政策性农业保险论文范文

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一是保险意识方面。从政府角度看，目前的政策性农业保险业务中，保险公司主要依靠基层政府和相关职能部门的力量进行推动，委托村委干部等相关人员配合保险公司实施。个别地方政府工作人员对保险认识不够，推动积极性不足，部门间协调配合成本高，甚至出现相互推诿的现象，影响了农业保险开展。从保险公司角度看，由于农业保险的复杂性，一些基层保险机构的工作人员在农业保险经营中存在畏难情绪，推动力度不够。从农户角度看，受传统生产生活方式影响，农户对利用保险制度进行风险分担的意识还不强，再加上效益不高的农业现状，农民收入普遍偏低，投保主动性不足。

二是业务开展方面。我国农业发展还处在初级阶段，绝大部分农户种植的土地面积相对较小，个别农户种植的面积甚至不在同一个地块，农业保险标的的分散特点导致承保时风险评估复杂、成本高。由于农业保险标的的特殊性，农业保险承保理赔时间集中，工作量大，涉及面广、手续繁琐，对从业人员政策水平和能力要求较高，再加上农村交通不便的客观现实，都给保险人造成了不小的困难，从而导致承保成本较高、覆盖面不广。

三是产品本身方面。目前，政策性农业保险产品的特点是三低和三高。三低指的低收费、低保额和低保障。低收费是指向农户收取的保费较低。有些种植险农户只需要交几块钱，有些保险机构为快速承保，会出现村委或者乡镇企业等单位代为农户缴款进行投保的情况，造成理赔纠纷。低保额带来的低保障让农户缺乏投保意愿。三高指的是高风险、高成本和高赔付。我国自然灾害频繁，农业经营风险大，种植业农户大多为小农经营，种养业农户大多规模较小，承保理赔技术含量高，灾情判断和损失估算程序复杂，赔付率很高。

四是资源投入方面。农业保险业务特殊，涉及面广，相关农业保险业务规定的操作细节还不多，指导性不强，公司缺乏对开展农业保险业务的培训和指导。农业保险承保理赔需要保险公司贴近农村一线，需要基层机构和大量人员亲力亲为。目前，保险机构的基层组织建设还不能适应农业保险的迅速发展，基层网点铺设不够，从业人员数量不足，素质不高，都影响了农业保险发展，距离实现“不出村办保险、不出村办赔款”还有差距。

二、下一步促进政策性农业保险发展的建议

农业保险惠及千万农户，涉及国家根基。政策性农业保险能有效转移农户经营风险，提升农户抗风险能力，为农民增收“保驾护航”，为农业和农村发展起到“四两拨千斤”作用。建议从以下几个方面促进政策性农业保险健康发展。

一是坚持现行农业保险制度。《农业保险条例》从体制上确定了我国现行的政策性农业保险制度，即政府与市场合作的制度模式，不仅包括政策性保险，还包括商业险保险。农业保险不仅有政府政策支持，还有各部门共同协助。这是中国农业保险多年发展，不断尝试而得到的正确选择，符合农业保险历史的演变结果。这种制度也符合我国国情，符合当前市场化改革的大背景，且已显示出巨大的制度红利，促进政策性农业保险发展要坚持现行农业保险制度的顶层设计。

二是完善政策扶持机制。农业保险作为政策性险种，必须发挥政府支持作用。根据当前财经现状，可适当加大中央、省、市财政补贴比例，减轻县级财政压力。农户自缴部分可适当降低，甚至取消。可采取村庄或乡镇集中投保形式，降低业务成本，激发保险公司承保热情。建议加大政府对保险公司的支持力度，为保险公司提供经营管理费用补贴，节约经营成本，或者实行税收减免和其他经济手段，鼓励商业保险公司开展农业保险业务。

三是提升创新驱动力。从体制、销售渠道、产品等方面创新，构建各具特色的政策性保险模式。在现行农业保险制度顶层设计框架内，鼓励不同区域创新机制，灵活运用多种形式，建立适合当地实际的农业保险模式。如试行农业保险无赔款优待制度，即对未发生赔款或未达到赔付比例的种植业保险按一定比例无赔款优待，返还给农民一部分保费用作下年度保费，提高农民投保积极性。如简化农险承保理赔程序，提高工作效率。创新销售渠道，突破现行直接销售模式，发展间接营销，适度发挥机构、农村合作组织等中介机构优势，提升推广力度。创新产品，农业保险可根据当地具体情况，有针对性的开发合适的农业保险品种，尤其是具有地方特色的农作物险种，从传统的种养扩展到农民生活的方方面面，也可以根据经济发展的状况，制定不同的保险费率，满足不同层次农户的需求。

四是加强机构人才等基层建设。农业保险技术性强，不仅需要大量精算、管理等复合型人才，更需要懂农业技术和保险技术的一线人才。我国农业保险的发展历程导致农业保险基层机构人才断层，队伍薄弱，发展受限。支持承办农险公司在乡镇铺设基层农村网点或者建设三农服务站。支持通过引进和自己培养等方式吸引人才进入农业保险领域。注重发挥行业协会组织作用，探索切实可行的高效农业保险承保理赔技术，积极推广。为从业人员提供交流学习机会和平台，提升人才队伍素质，加强队伍建设，为农业保险奠定发展基础。五是提高农户保险意识。农民是农业保险的参与主体，没有农民参与，农业保险是发展不起来的。由于我国农民收入水平低，生活水平差，农民参与保险的积极性不高。有些农民认为支出加重家庭负担，没有必要，有些农民认为灾害短期内不会发生，保费白交了。政府和保险公司应加强宣传，向农民宣导农险保费的重要意义，让农民了解投保的益处，切身感受参保的积极作用，逐步由依赖政府意识向自我保障转变，提高参保积极性。农业保险的发展在于真正提高农民风险防范和自愿投保意识，只有农民真正了解保险、选择保险，才能有效推进政策性农业保险的快速发展。

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农业是基础产业，又是弱势产业。发展农业保险是市场经济国家扶持农业发展、稳定农民收入的通行做法。但我国农业保险业务自1982年恢复以来，一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元，仅占全国财产险保费收入的0.56%。导致我国农业保险发展缓慢的原因是多方面的，选择什么样的经营模式却是一个重要因素。

一、农业保险经营的客观困境及其障碍

由于农业保险标的——农作物及家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，其风险远远高于其他产业。农业保险具有高风险损失率和高管理费用率的特点，由此导致农业保险市场的有效需求很难形成。世界各国对农业这一特殊领域如何更好地开展保险进行了长时期的探索，目前基本上形成了两种不同的发展路径：

（一）商业性保险经营模式

这种是保险人选择农业中不需要补贴或只需少量补贴的项目，按商业性原则经营农业保险。商业性农业保险多为私人公司经营，西欧国家是典型代表。他们按照真正意义上的保险经营要求，针对农业中经济价值高的标的，选择损失机会发生少但强度大的风险为承保对象。在西欧，由于地理和气候的原因，农业的雹灾损失十分严重，农作物雹灾保险成为商业性农业保险的主要险种。另外还有火灾、风灾等，这些灾害发生机会虽然不多，却具有毁灭性。毛里求斯承保甘蔗等糖类作物、牙买加承保香蕉。这些都属于高价值的经济作物。对于高价值的农作物，选择适当的风险承保，采用商业性经营原则，完全可以获得经营的成功。经营模式下，保险人与被保险人的权利与义务对等，农民要支付足额的保险费。因而该模式在农业中的可承保面较狭窄。

（二）政策性保险经营模式

这种模式完全是在政府的推动下，把农业保险作为一项保护农业和农民的政策来开展的。主要特点是中央或地方政府对农业保险的经营管理费用及纯保费给予大量补贴，投保农民只需交部分保险费用。一般讲，农民从农业保险中所得到的赔款收入大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因此，这种经营模式实质上是灾害救济与保险机制的结合，又可称为灾害救济性农业保险。该模式作为政府保护农民收入的一项重要政策，多为政府机构或政府指定的公司经营。

在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广大地区普遍开展。北美国家和日本是这种模式的典型代表。他们承保了大多数主要作物的所有主要自然灾害及病虫害，即主要开展农作物一切险。美国政府早在20世纪80年代初就全额补贴联邦农作物保险公司农险业务的活动管理费用，同时，为了弥补农险基金的不足，还提供了1亿美元的资本捐助。日本既直接补贴管理费用又直接补贴净保险费。在1947～1977年间日本农险业务总支出为4953.83亿日元，而政府提供了其中的3265.59亿日元，占65%。农业保险早已成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策。政策性农业保险模式不是完全意义上的保险，但却能使保险在农业领域广泛推行。

对于我国，灾害救济性的政策性保险模式无疑是一种最佳选择，但它是建立在政府大量补贴的基础上的。选择该模式的国家，大多是工业化发展比较成熟的国家。所谓工业化，实质是资源在农业和工业之间的动态再配置过程，是工业生产的资本化不断扩张并在经济总体和社会生活中不断取得支配地位的过程。在这个过程中，生产资源不断由农业向工业和服务业转移，工业份额上升，农业份额下降。当工业自身的剩余除了可以支持工业化进一步完善外，还可以用于支持其他产业发展时，工业支援农业，农业受到保护，政府对农业保险进行大量补贴才有了可靠的物质基础。也只有在此时，农业只是作为人类社会生存基础的地位会显得特别突出和光荣，农业将受到整个社会的关怀，农业成为关系到整个社会生存的大问题、小行业。大问题应当受到关怀，小行业能够得到关怀。工业化的成长过程一般划分为三个阶段，即农业支援工业阶段、农业与工业平等发展阶段以及工业支援农业阶段，不同阶段的工农关系是不相同的。

据资料显示，2005年我国农业与工业的净产值比例为14：86，城市人口率为40%，人均GDP为1300美元左右。据此，大部分经济学家认为我国经济发展开始进入工业化第二阶段，但由于区域发展的不平衡性，部分地区还处在工业化的第一阶段。第一阶段是农业补助工业，也就是说，目前我国部分地区的工业发展仍然需依靠农业提供的剩余积累推动。这一阶段的政府政策取向是农业挤压，通过不平等的税收、价格、资金投入等手段挤压农业以支持工业。第二阶段是平等发展，这时农工贸易条件得到改善，农业与工业各自独立发展，农业发展依靠自身积累。总体上看，我国经济发展离以工补农即农业保护阶段还存在一定距离，因而还不可能依靠工业收入来全面补贴农业。而且一些欠发达地区仍然需要通过挤压农业来发展工业。

那种认为目前我国应全面推行农业保护政策的观点，显然是一种超前意识。它只认识到了农业发展和农民需要保护的必要性，却没有认识到工业化阶段的可能性。美国、日本及加拿大等发达国家，工业化阶段早已完成。农业保险实际上是他们以工补农的大政策之中的一项具体政策。把我国的农业保险放在国民经济的大背景下来考察，现阶段农险要得到国家财政的大量普遍补贴，在当前是很不现实的。我国20世纪80、90年代的众多农业保险经营模式没有可持续性，就是由于受到了工业化发展阶段以及相应的政府政策取向的客观制约。

二、发展我国农业保险的现实选择及构想

在20世纪80年代末、90年代初，我国农业保险曾经一度繁荣，当时形成了四种重要的农业保险经营模式：一是中国人民保险公司等商业保险公司自营，单独核算模式；二是保险公司与地方政府共办或代办模式；三是保险公司组织农民之间的互助保险合作社的模式；四是民政部门办农险的模式。这些改革，一方面通过险种间互补、政府财政资助或民政补贴等方式部分解决了农业保险基金不足的问题；另一方面，保险公司通过与政府合作、组织保险合作社等方式减少了自身所承担的经营农业保险的风险，一度在90年代初使农险迅速发展。特别是1991年全国农险保费收入达到5.17亿元，比1990年增长1.5倍。

然而，这些保险发展模式都只是权宜之计，其制度设计本身存在致命的弱点，因而后来大都没能长久。主要原因就在于，有些事实上是采用商业性保险模式来经营农险，却没有按商业性经营原则来选择和设计险种，有些在主观上是想按照政策性保险模式以扩大农业保险的经营面，事实上却不可能得到财政补贴资金来源的有力保障。正视我国经济发展阶段的客观制约，同时考虑到保险公司商业性质的经营体制，对我国农业保险的发展应分近期模式和远期模式进行分阶段设计：

（一）商业性保险为主、政策性保险为辅的近期模式

“商业性保险为主”，是指保险公司选择一定的农业险种，完全按商业性原则进行经营。目前的财产保险公司大都是股份制企业，必须为股东利益考虑，不可能容忍农险的长期大量亏损。在保险企业得不到充足的外部补贴来源时，农险要作为一项独立事业继续存在和发展，就必须恢复保险的本性，按照商业性保险的原则来严格选择和设计险种。选择经济价值高的标的、事故发生少但损失强度大的风险作为承保对象。如小麦在田间生长，价值分散，但收割后堆放晒场，价值集中，这时万一发生火灾，干万斤小麦便毁于一旦。因此，众多麦农必然对麦场火灾损失风险的转嫁产生强烈需求。有些经济作物如烤烟、蔬菜、花卉、果类等，商品价值较高，对已形成规模经营的农户来说，他们也存在对生长期风险的忧虑和损失转嫁的需求，并且他们有足够的保险费支付能力。随着我国“三高”农业、外向型农业的进一步发展，商业性农业保险的发展前景是广阔的。

“政策性保险为辅”，是指除了商业性农业保险项目外，允许少数经济发达地区通过保险公司内部的其它险种盈余补贴、地方财政补贴等手段对主要农作物或牲畜实行统保。其目的是为将来实行远期模式广泛开展的农业保险探索规律和总结经验。政策性保险的组织形式以商业保险公司承办、地方政府支持模式为最好，也可采用合办或代办模式。补贴应是固定的和事先确定的，补贴金额与农民所交保险费之和应与预期赔付额与管理费用之和相平衡。政策性农业保险要作为独立的地方经营险种单独立账、单独核算，免缴营业税、所得税，并且结余留存，作为农业保险专项基金专户存储积累。政策性保险应由保监会统一规划和安排，选择有条件的发达地区试办。

（二）政策性保险为主、商业性保险为辅的远期模式

近期模式不能使农民普遍受惠。随着经济的加速发展，工业化进程进入农业保护阶段，政策性保险即可广泛发展，并在农业保险体系中占居主导地位。远期模式要改变以商业保险公司为主体的农业保险经营体系，这时的商业性农险只是政策性农业保险的补充，为农民承保那些政策性农险以外的险种，或者为农民提供更高的保障。政策性保险体系的设想是建立事业性质的中国农业保险专业公司经营农险及其再保险；通过国家农业保险立法建立农业保险专项基金，并实行法定保险的经营方针；国家给予政策性农业保险和再保险以必要的优惠政策。远期模式的具体设计为：

1、中央设立中国农业保险专业公司，各省、地、县设立其分支机构。由该公司经营全国政策性农业保险和再保险。此外，允许农村合作组织经营某些政策性农业保险，但必须按一定比例向专业公司分保。

2、通过农业保险立法，建立农业政策性保险专项基金。由中国农业保险专业公司负责筹集、分配和管理专项基金。政府和有关部门应提供该专项基金的一定份额。政策性农业保险和再保险独立核算，免征一切税赋，经营结余全部留作总准备金积累，以备巨灾风险。

3、确定政策性农业保险的险种。对有关国计民生的主要粮食作物、经济作物和牲畜商品的生产全部实行法定保险，政府对法定保险项目给予保费补贴。法定保险由中国农业保险专业公司及其指定的农村合作组织垄断经营。除法定政策性农业保险外的商业性农险项目，全部实行自愿投保。各商业保险企业及农村合作组织对商业性农险项目可竞争经营，国家农业保险专业公司为之提供再保险。

远期模式是发展农业保险的一种理想化目标。虽然现阶段它不可能在全国同时实现，但是少数发达地区可以通过地方立法提前实行。另外，远期模式必须在省范围内统一实施，并要进行农业风险区划和费率分区，承保范围太小了，风险难以有效分散。

参考文献：

1、李军，FrancisTuan.农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察[M].中国金融出版社，2004.

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一、我国农业保险中存在“双失灵”

(一)我国农业保险的困境分析

农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一。作为世贸组织允许各国支持农业的一项“绿箱”政策，农业保险日益受到各国政府的重视。然而在我国，农业保险却陷入了困境，出现了加速下降的趋势。我国农业所面临的困境主要有：农业保险保费收入不断减少；农业保险费率居高不下；农业保险的经营长期亏损；农民不愿投保，农业保险展业困难。

(二)“双失灵”是造成农业保险困境的根本原因

我国农业保险困境的根本因素是制度问题，在我国农业保险中存在着严重的“双失灵”现象。

1.市场失灵。自20世纪90年代中期，中国人民保险公司逐步转换为规范的商业保险公司以后，我国农业保险经营的性质也发生了根本性变化。但商业性农业保险模式并不适应农业保险的特点。一是商业保险的高收费与农民的低收入存在矛盾，农民没有交费能力；二是农业保险存在高风险率、高费用率、高赔付率的特征，追逐利益的商业性保险公司对农业保险的规避也就不难理解。因此，农业保险自身的特点使其具有准公共产品的性质，即农业保险缺乏竞争性，存在非排他性和利益外溢现象。正因为此，对农业保险采取商业性经营模式会导致市场失灵。

2.政府失灵。农业保险的准公共产品特征及其商业化经营的实践共同佐证了一点，即我国农业保险的发展需政府履行弥补市场失灵的职责，而我国政府却长期处于缺位状态，也在很大程度上造成了农业保险的举步维艰。

因此，要使农业保险走出困境，关键和首要的问题是制度设计。农业保险制度设计应以政府为主体，突出农业保险业务的政策性，改变商业保险公司经营农业保险的现状，通过建立与市场机制有效结合的政策性农业保险制度，将政策与市场机制相结合，为农业保险的发展创造一个有利的环境。

二、国外政策性农业保险发展的模式

各国发展农业保险的模式大体可分为政府主导型的政策性农业保险发展模式和市场主导型的商业性农业保险发展模式，分别以美国和毛里求斯为例进行说明。

(一)美国政策性农业保险发展模式

美国自20世纪30年代开办农业保险，采用的是政府主办、商业保险公司经营的发展模式。美国政府依据《联邦农作物保险法》，通过提供巨灾保险(属基本保障水平)、扩大保障保险(属较高保障水平)、集体保险和非保险作物保障计划四大险种，取代政府救济计划将农业生产者纳入农作物保险计划。并规定不参加政府保险计划的农户，不能得到政府其它计划的帮助。在运作模式上，目前农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司，与风险管理局属于两块牌子、一套人马，主要负责全国性险种条款制订、费率拟定、业务指导和检查，开发维护软件、预测农产品价格等，为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险。政府还承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。1995年起，美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，为开办农业保险的19家公司提供其相当于农业保险保费的31%的补贴，并提供农作物保险免税、比例再保险和超额损失再保险等政策扶持。2000年美国农业保险补贴平均占到纯保费的53%，保费补贴额平均达6.6美元／英亩，农作物巨灾风险推行强制性保险制度并补贴全部保费，其他皆为自愿选择。投保农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时，可取得联邦农作物保险公司的最高赔偿金额。1981—1988年间，美国政府对农作物保险的开支达42亿美元，赔付金额与投保金额的比例高达14：1。1989-1999年10年间，联邦政府对农作物保险的财政补贴总额累计达到108亿美元，仅1999年一年就达到22.4亿美元。2004年美国各家经营农险业务的保险公司共收入保费41.9亿美元，其中政府对农险的补贴为24.8亿美元。此外，政府还给予免税和法律支持。虽然政府对商业保险公司的补贴昂贵，但是政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济的做法。

(二)毛里求斯农业保险发展模式

毛里求斯的糖业保险基金在国际上被公认为是一项成功的农业保险模式，该模式具有四个鲜明特点：第一，效率高。由于该基金只承保一种作物，业务简单、单证费用低，加之计算机管理程度高、工作人员少，因而效率很高，其费用率仅占保费收入的7%(多数国家这一比例为15%—20%)。第二，费率拟定科学化。为防止风险不均质而导致逆选择，该基金设计了多达100个档次的费率体系，费率体系的高度差异化能激励生产者努力耕作，以改善自己的费率档次，从而达到少支付保费又能获得较大保障的目的。第三，投资收益高。基金的投资收入约为业务费用的150%，投资收入的50%用于基金积累，能够相应减少农民的保费负担，增强基金抗巨灾的能力。第四，商业化运作。虽然政府在基金建立初期承担支付工作人员工资的职责，而且政府要求强制投保，但到目前，该基金从原保险到再保险完全采用商业方式来运作。

虽然世界各国的农业保险经营模式都不尽相同，但政府的基本扶持方式大致相似，即主要采用法律保护、政府行政指导、财政资金支持、减免税费业务发展与农业信贷衔接等措施。

特别值得一提的是，大多农业发达和不发达国家都有专门的法律制度就政府对农业保险的优惠政策以及具体补贴比例进行规定。如美国和日本分别于1938年颁布了《农作物保险法》，美国于1994年又制订了《克林顿农作物保险改革法》。2000年6月美国国会通过了《农业风险保护法》，计划在以后5年内提供总计82亿美元财政支出，补贴农业保险。2002年美国又通过了新的农业法，进一步加强了对农业的补贴力度，决定在未来10年内给农业拨款1910亿美元，较目前实行的补贴增加了80%，在价格支持和收入政策、农产品储备计划、出口支持、农业基础设施建设和信息服务、国内农业安全、教育研究和农业保险等方面推出了一系列新的举措。正是由于有了这些政府补贴政策和相关的法律制度支持，各国的保险经营机构的农业保险业务才得以蓬勃发展。

三、适合我国政策性农业保险的制度设计

然而长期以来，我国由于经济发展战略等多方面原因，对农业保险的补贴和扶持非常少，我国的农险法律建设滞后、核算办法、税费扶持等政策不配套的状况没有扭转。《保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但至今配套的法律、法规尚未出台。在我国，农业保险只免交营业税，其他方面同商业性保险一样，国家尚无配套政策予以扶持。这就造成了仅仅依靠商业性保险机构独立经营农业保险，而我国政府补贴和扶持缺位的情况。

(一)构建支持政策性农业保险的法律体系

从对美国和毛里求斯的政策性农业保险发展模式的分析可以看出，政府首先是制定一系列法律法规，确保农业保险的顺利进行。我国虽然已于1995年颁布了《保险法》，但这只是一部规范商业保险的主要法律，并不适用于农业保险，对农业保险也并未有具体的规定。因此应尽早出台专门的《农业保险法》。《农业保险法》应明确规定政策性保险的政策性和非商业性特征、农业保险的经营目标、经营原则及组织形式等；规范农业保险的资金筹集方式、资金管理原则、政府支持方式等，并用存款比例、负债比例、流动性比例等经济指标调控其运行；《农业保险法》中还应对政府行为予以约束，对政府的作用和农民的参与方式进行规范，避免由于地方政府的随意性或财政困难而忽视对农业保险的支持。

(二)构建政策性农业保险的组织制度

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1农业保险的高风险使农业保险经营主体的综合赔付率居高不下。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，农业保险承保的风险不仅发生频率大，而且损失集中、覆盖面广，其赔付率要远远高于一般的财产保险。以许多国家的经验，农业保险经营组织的综合赔付率(即赔偿与收入保费之比)一般都很高。以美国为例，1982～2004年只有6年赔付率低于1。在有的发展中国家，其赔付率经常达到2以上，甚至更多，均高于保险界公认的70％的临界点。到目前为止，还没有哪个国家农业保险的保费收入能够完全覆盖灾害赔偿和管理费用。另外农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生，可能会在短时间内使大面积范围内的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，导致保险公司难以承担起赔付额以致亏损严重。

2农业保险经营高成本可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性。农业保险业务不仅风险高，而且经营工作开展难：一是定损理赔难。保险标的发生损失后难以准确估计其损失；被保险人四处分散，标的分布四面八方，一旦受损，现场勘查定损、赔付兑现的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且对时间的要求紧迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理赔工作的难度。二是保费厘定难。由于农业生产的危险主要是自然灾害，发生极不规则，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，而且自然灾害往往具有伴发性，还可能引起其他灾害的发生，加之农村中有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，使得保险经营主体对种养业等具体项目的损失进行费率厘定需要有专业的评估。这些困难增加了农业保险经营主体的经营成本。目前国内财产保险公司的经营成本在20％～30％之间，农险业务的经营成本更高，但部分试点地区政府认可的经营成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于农险业务的社会公益性，大部分地区的政府都不允许承办者有利润，这样很可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性，不利于农险工作的持续良性开展。

3农业保险中委托方与受托方的信息不对称使得农业保险经营主体的态度由过去的大力发展变为谨慎从事。由于保险市场的信息不对称，在农业保险的委托关系中，农业生产单位作为委托方处于信息优势方，作为方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势的一方，导致农业保险中道德风险比较严重，受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20％。加上农业风险的地域差异性和个体差异性很大，管理难度大，有效监管成本高，农业保险的逆向选择也很严重，使得农业保险经营者赔付率居高不下。

二、调动农业保险经营主体参与积极性的政策探讨

农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。当前我国政策性农业保险中政府保费补贴水平较低，在税收上除了按照国家统一规定免征收营业税外，并没有推出新的优惠政策，而且对保险企业经营管理费用没有进行适当的补贴，从而使政府引导保险经营者积极主动开展农业保险的引导作用大打折扣。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持。

1给予税收减免优惠。政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险、信息不对称等特点造成农业保险经营机构难以获得一定收益水平，所以许多国家政府对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方资本参与到农业保险的经营领域。对农业保险业务的税收优惠力度最大的是美国，美国《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种；私营农作物保险公司保险合同和向公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。联邦到地方各级政府对农业保险的税收优惠政策使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其他方面的负担。日本政府财政为农业保险提供了力度很大的税收优惠，《法人税法》中将农业共济组合、农业共济组合联合会纳入公益法人的范围，只对由收益事业所产生的所得进行课税，对其他所得不课税。在日本《农业灾害补偿法》中除规定农业保险的所得税率为22％，营业税率为5％～6.5％之外，免除征收其他一切赋税。

适当的优惠税收政策也是我国大力倡导开展政策性农业保险的必要措施。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。针对这种税收优惠力度小、范围窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体的经营积极性，应扩大对农业保险业务的税收优惠力度：一是对种植业、养殖业保险以外的其他农业险产品也免征营业税，特别是将营业税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其他涉农保险业务。二是对政策性农业保险经营主体，可在一定期间内免征或减征所得税，增大保险费的返还比例，提高其对农民保险费的支付能力。三是允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除；甚至可规定对经营政策性种养两业保险的经营主体，可以将其全部盈余作为农业保险特殊风险准备金提留出来，用作其农业巨灾风险补偿的积累，以增强其抵御农业保险风险的能力。

2提供经营业务费用补贴。国外政府对农业保险经营者的补贴主要用于补贴经营管理费用。如美国政府从1995年开始，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31％的补贴；日本在这方面的补贴也高达50％～60％。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，并考虑我国具体的财力状况和实践经验，政府应为各种政策性农业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营农业保险的积极性。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就特别提出要“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴”。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即政策性农业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的农业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的10％～20％左右向其提供经营费用补贴。对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险业务开展比较困难的地区，政府财政适当加大补贴，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。

3提供再保险支持和建立巨灾风险基金。农业保险巨灾风险比较多，大面积干早、洪水、台风等风险事故往往会给直接保险人带来超过责任准备金数十倍的损失，从而导致经营机构破产。为保证政策性农业保险经营主体的财务稳定，提高其经营农险的积极性，需要政府财政作为农业保险发展的后盾，通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，可考虑由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金可来源于中央财政注资、地方参股、农村救济费分流、财政支农资金整合节流部分等。另外，中央和省级政府还应通过适当机制筹措资金建立巨灾风险基金，例如从保户缴纳的保费中列支部分资金共同建立农业保险风险基金，用于弥补保险公司巨灾之年的亏损，借以平衡农业保险的经营。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5～6亿元。

4创新农业保险支持机制——以险养险。在提高保险公司积极性方面还有一点值得特别指出，那就是大多数地区在鼓励商业性保险公司开展农险时都会提出“以险养险”这一措施，并把它当作解决政策性农业保险亏损问题的最重要手段之一。“以险养险”是一种对开展政策性农业保险的公司中部分商业保险险种提供相关政策支持，并通过这些险种的收益来弥补政策性农业保险亏损的方法。从上海等地的实践经验看，把以政府资源配置为主的保险与农险捆绑式结合，是弥补农险亏损的重要途径。为保证这一做法的顺利实施，在推行时要注意以下几个问题：第一，要通过多少商业性财产和人身保险项目养得起农险。第二，保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏如何核定。第三，在“以险养险”中如何维护商业保险市场的平衡性和公平性。只有上述三个问题得到有效解决，“以险养险”才能真正成为政策性农业保险的“强力助推器”。

三、政策支持农业保险经营主体参与应注意的几个问题

1对政策性农业保险经营主体的政策支持要与政府的财政能力相适应。农业保险过高的赔付率与过高的管理成本，需要政府的财税政策支持。但近年来，以美国为代表的一些国家，在政府进一步加大对农业保险的支持和补贴力度的情况下，农业保险并没有按照政府的意愿取得更快更好的发展，相反政策性农业保险的发展使政府陷入沉重的财政负担。如美国，1980～1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元，仅1999年一年政府给农作物保险的财政补贴就达22.4亿美元，其中保费补贴13.53亿美元。以此为教训，在我国的政策性农业保险试点中，对农民的保费补贴和对农业保险经营主体的经营费用补贴水平及税收减免优惠的力度一定要考虑国家的财力，既要促进政策性农业保险的顺利开展，又不能给财政带来太大压力。

2对农业保险经营主体的经营费用补贴要注重效率，建立责任机制。政府对农业保险经营主体的财政补贴对促进农业保险的发展起着不可替代的作用。然而，由于政府与保险经营者之间的信息不对称，政府在不能完全获知保险经营者提供农业保险的努力水平时，可能使农业保险经营者存在“机会主义”行为，造成政府与保险经营者之间的“道德风险”现象，使得政府通过增加对保险经营者的财政补贴以激励其努力向社会提供农业保险的政策目标无法达到。因此，在政府对农业保险经营主体财政支持中，财政补贴的效率性值得关注，要研究政府对农业保险经营主体的补贴数额应该在什么样的规模，才能使其积极参与农业保险，又不致产生“机会主义”行为。针对这一难题，有学者提出政府在确定对农业保险经营主体的财政补贴数额时，要适当参考与农业生产密切相关的天气因素、同行业保险公司经营农业保险的平均业绩、保险公司的非农业保险的经营业绩等其他可观测因素，用这些因素与保险公司农业保险业绩共同考评保险经营主体经营农业保险的努力程度，并由此决定政府对其的财政补贴数额。这样，政府可以在更为确定的财政支出预算约束下，以最优的财政补贴规模激励保险公司从事农业保险业务。同时，保险公司也可在政府的财政补贴下，最大程度地提高农业保险经营水平。也有学者认为要尽量通过再保险、保费补贴等方法来分担保险公司的经营风险，提高保险公司的收入，慎用直接补贴方式，对农业保险经营主体要给予财政资金支持，但不宜采取大兜底的方式，保险公司必须承担自己的经营责任。

篇5

根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

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根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。

一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确

为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。

二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循

各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。

三、农民的自主投保意识参差不齐

农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。

四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。

目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。

五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数

政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。

六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制

各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。

七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限

在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。

八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策

除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：

1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。

2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。

九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据

国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。

做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。

十、专业技术和人才缺乏

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关键词：农业保险；政策性农业保险经营主体；财税支持

农业在国民经济中的基础地位和农业的弱质性，决定了农业风险保障的重要性。而农业保险的“三高”(高风险性、高赔付率、高亏损率)特征决定了没有政府的政策性支持就难以实现可持续经营。2007年以来在全国6个省区试点推行、现全国有近九成省份开展的政策性农业保险是一种财政补贴型保险。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险经营主体和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府巨额救灾支出压力。在这种保险模式下，能否调动农户和政策性农业保险经营主体(商业保险公司、专业性农业保险公司、农业互助保险公司、地方政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等)的积极性是政策性农业保险能不能搞起来、能不能搞好的关键。各地试点表明，保证并尽量提高政府的保费补贴支出对调动农民参保的积极性起了重要作用，但如何提高政策性农业保险经营主体参与积极性，以确保政策性农业保险顺利实施仍是值得探究的一个现实课题。

一、影响农业保险经营主体积极参与的障碍分析

尽管政策性农业保险试点中财政对农业保险的保费补贴减轻了农民付费的成本，提高了农民参保的积极性，缓解了以往农业保险“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面，但政策性农业保险中的一些客观障碍仍存在，影响了农业保险经营主体参与的积极性。

1农业保险的高风险使农业保险经营主体的综合赔付率居高不下。农业产业是受自然灾害影响较为严重的产业，农业保险承保的风险不仅发生频率大，而且损失集中、覆盖面广，其赔付率要远远高于一般的财产保险。以许多国家的经验，农业保险经营组织的综合赔付率(即赔偿与收入保费之比)一般都很高。以美国为例，1982～2004年只有6年赔付率低于1。在有的发展中国家，其赔付率经常达到2以上，甚至更多，均高于保险界公认的70％的临界点。到目前为止，还没有哪个国家农业保险的保费收入能够完全覆盖灾害赔偿和管理费用。另外农业风险由于其时间和空间的高度相关性，一旦发生，可能会在短时间内使大面积范围内的保险对象同时发生灾害事故，遭受巨灾损失，导致保险公司难以承担起赔付额以致亏损严重。

2农业保险经营高成本可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性。农业保险业务不仅风险高，而且经营工作开展难：一是定损理赔难。保险标的发生损失后难以准确估计其损失；被保险人四处分散，标的分布四面八方，一旦受损，现场勘查定损、赔付兑现的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且对时间的要求紧迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理赔工作的难度。二是保费厘定难。由于农业生产的危险主要是自然灾害，发生极不规则，各地在受灾频率、程度及灾害种类上各不相同，而且自然灾害往往具有伴发性，还可能引起其他灾害的发生，加之农村中有关灾害情况的统计资料不全，加大了对危险发生频率测定的难度，使得保险经营主体对种养业等具体项目的损失进行费率厘定需要有专业的评估。这些困难增加了农业保险经营主体的经营成本。目前国内财产保险公司的经营成本在20％～30％之间，农险业务的经营成本更高，但部分试点地区政府认可的经营成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于农险业务的社会公益性，大部分地区的政府都不允许承办者有利润，这样很可能造成保险公司的亏损而挫伤其参与积极性，不利于农险工作的持续良性开展。

3农业保险中委托方与受托方的信息不对称使得农业保险经营主体的态度由过去的大力发展变为谨慎从事。由于保险市场的信息不对称，在农业保险的委托关系中，农业生产单位作为委托方处于信息优势方，作为方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势的一方，导致农业保险中道德风险比较严重，受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20％。加上农业风险的地域差异性和个体差异性很大，管理难度大，有效监管成本高，农业保险的逆向选择也很严重，使得农业保险经营者赔付率居高不下。

二、调动农业保险经营主体参与积极性的政策探讨

农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。当前我国政策性农业保险中政府保费补贴水平较低，在税收上除了按照国家统一规定免征收营业税外，并没有推出新的优惠政策，而且对保险企业经营管理费用没有进行适当的补贴，从而使政府引导保险经营者积极主动开展农业保险的引导作用大打折扣。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持。

1给予税收减免优惠。政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险、信息不对称等特点造成农业保险经营机构难以获得一定收益水平，所以许多国家政府对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方资本参与到农业保险的经营领域。对农业保险业务的税收优惠力度最大的是美国，美国《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种；私营农作物保险公司保险合同和向公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。联邦到地方各级政府对农业保险的税收优惠政策使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其他方面的负担。日本政府财政为农业保险提供了力度很大的税收优惠，《法人税法》中将农业共济组合、农业共济组合联合会纳入公益法人的范围，只对由收益事业所产生的所得进行课税，对其他所得不课税。在日本《农业灾害补偿法》中除规定农业保险的所得税率为22％，营业税率为5％～6.5％之外，免除征收其他一切赋税。

适当的优惠税收政策也是我国大力倡导开展政策性农业保险的必要措施。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。针对这种税收优惠力度小、范围窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体的经营积极性，应扩大对农业保险业务的税收优惠力度：一是对种植业、养殖业保险以外的其他农业险产品也免征营业税，特别是将营业税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其他涉农保险业务。二是对政策性农业保险经营主体，可在一定期间内免征或减征所得税，增大保险费的返还比例，提高其对农民保险费的支付能力。三是允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除；甚至可规定对经营政策性种养两业保险的经营主体，可以将其全部盈余作为农业保险特殊风险准备金提留出来，用作其农业巨灾风险补偿的积累，以增强其抵御农业保险风险的能力。

2提供经营业务费用补贴。国外政府对农业保险经营者的补贴主要用于补贴经营管理费用。如美国政府从1995年开始，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31％的补贴；日本在这方面的补贴也高达50％～60％。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，并考虑我国具体的财力状况和实践经验，政府应为各种政策性农业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营农业保险的积极性。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就特别提出要“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴”。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即政策性农业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的农业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的10％～20％左右向其提供经营费用补贴。对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险业务开展比较困难的地区，政府财政适当加大补贴，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。

3提供再保险支持和建立巨灾风险基金。农业保险巨灾风险比较多，大面积干早、洪水、台风等风险事故往往会给直接保险人带来超过责任准备金数十倍的损失，从而导致经营机构破产。为保证政策性农业保险经营主体的财务稳定，提高其经营农险的积极性，需要政府财政作为农业保险发展的后盾，通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，可考虑由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金可来源于中央财政注资、地方参股、农村救济费分流、财政支农资金整合节流部分等。另外，中央和省级政府还应通过适当机制筹措资金建立巨灾风险基金，例如从保户缴纳的保费中列支部分资金共同建立农业保险风险基金，用于弥补保险公司巨灾之年的亏损，借以平衡农业保险的经营。根据实践经验数据，一般以保费收入的10％计提巨灾风险基金比较合适。就全国而言，如果巨灾风险基金只提供60％的财政支持，在70％参保情况下，则每年需要财政预算安排5～6亿元。

4创新农业保险支持机制——以险养险。在提高保险公司积极性方面还有一点值得特别指出，那就是大多数地区在鼓励商业性保险公司开展农险时都会提出“以险养险”这一措施，并把它当作解决政策性农业保险亏损问题的最重要手段之一。“以险养险”是一种对开展政策性农业保险的公司中部分商业保险险种提供相关政策支持，并通过这些险种的收益来弥补政策性农业保险亏损的方法。从上海等地的实践经验看，把以政府资源配置为主的保险与农险捆绑式结合，是弥补农险亏损的重要途径。为保证这一做法的顺利实施，在推行时要注意以下几个问题：第一，要通过多少商业性财产和人身保险项目养得起农险。第二，保险公司的政策性和商业性两类保险业务的盈亏如何核定。第三，在“以险养险”中如何维护商业保险市场的平衡性和公平性。只有上述三个问题得到有效解决，“以险养险”才能真正成为政策性农业保险的“强力助推器”。

三、政策支持农业保险经营主体参与应注意的几个问题

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一、引言

我国是传统的农业大国，土地的收成关系着9亿农民的生活。近年来重灾频发，灾情凸显出了我国农业保障体系的不完善，而农业保险作为农业保障体系中的重要组成部分，也暴露出其发展模式的不成熟和保障水平的有限。近年来，国家将发展政策性农业保险作为发展农业保险的重中之重，对于政策性农业保险的探讨已成为学术界最热门的话题。

目前，理论界对于政策性农业保险的研究主要分为两个方向：一部分学者专注于探索适合我国的发展制度和模式，另一部分则致力于保费厘定的精算方法研究。

在分析我国现行的政策性农业保险模式时，学者们普遍认为：现行的制度并不能为农业生产及农户生活提供有效保障。原因概括如下：首先，高额的保费让那些种地为生、收入微薄的农户只能望“保”兴叹。其次，较低的起赔标准使保险公司的赔付只能弥补灾后经济损失的一小部分，不足以为再生产提供资金支持。再次，覆盖面的狭窄常常使得现有的险种与农户真实的需求相错位。最后，农业保险灾后定损的不确定性和复杂的理赔程序更加打击了农户参保的信心。

在保费厘定的精算方法研究方面，较早采用的是经验费率法（APH），而后逐渐被单产分布法所取代。在单产分布法中，又衍生出参数模型法、半参数模型法、非参数模型法和分层贝叶斯模型法。

虽然两个领域都已涌现大量的优秀成果，但是这两方的研究始终是孤立的。为了使定性研究与定量研究能有很好的结合，本文先从理论上探究了保费与保单中的重要参数（起赔标准、免赔率、赔付金额）的函数关系。再从农户的角度出发，探索合理的参数设置方法。最后以山东省政策性棉花产量保险为例，利用1949-2010年棉花生产的实际资料，使用参数模型法进行保费厘定，从保障力度、保障水平、给农户造成的保费负担等方面分析现行的保险条款的参数设置是否合理，为实践提供借鉴。

二、区域产量保险费率厘定的原理

农作物区域产量保险的保费和赔偿额取决于该区域的产量。在任何一个保单年度，不管单个农户的产量如何变化，只要区域产量低于预期产量，该区域所有投保农户就会获得赔偿——前提是减产是由自然条件引起的。我国目前实行的农作物保险都是区域产量保险，因此，本文的研究内容也只限于农作物区域产量保险。

在实践中，只有当承保作物的减产率达到一定程度时，保险公司才会对参保人进行赔付，且赔偿的金额依据保单中约定的单位面积的赔付金额、免赔率以及实际的减产率、减产面积来确定。由此可见，在单产保险中，风险损失是通过农作物单产相对于正常产量的降低值来反映的，单产保险的费率必须通过农作物单产损失的分布来计算。

（一）保费厘定的基本原理

设Y为预期产量，x为实际产量，则损失率（loss rate，即减产率）可表示为：

定义起赔参数α：当损失率大于起赔参数，即时，保险公司对参保人进行赔偿。设β为免赔率，f(x)为单产分布密度函数，EL为期望损失，p为保险费率，则假定农户购买了起赔参数为α，免赔率为β的农作物区域产量保险，承保面积为S，单位面积的赔付金额为A，单位面积的保费为P，则其需要缴纳的保费为：如果在某一保单年度，由于自然原因使得该区域的农作物减产率达到 α以上，则保险公司将对该区域所有投保的农户进行保险赔付。

（二）保费厘定的关键因素

由上述公式可知，影响保费P的因素为单产分布的概率密度函数和5个变量：预期产量Y，起赔参数α，免赔率β，承保面积S，单位面积的赔付金额A。

其中，承保面积S由参保人的个人意愿所决定，其作用仅仅相当于一个乘数，而对单位面积纯保费的厘定过程没有影响，所以下文只研究单位面积纯保费的厘定。

此外，在实践中，预期产量Y通常为该年度单产预测值的期望，没有可变性，即在具体的产量数据下，Y为一个确定的常数。因此，在本文的理论推导中，也将其视作一个常数。

由此可见，单位面积纯保费的合理厘定不仅依赖于单产分布的正确选择，还依赖于保险条款中三个重要参数（赔付金额A、起赔参数α和免赔率β）的合理设定。

可以直观地看出：赔付额（payment）是赔付金额（A）的线性增函数。A越大，农民受到的补偿就越多，农业保险发挥的保障力度就越大。但是，单位面积纯保费（P）也是A的增函数，A越大，保费就越高。太大的A会带来农民无法负担的高额保费。因此，A的设定不能过高也不能过低，最好能分为几个档次，让农民根据自己的需要和经济实力进行自主选择。反映出单位面积纯保费（P）是起赔参数（α）的减函数，α理应越大越好。然而，赔付额（payment）也是α的减函数，α越大，保障的范围也就越小，所以需要在其自然取值域[0,1]中权衡选择。

同样的，赔付额和单位面积纯保费都是免赔率（β）的减函数，β也需在其自然取值域[0,1]中权衡选择。

三、山东省政策性棉花产量保险的实证研究

（一）数据的来源

从1949-2010年的《中国统计年鉴》中可以获得山东省历年棉花生产的数据资料，包括以下两个指标：（1）棉花总产量；（2）棉花总种植面积。用（1）除以（2）可得到平均亩产量，即单产数据。本文将对单产数据进行去趋势处理，而后估计出2011年的预测值。

（二）产量数据的去趋势处理

用SPSS绘制产量序列的折线图，发现该序列存在明显的时间趋势，如图3-1。因此，产量序列可分解为：其中，y为作物实际单产值，为单产趋势值，为随机波动值。

图3-1 产量趋势图

去除时间趋势有多种方法，本文选用回归模型中的二次函数去除时间趋势。用SPSS对产量数据进行回归分析，并且保留残差项。回归方程和回归系数都通过了显著性检验，得到的回归方程为：回归方程表示的是单产趋势值，而在上一步中保留的残差项即为随机波动值，两者之和才是产量的真实值。将 t取63时，带入（3.2）式中可以得到2011年的趋势预测值，将（3.3）式的结果加上随机波动值，即可得到2011年的单产预测值。

（三）单产分布的拟合

数据已通过正态性检验，利用最大似然估计得到正态分布的均值，方差。

（四）现行政策性农业保险的合理性研究

从2008年起，山东省对政策性棉花产量保险实行保费补贴政策：农户自付20%的保费，剩余部分由政府补贴。此外，通过中国人民财产保险股份有限公司的电子产品库，可以查到现行的山东省政策性棉花产量保险以及全国通用的非政策性棉花产量保险的保险合同，在下表中加以对比。

表3-2 政策性与非政策性棉花产量保险的比较

政策性棉花产量保险 非政策性棉花产量保险

单位面积赔付金额A

（元/亩） 600 参照棉花生长期内的直接物化成本，由投保人和保险人协商决定，不妨假设为600

起赔参数α 20% 30%

免赔率β 0 10%

加入免赔率的实际单位面积赔付金额（元/亩） 600 540

获赔概率Pr 0.0474 0.0110

单位面积纯保费P（元/亩） 7.6307 2.1758

农户自付比例 20% 100%

农户自付单位面积纯保费（元/亩） 1.5261 2.1758

就单位面积的赔付金额而言，非政策性保险没有给出明确的取值，其规范程度还有待提高。政策性保险虽然给出了一个具体的标准，但是灵活性较差，农民无法根据自身情况选择适合自己的标准。

就起赔参数α而言，政策性保险的α值小于非政策性保险，很好的凸显了其“政策性”，因为其获赔概率高于非政策性保险，也就是其保障水平要高于非政策性的险种。

就免赔率β而言，政策性保险的β值小于非政策性保险。在单位面积赔付金额相同的情况下，免赔率的存在使得农民能拿到手的单位面积赔付金额发生了变化：政策性保险的赔付高于非政策性保险，可见政策性农业保险的保障力度大于非政策性农业保险。

就农户自付单位面积纯保费而言，在相同的赔付金额下，非政策性保险是政策性保险的1.43倍。非政策性保险极大地加重了农户的保费负担。

综上所述，现行的山东省政策性棉花产量保险的保障水平和保障力度都要高于非政策性保险，而其带给农户的保费负担又小于非政策性的保险。因此，未来所有农业保险的模式都应逐步向此政策性保险靠拢，并且可以继续扩大保障范围、提高保障力度。此外，在一份保单中还可设置免赔率不同的若干保险等级，将选择权交到农户的手中。

参考文献

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篇9

    一、我国农业保险发展现状

    我国农业保险业务于1982年正式恢复,由于缺乏国家财政资金的支持,主要走商业化的道路,在经历了几年运行之后,不断萎缩。2004年保监会颁布了发展农业保险的指导性意见,政策性农业保险试点全面铺开,上海安信、吉林安华和黑龙江阳光等农业保险公司相继获批成立,江苏、浙江、四川、内蒙古等省份的农业保险试点工作开始启动。2006年,全国多数省市区采取多种模式和渠道发展政策性农业保险业务。论文百事通2007年,中央财政注入10亿元资金于首批被列为中央财政政策性农业保险的试点的内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆、四川六个省区。2008年中央财政安排60.5亿元健全农业保险保费补贴制度,这一数字比2007年增加近两倍。尽管政策性农业保险试点工作取得了显着成效,但目前仍是处于起步和试点阶段,险种不足、覆盖面不广的问题突出,正式制度的创建问题并没有解决。

    二、部分省市农业保险试点的经验与问题

    (一)农业保险试点模式及经验

    1、“以险养险”的大农险模式

    保险公司不但经营农业保险,而且经营农民健康保险、农民财产保险、农村住房保险等一系列事关“三农”问题的保险业务,在扩大农业保险业务的同时,实现以赔付率较低的险种(如住房险)养赔付率较高的险种(如种植业险)。这种模式以上海、吉林为代表。

    上海农业保险的成功经验是:政府财政补贴推动、商业化运作、以险养险,即通过政府财政补贴和商业险种的收益来弥补种植业、养殖业保险可能产生的亏损。上海模式是目前运行较好的农业保险模式,但这种模式其它地区很难复制。

    2、黑龙江“互助制模式”

    黑龙江省的阳光农业保险公司是一家“相互制”性质的保险公司。该公司在日常运营中较重视投保人的利益,且名义上不通过公司的对外经营获取利润,所以保险公司的规模和资金都存在一定程度的限制。一旦出现灾年,保险公司需赔付的资金较多,而且需要得到赔付通常都是参保的农民。只靠参保农民之间筹措的资金,明显不足以满足高赔付资金的要求。资金受限是相互制保险模式的保障能力比其他类型的农业保险弱的原因。

    3、以“共保”为主的浙江模式

    2006年,浙江省以“政府推动+市场运作+农民自愿”为原则,进行政策性农业保险的试点,采取“互助合作”和“共保经营”两种模式。共保经营是主体模式,由省内10家商业保险公司组建成立浙江省政策性农业保险共保体,以“独立建账、独立核算、利润共享、风险共担”为管理核算制度共同经营政策性农业保险业务。

    “共保”模式是国内外保险界应对罕见巨灾和损失概率不确定的重大项目的一种较为理想的农业保险制度模式,可以降低独家公司承保的风险,提高应对巨灾风险时的承受能力。但存在试点的区域过小,无法在空间上分散风险的问题。

    4、四川省的商业保险公司代办模式

    四川省的农业保险试点工作是在当地政府支持下的商业保险公司自办的代办模式。试点地区政府均采取以财政奖励代替补贴的政策,即农户可在投保后可持相关证明到有关部门领取保费补贴,为保费补贴的及时到位提供了有力保障。

    这种模式实施中,保险公司的商业化意识较浓。保险公司一方面愿意积极参与试点,把试点作为抢滩农村巨大市场的契机;但另一方面又想把试点风险控制在最低范围内,客观上造成了保险产品单

    一、条款不尽科学合理。

    (二)农业保险试点中存在的问题

    1、政府补贴问题

    从长期来看,要发展农业保险,无论采取上述何种农险模式,如果没有充足的财政补贴,只能起到有限的保障作用。在浙江、上海等少数经济发达地区,政府财政资金雄厚,而农业占地区GDP的比重较小,无论采用“共保体”模式,还是实行“大农险”模式,政府补贴充足,能够为农业保险的发展创造良好的外部环境。但在经济欠发达地区,农民收入水平低、政府补贴不足等问题严重制约了农业保险的发展。

    2、农民购买力与购买愿望较低的问题

    我国农户家庭生产规模小、收入水平低、保费支付能力不足,特别是中西部地区主要从事小规模种植业的农户,大多缺乏为其农牧业生产项目投保的支付能力。

    3、农业风险无法分散的问题

    保险的大数法则,即投保主体越多,则保费越低,保障的风险也越低。农业风险存在时间和空间上的高度相关性,一旦发生就极有可能在短时间内造成跨区域的保险对象同时受灾。因此,要想分散农业风险,就必须在更大地域甚至全国范围内建立农业保险制度。然而由于国家扶持力度有限,我国农业保险试点尚未大面积铺开。

    4、农业保险法和有效的巨灾风险分散机制的缺失

    农业保险虽然经历了近20年的发展,但仍缺少专门的农业保险法规或相关的保险的实施条例。农业保险体制相关规定的缺失,使得政府在农业保险中的主导地位不明确,即使政府积极参与和推动,也缺乏法律依据,导致了在实际运营中农业保险公司的经营风险过于集中,很难实现农业保险公司的持续发展。

    各试点地区的农业保险公司都面临着农业再保险缺失的问题。一旦巨灾发生,农业保险公司由于面临巨额索赔而存在破产的风险。国家在农业再保险领域和农业风险基金方面几乎是一片空白,与我国农业大国的地位、“三农”政策和新农村建设不相称。新晨

    三、新农村建设中农业保险的发展之路

    (一)建立政策性业务商业化运行模式

    农业产品的准公共物品属性,决定发展农业保险应遵循“国家财政支持、商业化运作,自愿与强制相结合”的原则,在尽可能大的范围内分散风险,并逐步完善法律保障机制和市场监督机制,建立政策性业务商业化运行模式,即:政府对保险机构经营的政策性农险业务给予财政资金补贴、税收优惠等政策支持,商业保险公司依照自主经营、自负盈亏的原则经营农业保险,充分发挥市场机制对农业保险资源的基础性配置作用。

    (二)建立全国统一的农业保险经营模式

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根据对我国农业保险制度的实证研究．笔者认为，在目前我国农业保险制度缺位及其专门经营机构缺失的情况下，中国农业发展银行应该义不容辞地率先承担农业保险这项政策性业务．尽快建立起主要由商业保险公司经营农业原保险、农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制。

一、政府介入与发挥政策性农业保险功能作用的实证分析

在我国广大农村．只有同时存在农业政策性保险和农业商业性保险．农业保险制度才是完善和协调的。无论是从理论上还是在国内外的实践中．都证明在市场经济条件下单纯依靠商业性保险去承保和经营农业保险完全行不通一方面由于农业保险的外部性、高风险、高成本、高价格和农户对农业保险的有效需求较低，不足以支持一个商业化的农业保险市场：另一方面，农业保险的高赔付、低收益甚至负收益、以及农业保险中长期存在的道德风险和逆选择性，无法维持商业保险公司对农业保险的供给。在这种条件下，这部分保险资本必然投向其他能赢利的险别或险种，或向其他产业部门转移，这就从根本上抑制了农业保险的有效供给。

我们可以运用供求曲线分析商业保险公司在农民自愿投保而没有政府补贴的情况下．严格按市场规则经营农业保险出现不断萎缩是必然的如图所示，在自愿投保的条件下，农民对农业保险的购买不仅受到支付能力的约束．而且受农业本身和农业保险预期收益的约束，加之农民一般不是风险回避者这一特点，因此农民对农业保险的需求较低，需求曲线是D。商业保险公司根据其经营农业保险的成本和平均利润，所确定的供给曲线是S．在这种条件下两条曲线不可能相交。当政府愿意为农民提供一定的保费补贴．使得农民实际支付的保费降低，需求曲线将向右上方移动到D’．此时需求曲线和供给曲线可能会相交于E点．成交数量为QE。政府如果给保险公司补贴经营管理费、减免相关税负．供给曲线将向右下方平行移动到S’．此时需求供给曲线可能会相交于A点，成交数量为QA

因此．农业保险如果没有政府的介入和支持而走商业化的道路难以成功．这是全世界农业保险界经过多年实践普遍认可的理论．也是我国商业保险公司纷纷退出农业保险的主要原因之一，我国于1982年开始由中国人民保险公司等陆续开办农业保险业务．但随着政府支持性措施减弱，特别是保险公司开始向商业性保险公司转变后，农业保险业务逐步萎缩．而且由于风险大、经营成本高、投保率低和赔付率高，导致经营者持续性收不抵支．农业保险长期亏损．各家保险公司相继取消了农业保险的经营据统计．2004年农险保费收入仅3．96亿元．与历史最高峰相比．萎缩了一半1982～2002年期间，农业保险的平均赔付率高达88％．远高于农业保险经营盈亏平衡点79％的赔付率．1985年至2004年间，只有两年微利．18年亏损。目前，我国农业保险仍处于低水平的发展初级阶段．表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。为此，借鉴国际经验，根据各地农村经济和农业发展实际．我国应该主要采取政策性保险与商业性保险相结合的方式，在政府成立专门保险机构或职能部门负责农业保险经营．实施政府政策支持的同时．努力发挥商业性保险运作的市场配置作用，降低财政负担，逐步建立起农业政策性保险和农业商业性保险并存的多层次体系、多渠道支持、多主体经营的农业保险制度框架二、重构有中国特色的农业政策性保险与商业保险协调发展机制

关于农业保险经营与发展的模式．国外一般有六种模式：政府主办、商业保险公司经营：政府主办、政府成立公司经营；政府补贴、社会组织经营：政府和金融机构主办、政府控股公司经营；政府提供政策支持、自愿互助合作经营：以及严格限定承保条件的商业性经营等发展模式。国内在推进农业保险制度试点中．也可概括为五种模式：政府扶持、商业保险公司农险政策性业务；成立政策性保险公司；成立互助保险经营机构：外资保险公司经营农业保险业务；成立专业性农业保险公司等经营模式。

笔者认为，根据我国的实际情况，应该建立主要由商业保险公司经营农业原保险、中国农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制；同时，以独立完善的法律法规为主要基础，以强制性保险为主要手段．构建以政府政策支持为主要保障方式的农业保险制度。

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一、农村金融的概念

农村金融要想发展依赖于农村经济的发展，农村经济发展受农村金融发展的反作用限制，所以农村金融在整个农村经济发展中占有主导性地位。我国对货币流通、信用活动与资金运动这三种密不可分行为，用农村金融活动来统称。它是农村经济发展下出现的一种产物，是一个金融部门，为农业和农村的经济发展保驾护航。农村经济形势的发展，直接影响农村金融活动的变化，在一定程度上来说，农村经济是我国社会经济的宏观体现，而农村金融则属于微观行为，他们是整体和部分的关系。

二、农村金融体系的概念

农村金融体系是一个国家金融体现的重要组成，是金融体系在农村的运行和发展，农村金融体系又和农村地区的经济发展紧密相连，他们之间相互作用和影响。理论上它包含内容多样的金融组织形式和服务品种，如银行信贷、保险、证、结算、信托投资理财等。

在我国农村经济基本是由县域的城镇工商业和乡村经济组成，城镇工商业主要是围绕农副产品加工、运销和农民的生产、生活展开，乡村经济基本是从事农林牧副渔第一产业生产。由此可见，为农村经济发展服务的农村金融体系，从地域上市指县以下为农户和中小企业提供金融服务的金融机构或是金融活动农村金融体系泛指，在县及县以下由若干银行业等金融机构或活动组成的为农村经济发展融通资金的金融组织体系。

三、我国农村金融体系存在的问题

虽自七十年代末，我国就致力于农村金融体制进行革新，也略有成效，但在很多方面还显现出有待改进。

1. 农村金融组织体系的缺陷

（1）整个金融组织体系不健全。目前受农村经济发展水平的限制，致使许多依政策性建成的信用社、商业银行的农村金融机构体系，不能发挥其应有效应，加上一些担保租赁、商业性保险机构、证券等金融机构在农村还未设立分支机构，加剧了金融机构组织体系不健全所带来的负面影响，这点在我国中西部地区表现尤为突出。

（2）现有机构组织的功能缺陷。农村信用社不能全面适应农村经济发展的需求；农业发展银行职能单一，对政策性金融重任难以担当；邮政储蓄资金另作它用，减少了对农业的支持；农村金融里商业性金融的主宰地位面临挑战。

（3）农村保险业支农功能不健全。拒不完全统计，我国每年农业有5亿亩农作物受到灾害，占全部农作物播种面积的百分之二十五，成灾面积占受灾面积的百分之四十。这些灾害带来的严重后果却只能靠传统的方式进行弥补，即农业风险保障由民政部门主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推广的农业保险，仅这两种救济渠道解决农村保险业需要面对的问题，显然是力所不能及。

（4）民间金融缺乏约束手段。农村民间的融资活动和金融组织，在政策压制和地方性自发抵制的情形下仍然屡禁不绝，且有越演越烈之势。在进行经济体制改革后，为禁止和取缔民间金融组织，各地方政府出台不少制度措施，这一现象在很多地方农村里虽有减弱趋势，但至今还是在不少地方存在。

2. 农村金融市场体系的缺陷

农村金融市场体系发展制度有待完善；供给不足明显存在，有形成局部寡头垄断现象出现；资金优化配置受到影响，由未形成统一的资金供求市场价格机制造成；适应不了农村经济发展需求，金融产品供给短缺。

3.金融监管体系的缺陷

监管的方法单一；严密的分业监管；监管的涉及面狭窄。

四、我国农村金融体系改革的基本思路

综上所述，通过对我国农村金融体系现存问题的探讨，作为政府主宰产物的农村金融体系，并不符合农村经济发展对金融服务的要求，使我国农业、农村经济建设及农村金融业本身的壮大，都受到不同程度的影响和束缚。所以建立一个全新的农村金融体系，以满足农业和农村经济发展需求为框架，让农村金融活动中占主体地位的金融部门发挥出应有职能，这一符合我国农村经济特性的金融新体系构建势在必行。

1. 构建农村金融体系的基本原则

（1）处理好农村金融发展与农村经济增长的关系。保持农村经济发展、增长和农村金融发展时相互关系的良好处理，是重构农村金融体系的核心。经济发展中产生了金融，经济制约金融，金融支持了经济的发展，而农村经济发展一样需要农村金融的支持。

（2）从实际出发，按市场需求构建农村金融体系。在我国经济发达区域，仍以农户分散占有土地的小农经济为主，零散农户在市场中缺乏竞争力，应予以自办金融权，逐步构建与小农经济的合作金融，降低资本从农业流出，为分散的农户和农业发展服务。经济落后区域，需要出台相关政策性金融条款协助，来改善农业生产条件和环境，建设基础设施，丰富产业结构，合作金融为农户供应融资需要，使农业不再是当地经济的主要支柱。

2. 构建我国农村金融体系的基本框架

（1）拓宽农业发展银行业务领域，充分发挥其政策性金融职能。扩展农业银行业务，改善农业发展银行单一负责国家粮棉油收购贷款局面。现在我国农业发展银行不能很好发挥其功能，是由于业务面狭窄造成，远未实现促进农业和农村经济发展的作用。

（2）发挥商业性金融的支农作用，拓宽农业融资渠道。商业银行向农业投放贷款时，国家可在最低限额或比例上做出相关规定，或建议商业银行存款增长到一定比例时，多出部分用于农业政策性金融债券和农业建设。考虑到商业银行的盈利性和分流大量农村资金的现状，不妨借鉴国外的方法，例如在某一地方获得的存款，要有不低于多少比例的贷款使用在该地方的经济发展上，规定了各行分支机构的资金使用比例。

五、结论

论文通过对现在农村金融体系状况和存在的问题进行了剖析，在探讨农村金融相关理论概念和实践操作基础上，结合前人有关研究资料，对我国农村金融体系改革提出以上浅见。

参考文献

[1]何广文.中国农村金融转型与金融机构多元化[J].中国农村观察,2007(2)：13～21.

篇12

关键词 农业保险；生猪保险；政策性；监管目标

【基金项目】本文是国家社会科学基金项目（13BJY097）、湖南农业大学国家级优秀博士学位论文培育基金项目（GYB201003） 和湖南省哲学社会科学基金项目（12YBA168） 的研究成果之一。

【作者简介】黄亚林，湖南农业大学经济学院讲师，博士，研究方向：农业保险。

政策性生猪保险作为国家支持农业和农村发展战略的重要组成部分，具有不同于其他保险的政策经济意义，但如何确保政策性生猪保险能充分发挥其政策性功能这一问题始终得不到解决。本文将分析我国生猪保险监管的现状及其存在的问题，并针对其问题提出相应的建议。

一、生猪保险监管的必要性

（一） 生猪养殖的风险

我国自古以来就是一个农业大国，农业作为基础产业，在整个再生产循环过程中，由于自身的弱质性和生产过程的特殊性， 面临着许多风险。生猪养殖作为农业养殖业的一大重点，是典型的风险产业，其风险主要有以下几种。

第一种是自然风险。从概念上来说自然风险即由自然灾害造成的欠产欠收，主要表现为区域性、难以预见性的特点。农业作为自然界的一部分，它的发展离不开自然界， 自然受到多种自然因素的影响。尤其是我国国土面积大，经纬跨度也不小，各个地区的地理环境和气候千差万别，使得农业风险更加复杂。我国的自然灾害（包括农作物病虫害等） 种类繁多，如气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等。就生猪养殖业来说，自然风险主要体现在暴雨、雷电及泥石流、地震等引起的猪棚坍塌等事故中。

第二种是疫病。我国目前的养猪产业处在发展的阶段，有规模化的趋势。对于生产、养殖越来越集中的生猪来说，疫病就是一大威胁。近年来，由于猪病种类的增加，细菌和病毒的变异、出现非典型性疫病、耐药性的增强、生物安全措施不力，多种疫病混合感染，生猪之间交流频繁，疫病传播迅速，加之猪肉流通渠道增多，疫病检疫防疫和诊断治疗滞后等原因，使养猪业遭遇动物疫病侵袭的风险加大。表1反映了近年来我国生猪（含能繁母猪)产量的变化趋势。

第三种是社会风险。有时也被称之为行为风险，是指由于个人或团体的社会行为不当导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序的可能性。从生猪养殖的角度来说，社会风险包括买卖伪劣饲料等生产资料、不正确的行政干预、工业污染、农业政策等经济环境变化和故意投毒等行为给农业生产和经营带来的损失。

第四种是市场风险。生猪养殖业的市场风险主要是指因为生猪在通过市场转化为商品的过程中，由于市场行情变化、消费者需求转移等不确定性因素引起市场价格波动导致养殖户收入减少的风险。由于生猪市场调节的滞后性和市场信息的不对称性等原因， 生猪的价格易发生较大的变动。特别是近10 年内，尽管生猪养殖业发展很快，但周期性波动特征依然非常明显，并且波动幅度很大，生猪市场风险的影响日趋上升。

需要指出的是，一般说来，生猪保险主要是猪流感、猪蓝耳病等疫病以及泥石流、地震之类的自然风险和价格波动的市场风险。其中因为现在生猪养殖趋向于规模化，所以对疫病等自然灾害的保险最为普遍和重要。

（二） 生猪保险的特殊性

生猪养殖产业属于弱质产业，受自然灾害和猪流感等疫病影响较大，同时，由于生猪保险属于准公共物品，所以具有很强的政策性和非盈利性，这与商业性保险公司追求效益最大化的经营目的相矛盾。另外一方面，生猪保险的保费收入低，风险大，对经营生猪保险的商业性保险公司来说会带来亏损，这也与商业性保险公司的经营目标相背离。因此，在缺乏政府的费用补贴、税收优惠等政策支持的情况下，商业性保险公司缺乏经营动力。但是就目前的情况来说，我国生猪保险监督管理主要由监管商业性保险的中国保监会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管除之前提到的经营目的和目标的不同外，在监管的性质、内容等方面均有很大差异，特别是政策性生猪保险业务管理较之商业保险业务管理要更加复杂，涉及到农林经济的各个方面，需要各部门之间的相互配合。

目前在我国，由于养殖户对政策性生猪保险的作用和性质的不了解及政府关于生猪保险的宣传不到位等原因，养殖户的生猪保险意识还很淡薄。而养殖户作为生猪保险的投保人和受益人，这种状况在很大程度上限制了生猪保险市场的发展，导致我国目前的生猪保险市场仍然处于起步阶段，市场发育不健全。这会在一定程度上使政策性生猪保险市场的交易费用上涨，甚至破坏市场的交易秩序。所以，必须对我国的生猪保险实施监管，在问题造成危害之前采取前瞻性的措施，消除或减轻损失。

二、生猪保险监管存在的问题

2007年国务院为有效降低能繁母猪养殖的风险，鼓励和支持能繁母猪生产，了《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，根据该文件， 能繁母猪的保险金额为1000 元/头，保险费为60 元/头。保险费由中央财政补贴50%，省财政补贴30%，养殖户交纳20%。现行生猪保险监管机构是1998 年11 月成立的中国保险监督管理委员会。但目前生猪保险的监管还存在一些问题。

（一） 监管成本高

生猪保险自2007年出台以来，在我国发展的年限并不长，在监管方面存在很多不足。我国目前采取的是较为严格的实体监管方式，重点监管条款以及费率的审批、手续费标准等理赔的流程，而对保险公司赔付能力、资产负债质量等方面的监管还很薄弱。导致成本过高，还不具备有效性。

（二） 有效性差

按业务性质不同实施不同监管是国际惯例，具有非常明显的政策性，而我国对生猪保险一般按照商业保险来监管，致使一些生猪保险的政策难以落实。中央及地方政府对每头生猪的补贴保险费是48 元，养殖户交12 元。同时对国有农业保险经营组织、农业相互保险社、相互保险公司和保险合作社免除一切税收，对商业保险公司经营政策性生猪保险，根据具体情况，或予以免税，或予以减税。被保险人获得的赔偿金，也不会被课税。若按商业保险的规定来，这些补贴、税收优惠养殖户就享受不到了。表2反映了2012年生猪和能繁母猪的承保数据，从这些保费收入的情况可以看出，生猪保险的税收优惠政策并没有有效地实施。

三、生猪保险监管存在问题的原因分析

（一） 生猪保险监管的特殊性

1.较难统一费率标准和赔偿标准。一方面，生猪养殖的风险主要是自然风险和疫病，如暴雨、冰灾、干旱、猪流感、猪蓝耳病等，其发生极不规则且一般都有伴发性，以往灾情和疫情累积的统计资料，对预测未来灾情和疫情的作用不大。另一方面，生猪品种繁多，各畜龄期生长差异较大，灾害定损标准难以量化。以一头能繁母猪为例，在生猪市场行情不同，品种不同时，每头差价可达1000～2000元。而我国目前的监管手段很难应对这种状况。生猪保险条款仅规定了生猪不同生长期的最高赔付比例，而没有公认的、具体的、可操作的定损标准。表3 反映不同行情、不同品种生猪的经济价值。

2.保险价值难以确定。生猪同所有的农产品一样具有鲜活性的特点，这一特点使生猪保险的受损现场容易毁失，对生猪保险查勘时机和索赔时效产生约束。如果被保险人在出险以后不及时报案，则会失去查勘定损的机会。如能繁母猪出险后没有佩戴耳标的就不予赔付，因病死亡的能繁母猪不做无害化处理的不予赔付，补栏的母猪未及时补办保险的不予赔付。这也是农业保险更容易引发道德风险的重要原因。因此，生猪保险合同对理赔时效的约定比普通财产保险严格得多。

3.生猪保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的生猪保险试点一直局限在“政策性保险+商业化经营”的经营模式当中，风险投资再加上政府补贴始终是其经营的一个主要做法。从而导致政策性保险业务和商业性保险业务的核算不能够明确地划分开来。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性生猪保险业务的开展。

生猪保险具有准公共物品的性质。它作为一种保险商品，既不是完全的私人物品，也不是纯粹的公共物品，而是准公共物品。生猪保险的利益是外在的，从长期利益来说，生猪保险最终真正的受益者是消费者而不是保险公司。生猪保险的外部属性决定了生猪保险应该是一种政策性保险，应该由政府参与经营管理，生猪保险的经营费用和部分保费应该由全体消费者(或者政府)承担。

（二） 生猪保险的法制不健全

到目前为止，我国的生猪保险监管仍然存在很多问题。农业保险法律制度处于真空状态在一定程度上是造成这种状况的一个重要原因。政策性生猪保险作为国家支持农业、农村发展的一项措施，它的非营利性使它对相关的法律法规具有很强的依赖性，它是准公共物品的一种，具有非常明显的公益性。它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性生猪保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。

（三） 生猪保险的监管机制有待完善

在我国，生猪保险监管由中国保监会监管，没有设立独立的监管机构，其他政府部门不得干预农业保险经营管理机构的经营与管理。但是由于农业生产本身所具有的同其他产业不同的风险，从而对农业保险的经营运行与监督管理有不同的要求，然而对传统的农业保险来说，经营与监管技术只是简单地套用财产保险技术与监管体系。这样，就难以实现对农业风险的有效识别、计量以及损失控制，会使农业保险经营失去方向，增加经营的成本，从而无法吸引商业保险公司进入到农业保险市场，进而抑制了农业保险的发展。我国农业保险市场监管体制是中央保监会到各省保监局自上而下的模式。在我国2009 年保监会的《关于规范政策性农业保险业务管理的通知》中，对政策性农业保险的经营主体所要达到的条件做出了规定，还提到了加强监督管理、提高服务质量等内容。

四、实现生猪保险监管目标的途径

（一） 加强基层监管力量

在建立专门监管农业保险的机构的同时，可考虑根据各地区生猪保险业发展的实际情况，合理铺设监管分支机构，让地方政府参与监管。加大监管的延伸触角，同时又要以法律的形式规定地方政府的监管职能、监管范围以及监管权限等，发挥地方政府机构的监管职责和地区优势，既不能越位又能及时补位，起到对于监管职能的良好补充与配合的作用，从而提高监管效果。

（二） 引进外部监督力量

可考虑适当引入外部力量对生猪保险进行监管。例如像国外一样，引入审计师会计师事务所等社会审计力量对保险公司日常经营状况及财务报告进行审计。明确规定独立审计机构的审计范围、频率和质量要求，将审计机构出具的审计报告作为监管部门评价保险机构，采取监管措施的一项重要参考依据，使得对保险企业经营的定期审计成为防范和化解行业经营风险的一项重要措施。

（三） 加强社会监督