27461个，撤销7480个。

另外，各省对行政单位和教育系统基本实现由财政统一发放工资。据福建省统计，推行财政统发工资制度，每年节省工资性支出数千万元。辽宁省绝大部分市县实行了财政统一发放工资，去年全省直接支付人员经费达27.1亿元。

多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资全方位、全过程的监管。

目前，浙江省和下辖的9个市及65个县（市、区）建立了会计核算中心。

“集权”“分权”：变革的主线

虽然只是试点，革除原有弊端的效果已初步显现。

财政部官员告诉《财经时报》，改革后，试点单位应支未支的资金不再沉淀在预算单位账上，而是保留在国库。业内专家指出，这一变化将对国债，特别是短期国债的发行管理产生很大影响。在分散支付的制度下，财政资金都拨到预算单位账户上；而国库只要没有资金，财政就会不断地发债。因此，国库管理制度的改革，也将带来国债管理的变革。

另一个重大成效是提高了财政资金使用的透明度，遏制诸如资金挤占、转移，挪用等问题，原因是预算单位的账户是零余额账户，资金要按预算的用途支用，并在支付时受到银行网络信息系统的监控。

为解决财政资金支付过程中的信息记录、监控、反馈的问题，财政部成立“政府财政管理信息系统”工作小组，开发预算单位用款计划和支付申请管理系统、用款计划和支付申请审核及资金拨付管理系统。财政部官员透露，通过这个系统，任何地方的任何一笔财政资金的使用情况都会一目了然，资金支付的效率也大大提高。

财政部官员向《财经时报》透露，中国的国库集中支付制度将在2003年“全面推行”。他指出，就财政体制改革而言，财政资金管理的“集权”和“分权”是变革的主线。从表面看，财政资金管理改革更多的是突破技术性问题，不过在整个财政体制改革中，正是“政府财政管理信息系统”这一技术的实现来完成制度上的变革的。而伴随着这一系统，财政体制其他方面的改革也将获得突破。

名词解释

财政直接支付

篇3

一、WGA的基本框架

WGA是指覆盖英国所有公共部门的一组合并财务报表。它借鉴商业会计方法,为整个公共部门制作一套基于通用会计准则(简称GAAP)的、统一的合并财务报表,其目的在于:提供质量更高的、更透明的信息,支持财政政策的发展,更好地管理公共服务,以及更有效地分配资源。

1、WGA涉及的范围。

《政府资源和会计法案2000》为WGA提供了立法框架,它要求财政部为每个履行公共职能的实体,以及部分或全部由公共资金支持的实体准备WGA。具体来讲,基于GAAP的WGA的合并范围包括英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个地域的各种类型的1300多个公共实体。这些实体分为以下几类:

(1)中央政府。包括核心政府财政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:国家贷款基金账户);政府部门资源账户;非部门公共实体;养老金计划,包括中央政府养老金计划,国民保健服务、教师等其它非基金性的雇员养老金计划);部门资源账户中未包括的国民保健服务实体等。

(2)地方当局(Localauthorities)。包括四个地域的各类议会(如:单一制议会、郡议会、自治市镇议会、区议会等等);消防机构、警察机构、缓刑委员会、旅客运输机构;废物处理机构、资源保护局;地方教育当局及学校等。

(3)公营公司(Publiccorporations)。包括国有行业、其他公营公司、营运基金等。

2、建立WGA要解决的关键问题。

(1)合并的方法论问题。由于合并的工作量非常大,采取财政部与政府部门相配合的方法,由财政部负责整个合并过程及账目的编制,并利用政府部门作为中间人,由它们负责其主办实体的子合并(sub—consolidation)。在合并步骤上,采用阶段性方法,先发展中央政府统一账户(CGA)和未经审计的、基于统计原则的WGA,再过渡到基于GAAP的WGA,并且对账户进行几年的模拟运行,以确保质量。财政部还通过成立专门的项目团队和咨询组,制定详细的合并进度表,要求每个相关公共实体制定年度数据进度表等多种措施,来确保WGA项目的顺利实施。

(2)集团内部交易的问题。WGA把所有的公共部门看成一个完整的实体,因此必须排除集团内部交易的影响,即从合并的WGA数字中对销掉不同公共实体之间的所有物质交易和结余。此外,对在多个账户中报告的交易要进行调整以避免重复计算,这主要涉及到集中基金账户、国民贷款基金、国民保险基金。

(3)会计政策和会计惯例的一致性问题。合并必须基于统一的会计政策框架,这是一个基本原则。而英国各类公共实体采用的会计政策体制并不一致,具体会计政策的差异也加大了合并的难度。为此,必须比较、调节和集中公共部门中各类法规及会计指导系列,采用一致的会计政策和会计惯例。

(4)WGA报告的形式和内容。《政府资源和会计法案2000》指出,早期的WGA报告至少要包括三个核心报表:财务绩效报告(即收入与支出账户,相当于损益账户)、财务状况报告(即资产负债表)、现金流量表。在会计报表附注中要解释主要的数字是如何得出的。通过这些高度集中的报表,为议会和其它使用者提供有用的宏观经济信息。

(5)审计问题。为了增加WGA的可信度,其账目必须进行独立的审计。这一审计在很大程度上依赖于并入WGA的各个公共实体的法定审计,为此,应当建立与公共实体审计行业标准类似的审计标准,规范审计意见的形式,明确审计权限,并且协调不同审计人员的工作。例如:根据合并范围,明确主计审计长(简称C&AG)、私营部门审计人员、英格兰、威尔士、苏格兰审计委员会指定的审计人员、北爱尔兰主计审计长等不同人员的审计权限和范围,协调不同审计人员对会计确认等问题的差异。此外,可以开展一至几年的审计模拟运行,以检验其效果。

3、WGA的发展目标。

(1)中期发展:建立基于统计的WGA。在开发和实施基于GAAP的WGA的同时,财政部决定先为整个公共部门开发未经审计的、基于统计原则的WGA。它可以在财政年度结束后较短的时间内生成,有利于为短期或中期财政政策及时提供所需的数据,以促进财政政策的发展,此外,它有可能提高基于欧洲账户体系(简称ESA)的国民核算账户的质量。

(2)中期目标。建立WGA的中期目标是以GAAP为基础,准备一套完全经审计的WGA,它既会流入(feedinto)基于ESA95的国民核算账户,也会流入基于统计(也基于国民核算账户)的WGA(如图1所示)。经审计的、基于GAAP的账目以年度为基础生成,它要经过议会的详细审查,并且为财政政策和经济政策服务。其主要的信息来源为:部门的资源会计与预算(简称RAB)账户、信托和养老金计划的财务报告、地方当局和其他公共部门实体的账户。

基于统计的WGA年度或季度为基础产生。为了产生季度信息,它需要从国民核算账户和部门RSB账户中生成综合的数据,并且对国民核算账户分类进行调整以生成使用RAB分类的账户。这些未经审计的季度信息应当及时准备好以进入短期的财政政策规划过程。

资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

WGA是对现有国民核算账户的重要补充。国民核算账户、基于GAAP的WGA、基于统计的WGA,这三个账户都有可能彼此接受数据,例如:可以通过WGA生成的数据改善国民核算账户的数据。

(3)长期目标。长期中,基于GAAP的信息首先从RAB,再从WGA,越来越多地直接流入国民核算账户。WGA的长期发展目标是建立一个能够提供年度审计账目、季度产出数据、国民核算账目,以及国际比较、规划和预测、经济和财政政策等所有产出的、单独的数据收集系统(见图2)。

要实现长期目标,必须做到:(a)成功实施基于GAAP的WGA和审计;(b)拥有从多种平台接收数据以实施合并的技术,以及为多种报告处理数据的技术。

为了生成图中所示的结果,一些来自WGA的数据可能需要进行调整或者与其他数据相结合。例如:考虑到ESA分类,可能要进行数据调整以编制国民核算账目;一些预测可能需要把GAAP信息与人口统计规划的数据相结合等等。

资料来源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

二、对WGA的评价

1、英国政府对WGA的期望。

近年来,在新工党的领导下,WGA已经从最初的关注增加透明度、增加各类政府部门和公共实体之间的财务责任,发展到与政府决策(尤其是经济层面的决策)直接相关。不论对政府本身,还是对议会、纳税人等其它潜在使用者而言,建立WGA都具有明显的好处。

政府希望WGA能够为各个层次的政府部门、议会、纳税人等用户提供质量更高、更透明的信息,以辅助经济政策的发展,通过更好的决策促进经济绩效的改善,从而使纳税人受益。

2、对WGA的批判性分析。

(1)WGA辅助宏观经济决策的局限性。政府期望通过WGA提供对宏观经济决策有刚的信息,特别是帮助处理代际公平问题和财政可持续性问题。这里隐含的假定是:WGA能够包括养老金、税收、社会保障人口预测、固定资产使用期限等黄金法则管理所需的重要信息,但是WGA信息难以达到这些要求。为了责任目标,必须确保这类资产的保护成本、维修成本等信息尽可能准确地反映在政府账目中。

(2)政府债务合并的困境。现实的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部门债务的合计数据,另一方面又不想将一些重大的债务(如养老金负债)列入资产负债表。这种矛盾心理直接影响了WGA信息的可用性及其合并的进程。债务合并困境的典型例子有:(a)关于“铁路网”(NetworkRail)实体21万亿英镑债务的会计处理问题。主计审计长应用英国GAAP,认为铁路网的债务应该列于资产负债表中,而国家统计署应用ESA95原则,认为这一债务应该在表外。(b)对私人主动融资(PFI)、公私合作(PPP)项目的会计处理。根据FRS5中设定的基本原则,WGA合并中应当包括PFI项目(因为政府确实从项目中受益并且承担了在长期中为项目提供经费的义务),但是PFI项目却被保留在表外。PPP项目中与政府合作的私营公司的资产、负债既没有列入公共部门资产负债表,也没有列入特定用途实体(简称SPE)的资产负债表。

(3)合并会计技术的问题。同私营部门相比,公共部门在使用合并会计技术的概念及操作上都更为困难。主要表现在:(a)由于高度合并的数字,WGA可能掩饰了一些绩效较差的政府单位,而且低估了那些绩效较好的单位的贡献,难以提供评价政府财政状况和财政业绩的充分信息。(b)合并界限难以确定。关于公共部门的定义多种多样,不同的界定标准反映了不同的政治责任。反对编制WGA者认为:将非部门公共实体、地方政府、国有行业等纳入WGA会引起误导,因为这些实体与中央政府在宪法上是独立的,中央政府不拥有这些实体的任何资产和负债。但是支持WGA者认为:如果尊重这些实体的宪法独立性,WGA将是不完全的,因为这些实体或多或少地从中央政府那里接受资助。(c)WGA审计中涉及的实体众多,难以协调。一方面,主计审计长、四个地域各自的审计机构、私营部门审计人员都有自己独立的审计权限,另一方面,主计审计长等主要审计人员必须依靠次要审计人员的工作。要想管理次要审计人员的工作,主计审计长必须拥有否决他们工作的权利(如果审计缺乏质量)。但是,目前并没有清晰的审计直线职权,不同公共部门审计实体之间又竞相争夺地盘,使得WGA审计过程存在重要的结构缺陷,在会计确认问题上各种审计实体之间可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共实体实施权责制基础的会计系统,大量的中央政府账目也已经改为权责制基础,但是由于获取信息的技术难度,税收的计算仍然是现金制基础的。部门RAB的合时性和质量,以及上述未解决的问题都会危及WGA的效用。

参考文献:

[1]DannyS.L.Chow.ChristopherHumphreyandJodieMoll.DevelopingWholeofGovernmentAccountingintheUK[J].FinancialAccountabilityandManagement,2007,23(1):27—54

[2]HMTreasury.IntroductiontoWholeofGovernmentAccounts[EB/OL].(2007-04-02).

[3]DavidHeald,GeorgeGeorgiou.ConsolidationprinciplesandpracticesfortheUKgovemmemsector[J].AccountingandBusinessResearch,2000,30(2):153-167

篇4

麦金农（1997）指出，金融自由化改革实践受挫并不是金融自由化理论及其政策问题，而是一个排序问题，尤其是在未能够实现宏观经济稳定之前引入金融自由化。由于信息不对称普遍存在于信贷市场之中，而资金稀缺又是发展中国家最为根本的特征，因此，信贷配给在发展中国家是最为常见的现象。如果在宏观经济不稳定之际实行利率自由化，高的通货膨胀率将会使得事后方可以实现的存贷款实际利率变得愈发难以确定。在事后实际利率不确定的情况下，银行为了吸收存款，必将提高名义存款利率。而存款利率的提高将会诱发银行从事较高风险的投资，从而加剧了银行自身的道德风险，银行道德风险的加剧反过来则会诱发存款人的逆向选择行为，两者相互作用，最终将导致银行的名义存款利率的严重偏高、存款供给减少和银行信用危机。从银行自身来说，由于高的通货膨胀率导致贷款事后实际利率的不确定性以及严重偏高的名义存款利率，为使其贷款事后方可实现的实际收益不至于下降，银行必将提高名义贷款利率。而名义贷款利率的提高不仅会导致申请贷款者平均质量的下降和逆向选择行为的加剧；同时也会诱发和加剧借款人的道德风险以及借款人拖欠与破产可能性的提高。由此可见，在一个存在信息不对称和成本的信贷市场中，伴随通货膨胀和贷款利率的提高，银行的成本将上升，实际收益将可能下降，逆向选择和道德风险将加剧，最终将会导致银企债务危机、银行恐慌与金融危机。

正是由于宏观经济不稳定与违约风险之间存在正相关，故而对发展中国家而言，内部价格水平的稳定是获得金融实际利率高增长而又不至于引起严重金融恐慌和崩溃等过度风险的一个必要条件（麦金农，1997）。此外，利率自由化改革将会加剧发展中国家金融同业之间的价格竞争和非价格竞争，使得金融部门的赢利空间缩小和竞争成本上升，由此会引发银行部门的不良资产的比例和信贷市场上的道德风险加剧，再加之金融监管改革滞后或放松和政府隐性存款保险的存在，从而使得发展中国家出现严重的银行过度放贷和企业过度借款的现象，加剧了发展中国家的金融脆弱性，诱发了银行危机（McKinnon&Pill，1996、1998）。

（二）财政稳定与资本项目的开放

麦金农（1997）指出，在宏观经济不定情况下，发展中国家必须实行有效的汇率管理和国际资本流动的限制，以确保政府增加税收、维持经济稳定。如果政府在宏观经济不稳定的情形下放开资本项目控制，必然将会产生严重的资本外逃现象和货币替代问题，使得通货膨胀税的税基缩减和通货膨胀率的相应提高，从而导致货币危机的爆发，故而主张资本项目开放是经济市场化的最后一步。

货币危机理论认为，在固定汇率制下，当一国宏观经济不稳定时，资本项目的开放将会使其货币受到国际游资的攻击，引发货币危机。货币危机理论的第一代模型（Krugman，1979）认为，由于发生危机国家政府所奉行的赤字或宽松货币政策使得信贷规模以一定的速度扩张，故而导致经常项目的赤字，由此而引发政府国际储备的流失，当国际储备减少到某一个最低水平时，投机者必将对其货币发生攻击，从而造成其汇率体系的崩溃。因此，货币危机产生的根本原因是固定汇率政策和赤字融资政策之间内在的不一致性，而流动性困难、集体行动、羊群行为以及道德风险等诸多问题在金融市场中的存在，则会进一步加剧和恶化货币危机。

货币危机理论是从国际资本流动角度揭示了金融自由化改革中货币危机的成因，而货币替论则从资产替代角度揭示了在宏观经济不稳定的情况下，资本项目的开放则会引发严重的货币替代现象，同样也会引发货币危机。货币替代是指在开放经济和货币可兑换条件下，由于本币贬值使本国居民对本币失去信心，从而产生本币的货币职能部分或全部被外国货币所替代的现象。拉丁美洲、前苏联以及东欧等在其金融自由化历程都发生过不同程度的货币替代现象，尤其以拉丁美洲国家的"美元化"现象最为典型。货币替代不仅使得这些国家的汇率出现频繁的波动和通货膨胀现象的加剧，同时也严重地削弱了这些国家货币政策的实施效果。首先，由于货币实际收益率等于名义利率减通货膨胀率，故而汇率水平高低则取决于两国的货币供给、名义利率差异和通货膨胀率差异。若两国货币的名义利率不变，那么两国通货膨胀率的差异将决定汇率水平的变化，故而可以将两国通货膨胀率差异视为汇率的预期变化，因此，财政不稳定和高的通货膨胀率所引发的严重的货币替代则会加剧汇率不稳定。其次，货币替代将使一国货币量变得难以估计，进而影响货币政策的效果。如果中央银行试图通过实施扩张性货币政策和财政政策刺激国内的投资与消费需求，经济主体的预期通胀率将会上升，故而会立即将部分增加的货币余额转换为币值稳定的外币，货币替代必将削弱货币政策和财政政策的效力。第三，在通货膨胀期间，由于外币资产的存在提供了一种高效廉价的逃税方法，货币替代的存在将会降低国内居民本币的需求量，使得通货膨胀税的税基减少。若要弥补因货币替代所导致通胀税收入的损失，唯一的办法就是提高通货膨胀率。由此可知，两者博弈的最终结果是货币替代进一步加剧了一国通货膨胀率水平及其发生的频率。

二、中国财政现状及其稳定性状况分析

（一）中国的财政现状

中国的税收制度历经了多次重要变革，总的来看，自1994年之后，中国财政状况有所好转，彻底遏制了1994年以前财政收入占GDP的比重持续下跌的不利局面，基本实现了"两个比重"同时提高的1994年税制改革目标，国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重分别由1993年的12.56%和22.0%回升到1999年13.97%和51.1%（见表1和表2）。但自1994以来，中国财政支出始终保持着较高的增长速度，故而财政支出占GDP的比重也同样保持上升的态势（见表1），结果导致了财政赤字逐年扩大，尤其是近几年，速度之快是改革以来从所未有的。在1978～1999年期间，财政赤字的年均增速为299.22亿元／年；而在1994～1999年期间，财政赤字的年均增速822.31亿元／年，为1978～1999年的年均增速的2.75倍。为了考察中国财政赤字快速增加的源头以及中国财政增长的原因，笔者在此将财政赤字在中央财政和地方财政之间进行了分解，同时考察了财政债务收入分别占财政收入和GDP的比重。

第一，在1994年之后，中国政府财政收入占GDP的比重止跌回升。从表面上看，这似乎是1994分税制改革的结果，但在财政收入占GDP的比重回升的背后却是财政债务收入和国内债务收入的急剧攀高（见图1）。可见，政府财政收入占GDP的比重在1994年之后回升主要的支撑是财政的债务收入增加和非税收收入的增加。据统计，在1978年，财政收入占GDP的比重、财政债务收入占财政收入的比重和国内债务占财政收入的比重分别为24.18%、10.35%和4.14%；1994年三者分别为11.16%、22.52%和19.71%，1999年三者分别是13.97%、32.46%和32.35%（注：由于中国当前的财政收入统计中不包括财政的债务收入，因此中国的财政债务收入占财政收入的比重以及国内债务占财政收入的比重要比国际同类比重高。）。

资料来源：历年的《中国统计年鉴》，下文表格中未注明资料出处的皆来自于历年的《中国统计年鉴》。

第二，中央财政收入占全国财政收入的比重在1994年之后出现了明显的好转，始终在50%左右，彻底改变了1994年以前那种中央财政占全国财政收入的比重严重偏低、中央财力不足的不利局面，中央财政的宏观调控职能得以加强。但中央财力状况好转主要由财政债务收入的增加支撑，而不是税收收入增加的结果（注：虽然中国当前财政收入统计中不包括财政的债务收入，但财政的债务收入使得中央财政支出有了重要而可靠的来源，故而使其收支状况得以改善。）。因为中国地方政府至今尚没有地方政府债券的发行权，故而国债收入自然而然就构成中央财政收入，并成为其财政支出的重要来源。这在一定程度上也揭示了中国金融机构为什么会出现日渐扩大的、正的存贷差以及中国近年来的货币政策效果不理想的原因所在。由于国债实际利率一般都高于同期的银行存款的实际利率，并且具有一定的流动性和低风险性，在当前国企效益普遍不理想而银行贷款责任约束机制加强的前情形下，银行部门理所当然地成为国债主要持有者之一，故而在银行存贷差加大的背后，则是银行部门的有价证券资产的增加。据统计，1995年，金融机构购买债券余额为3064.2亿元，到了1999年，金融机构有价证券和投资的余额为12505.8亿元，为1995年的4.08倍。可见，中国的货币政策与财政政策应该如何协调的问题应该引起有关政府部门的高度重视。笔者一直认为，赤字财政政策就如同运动员所服用的"兴奋剂"，拉动经济增长的成效固然显著，但只能是一种权宜之计，否则，财政赤字货币化和"滞涨"现象的发生必将是难以避免。

第三，在1994年之后，中央财政不仅有效地遏制了逆差，而且顺差逐年扩大，由1994年1152.07亿元增加到1999年的1696.88亿元。但是地方财政却在1994年之后赤字骤然上升且逐年攀高，由1994年的-1726.59亿元增加到1999年的-3440.47亿元，中国财政赤字也在最近几年快速增长。可见，中国财政赤字的主要源头是地方财政而非中央财政。之所以如此，一方面是由于中央政府拥有债券发行权而地方没有，另一方面则是由于中央与地方之间的财政收入与财政支出存在严重的不对称性。中央财政收入1994年以来所占的比重始终在50%左右，而中央财政支出所占的比重自1978年改革以来却逐年下降，1994年以来一直徘徊在30%左右；与此同时，地方财政收入的比重1994年以来已经降至50%左右，但是地方财政支出的比重却是逐年上升，1994以来一直徘徊在70%左右，这种显著的不对称已经使得许多地方政府财政尤其是乡级财政处境极度困难，出现严重赤字也就在所难免。

（二）中国财政稳定性分析

财政稳定这一概念包含3重含义：（1）政府如果能够长期保持财政收支平衡，则政府财政处于稳定状态；（2）尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府却能通过发行国债为赤字财政融资，则政府财政依然可以说处于稳定状态；（3）如果在经济中存在一种机制，当财政脱离稳定状态之后，经济变量之间的相互作用可以是财政状况恢复或趋于稳定状态，则政府的财政状况也可以说是稳定的（余永定，2000）。可见，财政稳定的核心内涵就是在一个相当长的时期内政府不需要通过货币的财政发行而能够保持财政收支平衡。

首先，中国财政总体状况不容乐观，尽管1994年之后中国的财政收入占GDP的比重有所上升，但是，中国的财政赤字状况明显恶化。财政赤字增长过快的原因主要是地方财政收支状况恶化所致，这说明中国当前的分税制的财政制度与现行的5级政府的行政制度之间存在内在的不协调，突出地表现为各级政府的事权与其财权存在显著的不对称性。其次，中国政府的行政支出费用一直占有较大的比重，尤其是近几年在精简机构、节俭开支的改革力度加大的情形下，政府的行政支出费用却一直在12.50%徘徊，始终处于中国改革以来的最高水平，这表明中国政府近年来的精简机构改革并没有取得实质性的成功。第三，从债务依存度来看，在1994年分税制改革以前，中国财政的债务依存度一直都比较低，从没有超过20%，并且大部分年度的债务依存度都在15%以下。而1994年分税制改革之后，债务依存度不仅没有降低，反而快速上升，近两年已经达到30%左右，这一方面表明中国的分税制改革并没有提高税收对财政收入的贡献率，分税制改革是否成功现在还不能予以肯定；另一方面也表明赤字财政政策已经成为中国宏观调控政策的主导。如果债务依存度过高，最不利的影响则是可能诱发利息率的提高，从而抑制经济增长。如果政府不想提高债务依存度，同时还寄希望利用扩张性财政政策刺激经济，那么，政府只能降低国债的发行利率和提高平均税率，而平均税率的提高则会抑制企业与居民的消费需求和投资需求，从而抵消了扩张性财政政策的政策效果。由此可见，债务依存度的提高，则会迫使政府为增加自主性支出而过度举债。第四，再从偿债率来看，中国的偿债率自1994年以来，同样也是居高不下，近两年已经超过了30%.偿债率升高则意味着在既定财政支出条件下国家的自主性支出减少，如果政府要增加自主性支出，在既定的税制条件下，举债可能是其最佳的选择。这也就是说，偿债率越高，政府增加发行国债的压力也就越大，财政赤字状况也将会更加恶化，最终可能将导致财政赤字货币发行。据中国财政部长项怀诚的2002年的财政预算报告，2002年中国预算赤字将高达3098亿元，相比2001年的2598亿元将增长19.24%，超过GDP的3%，是中国经济改革开放后第一次逾越国际公认的赤字警戒线。

注：债务依存度是财政债务收入占财政支出的百分比；负债率是财政债务收入占财政收入的百分比；偿债率是财政债务的还本付息支出占财政支出的百分比（注：通常情况下，依赖度是指在一国的中央财政预算中，国债收入占财政支出的比重；偿债率是指在财政收入中用于支付国债利息支出占财政支出的比重。由于中国财政债务收入不仅来自国债收入，同时还包括向金融机构的借款，因此，本文中债务收入不仅仅包括国债收入，还包括其他形式的债务收入。）。

尽管中国财政收入的增长幅度有所上升（注：据统计，中国财政收入的增长幅度，1998年为14.2%，1999年为15.9%，2000年为17%，2001年增加到22.2%.），但是目前中国财政收入占国内生产总值的比重只有16%，低于发展中国家25%左右的平均水平，更低于发达国家40%左右的平均水平。同时，中国财政尚存在着一定程度上的不稳定，尤其在当前经济紧缩的形势下，中国政府面临着巨大的增加举债的压力，中国财政赤字存在着进一步恶化的态势。值得注意的是，在1998～2001年期间，中国财政支出增长率平均为20%左右，但是在这一期间中国GDP的增长一直是一位数。以20%左右的财政支出增长率和超过高速增长的财政赤字来支持7%左右的总需求增长率，这是否是一种可持续的增长方式？值得人们深思！如果再考虑到政府需承担的银行国有不良资产、社保资金等隐性负债，中国的财政状况不容乐观。可见，实现财政稳定是金融市场化改革首先必须解决的一个重大课题。

三、中国现行财政条件下的金融稳定性分析

（一）中国财政赤字与货币供给的相关性分析

自1978年经济体制改革以来，尽管中国的GNP始终保持着较高的增长率，但是国家财政收入占GNP的比重却呈现出逐年下降的态势，并且除个别年份之外，绝大多数年份都存在不同程度上的财政赤字，财政赤字呈逐年扩大之态势（见图2）。据统计，国家财政收入占GNP的比重已由1978年的31.24%降至1999年的13.97%；而财政赤字却由1978年的-356.35亿元快速增至1999年的-1743.59亿元。

前文已经指出，发展中国家宏观经济不稳定的一个重要原因财政赤字的货币化，在中国是否也存在财政赤字货币化？是否会引发通货膨胀？为此，我们在此以货币供给量（）作为因变量，以财政赤字（DF）作为自变量，对1978～1999年期间的财政赤字（DF）与货币供给量（）之间的相关性进行线性回归检验，结果如方程1和图3所示：

由方程1和图3可知，中国货币供给量（）与财政赤字存在显著的线性相关，这意味着财政赤字每增加1亿元，中国货币供给量就会相应地增加30.95亿元，可见，中国存在较为严重的财政赤字货币化问题。但是，中国在财政赤字和货币供给量"双增"的情况下，中国的零售物价指数并没有随之出现上涨的趋势，反而呈现出下滑的态势（见图2），中国的物价水平与财政赤字、货币供给量（）之间并没有出现理论上那种相关性，麦金农（1997）将中国在财政下降的同时保持价格水平稳定的现象称为"中国之谜".麦金农（1997）认为，中国之所以能够做到在财政下降的同时保持价格水平稳定，最重要的是拥有可以控制的国家银行体系，中国政府通过国家银行体系向非银行公众借入公开的或隐蔽的债务弥补财政赤字，实现了非通胀融资。但是"中国政府不可能无限期地依赖于如此严重的借款，因为居民已经不再是''''低货币化的''''了，并且中国的/GNP也不可能会升到无限高"."当居民流动资产与收入的比例过了高峰，甚至在这之前，如果国有部门继续借入，就可能发生金融危机"."解决的办法在经济上是很明显的，……，中央政府必须很快建立一个能够直接对所有工业——中央的、地方的和私人的——以及农业部门征税的内部税收机构"（麦金农，1997）。

由此可见，在财政收入占GNP的比重逐年递减而财政赤字又逐年高速攀升之际，实行以利率市场化为突破口的金融市场化必将会使得潜在的通货膨胀危机显现化，其产生的不利影响我们从阿根廷、墨西哥、智利等国家金融自由化实践就可略知一二。中国若在如此财政背景之下进行以利率市场化为突破口的金融市场化改革，高通胀率、高利率、日益扩大的财政赤字、日趋沉重的政府债务利息负担以及政府向银行体系强制融资等问题也就难免。因此，当前必须要解决的首要问题就是如何实现财政收支均衡，否则，以利率市场化为突破口的金融市场化改革只会让我们付出更为惨重的代价。

（二）中国资本外逃与货币替代状况

伴随着中国经济和中国居民收入的快速增长，居民和企业的外币需求以及外币资产的持有量都有不同程度上的增加。尽管中国目前对资本项目仍然实施严格的管制，隔绝了中国与国际资本之间的自由流动，使得中国可以成功避免亚洲金融危机对中国的直接冲击。但是不可否认，中国尚存在一定程度上的资本外逃和货币替代现象。

自1992年，中国资本国际化的进程明显加快，流入中国的国外资本平均每年以28.9%的速度增长，至1997年底，中国累计利用外资3479.4亿美元，其中，国际直接投资2201.8亿美元，中国已经成为仅次于美国的世界第二大吸引外资国（中国社会科学院经济研究所宏观课题组，1999）。大量的资本流入，不仅可以弥补中国国内资本的不足，同时也带来了国外的先进的技术、知识、管理和制度，促进了中国经济的发展。但在流入中国的国际资本不断增加的同时，中国资本外逃现象也比较严重，据估计，在1992～1996年期间，中国资本外逃规模为875.3亿美元，平均每年为175亿美元（李扬，1998）；在1994～1998年期间，中国资本外逃规模为1966亿美元，平均每年为393亿美元（俞乔，1999）。在中国的"外资内流"和"内资外流"这一似乎矛盾的现象之背后，则是中国现行的经济政策和经济制度的内在缺陷的外在表现。"内资外流"的一部分原因是有贬值预期和投资信心动摇所致。自1995年之后，中国经济开始处于周期性下滑阶段，1997年之后，通货紧缩趋势加剧，财政赤字扩大，宏观经济环境的不确定性增强，从而动摇了投资者的信心，影响了其预期；另一方面，东南亚金融危机之后，受冲击的国家的汇率开始大幅度贬值，而中国政府对外承诺人民币不贬值，人民币名义汇率基本保持不变，这反而加重投资者的顾虑，贬值预期也随之加重与扩散。两种因素相互作用，最终导致和加速了国内资本通过各种渠道大量流出。据宋文兵（1999）测算，在1997年，中国资本外逃总额达到474.41亿美元，超过同期在中国的直接投资的国际资本（当年为453亿美元）。此外，中国还存在大量的"过渡性"的资本外逃（宋文兵，1999），这种资本外逃原因是由于内外资所享受的政策优惠不同所致，通过"迂回投资"方式以获得外资投资的各种优惠政策。当然，也不可否认，非法收入的资本外逃也是造成中国"内资外流"的一个重要原因。

此外，中国还存在一定程度上的货币替代现象。据统计，截至2001年末，中国境内中资金融机构外汇各项存款余额为1348.8亿美元，比上年末增长5.2%，全年各项存款累计比上年增加61.2亿美元。企业外汇存款余额为452.9亿美元；其中，企业活期外汇存款为157.9亿美元，比上年增加18.3亿美元，同比多增15.4亿美元。居民外汇储蓄存款余额为815.6亿美元，比上年末增长11.8%，全年累计新增82.4亿美元；其中，定期外汇储蓄存款余额为739.1亿美元，占全部居民外汇储蓄存款余额的比重为90.6%，比上年末增加52.6亿美元。尽管F/D指标和F/指标均显示中国的货币替代程度整体水平较低（F/D≤14%，F/≤7%）（王国松、张鹏，2001），但由此可以看出，人们对人民币的币值稳定尚存在一定程度上的顾虑，中国的货币替代不是以狭义货币间替代为主，而是以准货币间替代为主，即存款货币之间替代。由此可推知，外币替代本币的职能，在中国境内主要是贮藏职能的替代而非交易媒介职能替代，这说明形成中国货币替代的主要原因还是规避汇率风险，也就是说，汇率风险是中国外币资产需求的主要原因。

综上所述，由于宏观经济不稳定可能导致通货膨胀、本币的频繁贬值以及对本币的需求下降都将引起资本外逃和货币替代的发生，因此，防止资本外逃和货币替代现象产生的一个重要前提条件就是消除或降低通货膨胀、维系宏观经济稳定和提高本国货币的实际收益率，使得公众对持有本国货币的信心增强。由此可见，中国应当采取稳健的宏观经济政策，使通货膨胀保持在较低的水平上，提高人民币的实际收益率和较为稳定的真实汇率，将有助于改善公众对人民币币值的预期，以此削弱资本外逃和货币替代的动力，这对于防止可能产生的严重的资本外逃和货币替代将起到积极的防治作用。

四、实现中国财政稳定的对策与建议

由前文已经指出，实现财政稳定是中国今后经济进一步开放和金融自由化改革最为重要的前提条件。虽然1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制在理顺中央与地方之间、政府与企业之间的分配关系、增强中央政府的宏观调控能力等方面取得了一定的成功，但由于当时的改革重点是通过重新界定中央与地方之间事权和财权的范围以达到增强中央政府的宏观调控能力的目标，未能深入而及时地界定省（市）级政府与其以下地方各级政府之间的财权与事权，因而导致现行省（市）级以下地方各级政府的财权与事权的严重不对称，地方财政出现严重困难。正是由于财政制度缺陷使得中国财政出现了严重的不稳定因素，因此，必须进行制度创新，消除这种集权政体与分权经济体制的矛盾，方可实现财政稳定。

（一）实行制度创新，重新界定地方政府的财权与事权，实现财权与事权相统一

中央政府集中财权是实现分税制为基础的分级财政管理体制最为常用的办法，符合中央政府自上而下转移支付宏观调控职能的要求。但是，在中国，这种自下而上的集中财权模式却被地方各级政府广泛地采用，使得财政资金层层向上级政府集中，而与此不对称的是，基本事权却反向移动，层层向下转移，从而造成地方各级政府的财权与事权的高度不对称，尤其是县乡（镇）两级政府这种矛盾表现得尤为突出。因为按照事权划分的原则，地方性公共产品理应由相应的地方政府提供，同时现行中国各级地方政府还需要承当支持地方经济发展的"义务"，使得中国各级地方政府在事权上呈现出高度的刚性，没有任何与上级政府讨价还价的余地。但是在财权方面，由于财权集中的层层集中，而地方各级政府又不具有发行地方政府债券和地方立法征税的权力，现行的分税制又没有确定省（市）级以下地方各级政府独享的税基，使得其财政收入失去稳定而可靠的收入来源，从而出现了无相应财权支撑的刚性事权，地方政府财政出现严重困难必然是不可避免。由此可见，要解决目前地方政府的财政困难这种处境，必须从两个方面入手，首先必须按照事权与财权相对称的原则，重新界定各级政府的事权与财权，赋予地方各级政府相应而必要的税种选择、税率调整、立法收税以及发行地方债券的财权，使得各级政府的事权必须有相应的稳定而可靠的财权作支撑；其次，进行行政体制改革，减少政府分级层次。目前中国政府的5级层次已经造成政府机构臃肿、人浮于事和政府行政支出逐年攀升的弊端，因此，适当地缩减政府层次，精简政府机构，不仅又有利于分税分级财政管理制度的改革与实施，使得财政分级层次与政府分级层次相对应，同时也有利于提高政府的运作效率和财政支出的效用。

（二）加速税制改革，严肃税收纪律，提高税收收入对财政收入的贡献率

自1985年之后，中国税收收入占总的财政收入的比重呈现出逐年下降的趋势，1985年税收收入所占的比重为97.43%，1994年降到80.16%，1999年已经降到70.47%；而与此同时，财政的债务收入占总的财政收入的比重却呈现逐年攀升的态势，由1985年的4.29%，上升到1994年的18.38%，再上升到1999年的24.51%（见图4）。

造成税收收入所占比重减少的原因较多：一是近年来，中央在保持税制基本稳定的前提下，先后出台了减征、停征固定资产投资方向调节税、降低关税税率、减免农业税、下调证券交易印花税税率等政策，并且继续清理取消了部分不合理、不合法的收费和基金项目；二是由于经济紧缩，企业尤其是国有企业效益有所下降；三是税收执法人员的执法不严，"寻租"行为及其自身素质低下等原因所导致企业与个人的偷税、逃税、避税等现象严重，这一点从中国实施的"金税工程"和"金关工程"所取得的阶段性成绩中可见一斑；四是中国现行的支付体系不发达、公众偏爱现金支付以及现金管理制度存在的缺陷等原因导致税收收入尤其是所得税收入的大量流失。由此可见，要提高税收收入对财政收入的贡献率，一方面要大力提高税收执法人员素质，依法加大税收征管力度，坚决打击偷税、漏税、逃税和非法避税等各种违法犯罪行为，扩大税基，同时加快税制改革，对某些已经不合时宜的税种和收率进行重新调整与修改，扩大税基，重新界定各级政府所应享受的税种，充分调动各级政府在税收征管的积极性和主动性，提高税收征管效率与征管力度，在税负的公平与公正的前提下确保税收收入稳定增长。

图4中国税收入与财政债务收入对总的财政收入的贡献度（注：这里"总的财政收入"等于现行统计上的财政收入与财政债务两者之和。）

（三）转变观念，理性认识积极财政的扩张效应

由前文分析可知，中国的财政赤字和债务余额占GDP的比重尚在安全线以内，截止到2001年底，中央财政赤字占GDP的比重为2.7%，债务余额占GDP的比重为16.3%.从上述指标来看，中国实施积极的财政政策尚有一定空间。但是，中国目前的经济紧缩并非简单的需求不足所导致的，而是一种经济结构不协调和各种有关居民的收入、就业、养老、医疗、住房和教育等改革政策在短期内同时出台共同作用的结果，故而那种寄希望于依靠积极的财政政策解决当前的经济紧缩问题是不可行。首先，在既定的社会积累资金不变的条件下，政府举债的增加则意味着社会公众可支配的积累资金减少，财政的"挤出效应"是必然的。其次，从资金使用效率来看，由于道德风险的存在，政府的资金使用效率远远低于社会公众的资金使用效率，这已为学术界的共识。第三，中国已经加入WTO，降低关税已经成为必然，这意味着中国财政收入的增长幅度将有所减缓。目前中国的债务依存度和财政赤字率都已经达到一个比较高的水平，积极的财政政策不仅将增加政府的还本付息的债务负担，同时也意味着政府自主性支出的减少。如果政府希望能够保持原有的自主性支出水平，其最终的结果正如前分析所指出的那样，举债规模日趋扩大、财政赤字也日趋恶化，财政赤字货币化将会成为不可避免的事实。但是，中国目前理论界和实践界都十分推崇的积极财政政策，这种对积极财政政策"情有独钟"的过度偏好无论在理论上还是在实践上都是立不住脚的，也是十分危险的。

货币化将会成为不可避免的事实。但是，中国目前理论界和实践界都十分推崇的积极财政政策，这种对积极财政政策"情有独钟"的过度偏好无论在理论上还是在实践上都是立不住脚的，也是十分危险的。

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（14）王国松、张鹏：《货币替论及中国货币替代问题的研究》，《国际金融研究》，2001年第3期。

篇5

与其他经济成分相比，公共财政与公有经济尤其是与国有经济有着一种特殊的不可分割的联系。财政一方面要承担计划经济遗留下来的沉重负担，另一方面又要适应政府职能的转变，满足不断增长的必不可少的公共需要。这些特点表明，公共财政框架的建立与政府职能的转化和国有企业的改革是息息相关的。主要体现在以下三个方面：

(一)在今后一定时期，国有经济将仍然是我国公共财政预算的经济基础。改革开放以来，在以公有制为主体，多种经济成分共同发展的基本经济制度下，国有经济不断发展壮大。

(二)从政府弥补市场失效的角度看，公共财政的建立不能排除国有企业的存在。根据公共产品的特征，可以把公共产品分为两种类型：一类是纯公共产品，如国防、外交、货币发行、空间技术等；一类是准公共产品，如交通、通讯、能源、城市公共服务等。政府提供公共产品的方式主要有两种：一类是直接生产，一种是向社会其他生产部门采购。一般来讲，纯公共产品和自然垄断性很强的准公共产品一般由政府以直接生产的方式提供，而政府直接生产就必然依托国有企业，国有企业具有“公共企业”的特殊功能。而政府向社会其他生产部门采购时，对象也可能是国有企业。所以，无论政府采取什么形式，都不排除国有企业向社会提供公共产品。

(三)政府在调节和干预经济时，为了保证市场竞争的公平公正原则，必然会进入一些垄断性行业。政府干预垄断性行业的主要方法有，由政府直接经营或者制定严格的经济措施限制这些行业的垄断价格和垄断利润，以保护市场竞争，促进资源的有效配置。从世界各国来看，有相当多的垄断性行业是由国有企业直接经营的。

在我国传统的计划体制中，国家财政收入主要依靠国有企业。改革开放以来，非公有制经济得到迅速发展，公有制经济规模比重逐年降低，但是在财政收入来源中，公有经济特别是国有经济的成分比重一直居高不下。1995年全国工业总产值中，国有经济的比重下降为33.95％，但提供的财政收入比重却占71.15％。在传统体制当中，国家的某些目标和职能需要通过国有企业来实现，国有企业除了以利润和税收向国家提供财政收入外，还担负着充分就业及向职工提供福利等政府宏观经济目标，因此，“企业办社会”的结果是企业效率低下。随着时间的推移，这一日益突出的问题不仅制约了国有企业的经济绩效，而且减少了对财政收入的贡献，再加上税收监管的不力，预算外收入挤压预算内的收入以及财政支出的不断膨胀，造成90年代以来，国家连年出现财政赤字，面临巨大的财政压力。

财政压力的最终缓解有赖于多项重大的改革措施：国企改革、金融体制改革和政府行政改革的同步推进。同时，财政改革的推进即公共财政制度的建立和公共财政职能的履行，将进一步深化国企改革。因此，国企改革和财政改革是相辅相成，互相促进的。规范的、完善的公共财政制度的建立，对于推进国企改革具有重大意义。首先，新型公共财政制度的建立为国企卸下沉重的财政负担和社会负担，使国有企业在改革中轻装上阵。其次，新型公共财政制度的建立能够为国有企业创造一个公平的竞争环境，使国有企业以一种崭新的姿态面对改革。再次，新型公共财政制度的建立为国企改革带来了各种新的实践方式，使国有企业真正能够在改革中求发展，在发展中促改革。最后，新型公共财政制度的建立为国企改革创造了稳定的宏观经济、社会环境，提供了巨大的财政支持，降低了国企改革的社会成本，减少了国企改革的后顾之忧。总之，新型的、规范的、完善的公共财政制度的建立将为国企改革的进一步推进开拓空间。

二、从公共财政收入角度看国企改革

1.发展非国有经济的第三产业，摆脱财政和就业对国有企业的依赖，为国有企业创造公平的竞争环境。新型公共财政收入制度的建立，可以摆脱那种以国家所有权为基础的财税体系，改变国家财政收入对国有企业的严重依赖。重构公共财政收入制度的思路之一，就是根据变化了产业结构，所有制结构等经济结构状况，拓宽理财思路，调整有关财税政策，提高非国有经济和第三产业的财政贡献率。

(1)发展非国有经济，摆脱财政和就业对国有企业的依赖。非国有经济的崛起使国企改革遇到了极佳的机会。随着非国有经济在中国经济中比重的迅速上升，其产值和财政上缴的比重有了很大程度的提高，成了中国经济新的增长源泉，给了国家财政新的支援。困扰国有企业的冗员问题，随着非国有经济的崛起也得到了一定程度的解决。非国有企业以它惊人的包容能力为数以千计的人提供了就业机会，相对于国有企业在提高就业方面的作用在逐步提高。

(2)大力发展第三产业，拓宽财政税基。从财政收入来源的产业结构来看，我国的财政收入对工业这个国有企业密集分布的产业依赖性很大，约占50％。而信息、房地产、证券、金融、娱乐、中介等第三产业在国民经济中的比重不断增长，利润率高，但财政贡献率却很低。因此，提高第三产业新兴部门的财政贡献率，对减轻国有企业财政负担，拓宽财政税基、增加财政收入意义重大。

(3)公平各所有制企业间税赋，为国有企业创造公平的竞争环境。各类企业间的公平税赋是建立现代企业制度，推进国企改革的重要前提之一。我国目前国有企业税赋较重，非国有企业税赋较轻，难以形成公平有效的竞争，这样就扼杀了国有企业自我发展的积极性。因此，建立各类企业间的公平税赋意义重大。此外，还应尽量减少针对非国有经济新兴产业的优惠政策、税收减免政策。过多的优惠政策、税收减免政策，一方面意味着国家财政收入的流失，另一方面反映了行政手段对市场活动的干预，使没有获得税收减免优惠政策的国有企业更加感到不公平。

2.清费立税，减轻国有企业税外负担。国有企业除了预算内各项利税的上缴外，还要负担沉重的各项预算外非税收入，包括基金、收费和摊派等，形成了税费并重，甚至费税倒挂的现象。沉重的税外负担吞噬了企业的利润，削弱了企业的活力，阻碍了国有企业的发展。而且由于这部分资金长期游离于预算之外，脱离了政府的监管和控制，扰乱了我国财政秩序。经过改革，规范、完善的公共财政收入制度的建立，将减轻国有企业沉重的财政负担。

3.完善个人所得税征管制度，开征社会保险税，推进国企改革。与西方的个人所得税相比，我国的个人所得税引起的收入再分配规模较小，涉及面较窄，没有起到将国民收入应有份额从社会富裕阶层向贫穷阶层转移的作用。为此，应进一步深化改革，主要是在技术上加以完善和加强征管，使其能够实现其调节社会收入，为社会保障提供财力支持的职能。为了使国企改革到位，就必须建立起相应的社会保险制度以及开征社会保险税。这样，个人所得税侧重调剂社会成员之间的个人收入不平，社会保险税侧重调剂社会成员之间社会福利水平，防止个人在收入及福利方面的过分悬殊，为国企改革的深入进行创造稳定的环境，尽量减少国企改革引起的一部分社会成员的不满。

三、从公共财政支出角度看国企改革

1.财政从生产领域走出来，从经营性和竞争性领域走出来。市场经济体制下的公共财政，否定了财政以国家所有者的身份直接参与国有企业生产经营的运行方式，要求财政尊重和维护国有企业生产经营自，切实维护国有企业理财自，财政不再承担弥补企业亏损的责任，摆脱国有企业对财政补贴的依赖性，迫使其提高自主经营意识，增强其抵御市场风险的能力，真正做到财政和企业分开。市场经济体制下的公共财政，还要求财政从市场配置资源的经营性和竞争性领域退出来。随着投融资体制改革的逐步到位，国有企业的生产经营、资本经营由企业自主解决，财政将致力于“市场失灵”问题的解决，侧重宏观调控。

2.增加对科研、教育等公共物品的提供，为国企改革注入活力。我国目前正处于转轨时期，财政支出还远远不能满足对公共物品的需求，使得公共财政的职能未能充分发挥。公共物品中的行政、公安、国防、公共卫生等的供给，是包括国有企业在内的每一个企业正常所需生产经营的宏观环境。而科研、教育虽然不是纯公共物品，但却具有极大的溢出效应，所以应该成为新型公共财政支出体制中的侧重点。增加对科研、教育的投入，加快人才培养，加强基础研究和高新技术研究，查以推进企业技术创新，使国有企业能够用高新技术改造传统专业，促进产品升级换代。这些都为国有企业的发展注入了活力，为国有企业的进一步改革创造了条件。

3.增加公共财政的转移性支出，为国企改革创造良好的外部环境。

(1)失业问题的解决。随着国企改革的推进，越来越多的职工面临下岗。失业问题已成为人们最关注的社会问题，事关整个社会的稳定。新型公共财政支出制度的建立，要求政府加大财政投入力度，创办再就业工程，开展职业培训、职业介绍，尽量促进劳动力市场的发展，使失业职工尽快成为劳动力市场“空缺”的合适人选。

篇6

长期以来，我国政府对高等教育的经费投入以规模和增长速度为价值取向，忽视了投入资金的效率和效益，即办学质量和效益。随着我国高等教育规模不断扩大，高等教育进入大众化发展阶段，经费供求矛盾更加突出，以提高财政资金使用效率和效益为主题的高等教育投入机制改革开始出现。在西方新公共管理理论的指导下，以结果为导向的绩效预算开始应用到高等教育财政支出领域。

一、我国高等教育财政预算管理的现状

（一）我国现行高等教育财政拨款制度存在的问题

目前我国的高等教育拨款制度是“综合定额加专项补助”，即财政部门根据教育投入的成本为基础，对不同层次不同类型的学生分别制定不同的定额标准，计算出“综合定额”；根据高校发展的各种特殊需求和政府专项资助的重大工程，如实施“211工程”、“985工程”项目和《面向21世纪教育振兴行动计划》中的一系列建设项目等，给予“专项补助”。现行拨款制度下存在的问题主要有：

1.以数量和规模为导向，忽视办学质量和资金使用效益

现行的高校财政拨款采用“综合定额加专项补助”模式，这种模式下的拨款依据是在校学生数量，生均成本，实际是往年的决算数而非合理的成本。由于拨款的标准无法体现高校之间的资源利用效率与社会效益方面的差别，在校生数量多的学校获得更多的拨款，导致高校在数量和层次结构上盲目扩张和升级，并由于缺乏绩效评价导致了教育质量的下滑和教育经费的浪费。

2.以“隶属关系”和“办学层次”为导向，忽视规范性和公正性

由于隶属关系和地区的差别，导致部属院校与地方院校、重点院校与一般院校和专科院校在政府拨款方面存在巨大的差异。某些高校办学质量和水平一般，但由于隶属于中央各部委，所获得的办学经费，远远高于同等质量和水平的地方高校。这导致部分质量水平较高的地方院校拼命“升格”。专科与本科的学费标准和财政拨款也存在较大差别，导致了近几年“专升本”热。“211工程”、“985工程”项目的实施，对一批部省属重点大学实施拨款倾斜重点支持政策，客观上加剧了未达标学校争设专业、争合并以及盲目扩大招生规模等现象。

3.以争取更多拨款为导向，忽视学科和专业设置

部分高校不是以自身优势为主，而是设法增加所谓低成本专业。无法引导高校实现教育数量与教育质量的统一，也无法引导高校提高办学效益。

（二）高等教育财政支出绩效评价存在的问题

1.专门的高等教育财政支出绩效评价体系尚未建立

近几年，部分省份（如广东、湖南、江苏等）出台了地方性的财政支出绩效评价法案，并选择相关项目和学科专项等进行试点。虽然取得了一些成效，但还在实务工作中不断完善。而专门的高等教育财政支出绩效评价体系还只处于理论探讨中，尚未形成一套完整、科学、规范和合理的评价体系。具体表现：一是如何对高等教育财政支出进行科学分类，不同学科、不同专业和学生层次的开支具有不同的特点；二是评价指标的通用性。由于高等教育财政支出的公共性与复杂性，找到合适的指标来反映所有的项目难度较大；三是评价标准如何制定。即使同属一省，由于各类学校的具体情况不同，使得评价标准的合理性和可比性值得深究。

2.未建立对应的绩效考核和追踪问效制度

绩效考核和追踪问效制度的缺失，使得高等教育财政预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。目前部分高校在预算管理上只重视争取更多的经费和把钱花出去，而忽视了预算资金的有效性和效率性，没有从源头上控制没有绩效和低绩效的教育投入项目，在教育投资责任上也没有形成绩效考核和追踪问效制度，导致已经实施的高等财政教育支出绩效评价流于形式。

3.未形成有效的高等教育财政支出的绩效监控机制

目前对高等教育财政支出监督制度的改革虽然取得了一定进展，如实行国库集中支付制度、政府采购制度以及经济责任审计等，但仍然存在着一些问题。如对高等教育财政支出审计或检查的内容仍只注重于合法性和合规性审核，未转向经济性、效率性和有效性的评价；监督工具以事后审计为主，没有引入以事情定目标、事中监督和事后评价的效益审计。二、我国高等教育财政预算管理模式改革的思路

（一）树立“绩效预算”的理念

绩效预算的核心思想就是“绩效与结果相挂钩，预算以绩效为依据”，具体包括三方面：第一，以结果为导向。这种结果是一种社会效益，是产出的进一步延伸。例如，政府修建了一条高速公路，这条路就是产出，而这条路带来的效益——社会综合效益（如公众的交通便利、企业的运输成本减少、地方经济的带动等）才是结果。第二，以绩效为依据。资源的配置必须以产生的绩效即社会综合效益为依据，绩效越大，获得的资源越多，反之则越少。而传统预算模式下仅以产出即这条路本身为依据作为获取财政支出甚至申报政绩的筹码。第三，以评价为核心。绩效的确定最终依靠评价指标来衡量，如高速公路绩效的衡量可以通过车流量、人流量来计量。因此，绩效评价指标体系的设计成为绩效预算实施成功与否的关键。

绩效预算在高等教育财政预算管理的应用过程应当包括以下三个基本步骤：第一，绩效目标设定。给每个支出项目设定若干绩效目标指标，并评价指标的合理性，为确定项目拨款额以及事后评价提供依据。第二，绩效拨款。根据确定的绩效目标和成本，计算预定拨款额度，将实施环节委托有关行政部门。第三，绩效评价。评价绩效目标达成情况，为结算提供依据。根据目标的完成程度，以增减财政支出的方式进行奖励或惩罚，同时分析单位未达到目标指标的原因，提出意见和建议。

（二）引入绩效拨款机制

从高等教育目前的情况看，对高校实行完全的预算经费与绩效指标挂钩的绩效预算制度是不现实的，原因在于：一方面，高等教育的大部分开支相对比较稳定，而绩效预算相对波动性较大，立即实行完全的绩效拨款机制在实际运作中阻力较大；另一方面，对高等教育财政支出绩效的度量存在难度，例如经济效益、人口素质、综合国力等，作为绩效指标的客观性、代表性和可操作性很难兼顾，有待于在实践中不断检验和求证。

因此，从可行性的角度来说，可以先实行部分绩效拨款制度。即将总预算资金分为普通拨款和绩效拨款，比例大致可以按7：3或8：2确定；普通拨款按照生均定额与学生规模的乘积获得，绩效拨款通过关键指标的绩效评价来确定，绩效好的予以奖励，绩效差的适当核减下一年度的预算经费。

（三）建立健全高等教育财政支出绩效评价体系

1.评价原理

上海财经大学马国贤教授认为：“绩效管理”是根据财政效率原则及其方法论，形成以绩效目的为主的公共支出管理制度。他将政府绩效管理的基本理论体系归结为“一观三论”，即“‘花钱买服务、花钱买效果’的预算观”、“公共委托理论”、“目标结果导向理论”和“为顾客服务理论”。该理论对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义，成为高等教育绩效评价指标体系设计的理论基石。

2.评价原则

评价原则应当借鉴西方国家政府支出绩效评价的“3E”原则，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)，并将三者作为相辅相成的整体来看待。

3.指标设计原则

绩效拨款机制的核心部分是绩效评价指标体系，绩效指标的选择，关系到绩效评价结果的客观性和科学性，因此如何设计和选择指标成为指标体系的关键。总结以美国为代表的绩效评价指标体系，设计思路应该包括以下几点：一是绩效指标的系统性。指标不仅考虑教学、科研、人才培养等办学成果的各个方面，博士、硕士、本专科等不同层次，而且要关注高等教育资金的投入、使用（过程）和产出这三个不同阶段。二是绩效指标的合适性。指标的选择必须结合高等学校的共同情况和特殊情况，通过收集大量的基础数据，经过多次测算获取。既要包括通用指标，也要包括个性指标。三是绩效指标的发展性。随着外部环境和时间的变化，各个指标本身及其对应的权重也会改变。因此，为了保证指标体系的客观性，必须及时根据客观环境进行调整和修正。

三、总结

以绩效预算思想为主导的高等教育财政预算管理制度改革，在美国等一些发达国家不断推进，成为解决财政资金紧张与教育规模扩大这一矛盾的有效措施。目前，我国已进入了高等教育大众化阶段，高等教育的规模还有可能继续扩大，使得高等教育财政支出面临巨大的压力，政府开始关注财政资金的使用效率和效果。在借鉴国际经验的基础上，开始逐步改革预算管理模式，最终目的是建立以结果为导向的绩效预算模式及其相应的财政支出绩效评价体系。

【参考文献】

[1]罗晓华，陈工.我国高等教育财政绩效拨款模式改革的思考[J].当代财经，2008，（4）：27-30.

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徐州沛县自农村税费改革实行以来，所征得的农业税以及农业特产税相较于改革之前明显的降低，而且在农村税费改革之前，沛县的各个镇的财政收入除了有政策内的收入，还有一些政策外的收入，经过农村税费的改革，国家明令禁止镇通过政策外的某些形式增收财政税，这也大大减少了镇级的财力总量。

（二）镇财政增收空间受到了限制，资金周转不易

徐州沛县通过农村税费改革，对镇的财政的常规收入也作了明确的规定，柜定其财政收入包括了下面几个部分：第一部分是财政收入，规定财政收入要以农业四税为主，并配有行政性的收费收入、罚没收入、专项收入以及其它方面的收入等等；第二部分是地税收入，地税收入由地方共商税收、企业所得税以及个人所得税等组成；第三部分是国税收入的留存部分。对于财政常规收入进行了规范后，虽然在很大程度上杜绝了某些不法分子为了达到自己的利益而乱收费的现象，但是也在一定程度上缩小了镇财政收入范围，特别是在徐州沛县的某些农业型的乡镇上，它们几乎没有任何合乎法律规范的增加税收的方法。基于这种状况，某些镇为了填补财政收入，只能在不违背相关政策的前提下，通过农业税应税土地的面积和产量上下功夫，但是这种方法的效果也不是很理想。而且目前我国的财政体制还存在着一些问题，并不是很合理，例如在对税种的划分方面，就存在着重县城而轻乡的现象，没有对乡镇的主体税进行划定，而且很大一部分的镇财政收入要上交给中央，中央在通过一定的途径返还，这一规定在很大程度上给镇财政的周转带来了困难，一旦发生某些紧急事件，镇财政的相关部门很难及时的周转资金进行解决。

（三）加重了镇财政的硬性支出负担

在徐州沛县实行了农村税费改革后，在减低了农民的负担的同时，却加重了镇财政的硬性支出负担。具体体现在以下几个方面：第一个方面，加重了人头经费的负担。最近这几年，徐州沛县的乡镇人员的数量在不断的增长，为了解决这些乡镇人员基本的生活问题，镇财政不得不拨付高额的支出费用，以前农村的义务教育是由镇政府和当地的农民共同集资办学，但是由于农村税费的改革，规定农村的义务教育需由县政府独立举办并进行管理，所以，县级政府的财政支出又多了一项教育费用，县政府需要向教师结算工资，可是，这一部分的费用的来源还是需要镇财政负担，这就无形中增加了镇财政的硬性支出。农村税费改革在一定程度忽视了各个地方经济发展的不平衡性，而且没有对在企业的工作人员以及农民的实际收入进行充分的考虑，以教育为例，实施全国统一出台，统一划分教师工资的政策，致使镇财政的支出增加，如果目前公办教师人均工资是九千元，对于某些经济实力较差的镇来说，加其现有的财政收入全部用于给教师支付工资都有困难。第三个方面，随着徐州沛县农业、科技以及教育等的发展，相应的费用支出也在不断的增加，比如在某些国家要求镇全力配合的某些建设项目方面，需要镇财政拨付一定的资金确保建设项目顺利进行，这也在很大程度上增加了镇财政的费用支出负担。

（四）农村税费的改革致使镇财政负债严重，影响了收支的平衡

据有关调查显示，徐州沛县在农村税费改革之前就很难使收支达到平衡，由于为了尽可能的使农村的基础教育达到国家有关的标准，并且支持乡镇企业的顺利发展，徐州沛县的很多乡镇不得不向别处借债，在没有进行农村税费改革之前，镇财政可以利用政策外的收入来填补收支，但是等到农村税费改革之后，消除了镇财政政策外的收入，致使镇财政的负债更加严重，在徐州沛县的某个镇中，其财政收入有400多万，而其财政支出有1000多万，财政收入与支出之间相差了600多万，收支严重不平衡。

二、农村税费改革的配套改革

介于我国农村税费改革给徐州沛县带来的诸多的不利影响，本文提出了一下几点改革措施：

（一）进一步完善财政转移支付制度以及县乡的财政体制

首先要对财政所承担的职能进行合理的调配，以公平、效率为前提条件，使中央与地方的财政转移支付更加的完善，以确保镇财政的工作得以顺利的开展。就我国的现状来看，中央对于徐州沛县由于农村税费改革的补贴很难满足镇财政的发展需要，因此，使得农村税费改革的进一步推行带来了一定的阻碍，面对这种情况，中央应该加大力度完善财政转移制度，与此同时采取有效的措施完善县乡的财政体制，使县乡的财政体制能够在最大程度上促进我国镇财政的发展，依据自身的实际发展需要以及实际情况制定发展计划，对于某些支出费用较高的建设项目，而镇财政又无力支出的项目，应该量力而行，尽量不要规划这些费用投入较高的项目，以增加镇财政的负担。

（二）加快政府职能的转变，对机构进行改革

徐州沛县有很多的镇财政由于其能力以及经济实力有限，对于农民需要的一些公共产品和农民所需要的基本服务很难达到标准，合理的减小镇政府的规模可以在一定程度上减少镇财政的支出，要想合理科学的缩小镇财政的规模，就一定要转变政府的职能，在转变政府职能的时候，要按照精简、统一以及效能的原则进行，以实际需求出发。

（三）进一步完善农村的义务教育管理体制

首先，要紧跟时展的潮流，对农村的教育管理体制进行有效的改革，使镇的教育管理机构内的岗位以及职能设置更加的合理，对各个镇上存在的学校做好普查工作，并且在对实际情况的仔细探究分析的基础上制定办学的规模，将办学地点设置在最佳的位置，对于某些经济状况较好的农村可以实行多个农村共同办校的办法，将发展的重点确定促进在中心小学的发展上，从而提高学校的教育质量，与此同时，面对目前徐州沛县存在着较多的公办教师的现象，可以采取竞争上岗的办法，鼓励表现较为优秀的教师上岗，而对于某些实际能力较差的教师则予以淘汰；其次，建立相应的制度，比如教师工资专户等，使教师的工资能够及时的发放。通过完善农村的义务教育管理体制，精简农村的教育人力资源，可以在一定程度上减少镇政府的财政支出，进而降低镇政府费用支出负担。

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从基层财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，全部取消预算单位原有的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者，资金实现“收入直缴，支出直付”，改革的重点是账户体系。其必要性有三：

(一)原体制下账户的设置比较杂乱

虽然这几年通过实行会计委派制、会计集中核算、收支两条线等形式的改革，进行了有益的探索和实践，取得了一定的实效，并积累了一定的经验，但仍不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，预算单位也都在各商业银行设置账户接受财政拨款，并从这些账户上进行开支活动，这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可调控的资金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。

(二)财政性资金难以严格监督

在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象仍然存在，有部分预算外资金在各征收单位账外循环。这种财政性资金脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实，不能为预算编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，而预算外资金掌握在征收部门手中，如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难发现的。

(三)在资金拨付过程中容易形成漏洞

过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，虽然实行会计集中核算，财政监督有所增强，大部分项目资金也能专款专用，但对基层预算单位的层层转拨容易造成资金的中途时间损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供便利条件。

所以改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的必然要求。

二、财政国库管理制度改革的效果分析

进行财政国库管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系到各级财政预算执行能否规范，同时也必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来什么样的变化呢？

一是实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付，统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比，促进了预算编制的统一，规范了预算收支执行，强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。

二是实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或财政专户，支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直接支付，改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。

三是实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位管理为国库集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。四是实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实行出纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，有利于从源头上控制腐败现象的发生，从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政监督管理行之有效的手段。

三、改革进程中需重视和加强的工作

随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是我们今后工作应该努力的方向。

(一)加强对财政国库管理制度改革的政策宣传和业务流程培训是基础

公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、银行、人民银行、收款人等多个单位或个人，而自推行这项改革以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是在基层财政，下设二、三级单位或基层站（所），管理预算职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可以借鉴的完整模式。同时，新的国库收付制度从根本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去相比显得“不方便”，对改革带来的这种规范化要求短时期内不适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善阶段，再加上预算单位不理解改革而产生的抵触情绪，不免引起部分单位的反感。那么，作为占改革主导地位的财政部门，能够有组织、有计划地对整个国库系统业务人员及预算单位业务人员进行进一步培训显得十分重要。一是从政策宣传、营造舆论氛围出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之从传统的模式中蜕变出来，能够理解并接纳改革所带来的业务变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务，使经办人员能熟练地掌握系统软件，发现问题及时解决，使之尽快在改革的大环境中进入角色，为国库集中收付的顺利推进奠定人才和技术的基础。

(二)细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的部门预算是关键

国库集中收付制度是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为基础。基层财政经济基础薄弱，地方自有财力有限，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公正的原则。在预算计划执行中，国库集中支付系统要求严格按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才有按部门预算编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻合。

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在整个中国自2003年来的这一轮经济扩张与城市扩容中，地方政府发挥了主导作用。而地方政府热衷于城市扩张，从财政的角度来说，既有预算外收入扩张的收益，又可以带动预算内税收收人上升。从“预算外”的角度来看，近几年来，随着中央对政府行政收费的管理越来越规范，行政事业收费在预算外收入中的地位受到了抑制，相比之下，土地出让金收入则既不列入预算内，又未列入预算外管理，成为地方政府尤其是东部几个省市地方政府（特别是县政府）收人的重要来源。

另一面，土地出让、房地产开发与以土地廉价出让为手段的招商引资又可以带来地区经济扩张，从而带动预算内的税源增加。因此，与土地相关的收费已经成为地方政府各部门改善财政状况的重要途径。

平新乔（2007）在对8省8县3个市的调查访谈中发现，地方政府对土地的收费大体分为三类：一类是土地部门的收费。如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门。它们将收取从土地征用到土地出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。

据经济媒体提供的资料，2001－2003年我国土地出让合计9100多亿，约占同期全国地方财政收人的35%.2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收人的47%，2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入达3000亿元左右，预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破50%，事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域的土地出让金上半年的收人就已超过全年的总额。

平新乔（2007）根据各地区地方政府批租土地的面积数、各地区的土地价格以及估计出来的实际收入系数得出自己的估计。2004年，全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收人”。这个数字，是2004年全国预算外收人4699.18亿元的1.3倍。这个计算结果与《21世纪经济报道》公布的土地出让金总数大体一致。

为了说明土地出让金收入的相对规模，我们可以比较2004年中国地方政府的其他项目收入。我们可以清楚地看到，土地出让金收入占到地方政府可支配收入的约20%，是地方政府的重要收入来源。2004年中国地方政府的实际可支配财力为30367.17亿元。这个数字，是当年中国中央政府财政支出7894.08亿元的3.85倍，是2004年中国GDP总额136875.9亿元（调整前数字）的22.19%.即使按调整后2004年的GDP数字计算（调整后的2004年中国GDP为159575.3亿元），地方财政占当年GDP的比重也达到了19%.

二、土地出让金支付制度改变对财政收入的影响

我们首先分析土地出让金由一次性支付转向年金制后对地方财政的影响。

我国当前一年期、三年期以及五年期定期存款利率分别是4.14%，5.40%和5.85%，五年期以上贷款利率为7.83%.我们在折中之后选择6.5%作为贴现率。

如果把土地出让金按照6.5%的折现率均匀分配到后续的70年，根据计算可以得知，每年的土地租金为一次性支出总额的大约1/16，即为原来土地收入的6.25%.当然，我们可以对折现期限进行调整。2如果保持贴现率不变，将一次性土地出让金收入分摊到10，20，30年，则相应的年租金分别为原来总额的13.06%，8.53%，7.19%.可见土地批租支付方式的改革对政府的年度土地出让收入影响极大。实际上，将土地出让金的一次性支付改成在70年的时间内收取土地租金，过度细化了地方政府的收入流。尽管这样的做法克服了先前的种种弊端，降低了土地成本和投资门槛，地方政府无法在短期内得到全部土地出让金，从而降低了地方政府过度批地的激励，也使得地方政府拼命上工业项目的过高热情得以降温。对于居民来说，地价的下降带动房价相应下降，购买或使用住房的门槛就会降低，有利于居民购房和就业。但这也大大弱化了地方政府的财力，不利于公共服务的提供。因此，我们可以将土地出让金的分摊期限减少，再设定一个合理的首付比例。

如果我们将贴现率定为6.25%，设定分摊期限为10年，假设土地出让的首付分别为30%和50%，这样地方政府仍然可以取得原先收入的38.7%和56.5%.按照当前公认的地价占房价30%的说法，在仅考虑成本的情况下，土地成本的下降导致房价下降的比例分别为18.39%和13.05%.我们在这里的重点并不是比较那种土地出让金方式更为恰当，我们需要测度的是地方财政缺口。所以，我们不妨假定以30%的首付，并在十年内支付租金。这样的情况下，地方政府土地出让的当期收入减少61.3%.

按照平新乔的估计，地方财政支出占年度GDP的19%左右，其中20%来自土地出让金收入。2007年我国GDP总量为246619亿元，那么地方财政支出为46857亿元，土地出让金的收入达到9300亿元，这样由于土地出让金支付方式的改革，使得当期收入减少了5700亿元。

三、物业税的估算

物业税改革的首要目标是为地方政府提供稳定、可持续的税源。上面的分析反映了土地出让金支付方式的改变会减少地方政府的当期收入，相当于做了一个减法；而开征物业税对政府而言是加法。下面对这个加法的规模做出估算。我们在这里按照当前其他国家物业税在国内的比重进行横向比较，然后预测其规模。

从OECD国家的数据来看，物业税税收收入占GDP的比重基本稳定，长期以来保持在1.9%左右。物业税税收收入占税收收入的比重从1965年－1985年有逐渐走低的态势，其后有所回升，近年来保持5.5%的比重。

2007年，我国GDP总量为246619亿元，财政总收入累计完成51304.03亿元，其中，税收收入45612.99亿元，占财政总收入的比重为88.9%.如果分别按照1.9%和5.5%的比重计算，我国2007的物业税收入将分别为4685.76亿元和2508.71亿元。两者之间的差距非常大，原因在于我国税收收入占GDP的比重偏小，而预算外资金收入在政府收入中所占比例偏高。另外，我国正处在城市化高速发展阶段，居民财富中以房地产为形式的比例越来越高，物业税的增长与GDP的相关性更强，并且OECD国家物业税占GDP的比重非常稳定，所以我们选择物业税收入为GDP的1.9%作为估算值，即认为2007年的物业税收入的横向估计值为4685.76亿元。

于是，我们得到了土地出让金减少和开征物业税给地方政府收入带来的总效应：在2007年，即改革的第一个年度，地方财政缺口约为1000亿元，占地方财政支出的2.13%.

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关键词：财政支出；绩效管理；指标体系

财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动，它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制，从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

一、西方国家财政支出绩效管理改革的新特点

20世纪90年代以来西方发达国家掀起了新一轮绩效预算改革，结合近年来新公共管理运动的理念，将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注，取得了很大的成效。

（一）获得立法机构的广泛支持

许多国家已完成了绩效管理的相关立法。如美国的《政府绩效与成果法》，英国有《财务管理法》，澳大利亚有《计划管理与预算》，新西兰有《财政法》。这些法律明确了不同政府部门的权力与义务，保证了绩效评估的透明性、权威性与固定性。

（二）绩效评价成为提高公共部门管理水平的新工具

绩效评价不仅成为财政资金管理制度的一部分，也成为政府管理理念的一次革命，绩效评价已经成为提高公共部门管理水平的新工具。尤其在很多国家，地方政府的改革力度甚至超过了中央，地方政府在公共服务的提供上，更能顾及地方社会公众偏好。

（三）政府设立了强有力的绩效审计机构

在美国，政府责任总署（原美国审计总署）不仅监督联邦资金的有效使用，还要对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。此外，很多国家都重视发展计算机网络技术，为绩效管理的顺利实施提供了技术条件，这也为绩效审计提供了可靠保证。

二、我国财政支出绩效管理制度改革的困境

早在2003年4月财政部就下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，实施绩效监督还存在较多的难点。

（一）观念制约

传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。目前虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年，但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。

（二）制度制约

1.预算管理模式尚未完善。目前我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象，严重影响绩效预算的推行。首先，在预算编制方面，自主性和可预见性较差。其次，预算执行方面，我国国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系改革刚起步，问题颇多。第三，预算监督体系不健全。人大、审计、公众等监督乏力。

2.财政的基础管理水平较低。在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算，不但不能起到优化资源配置的作用，甚至会造成负面激励。目前我国缺乏必要的预算信息和分析能力，财经纪律松弛，缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境，这些都会影响财政支出绩效管理的推行。

3.绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低，在绩效评价的标准、组织实施程序、跟踪问效等方面都没有明确的规定，使得我国绩效管理改革的推行无法可依，推行不利。

（三）技术制约

1.绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的，这些目标处于不断变化之中，并且很多内容难以量化，导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定，为编制和实施绩效预算造成很大的困难。

2.数据搜集更加困难。财政支出绩效管理工作需要搜集被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据，为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。目前我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径，也没有完备周密的数据分析系统，影响绩效管理工作的开展。

3.人员素质有待提高。目前财政管理部门的人员虽然普遍财务会计实务知识较多，但理论基础薄弱，缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对绩效评价的方法和理念较为陌生，会影响财政支出绩效管理工作的开展。

三、我国财政支出绩效管理改革初探

目前我国公共财政体制框架已基本建立，财政管理日臻规范，对财政资金使用效率进行全面评价的工作也是刻不容缓。我国必须建立有中国特色的财政支出绩效管理制度。

（一）财政支出绩效管理基本体系构建

1.财政支出绩效评价的主体。一是项目支出各职能部门，即具体执行和实施绩效体系的部门。各职能部门需要制定策略目标、进行自我评价、分析总结。二是财政部门和专家组织。财政部门负责作综合效益评价。专家组织协助财政部门做好调查、监督与分析工作。三是监督机构、中介组织及社会公众。审计部门应严格对资金使用效率进行绩效审计监督，其审计结果作为来年预算安排依据的因素。社会中介机构、社会公众也应树立绩效理念，成为支持和监督财政支出绩效评价的主体。

2.财政支出绩效评价的客体。一是对一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效。主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理、财务质量管理等内容。通过评价加强政府责任制，并激励各机构完善其内部管理、识别问题和解决问题。二是对项目支出绩效评价，包括项目质量技术标准、项目资金效益标准、项目社会效益标准等内容。

（二）财政支出绩效评价指标体系构建

财政支出绩效评价指的是对财政支出的效率和效能的评价，所以财政支出绩效评价指标应包括定量指标和定性指标。

1.定量指标，指可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点，首先，包括反映财政支出规模以及其是否适度的指标，如财政支出占国内生产总值的比重、财政支出增长率等。其次，包括反映财政支出结构以及其是否合理的指标，如反映我国公共财政支出在行政管理、科教文卫事业、社会保障和社会福利等领域使用情况的指标。

2.定性指标，指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标，它是对定量指标的进一步补充。一是效益性指标。考查部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面影响。二是创新性指标。考查部门和单位在市场经济条件下，围绕和谐社会发展的目标，不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。三是合规性指标。考查财政支出部门和单位是否制定合理的组织结构、管理模式等方面的制度。四是人员素质指标。考查财政支出部门和单位公务员的素质。五是公共责任和公众满意程度指标。考查财政支出部门和单位办公条件、专业设备的先进程度、服务态度和质量等内容。

（三）财政支出绩效管理改革路径选择

在我国要推进财政支出绩效管理改革必须循序渐进，逐步完成。

1.短期任务。首先，加大宣传力度，制定奖罚措施，在政府部门内部形成追求绩效的意识。并且初步建立财政支出绩效管理专门机构，可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”，由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。其次，建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法，各地方政府因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度。第三，根据部门和单位的业务状况，按分类评价思想初步建立较科学合理的绩效评价指标与标准体系。

2.中期任务。首先进一步加强宣传力度，唤起全民对财政支出绩效管理的关注。其次充分发挥各级人大专门委员会的作用，可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。三是进一步完善科学的指标体系。四是建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的，并各有分工的绩效评价与管理模式。

3.长期任务。在一段相当长的时期后，财政支出绩效的观念已经深入人心，相关的管理体系已经日趋成熟，绩效评价与预算密切结合，此时需要进一步制定和完善详细多层次的法律体系，并且引入中介组织开展绩效评价活动，降低政府管理成本，最终实现财政支出效率和公平的价值理念。

参考文献：

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在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：

1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。

2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。

3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。

二、完善金融市场。逐步实行利率市场化

1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。

2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。

三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制

在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。

四、深化投融资体制改革

投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。

五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向

消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：

1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。

2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。

六、优化经济结构，增加有效供给

无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。

我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。

七、改革财税体制，提高政策之间的协调性

财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。

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【摘要】我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展

【关键词】我国传统国库分散支付制度 其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善

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【正文】

我国传统国库分散支付制度及其弊端随着有中国特色的社会主义市场经济体制的逐步建立和完善， 适应市场经济体制的财政、金融以及宏观调控等的理论研究和制度建设， 都得到了极大发展， 但国库职能与管理的理论与改革研究却一直处于滞后状况， 传统意义的国库已越来越不适应市场经济体制的需要。因此对现代意义的国库管理理论进行深入地研究， 并指导国库管理的改革， 既是国库自身发展的客观要求，也是外部环境改变的必然。

二、我国建立国库集中支付制度的必要性分析( 一) 转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。( 二) 财政资金支付制度应与国际惯例接轨我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国正在建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。特别是我国加入WTO 后， 在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。( 三) 预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成， 缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经启动并取得一定成效。但在预算执行上， 特别是财政性资金的支付手段上仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此， 要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。

三、建立国库集中支付制度的措施建立国库集中支付制度是我国财政预算管理的一项重大改革， 涉及面广， 情况复杂， 任务相当艰巨。要实现改革的预期目标， 不仅需要改变传统观念和传统管理方式， 而且需要采取必须的改革措施， 扎实细致地做好制度性和操作性的基础工作。( 一) 修订和制定相关法律法规和管理办法国库集中支付制度对现行账户体系设置、财政资金拨付程序都进行了重大改革， 并涉及银行清算制度， 需要相应重新修订《预算法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》、《总预算会计制度》以及相关行政事业单位会计制度等。同时， 为了改革的顺利实施， 还要制定《财政资金支付管理办法》等， 为建立国库集中支付制度提供法律保障。( 二) 建立高效的财政管理信息系统和银行资金清算系统财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中支付制度的技术基础， 也是现代信息技术发展的最终结果。通过这些管理系统， 可以节省财政管理的时间， 充分收集财政管理所需的资料， 提高财政管理效率。也只有在这种高效而健全的财政管理信息系统下， 国库集中支付制度才能最大程度地发挥效率。( 三) 建立国库集中支付制度监督制约机制财政部门和其它职能部门在财政资金管理上存在着委托关系， 两者之间存在着信息不对称， 所以在推行国库集中支付制度时， 针对资金的申请、使用、支付、清算流程， 建立资金的监管体系， 提供制度上和机制上的保障是非常必要的。在目前根据我国的财政管理体制改革实际， 借鉴国际先进的管理经验， 建立我国国库集中支付制度监督制约机制的基本目标是: 建立以财政资金支付实时监控为中心、以现代信息网络技术为支撑、以国库集中支付系统和动态监控系统为手段、以内控管理和外部监管制度为基础， 综合运用多种监管方式， 强化财政事前、事中监管， 建立健全国库动态监控体系， 保证预算执行的科学化、规范化、透明化。四、小结考虑到我国目前国库集中收入制度改革的条件尚未成熟， 改革要循序渐进、逐步深入， 目前各地只对国库支付制度进行了改革， 按照建立公共财政的要求， 借鉴国际通行做法， 推行了国库集中支付制度. 这项制度的推行虽然取得了一定的成效， 但也存在诸多困难， 因此有必要对它从理论到国际通行经验等方面作出深入研究， 并结合我国的改革实践， 从而得出适用于我国的改革方案

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