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论文关键词:都市区行政管理
随着世界经济的发展,在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球,伴随都市区的出现与发展,都市区的行政组织与管理问题成为世界各国,尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来,城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。
在中国,改革开放以来,随着社会经济的迅猛发展,新兴城市大批出现,城市化进程大大加速,在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等),都市区的规模不断扩大,城市现代化水平大大提高,与此同时,中部地区的一些城市群也将崛起,如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中,都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生,借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训,探讨这些问题,对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。
1都市区行政组织管理范围的确定.
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系,非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此,在划定都市区行政组织管理的合理范围时,需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展,而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小,又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体,除了重要的政治因素外,与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定,是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性,某些服务的共享性,使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然,在国外大都市区政府管理演变过程中,出现了两种典型的、体制不同的组织方式,即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会,以提供和协调大都市范围的公共服务,如计划、交通、供水、金融等,前者被称为单中心体制,后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制,曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中,各表现出自身的优缺点。单中心体制,亦称一元化体制,是指在大都市地区具有唯一的决策中心,有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下,可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突,可以使资源流动更为畅通,可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机,突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝,不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧,是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心,包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区),各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立,都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督,因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性,反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是,实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上,这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家,各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异,而且在近期之内,这些地区之间的差距还会拉大.因此,在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜,走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区,可借鉴多中心体制的实践经验,在我国特有的国体、政体下,探索中国式的地域性和专业性的协调方式,建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制,在上海、重庆、武汉、广州等都市区,借鉴单中心体制的实践经验,在适当时候、适当地区,尤其是跨界城市区,建立联合政府,是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构,对单一城市政府的职能必然产生影响,使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立,环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此,如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系,成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例,对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同,在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式,但多伦多大都市组织与管理成功的经验,对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工,使各级政府有所为、有所不为,有所责、有所不责,大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务,从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理,这样常常不是各级政府管理效果的盛加,而是相互挤兑、相互推诱,造成管理混乱、行政效串低下.因此,在政府机构改革中,明确各级政府与都市区政府的职责,实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看,无论是大伦敦、多伦多、墨尔本,还是曼彻斯特、旧金山等,在其发展的过程中,无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾,因此,怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题,成为都市区研究的热点。
在我国,由于长期实行中央集权性质的计划经济体制,在向市场经济的转轨过程中,中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强,区域内地方政府间的利益冲突更为加剐,因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上,西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为,城市间的利益冲突的主要原因,是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看,城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能,理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上,由于不同的公共设施有不同的服务空间范围,因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下,一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应,相邻的区域之间,地域相连的城市之间,公共服务相互渗透,而公共服务的费用支付,却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织,从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋,便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制,有利于组织公共服务,使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加,而不是减少.也就是说,在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异,但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路,对我国,尤其在社会主义市场经济条件下,解决大城市地区城市间的利益冲突,有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济,健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理,行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕,也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制,完善各项行政管理的法律法规,将各市施政纳入法制轨道,让市政府自主地依照法律实行行政管理,并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯,以利于提高行政效率,适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
参考文献
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二、公共管理视角下的城市规划职能存在的问题及对策
1.城市规划职能存在的问题。目前,城市规划职能存在的主要问题就是城市功能分区不清晰,造成这种问题的主要原因主要有,第一,由于我国城市在发展过程中过于快速,导致城市在进行功能分区时会出现不同功能区相互参杂的情况,这在一定长度上来说,也不应该出现太大的问题,但是,这方面主要体现的问题就是在城市建设过程中,城市功能的定位于规划没有做到位,导致现代城市不同更能分区相互影响,这不仅制约了城市规划功能的进一步完善,也导致城市规划职能不能进行有力的展开,从而造成城市规划功能的下降。第二,由于我国城市在发展过程中城市规划不具体,或者说是城市发展速度超过了当初城市规划的目标,导致在发挥城市规划职能时,始终伴随着新老城区问题、新旧功能分区问题以及功能分区不合理等问题,这必然会导致城市规划职能在进行湘桂规划时,不容易解决,也成为了城市规划的老大难问题。第三,由于我国城市在规划中所注重的问题,在不同历史发展的阶段所呈现出来的特点不同,因此,在进行城市功能规划时,伴随着的问题就是城市规划不统一、政策法令贯彻不到底等问题,这就使得城市在发挥规划职能时,会产生相互矛盾的局面。可见,我国城市规划职能存在的问题,是随着市场经济的发展而逐渐暴露出来的问题,也是在城市实际发展中所出现的主要问题。
2.优化城市规划职能的对策。优化城市规划职能的对策,注重点应该立足于完善和优化城市规划职能,也就是说立足于现在城市发展的水平,通过现有的城市分区,对城市规划职能进行完善,加强城市规划只能发挥作用的能力。具体包括下面两个方面,第一,统筹城市功能分区的发展,立足于现有城市功能分区的作用,加强该功能分区的影响力。城市规划职能,究其本质来说,是服务职能,而就目前不少城市的发展水平而言,由于不同发展阶段所规划的目标不同,因此,在接受历史发展现状的同时,综合加强城市功能分析的发展,加强功能分区的基础设施建设,包括道路、交通、园区等,甚至应该建立直接管辖的部门,通过专门专管来实现功能分析的更好发展,第二,加强城市规划职能发挥作用的能力。这一方面是出于城市居民的考虑,目前,城市规划职能发挥的主要方向是以城市经济发展为首要目标,而以城市居民生活质量为目标的城市规划职能建设少之又少,因此,必须加强城市规划职能发挥作用的其他能力。另一方面主要是以城市整体发展为首要目标,这是因为,城市规划职能的最终目标是通过把城市建设的更好来满足城市居民、城市经济的发展,不应该只以一种目标为城市规划功能发展的目标,必须立足于整体,从整体上来保证城市规划职能的实现。
至于城乡规划在哪些阶段和事项中应当适用听证制度,从目前世界各国和中国有关立法中听证制度的规定来看,听证主要有三种类型:立法听证(包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证);行政决策听证(包括行政法规、规章、行政规范性文件和其他抽象行政行为、政策的听证);具体行政行为听证(包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证)。结合以上听证类型的划分,可见城乡规划涉及的内容十分复杂,规划的编制和审批阶段类似于规范性文件的制定,应适用行政决策听证的方式,而规划的许可和实施阶段关系到相对人的权利义务实现,应适用具体行政行为听证方式。因此总体来说,对于城乡规划的各个阶段都应设立听证程序,使它成为相对方的一项权利。但考虑到所有的城乡规划的程序中都适用听证程序可能会影响行政行为的效率,可以参照美国联邦行政程序法的做法,将城乡规划中的听证制度区分为正式听证与非正式听证两种方式,对于城乡规划中总体规划、分区规划的编制、审批等阶段,由于其制定的规划内容较为抽象,并未直接影响相对人权利义务,可以采取非正式听证的方式,如听取意见,召开座谈会、论证会等;而对于城市规划中的详细规划的编制和规划的许可、实施阶段中行政机关采取的具体行政行为,对一定范围内的相对人利益产生影响,应当适用正式听证的方式。
\二、排除听证适用的特殊事由
公众参与应当成为城乡规划程序中的一项基本原则,但是法律明确规定排除听证程序的适用时,应当适用该法的规定。如德国《联邦行政程序法》第28条第1款规定:“干涉当事人权利之行政处分作出前,应给予当事人对与决定有关之重要事实,表示意见之机会。”但是如果根据案件的情况,没有听证的必要的,可以不举行听证。特别是在下列情况下,行政机关可以免除听证:(1)于急迫的情形,或为公共利益有必要应立即决定的;(2)如举行听证将难遵守对决定有重大关系的期限的;(3)官署拒绝当事人的请求,而且对当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述,作出不同的对其并无不利的认定的;(4)官署作一般处分,或作大量相同种类的行政处分,或通过自动机器设备作出行政处分时,不适用听证;(5)行政执行时所采取的措施;(6)与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、澳门地区等国家和地区也采取了与德国相同的做法。
中国城乡规划立法中应当明确哪些情形不适用听证程序,总体来说,举行听证会的事项应当是涉及公民较重要利益且利害方有较大的分歧的事项,结合外国行政程序法的规定和城乡规划的特点,笔者认为,中国城乡规划立法时可以考虑作出列举式规定,排除适用听证的情形包括:(1)规划内容涉及国家秘密的;(2)规划事项关系重大公共利益,且规划实施具有紧迫性的;(3)规划的制定、实施对于相关人没有产生不利影响的;(4)法律、法规规定的其他不适用听证的情形。此外,对于涉及总体规划、区域规划的编制行为等对相对人利益不产生直接影响的抽象性行政行为,可以参照规范性文件的制定程序,宜采用非正式听证方式,而不需要适用严格的正式听证程序
三、听证制度中的当事人和参加人
扩大公众参与的范围是当代行政程序法发展的基本趋势,在听证程序方面,有关利害关系人的范围也在不断扩大。对利害关系人范围的确定从中国立法及司法实践来看,目前主要有两种观点,一是认为法律上的利害关系必然是一种直接的、严格的权利义务关系,具体行政行为只有对相对人的权利义务已经产生或将会产生实际影响时,才能被认定为有利害关系;而另一种观点则认为,对于利害关系人的认定并不是看行政行为对相对人利益是否产生法律上的直接影响,而应当扩及到凡是因规划行为可能产生不利影响的人,都应当认定为利害关系人。笔者赞同后一种观点,将间接利益相对人排除在听证之外不符合公正原则,与城乡规划的公众参与的理念也不一致。而对于有直接利益影响的人和间接利益影响人也可以进一步作出区分,前者一般称为当事人,后者被称为参加人。从英美法系国家的判例看,参加听证的利害关系人有逐步扩大趋势。如美国哥伦比亚特区上诉法院认为,“为了保证听证能够有效率地进行,方法不在于排除有权参加听证的利害关系人,而在于控制听证的进程,要求所有参加听证的人不偏离所争论的问题,不提出重复的或无关的证据。”[5]
各国行政程序法对于听证中当事人和参加人的规定也有所不同,有的对当事人和参加人分别作出规定,如日本《行政程序法》第17条第1款规定,听证主持人认为有必要时,对当事人以外之人,依该不利益处分所依据之法令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。有的则将当事人的范围进一步扩大,包括了参加人在内都由行政机关依申请或依职权,通知其参加为当事人,如德国和中国台湾地区《行政程序法》对当事人的界定。德国《行政程序法》第13条规定则采用了听证参与人的概念,听证参与人包括:(1)申请人和被申请人;(2)行政机关的行政行为拟指向的或已指向的人;(3)行政机关拟与之或已与之订立合同的人;(4)行政机关可依职权或应请求,通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人;(5)程序结果对第三人有影响的,应其请求亦应通知其为参与人;行政机关知道该等人的,应在行政程序开始时即对其作出通知。所以,中国在城乡规划立法中应当明确听证程序当事人与参加人,范围包括一切受规划直接影响其利益的人和因规划实现产生不利影响的人。
结合各国行政程序法的规定,城乡规划听证程序中的当事人一般应享有以下权利:(1)获得相关规划信息的权利。可以由规划机关在拟定、初步决定时发出公告,也可以由当事人申请获得,公告和申请内容一般应包括听证所要涉及的主要事实和法律问题。(2)委托人的权利。城乡规划的内容既涉及很多技术问题,同时又涉及事实认定和法律问题,因此,应允许当事人和参加人委托专家进行论证和律师。(3)陈述意见和提出异议的权利。听证的内涵即体现为听取当事人的意见,因此,当事人有权陈述其意见并可提出异议,对于异议听证机关应当在限期内给予书面答复。(4)提出证据和质证的权利。证据是行政程序的核心问题,行政决定要根据被听证主持人所接受的证据作出,因此,当事人应有权提出证据,并对不利于自己的证据进行质证,以防止行政机关只根据一面之词作决定[5]。
四、城乡规划中听证制度的主要内容
按照上文关于城乡规划听证程序的分类可以将听证程序区分为正式听证和非正式听证两种形式。然而,城乡规划中的听证程序与一般的正式听证程序相比,又存在特殊性,一般程序中的正式听证程序主要涉及一个行政机关与一个或少数几个当事人的关系,而城乡规划事项不仅涉及其他相关行政机关的职权,还与多个利害关系人有关。规划程序中的听证不仅是发表意见的机会,还是一个多种利益协调的过程。所以城乡规划的听证除了适用听证程序的一般要求外,理应有更为缜密的特殊规定[6]。在德国和中国台湾地区对于一定地区内土地的特定利用或重大公共设施的设置,涉及到多数不同利益人及不同行政机关权限的,应当采取规划确定裁决程序,必须经过公开和听证,最终作出的规划确定裁决具有核准规划实施、集中事权和形成效果。有鉴于此,笔者认为,在中国对于城市总体规划和跨区域性的规划编制、审批一般属于宏观性、概括性的方案,不宜采用正式听证的方式,而对于各城市、乡镇的详细规划、特定区域内的规划、重大公共设施的建设规划和旧城改造规划等方案应当采用正式听证的方式,城乡规划中正式听证的主要步骤如下:
1.听证机关接到规划拟定主体的规划草案后,首先应当向规划事项所涉及的其他行政机关送达规划草案,征求这些机关的意见。这些机关在收到听证机关的通知和材料之日起的法定期限内发表意见。表达的意见必须充分具体,主要是表明规划是否影响其利益,以及如何考虑该利益。
2.规划草案的公开。听证机关应当把规划草案公布在受规划影响的地方政府网站、地方日报或是公告栏上。程序法应当规定规划草案被陈列的时间,以保证社会公众有足够的机会能够了解该规划的内容。例如德国《行政程序法》规定,听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇一个月,以供人查阅。
3.提出异议。所有认为自己的利益受到规划影响的人都可以提出异议。利害关系人提出异议可以采取书面或口头的形式,如果是口头方式提出的异议,听证机关应当制作记录。
4.举行听证会。在异议期限届满之后,听证机关应当组织规划拟定主体、利害关系人和与规划事项相关的其他行政机关进行听证,根据单行法律的规定或者听证机关认为必要时,还可以邀请专门问题的专家或是为本规划提供鉴定结论的专家参加听证会。规划确定程序中听证会的目的就是要权衡与规划事项相关的各种利益。所以,听证会不仅仅具有听证功能,还具有协调功能;听证会不仅给予了各方以发表意见的机会,而且使彼此冲突的意见尽量得以协调,从而使最终的规划确定裁决的内容更为理性。规划确定中的听证程序除了适用针对规划的特殊规定之外,也要遵守听证程序的一般规则。
5.听证机关作出听证结论。听证结束后,听证机关应当作出听证报告书,递交规划确定机关[6]。
以上是正式听证程序的主要内容,而对于城乡规划的拟定、初步方案的公布等阶段和总体规划、分区规划编制等抽象性行政行为,应当采用非正式听证的方式以提高行政效率。非正式听证的方式主要有听取公众意见,召开座谈会,论证会等方式,这些方式的内容方面可以参照正式听证中的有关内容,主要目的不是对规划涉及的利益进行协调,而主要是就规划内容与公众磋商,以做到事先使公众了解规划的内容,取得公众的认同和理解。
五、听证结论的法律效果
在听证过程之中听证机关应将规划草案内容、各方表达的意见、已经达成一致的意见、没有消除的异议和听证机关自身对听证结果的意见予以记载形成听证报告书,听证报告书的性质类似于一般听证程序中的听证记录。对于听证记录是否具有约束力主要有两种规定,一种是以美国《联邦行政程序法》为代表,明确规定了案卷排他原则,亦即行政机关的决定应当根据案卷作出,不能在案卷之外,以当事人不知道或没有论证的事实为根据,否则行政裁决无效。另一种是以德国《行政程序法》为代表,日、韩等国行政程序法也有相似规定,规定了听证记录对行政机关的决定有一定的约束力,行政机关应斟酌听证记录作出行政决定,但行政机关不是必须以听证记录为根据,只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的,行政机关才必须以听证记录为根据。
而规划听证报告书对于行政机关是否具有约束力不可一概而论,结合前文所述对于规划的正式听证程序和非正式听证程序的区分,笔者认为,对于城乡总体规划、分区规划的编制、审批应当采取非正式听证方式,因而听证机关作出的听证报告书(听证笔录)可借鉴德国的做法,所作的听证报告书不是最终的规划决定,不是已经完成的行政行为,不具有外部法律效果,当事人不能对听证报告书提起行政诉讼。听证报告书只是辅的,最终的行政决定应由规划职能机关作出。但是听证报告书绝不是无足轻重的,因为听证机关有义务在听证报告书中阐明其对规划所涉及的各方利益冲突的症结所在,各种利益的权衡,比较合理的规划方案等的看法,以供决定机关参考。而对于城乡规划的确定和许可应当采取正式听证方式,由于这两类行为都属于具体行政行为,涉及到具体相对人利益,因而有必要确立案卷排他原则,在行政机关在作出规划确定裁决和规划许可时,听证记录应当作为唯一的依据。
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为限制容积率确定的主观随意性、弥补控规阶段交通规划的缺失,文章提出在控规中以交通供需量化关系为基础控制土地开发强度的应对理念,并从实施层面对其量化关系进行组织,阐述该理念向实践转化的现实可行性。
1.1交通供需关系量化及其可行性论证
交通供给即城市各种交通设施所能提供的交通承载量,其主体为路网承载力;交通需求则为城市生产、生活所催生的各类出行总和,其根源为土地开发。不同的土地利用性质与开发强度产生的交通需求各异,对于同一用地性质,开发强度越高所产生的交通需求越大。显然,土地开发强度不可能无限增加,当其增大到一定程度后势必会超出交通供给水平,产生交通供需矛盾。因此,交通供给与需求之间存在某一平衡值,此时交通与土地利用彼此协调,两者之间具备对等关系,这是建立交通供需量化关系的基础。交通需求源于土地开发,土地开发强度表征交通需求的增减;交通供给重在城市路网,路网承载力反映交通供给的大小,因此交通供需关系可表达为土地开发强度与路网承载力之间的关系,在地块用地面积明确的前提下,土地开发强度又可描述为地块建筑面积。路网承载力实际等同于路网最大分配交通流,两者只是概念的不同,在一定方法、条件下可实现与各地块间出行分布量(OD交通量)的双向过渡,进而转化为各地块出行生成量。由此,交通供需关系转变为地块建筑面积与出行生成量之间的关系,而出行生成率便是建立这一关系的中间媒介(如图1所示)。出行生成率是目前建设项目交通影响评价中预测建设项目出行生成量的常用指标,已实施交通影响评价的地区大都结合本地特点制订了切合自身的出行生成率指标,可直接应用于本研究。对于尚未实施交通影响评价的地区,其出行生成率指标确定须经充分的交通调查,综合考虑各种影响要素,根据控规编制中常见的用地分类将建设用地或建筑物进行细分,以不同区位与交通方式分别进行统计分析,使出行生成率指标与控规编制充分对接。此外,应结合城市发展动态,定期对出行生成率进行修正,以确保指标取值的合理性。在当前交通发展态势下,小汽车仍占据道路交通主导地位,其对路网冲击最大,对路网服务水平的变化最为敏感,因此在整个量化关系组织过程中宜以小汽车为主体,以简化实施过程。
1.2交通供需关系量化技术
根据交通供需平衡起点不同,可从两个方面建立对等量化关系,即:(1)交通需求自主适应交通供给;(2)交通供给主动迎合交通需求。其量化关系的建立均需一定的方法、理论作为基础。
1.2.1OD反推技术
当交通供给(路网承载力)既定时,交通供需量化关系组织如图2所示。该流程可看作由交通供给向交通需求的逆反馈过程,其核心技术为OD反推,OD反推是一个迭代计算过程,基本原理是以一个初始矩阵为推算起点,重复进行交通分配和OD矩阵反推过程,直至满足设定的收敛条件,获得估算的OD矩阵[19],OD反推模型由式(1)表示为MinF(t,v)=γ1F1(t,t⌒)+γ2F2(v,v⌒)st.v=assign(t)v,t>{0(1)式中:t为推算的OD矩阵;v为推算的路段流量;t⌒为先验OD矩阵;v⌒为路段观测流量;γ1和γ2分别为权重系数。在路网承载力已定的前提下,反推基础数据为路网中经一定饱和度折减后的各条道路通行能力值,即路网中所有路段的流量计数均可通过对通行能力的折减获取,从而提高反推OD矩阵精度,使该方法更具可行性。
1.2.2交通需求预测“四阶段”法
当交通需求(地块初定开发强度)既定时,其交通供需量化关系组织如图3所示。图3交通需求既定下供需量化关系组织流程图该流程为交通需求向交通供给的正反馈过程,其核心技术为交通需求预测“四阶段”法。“四阶段”法是目前交通规划领域应用最为广泛的一整套技术体系,主要包括出行生成、出行分布、交通方式划分及交通流分配四个预测阶段。其中出行生成与交通方式划分在第二步中同步完,交通分布与交通分配则在第三步中相继实现。当控规方案中交通供给(路网承载力)满通需求(土地开发强度)时,可认为这一单向平衡是合理的,即初定的地块开发强度是恰当的;当前者无法满足后者时,理论上应对路网容量进行扩容,但此法通常会对规划方案造成较大变动,增加规划编制工作量,此外,如何扩容、扩容多少将是一个十分复杂的问题。为回避此技术难点,该流程运用逆向思维依据路网承载力对土地开发强度进行反馈调整,以达到两者之间的相互协调。事实也证明,徒增路网容量对于解决交通问题往往无济于事,在巨大的交通需求压力下新增容量很快就会消失殆尽,使供需矛盾继续恶化,这已成为共识。
2交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线
由于交通与土地利用关系的复杂性,城市不同开发片区业已形成的交通供需关系存在较大差异,综合各类片区背景交通特点,将控规编制中城市开发建设用地分为两类,即新开发片区与旧城更新片区,在此基础上分别建立两类片区交通供需平衡状态下开发强度控制的技术路线。
2.1交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———新开发片区
城市新开发片区通常尚未与建成区建立稳定的交通联系,其交通供需处于一种“空白”状态,为构建理想的交通与土地利用关系提供了可能。结合新开发片区出行特点,以交通供给(路网承载力)为既定条件,提出基于OD反推法的开发强度控制技术路线。其步骤如下:(1)分别以不同门槛饱和度(为保证城市道路服务水平需对其通行能力进行一定比例折减,该折减值即为门槛饱和度。通常快速路、主干路、次干路、支路分别取0.75、0.80、0.85、0.90)。对规划路网中各等级道路通行能力进行折减,作为路网承载力;(2)在控规土地利用规划方案地块边界线基础上划分交通小区,以确保各交通小区属性数据与各地块相对应;(3)在前两步基础上利用OD反推技术估计出OD分布矩阵,得到各地块间分布交通量;(4)分别对OD矩阵行、列求和获得各地块发生与吸引交通量;(5)以出行生成率为媒介建立土地开发强度与发生吸引交通量之间的互动约束关系,进而推算出各地块容积率。经该方法所得容积率赋值应作为控规方案中各地块开发强度的上限值,即最终确定的容积率不应超出该值,从而实现对土地开发强度的有效控制,确保交通与土地利用协调发展。OD反推法简单、易操作,能够从理想状态考虑片区最大过境交通量及各地块允许的土地开发强度,适用于无现状交通资料的城市新开发片区。特别地,由于该方法仅从地块交通条件去设定土地开发强度,易造成个别地块容积率反推值偏离正常范围,当地块容积率反推值过大(浪费路网容量资源)或过小(限制土地开发潜力)时,结合OD反推自身特点提出OD加载法的调整策略,其步骤为采用反推的OD矩阵标定重力模型(重力模型是应用较为广泛的交通分布预测模型,也是本研究中所应用的关键技术之一,因此需事先对模型进行标定)。(1)利用出行生成率与反推容积率计算各地块发生与吸引交通量;(2)使用标定的重力模型进行交通分布预测获得新的OD矩阵;(3)对于反推容积率过大的地块,设定其容积率上限并通过出行生成率推算该容积率下地块发生与吸引交通量;(4)计算新旧矩阵中这些地块发生或吸引交通量(当交通发生量大于吸引量时,所需比值为新旧矩阵中交通发生量之比;反之,则为交通吸引量之比)之比,将新矩阵中该部分地块对应的行、列单元交通量分别与所得比值相乘,完成地块容积率下调所对应的OD矩阵调整;(5)使用OD加载法将新矩阵中被调整地块(指容积率下调地块周边的地块。某地块开发强度降低,必定会改善周边地块交通条件,使其开发强度具备上升潜力,故可分别对周边地块容积率进行上调)所对应的行、列单元交通量分别按一定比例上调并加载到规划路网中;反推容积率过小的地块应优先作为被调整地块,以确保各地块具有平等的开发机会;(6)观察路网运行状态直至达到承载能力,对矩阵中被调整地块对应的行、列值分别求和,得到其发生与吸引交通量;(7)再次利用出行生成率计算出各地块调整后的容积率。以OD反推法为基础的土地开发强度控制技术路线如图4所示。
2.2交通供需平衡状态下开发强度控制技术路线———旧城更新片区
与城市新开发片区不同,旧城更新片区具有相对稳定的过境交通需求,“破坏”了OD反推法所要求的理想条件,即从交通需求适应交通供给方面无法建立所求供需量化关系,转而从交通供给迎合交通需求角度建立了基于交通需求预测“四阶段”法的土地开发强度控制技术路线。其步骤为(1)在旧城更新片区控规编制之前进行路段交通量调查;(2)通过OD反推获取现状OD分布矩阵并以此标定重力模型;(3)使用反推的OD矩阵计算开发片区交通小区现状发生与吸引交通量,采用趋势外推法或增长率法预测规划年交通小区发生与吸引交通量;已建立交通规划模型的城市,交通小区规划年发生与吸引交通量可从交通规划模型中提取;(4)根据出行生成率及土地利用规划方案初定容积率计算各地块发生与吸引交通量;(5)利用标定的重力模型进行交通分布预测,获取新的OD矩阵;(6)对所得OD矩阵进行交通分配并对路网运行状况进行检验。若路网运行状态良好,则方案初定的土地开发强度与路网承载力相协调;反之则不协调,需对部分地块开发强度进行调整,调整对象为过负荷路段周边容积率具备下调条件的地块,方法为OD加载法,如图5所示。
3实施策略
3.1实施节点
对于城市新开发片区,交通供需量化关系建立应在控规土地利用规划方案路网、地块划分及用地性质初步确定后进行,以指导下一步地块开发强度指标制定,为之提供辅助依据;对于旧城更新片区,其量化关系建立应在方案及容积率指标初定后进行,以对所确定容积率进行修正,使开发强度服从既定路网承载力。以交通供需平衡量化关系来控制土地开发强度的方法一方面将交通规划的核心内容有效纳入到控规指标确定之中,使二者合为一体,抵消当前控规交通规划缺失之不足;另一方面也为开发强度指标的确定引入了理性依据,有利于强化控规稳定特性。固然,以纯粹的交通视角来确定容积率有其片面性,交通因素只是左右容积率变化的因子之一,它同时还要受到城市区位、用地性质、地价、景观、历史文化以及城市设计等各方面因素的影响,因此使用该方法所制定的容积率指标仅为“一家之言”,通常可作为容积率确定的辅助依据。但对于城市核心区、老城区、中央商务区等开发强度较高、路网资源相对紧束的开发片区来说,交通条件自然上升为影响容积率的主导因素之一,以此确定的开发强度指标理应作为确定最终容积率的重点参考依据。
3.2实施成果
出具《交通供需关系量化与土地开发强度控制研究报告》,作为对控规成果的补充与完善,并将其纳入规划附件。主要研究结论应写入控规文本,作为规划管理中容积率给定及调整的依据。
3.3成果审查
当前,专家评审会是各类规划成果的主要审查形式之一,该组织形式通常适合于以定性分析为主的成果审查,即可进行有效把关又能提高审查效率。对于以定量分析为主的规划审查考虑到定量分析涉及大量数据与运算,建议由交通技术咨询机构(即第三方)对报告研究成果进行审查,主要包括数据可用性、方法有效性、计算准确性以及结果合理性等四个方面,并出具审查意见[20]。