政法文化论文范文

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所谓物态文化就是指司法行政机关为保障司法行政日常工作与活动而必须具备的建筑场所、活动设施、服饰装备等具体的物化形态。物态文化通过物化的方式来表达司法行政理念和司法行政精神。

2．制度文化

制度文化指司法行政系统为了使司法行政工作正常进行而制定的具有特定约束力的行为规范、准则以及各种组织调节形式的制度体系。其具有凝聚性、结构的稳定性和时间的延续性等特点。

3．行为文化

行为文化是指在司法行政工作中形成的活动方式，它体现着司法行政机关的精神面貌、思想理念、工作活力和价值情操。不管是领导还是普通员工，他们的行为反映出该机关总体的价值选择和精神趋向。

4．精神文化

精神文化能够深入司法行政文化的内核，体现出司法行政工作人员的精神信仰和理想追求。在长期的司法行政实践过程中，司法行政工作人员形成共同的思想形态、意志态度和精神状况。精神文化渗透于司法行政工作的各个方面，直接推动着司法行政工作的发展与进步。

二、司法行政文化建设的目标与原则

1．司法行政文化建设目标

司法行政文化建设应以“十”精神为指导，高举中国特色的社会主义理论伟大旗帜，密切联系群众，深入司法行政工作实际，思想上高瞻远瞩，行动上扎实有效，结合我国法治社会的建设目标，吸收地方文化精髓，突出司法行政工作特点，认真把社会主义核心价值观和法治精神融合起来，并渗透其中，进一步弘扬司法行政文化风貌和道德风尚。提高工作人员的文化素养和精神品质，逐步培养政治素质高、业务能力强，文化素质精，“德才兼备”的司法行政人才，努力构建一个学习型、服务型、创新型和激励型的司法行政文化。

2．司法行政文化建设应遵循的基本原则

（1）立足司法行政特色。立足司法行政工作实际，善于从司法行政工作实践活动中寻求工作思路。根据司法行政工作的特点去设计目标和制定措施，努力把司法行政文化渗透于实践活动的每一个环节、每一个角落。

（2）要循序渐进。根据文化的特性与司法行政工作的实际需求，司法行政文化建设应该按部就班、循序渐进。分层次、分部门，低位起步，一步一个脚印地完成建设任务。

（3）坚持前瞻性与创新性原则。学习中西优秀文化传统，借鉴其他丰富多彩又充满活力的行业文化经验，吸取法治文化的精髓，认真研究司法行政文化创新理论，积极探索创新实践，力争建设一种顺应司法行政发展要求，体现时代精神文化，具有前瞻性和自我更新能力的先进文化形态。

（4）秉从以人为本的原则。司法行政文化要求把服务司法行政工作作为基本的目标，把司法行政工作人员作为承担主体，只有这样，才能充分挖掘他们的文化创新和建设的潜在能量，赋予司法行政文化以源源不断的内在动力。

三、司法行政文化建设中存在的问题

1．对司法行政文化内涵缺乏深刻理解

目前，司法行政机关对文化的理解不够完整和全面，因此在具体的建设活动中就出现了很多偏差。首先，司法行政文化建设事关整个司法行政机关，但活动只落实到了下设的宣传教育部门，其余部门并无协调和联系，更谈不上互赢共建，领导对此也漠不关心，司法行政文化建设成了一个职能部门的事情。其次，文化活动简单，内容单一：把文化建设省略为几次简单的文艺节目和几项法制宣传教育活动，文化阵地普遍存在规模小、影响力弱等问题，缺少叫得响，群众认知度高的优秀文艺作品。这样的文化就失去了它应有的整合功能，建设效果可想而知。

2．司法行政队伍力量薄弱

在法制社会和法治中国建设的大背景下，司法行政机关承担了更加繁重的任务，据调研得知，由于历史的原因，司法行政机关队伍与过去相比较虽然有所增加，但明显跟不上目前形势和发展的需要，机关编制紧张、年龄老化、学历层次较低，文化知识亟待更新。因此可以说，工作人员的综合素质和能力已经难以适应新的任务与挑战，工作效率不高、执行力不强，因循守旧多、创新思变少，思维方式和工作方法有待进一步转变和提升。在司法行政人才队伍中，缺乏精通文化和法治的复合型人才，文化作品创作质量不高，受群众欢迎的司法行政文化品牌匮乏，机关部门、领导群众广泛参与度也不够，使各类司法行政文化活动的影响力、吸引力不够、渗透力不强，司法行政文化中独特的人文魅力，因受人才的制约而没有真正全面地呈现出来。

3．建设经费不足

受财政预算的制约，司法行政机关工作所面临的经费问题也比较突出。有些领导只重视外在的形象工程，对文化建设这样的软实力投入重视不够，这样，司法文化建设中的场所、软硬件、环境设施、服饰装备、文化活动等都受到了很大的限制。再者，经费的不足，也影响了工作人员的积极性和主动性。目前，由于很多原因，司法行政队伍的凝聚力不高、自觉性不够。在工作中凝心聚力干事业、团结拼搏创品牌的意识不强，讲大局讲奉献、全局一盘棋统筹开展工作的干劲和精神呈现出下降的趋势和状况。

4．司法行政机关的地位、形象和影响力有待提升

由于历史和体制设计的原因，司法行政工作面临着地位不高、基础薄弱、影响力不足等一系列问题。首先，从社会角度看，把司法行政工作人员和其他相近的机关如公安机关相比较，我们就会显出明显的弱势，仅仅是工作性质的不同使司法行政工作人员在自我定位时过分地依赖社会公众意识的认知，从而表现出自卑和失落的心态，这种心理状况对工作积极性也有着不小的影响。其次，司法行政工作在社会上还没有得到广泛的认可与支持，其形象也就自然而然地得不到真实的彰显。

5．司法行政文化发展缺少理论生存根基

成熟的理论体系能够坚定司法行政文化建设的发展方向，从观念更新和制度变革等各个方面，为在建设中出现的许多新问题、新情况提供智力支持。目前，理论研究水平的低下、理论体系的阙如直接制约了司法行政文化工作的全面发展，由于理论生存根基的薄弱，司法行政文化在建设动力、创新制度、模式方法、未来走向等诸多方面存在着难以克服的现实困境。

四、司法行政文化建设的路径及措施

司法行政文化建设是项系统工程，应该长远规划，统筹兼顾，重在落实。要做好理论研究和实际调研，制订行之有效的方案目标，循序渐进，扎扎实实地向前推进，以期达到预期的目的和效果。

1．精心谋划，明确司法行政文化定位

为探索司法行政文化这一全新的课题，首先是积极开展调查研究，组织人员积极赴外和先进单位学习考察，并通过各种形式开展多层次的专题研讨活动，廓清司法行政文化概念本身的内涵和外延，力求在学习中创新，在发展中超越。其次，上级主管部门要重视司法行政文化建设，指派专门分管领导，提供财政保障，出台专门的指导性文件来明确司法行政文化建设的基本思想和具体规划，包括基本原则、发展目标、建设路径与保障措施。

2．加强研究和创作，不断丰富司法行政文化建设实践

加强法治文化建设关键还是要加强对法治文化的学术理论研究和解决现实问题的应用研究，注重在司法行政实践中丰富和发展司法行政文化理论。因此，要充分调动广大司法行政工作人员以及相关人员的创作积极性，多研究、多摸索、多创新，力争多出研究成果，指导司法行政文化建设实践。要充分发挥各类专业文艺创作团体和专门人才创作司法行政文化作品的优势，鼓励司法行政机关基层各类文艺骨干和积极分子参与文化作品的创作，努力实现形式多样的司法行政文化品牌的规模化，进一步增强司法行政文化宣传教育资源的丰富性和导向性。利用群众喜爱的各类艺术形式（比如故事、书画、戏曲、广告语等）传播司法行政文化。要加强司法行政文化成果的推广，通过召开文化建设经验交流会，推广经验，扩大其建设成效。对已有的司法行政文化理论研究成果和文化作品，要进一步研究放大其功效。要坚持司法行政文化建设与司法行政工作实践的紧密结合，在推进司法行政文化建设中，不断巩固司法行政工作建设的成效，进一步促进依法行政、公正司法。

3．加强基础设施及阵地建设，夯实司法行政文化建设的物质基础

基础设施要注重品味和质量，不论是硬件还是软件都要立足文化建设的特点和规律。努力做到司法行政标志统一、窗口人员工作着装统一、业务台账统一、工作流程规范统一、办公室环境统一、文化设施建设统一等几个标准的统一。统一的服饰、标志，彰显出司法行政工作的整齐划一的格调气质，对外便于识别和记忆，有利于工作的开展，对内能规范形象，增加工作人员的自豪感和职业认同感。印发统一的《业务台账规范要求》，包括人民调解、社会矫正、法律援助、法制宣传和帮扶安置等几个方面实现规范操作，业务台账格式统一、程序一致。办公环境和文化设施统一会给工作场所增添气氛。比如办公用品的配备和摆放，工作环境的美化、绿化、净化和亮化，不仅使办公室、会议室、活动室、图书馆、运动室和文化展览场所环境优美洁净，使人心情舒畅、激发工作积极性，也能营造出健康高雅的文化氛围，提升工作人员的文化品位。阵地建设是司法文化建设工作的重中之重，是必须持续抓好的实事工程。在一段时期内，须完成各级各类文化中心平台建设，如文化广场、电台、宣传栏、报纸、网站新媒体等基础设施建设，构建几级司法行政文化阵地网络，市级文化阵地建设要由市、县司法局向乡镇街道司法所和村（社区）司法单位延伸，在辖区内形成一批传播司法行政文化的主阵地；中心分设司法行政文化外景展区和室内几大功能展区，运用声、光、电、多媒体等多种手段，结合实物陈设、专题展板等方式，集中展示司法行政文化。要整合各类资源，借助社会的各种宣传媒介和力量，利用图书馆、展览馆、博物馆、市内交通等公益平台构建覆盖全市的司法行政文化服务体系。

4．开展群众性文体活动，丰富机关职工的精神文化生活

精神文化生活是是司法行政文化的核心部分和主要表现形式。丰富的文化生活不仅能够锻炼身体、弥补干群裂痕、提高工作效率、增强集体自信心和凝聚力，更能够在充实精神世界、愉悦心灵、提高生活质量、和谐人际关系、赋予诗意化人生的美好体验等方面具有极大的推动作用。各级司法行政机关应根据当地特色和自身的实际需要，有计划地开展丰富多彩的各类体育活动，成立文学、书画、摄影、歌唱、戏剧等文艺俱乐部，定期开展演讲辩论、法律研讨、知识竞赛、文艺创作等各种沙龙活动。引导广大职工积极主动参与，激发他们的创作热情，培养其业余爱好，为每一位司法行政工作人员提供温馨愉悦、展示自我才艺和理想的平台，提升他们的文化艺术底蕴和健康的审美品质。设立读书日、文化艺术节，成立业余艺术团，定期组织大型文艺汇演、创作成果竞赛活动，努力打造特色鲜明的司法行政文化品牌。

5．加大创新力度，开拓传播渠道

为提高司法行政文化的社会效应和整体形象，在巩固传统媒体的基础上，着力构建以新媒体为主渠道的多形式、多元化、广覆盖的司法行政文化传播体系。充分利用广播电视、新闻报刊、网络平台等新媒体形式，结合微博向社会展示司法行政文化，宣传本系统先进模范人物和先进事迹；借助各类公共场所比如大型电子显示屏、地铁围挡、路牌灯箱公益法治广告；协调当地移动、联通、电信三家运营商发送法律公益类短信、彩信。各部门、各单位运用板报、挂图、横幅、灯箱等各类载体，在电视台举办“法制宣传”“释案说法”，在广播电台开通法制热线等。总之，为了提高司法行政系统的知名度、信誉度和美誉度，充分挖掘各种载体，构建司法行政文化传播体系。

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（二）执法方面一是法治观念弱，粗暴执法。在实践中主要表现为：计划生育是国策，怎么干都有理；计生工作任务重、时间紧，而计生法规条条框框太多，按照法律程序办事太繁琐、太慢，削弱了工作力度。虽然人口计生法制建设进程中，拆屋下瓦，牵猪赶牛的现象是早已杜绝，但程序违法、程序不公开也是一种粗暴。二是法治观念强，法治能力弱。违法生育必须征收社会抚养费，这是法律的规定，无可非议。但在执法实践中，执法人员固执的认为家庭作为社会基本单位，这个违法生育子女不论是与何人所生，都属于家庭成员，作为家庭主角的妻与夫都应受到处理。但此种情形，如果只处理夫妻一方，就会造成违法生育另一对象借此逃避处理。这种法治观念强而法治能力欠缺的现状违背了法律的立法本意，同时也使得法律的公信力大打折扣。三是政策随意性大对执法带来挑战。如根据《人口法》的规定：开展人口和计划生育工作，应当增加妇女受教育和就业机会、增进妇女健康、提高妇女地位相结合。于是有很多的地方出台对农村双女户和独女户在中考、高考时给予加分录取的政策。此规定是增加妇女受教育的机会的举措，同时也体现了社会对女孩的关爱。但此政策以户籍为前提，将非农户籍的女孩排斥在外。高中阶段的教育是非义务教育，户籍并不决定孩子受教育的学校和享受教育资源的不一样，农村户籍的和非农户籍的基本上是混杂在一起上学，享受一样的教育资源。因此，以户籍为杠杆来关爱农村双女户和独女户对非农户籍的女孩极不公平，既无法体现对女孩的关爱温情，更容易造成社会矛盾的激发。

（三）司法方面一是司法不公。在行政复议和行政诉讼过程中，由于把握不住特殊时效的规定而造成不公正判决或裁定的现象时而发生。特别是在征收社会抚养费和实施行政处罚时候，执法人员有一定的自由裁量权。但如果执法人员不公秉公执法，不公正的结果显而易见。有的基层法院在审查社会抚养费征收非诉行政案件申请强制执行时，裁定执行的要求在各地也不一致，有的地方干部在征收抚养费上拍脑袋给违法当事人减免，把自己的个人标准和价值凌驾于法律之上，关系案、人情案屡见不鲜，造成不良影响。二是行政案件申请法院强制执行的效果不尽如人意。部分执法人员法治观念淡薄，嫌法律程序、执法文书填写麻烦，同时排斥申请法院强制执行。即使进入强制执行程序，由于历史遗留问题多，矛盾大，百姓不配合执法也造成法院无法顺利实施强制执行。此外，有的法院认为如征收社会抚养费是计划生育部门自己的事情，对受理的强制执行案件积极性也不高。三是适用法律法规错误现象普遍存在。人口计生法律法规涉及基本人权，因此运用法律者应吃透法律要义，特别是在法律适用上更要理解实体法和程序法之间、法律法规之间关系而正确适用条文。但实践中，有的地方对计划生育法律法规和行政程序的理解不深不透，影响法律的真正执行。

（四）守法方面一是群众的生育观念没有得到根本转变。现阶段，群众的生育观念与人口与计划生育法律法规的要求仍然存在很大差距，“不孝有三，无后为大”、重男轻女、男尊女卑的封建思想依然蔓延，歧视、虐待、溺弃女婴等现象屡禁不止。二是计生工作人员观念仍有待提高。当前，随着社会的进步，群众的法律意识、维权意识不断提高，计生工作人员的工作方法与新形势、新的情况不相适应。实践中出现民告官的强化与行政管理机制弱化的对比，这给计划生育管理增加了新的难度，产生了新的阻力，提出了新的挑战。

二、提高恩施州计划生育依法行政水平的对策思考

（一）完善法律法规无论是国家层面还是地方自治法规，都要做好计划生育法律法规规章、政策制度与相关法律内容上的衔接。做好计划生育地方立法与国家立法的配套工作。修改完善社会抚养费的征收管理。修改《人口与计划生育法》，堵塞法律漏洞。建立健全流动人口管理服务相关法律法规。如《流动人口权益保障法》，依法明确流动人口的各项权利和义务，明确相关部门的管理服务职责。同时，还要完善治理出生人口性别比相关法律法规规定。建立全国基本统一的管理规范，妥善解决部门立法和地方立法就同一事项作出不同规定的问题。

（二）健全执法机制一是积极探索新的执法机制。加强部门联动执法，保障非诉行政案件顺利审查和诉讼复议案件顺利审理。充分利用互联网强化计划生育执法手段。依托互联网将公民履行计划生育法律责任和法律义务的情况纳入公民个人诚信档案，明确规定任何经济社会组织与所有金融机构都有责任和义务代扣代缴社会抚养费。二是改革流动人口管理体制，理顺管理秩序。建立政府牵头、相关部门参与的流动人口综合管理机制。健全流动人口管理服务机构。将流入人口女入流入地人口总数，合理设置管理服务机构。三是完善计划生育利益导向机制，引导群众转变婚育观念。通过利益导向机制的建立和实施，消除独生子女户和双女结扎户家庭的后顾之忧，使之懂得养老不是单纯依靠儿子和女儿，还可以依靠社会的力量，逐步形成家庭抚养孩子---孩子回报社会---社会赡养老人的良性循环。

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对抵押贷款发放银行来讲，住房抵押贷款证券化具有如下益处：首先按揭证券化实质是把资本市场上的资金引入住房抵押贷款一级市场，它拓宽了抵押贷款资金的来源.其次，通过抵押贷款证券化，把抵押贷款业务从银行的资产负债表内移到表外，变表内业务为表外业务，就可脱离国际清算银行对资本充足率的限制。再次，长达20-30年的按揭贷款，对于按揭贷款发放银行来说，回收周期时间跨度很大，但通过证券化，银行及时把长期抵押贷款资产在资本市场抛售兑现，或自己持有变现能力很强的抵押债券，可以增强抵押贷款的流动性.最后，当抵押贷款资产被证券化后，原来集中由一家（或少数）银行持有的抵押贷款资产，变为资本市场上很多投资人持有抵押债券，这样就在一定程度上分散了抵押贷款风险。①对购房人（借款人）来说，住房按揭贷款证券化的益处为：1、由于银行受到抵押贷款资金来源不足、资本充足率、短期资金存款与长期资金贷放从而导致流动性风险的制约，因此在提供按揭贷款时条件都非常苛刻，如严格限定借款人资格、尽量缩短贷款期限、减少按揭成数等。这就加大了购房人买房的难度，抑制了他们的购房意愿，同时也制约了房地产业的发展。而住房按揭贷款证券化则可摆脱这些限制。2、住房按揭贷款证券市场的建立有助于降低按揭贷款利率，减轻了购房人的还款利息负担。

对投资者来说，证券化的益处对投资者来说，转让手续的简化，使得交易更为便利。以一般抵押权所担保的债权，虽非绝对不可转让，但此种转让一方面须办理债权让与的手续，如订立契约、交付债权证书及通知债务人等，另一方面也须办理抵押权移转手续，如办理登记等，如此复杂的程序，往往使投资者望而却步，不敢问津。而依发行抵押证券的方式予以转让，则此等缺点尽可克服，因证券乃抵押权及被担保债权的化体，只须背书及交付证券，即生转让的效力，其手续可谓异常简化。

住房按揭证券化对于完善中国资本市场的证券供给结构，培育和壮大机构投资者的投资力量非常有利。住房按揭贷款证券化为我国证券市场增添了新的证券品种，有助于完善和丰富证券投资品种，优化证券市场供给结构。住房按揭贷款既不同于股票的高风险和高收益，也不同于政府债券的低风险和低收益。与公司债券相比，它的风险比后者要小，但收益和信用评级却要高一些，所以，按揭贷款证券内含的这种较优化的风险和收益组合，无疑对成长中的中国机构投资者和散户投资者是十分有吸引力的。

中国按揭证券化的问题及解决办法

按揭证券化是大势所趋，然而从1992年海南发行地产投资券融资到今天已有十个年头，我们举步维艰。良好的经济环境，住房一级抵押市场的雏形，初具规模的证券市场体系和房地产体系以及相对健全的法律都是我们实现按揭证券化的优势所在。但是，在这条道路上也有着重重的障碍。

（一）实行住房按揭贷款证券化风险障碍。未实行证券化时，风险主要集中于商业银行等按揭贷款发放者行业内部；而证券化的目的之一在于可以把这种风险分散到资本市场，化解风险。但证券化的风险分散化犹如一柄双刃剑，当由于地区性的或局部性的经济失衡发生时，大量借款人因失业等原因无力偿还按揭贷款，风险就会随着证券化而扩散到整个资本市场上，进而传播到整个经济系统。虽然这种系统风险发生的前提是概率较小的局部经济失衡发生，但从按揭贷款证券市场的建立来看，它自身不能抵御这种风险。

（二）实行住房按揭贷款证券化在法律、法规上的障碍

1.《民法通则》规定“合同一方将合同的权利、义务全部或部分转让给第三人，应当取得合同另一方的同意，并不得牟利”；合同法第80条规定“债权转让时应当通知债务人”。如此一来，银行一一通知数以万计贷款者的难度暂且不说，通知的巨额成本也姑且不论，只要贷款者一不愿意，辛苦和巨额成本都将付诸东流。《信托法》规定银行不能从事信托经营行为；然而，在住房贷款证券化过程中，相关当事人与银行利用契约来完成相应信托功能是必不可少的。2、当借款人由于各种原因不能偿还贷款时，贷款人（按揭权人）处置抵押房屋有许多困难（虽然中国人民银行颁布实施的《个人住房贷款管理办法》第二条规定：“借款人到期不能偿还贷款本息的，贷款人有权依法处理其抵押物或质物，或由保证人承担偿还本息的连带责任。”。第三十一条规定：“借款人在还款期间内死亡、失踪或丧失民事行为能力后无继承人或受遗赠人，或其法定人、受遗赠人拒绝履行借款合同的，贷款人有权按照《中华人民共和国担保法》的规定处分抵押物或质物。”。但事实上，包括担保法在内的有关抵押物处置的法律、法规，没有关于处置抵押物的法律程序和如何安置居住在抵押房屋中的居民的处理规定，因此，客观上造成贷款人在借款人不还款时，难以处置抵押物和实现债权。这使得抵押成为有名无实的担保，增加了按揭贷款风险，这不利于以按揭贷款为基础发行的证券的信用级别提升。因此有学者提议，建立符合中国国情的与个人住房按揭贷款相关的《强制搬迁法》。3、如果进行住房按揭贷款证券化，我国对投资者范围方面尚存在较多限制。目前政府由于担心作为债务人的企业违约给机构投资者带来风险，故禁止主要机构投资者-养老金、共同基金、保险公司购买企业债券，这是不利于住房按揭贷款证券化实践的。4、住房按揭贷款证券化涉及到一系列税收和会计处理方面特别的要求，而这些在现行的有关政策和法律中均是空白。

（三）利率问题是无法绕开的大障碍。一方面，住房公积金贷款和商业性住房贷款实行的不同利率在证券化时难以统一；另一方面，使先行者尴尬的是先期的尝试注定了难以盈利。2000年时，10年期住房按揭贷款利率为5.58%，同期国债利率为4.72%，利差空间仅为0.86%，而且这是不考虑其他成本的计算。再加上发行证券的其他费用，使银行无力克盈。

笔者认为，要想解决住房按揭贷款证券化在我国所遇到的困难，需要在以下几个方面做出努力：

健全法制环境现有法律体系无疑是实施住房贷款证券化的阻碍。时下当务之急是着手构筑资产证券化所需要的法律框架，并研究制定相关法律法规，弥补证券监管体制的缺陷及解决相关操作过程中存在的种种困难。同时，结合资产证券化的特性，在我国现行会计和税收法制的基础上，制定具体的适用制度，确保住房贷款证券化在规范化、法制化的良性轨道上顺利实施。

构建信用评估体系独立、客观、公正的信用评估是住房贷款证券化成败的关键。由于住房贷款证券化会以打包形式进行，且标的比较大，也可能把不同地域的房屋组合在一起。因此，在缺乏有影响力的独立资产评估机构的情况下，对地价、地面建筑质地的评估显然有一定的技术难度。同时，我国也缺乏对个人偿债能力的评估机构，为银行在开展住房贷款业务过程中埋下风险“地雷”。因此，当前亟待进一步加快住房贷款保险市场和担保制度的建设，规范信用评估行为，完善资产评估及个人信用认证的标准体系，从而提高国内信用评估机构的素质和水平，最终防范金融风险。

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        关于法律文化，还有一个值得关注，但却多半被忽略了的视角，即作为方法的法律文化。

        法律文化作为整体性的思维方法，包含两个层面的含义：①法律现象是社会现象的一部分，并且在事实上是不可分割开来的，因此要在社会的背景里看法律：在社会现象中看法律现象，在文化中看法律文化；②法律现象是一整体，由这一整体构成了法律文化，而法律文化也因此是对法律现象整体的观照。这一观照指出了法律现象间是相互联系着的，决非零散的、彼此不相关联的存在。

        法律文化作为思考法律问题、解释法律现象的方法，从本质上来说是唯物辩证法的、系统论的方法。法律文化概念的提出，在理论上，显然是基于这样的认识：事物是普遍联系的，也就是，是普遍地相互作用、影响、制约的，而系统，作为联系的一个特定的情况，是事物、现象间的内在的、本质的、必然的联系（各要素的相互匹配）（从内容上看，系统论是辩证法的具体化、细化。系统内各要素的联系，是辩证法所说联系的具体分类中的一个特别的类，特指事物间、事物内部诸要素之间的内在的、必然的联系）。因此，作为思想方式、方法的法律文化，从逻辑关系上看，是辩证法、系统论思想方式、方法的演绎，一个特例，故而在本质上也是整体性的思维方法。

        从实践的角度，同样可以看到辩证法与法律文化之间的关系。事实上，如果我们试图用唯物辩证法的方法去分析、理解、解释法律研究和法律实践中的问题，比如法律制度的有效运行问题，会相当自然地得出法律文化的概念：当我们试图了解法律制度的有效运行问题的时候，以法的产生和运行的过程为线索，逐一考察法律制度、法的概念解释及法律实现的过程和法律的调整机制，结果会发现，几乎所有的法律现象都会对法律制度的有效运行发生影响。法律制度，即使是良好的制度，也只是制度有效运行的必要条件，而非充分条件。制度的有效运行还取决于其它种种因素，包括：人们对法律的态度、信念、价值评价；人们是否了解法律、尊重并且愿意遵守法律；执行法律的人的素质，包括是否熟知法律、理解法的本质与精神、高尚的道德；一个国家的法律传统造成的思维模式、和行为模式；但是同时，每一个因素又都不足以单独决定法律制度之能否有效运行。它们各有其功能和作用，又不是各自为政、互不相干。它们有机地结合在一起，共同地发挥作用，决定了法律制度能否有效地运行。对这一关系和现象，或者说，这一有机体加以描述和解释的，正是法律文化概念。这就是前面所说的，用唯物辩证法分析具体的法律问题会自然地到达法律文化的概念。如果有兴趣，可以找一些通行的法律文化概念解释看一下。

        辩证法已经是历史悠久而成熟的理论，经过了许多大哲学家的探索、丰富与阐发，有着丰厚的内容与成就，作为成熟的理论，对法律文化研究可以起到指南的作用，提供分析与思考方法。辩证法、系统论的诸多原理，比如：联系的观点；系统内各要素有机联系的观点（不仅是相互作用，还有相互匹配）；主要矛盾和次要矛盾的观点，对于了解法律文化，对于法学研究，法律实践的是很有助益的。了解了法律文化与辩证法的关系有助于提高法律文化研究的自觉性、目标的明确性：从宏观上看清楚法律文化研究的目的、作用、意义，更好地解释法律现象，解决法律问题。同时，有助于加深我们对作为方法的法律文化的认识，丰富其内容。

  我们为什么可以以法律文化的名义，或者说，在法律文化的标题下谈法律传统、法律意识等等所有的法律问题，客观地说，就是因为诸种法律现象是一个相互联系着的，这个事实，是我们论述法律文化及其方法论作用的客观基础，由于这一基础的存在，才使得我们可以在整体中去讨论其中的各要素，使得我们可以构建起一个思想的背景，将具体的法律现象、法律问题，包括法律传统、法律意识、法律制度等等置于这一背景中加以考察，既看到其特殊的地位，又看到它们彼此之间、各自与其他要素之间的关系，避免出现只见树木，不见森林，沉浸在具体细节中而忘记了整体，甚至模糊了目标的问题。换一种说法，法律文化作为思想方法就好象提供了一张法律现象之网，将所有的法律现象整合在了这面网上，使我们直观到、意识到法律现象的整体。法律文化概念有助于我们自觉审视法律的全貌。也有助于引导我们去探索法律现象是如何组织在一起的。从认识的过程看，首先呈现在我们面前的是法律现象，将法律现象加以区分，逐一认识清楚，在认识到它们之间的内在的有机的相互联系之后，得出法律文化概念。这正是一个从具体到抽象再到具体的辨证的认识过程。也是从实际出发，实事求是的过程。

        了解了法律文化作为思考的方式方法的含义、性质，了解了作为方法的法律文化与唯物辩证法的关系，我们可以清楚地看到它的方法论意义：

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随着我国经济、社会的高速发展，城市建设也在稳步推进，人民群众对生活质量的要求也在提高。人们不再仅仅满足于物质功能上的完善，而更加在乎生活环境的质量、舒适度，以及由此带来的美感。党的十七大上明确提出，要把加强文化建设、提高全民族文明素质作为实现全面建设小康社会的新目标，这是新时期里对加强社会主义文化建设做出的新的要求和部署，也把文化建设的地位提到了一个新的高度。

市政与市政文化的概念

市政包含的方面很广泛，有城市的地方便有市政，它包括了城市的规划建设、组织管理、法制法规完善等多个方面。它是城市生存与发展的风向标，人类生活的衣食住行各个方面均离不开市政，它直接关系到居民生活质量的好坏。

文化是对经济和政治的客观反映，它又可以反作用于经济和政治，对其发展产生巨大的影响。文化来源于生活，但又高于生活，文化是一个群体价值观念的集中体现。市政文化就是指在市政行业内全体职工所普遍认可的思想观念和价值体系，它是所有市政从业人员在实际工作中自然形成的思维、道德、精神层面上的总结和升华。

市政文化的分类和作用

在党的十七大报告中明确指出：“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”。市政文化作为文化在市政行业的一个分支，其重要性不言而喻。

根据意识形态的不同，市政文化可以分为三个层次：物质文化层、制度文化层以及精神文化层。（1）物质文化层是指市政行业在日常运行中的物质基础，它是市政文化的一种外在表现；（2）制度文化层是指市政行业内部的各项规章制度；（3）精神文化层是市政文化的内核，包括了价值观、行为规范、道德伦理、习惯习俗、规章制度、精神风貌等多个方面，它是市政文化的灵魂。

以上三者是相辅相成、密不可分的。最好最优的市政文化就是物质、制度、精神三者之间的最佳结合。它关注职工的需求，重视职工个人价值的体现，建立职工之间良好互信的人际关系，逐步统一行业内部的价值观、行为规范。同时，这种价值观与行为规范作为一种无形存在的管理方式，可以从感情因素出发，非计划地协调人的行为方式，把职工引导到正确目标上来，对每个职工的思想行为形成有效约束，以便充分发挥每名职工的主观能动性，从而促进职工内部团结，增强行业内部凝聚力，推动市政建设的又好又快发展。

三、建设市政文化，促进市政发展

市政文化的建设必须引导市政行业形象的建立和市政行业制度的制定，从而为市政的发展服务。任何脱离了市政行业形象以及市政行业制度的市政文化建设都是徒劳而没有意义的。同理，如果市政行业形象、市政行业制度脱离了市政文化，也就失去了其存在的价值。市政文化与行业制度必须是在市政行业目标的实现过程中相互促进、相互影响的。市政文化要渗透到操作管理的各个层面，引领市政行业的实施目标和价值取向，没有市政文化支撑的管理制度是脱离现实，没有作为的。总之，市政文化在市政行业的日常运作中无处不在，潜移默化地影响着市政的发展。

用户至上的价值观

在市场经济中，用户是市场的主体。市政文化建设自然也不能违背这一原则，对于市政部门而言，这里的“用户”就是指辖区内的全体城市居民。市政部门必须以居民的客观需求为出发点，牢固树立用户至上的价值观。这不仅反映了市政行业的追求，突出市政行业的特征，体现了市政行业的理想，也为市政行业职工树立了以用户至上为己任，创优争先的意识,它是市政文化行业的提纲挈领。

在当前社会各种文化思潮相互渗透相互影响的大环境下，市政行业以人为本的价值观更显得尤为突出。这是市政行业实际工作紧扣时代脉搏强调行业最高理想的体现。

市政行业关系到日常生活中的衣食住行各个方面，所以，从某种程度上来讲，用户至上的价值观首先就是要先提高行业内部的质量意识。“百年大计，质量为本”，市政建设企业必须在实际工作中努力实践这一核心价值观，以它为基础，再建立健全各项发展规划、规章制度。任何脱离“用户至上”价值观的制度纲要都是没有意义的。开展全员教育，强化质量意识，努力构建全员参与的行业质量文化。

以人为本的理念

市政文化来源于市政行业生产生活的实践，在行业内部职工之间广泛传播，其引导和影响的效果也必须通过生产生活的实践体现出来。它不是什么高深的理论，而必须突出其普遍性和大众性。它的发展与完善是伴随着广大职工不断地总结提高而实现的。

市政文化建设必须深入贯彻以人为本的理念，人是企业活动的执行者，人是生产力构成要素中不可替代的部分，我们在市政文化建设中要充分落实关心人、尊重人、培育人、塑造人的宗旨，以发挥人的主观能动性。市政部门需依照客观规律有计划地统筹人力资源，完善内部人才结构，鼓励高素质人才的合作与交流，建立健全人才的激励机制，充分调动人才的创新能力，完善人才培养框架，重视人才的可持续发展，并逐步建立一支高素质高效率的人才梯队。

市政文化的建设不是一蹴而就的，它有一个传播、执行、总结、提高的循环过程。这一切都必须建立在普通行业职工的基础之上，必须以职工的广泛参与作为前提。只有深入贯彻以人为本的理念，市政文化才能不断地向前发展。

树立良好行业形象

市政文化的最终目标是服务于普通社会公众的，他们的行业形象即是社会公众按照自己的评价标准，对市政行业的满意度作出的整体评价，是考察市政行业业绩的一个重要指标，也是市政行业文化建设的一个重要组成部分。

行业形象是市政行业的一份重要的无形资产，如果行业形象好，公众的信任度高，其收益自然也就高；相反，如果行业形象差，公众的信任度低，不光自己的效益降低，还有可能因为信任危机而破产倒闭。

在市政行业内部，行业形象也是职工凝聚力的保证。良好的行业形象可以调动职工的积极性，使职工能够认同“舍弃小我，追逐大我”的理念，从而创造更多的社会价值。当市政行业的认可度越来越高的时候，职工的待遇也自然会提高，他们的工作热情也会提高，进而可以获得更好的行业形象，并由此走入一个良性的循环。

体现社会责任感

市政建设是城市发展的基础，是社会公众物质文化生活水平的重要保障，这是市政行业不可推卸的社会责任。因此，必须要找准市政文化的合适定位，体现其社会责任感。

首先，要在行业内部营造良好的学习氛围，形成主动学习的意识，把握科技发展的脉搏。积极组织职工小组讨论，举办辩论会、读书会等活动，增强职工之间的思想交流。其次，要为职工定期开展多层次多角度的培训课程，促进知识更新。使职工劳有所学，劳有所获。加强与其他兄弟单位的交流合作，让职工在自身能力提升的同时感受到归属感。

参考文献：

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行政补偿，又称为行政损失补偿，是指为了实现国家和社会公共利益而合法的给特定人的财产带来特别损失时，基于保障财产权和平等负担的原则，对该损失予以弥补的行为和制度。[i]关于行政补偿的理论基础有众多的理论观点，其中“公共负担理论”得到了广泛的认同，该理论认为如果公民为了公共利益受到了“特别损失”就违背了由全体社会成员公平负担的原则，应该由国家对其“特别损失”予以填补。具体的行政补偿制度、标准、范围等一般由法律进行规定。

一、加强行政补偿立法的必要性和现实基础

在2004年我国宪法修改中，加入了保护人权、保护公民合法的私有财产权的内容，而且直接规定了对私有财产征收和征用的补偿。[ii]把宪法规范的内容予以具体化是行政法面临的首要任务，正如有的学者所指出的那样“宪法是行政法的基础，而行政法是宪法的实施。”[iii]加强行政补偿的立法，是实现宪法关于补偿规范的一个重要的内容，否则宪法的规定就很有可能因不具有操作性而被长期的虚置，人们寻求行政补偿也根本无法得到保障。论及此处不得不让人反思国家赔偿立法的教训，在我国1982年《宪法》中就规定了国家赔偿的条款，但是由于规范过于原则性，在1995年《国家赔偿法》实施以前，公民谋求国家赔偿仍然没有任何有效的法律保障。行政补偿立法不应该再重复国家赔偿立法同样的错误。“人权入宪”以后，人们的人权观念日益增强，保障人权已经成为国家公权力运行和完善法律制度的主要价值诉求。特别是随着我国市场经济的发展和日益成熟，公民成为自主的平等主体，保护公民的私有财产不受侵犯既是保障人权的重要内容也是维护公民主体性地位的基础和现实需要。我国目前的行政补偿制度主要规定在单行法之中，由于规定的不统一呈现了诸多问题，已经不能满足保护公民权益的需要。因此规范和健全行政补偿法制，特别是加强行政补偿立法已经成为我国行政法治化进程中的一个重要的现实课题。

目前关于行政补偿的理论已经相当成熟，对于行政补偿的基本原则、范围、标准和制度框架等都有深入的研究，为行政补偿的立法提供了坚实的理论基础。而且随着我国依法治国，建设社会主义法治国家进程的推进，法治建设已经取得了很大的进步，法治的观念已经深入人心。依法行政，建设法治政府是目前我国行政机关努力奋斗的目标。行政机关及其工作人员在旧的传统权力观念的影响下所固有权力本位、权力至上的观念也正逐渐被现代法治观念所取代。行政机关及其工作人员也逐渐树立了现代权责观念，有权力必有责任，未有无责任之权力。而且随着法制建设完善，对权力的监督制约机制和责任承担机制越来越健全。这些法治建设的进步和观念的改变为行政补偿的立法创造了良好的法治环境和社会环境。尤其是2004年的宪法修改，把保护人权写进了宪法，明确规定了对公民私有财产的保护，和对公民私有财产征收、征用的补偿。宪法规范的首要功能是对国家公权力的约束，为国家公权力的行使划定一个界限，即不得无故侵犯公民的私有财产，即使是为了公共利益从事合法行为给公民造成损失的也要承担补偿责任。补偿制度“入宪”为加强行政补偿立法提供了坚实的、直接的宪法基础。

因此在各种条件综合作用下加强行政补偿立法、规范和健全行政补偿法制不仅必要而且可能。行政补偿法制的规范化有利于推进行政法治的进程，实现在以人为本的法治理念下保护人权的终极目的。

二、行政补偿立法模式的选择

加强行政补偿立法面临的首要问题就是采用什么样的立法模式，近年来对这一问题有不少的争论。

（一）分散立法还是统一立法？抑或第三种选择？

我国并非没有行政补偿的法律规定，但只散见于各个单行法之中，未有统一的原则性规定，造成了补偿范围不确定和补偿标准不统一等诸多问题。如何解决这些问题，提出了第一个行政补偿立法的模式选择问题，即保持现有的分散立法模式，还是制定统一的《行政补偿法》？抑或有第三种选择？

第一种立法模式是保持现有的分散立法，主要是完善现有的单行法关于行政补偿的规定，可以简称为“分散立法模式”。我国目前行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中，补偿的原则、范围、标准和程序等往往会有不一致。纵览我国的法律规定关于补偿主要有以下的法律用语，“适当补偿”“相应补偿”“合理补偿”有的甚至只规定给予“补偿”。[iv]这些不同法律用语的规定往往会导致不同的补偿结果，如“适当补偿”“合理补偿”就可以理解为不包括“完全补偿”，而“相应补偿”和“补偿”则可以理解为包括“完全补偿”。而且没有统一的可操作的标准，补偿多少完全由行政机关进行裁量。这样就很可能造成不同的公民之间的不平等，影响法律在人们之间的公信力，人们会认为法律缺乏公正，甚至严重的会导致对法律的抵触。因此若没有统一的原则和标准，单靠完善单行法的规定是无法从根本上解决这一问题的。

第二种立法模式是制定一部统一的《行政补偿法》，可以简称为“统一立法模式”。内容可分为两部分：一是总则部分，规定统一的行政补偿的基本原则、范围、标准、程序等；二是分则部分，在梳理现有单行法关于行政补偿规范的基础上，采用列举的方式把各种具体的行政补偿一一作出规定，各单行法相应的规范予以废止。采用这种立法模式的优点非常明显，就是行政补偿的规定非常的明确、具体、统一，而且由于规范非常集中便于查阅和适用。但是由于我国社会经济的飞速发展，涉及到行政补偿的事项会越来越多，采用列举的方式难免会有挂一漏万之疑虑。而且这种立法模式涉及到众多的单行法规范的修改或废止，立法成本会非常的大，立法的周期会非常的长。因此从目前的条件分析，不宜采用这种立法模式。

除了以上两种立法模式，是否还有第三种选择？这就是笔者将要阐述的“半统一立法模式”。即关于总则可以制定一部统一的《行政补偿法》，各种具体的行政补偿仍然由各单行法规定。这种立法模式在我国有成功的立法经验可以借鉴，如关于行政许可的立法，行政许可事项纷繁复杂，要进行全部的列举几无可能，我国制定的《行政许可法》只规定了行政许可一些基本的原则、程序等等，各种具体的行政许可行为仍然由单行法规定，但要符合《行政许可法》的要求。这种“行政许可立法模式”的实践经验对行政补偿立法有重要的指导意义。就总则可制定一部统一的《行政补偿法》，规定行政补偿的原则、范围、标准和程序等等，各种具体事项的行政补偿仍然由各单行法规定，但单行法的规定与《行政补偿法》相抵触的不再有法律效力。从而既节约了立法成本，又达到了统一规范行政补偿行为的目的。在适用时也可以有统一的标准予以把握。即使单行法对某些特定的行政补偿没有做出具体的规定，也可以暂时适用《

行政补偿法》的原则规定予以解决。

（二）单独立法抑或混合立法？

在立法过程中不时有将损失补偿和损害赔偿合流的声音，在制定《国家赔偿法》的过程中就有人提出来应将国家赔偿责任与补偿责任一并规定在该法之中，因为不论是国家机关的违法行为还是合法行为造成的损失，国家都应该负责填补。[v]这就提出了第二个行政补偿立法的模式选择问题，即行政补偿是单独立法还是混合立法？关于混合立法近年来有人提出两种模式：一是不再区分损害赔偿和损失补偿的异同，而制定统一的《国家责任法》。[vi]二是修改《国家赔偿法》把行政补偿作为一部分纳入其中。[vii]

从损失补偿和损害赔偿给予当事人救济的方式、目的和我国的目前立法实践、立法成本分析，以制定单独的《行政补偿法》更为适宜。

1.制定《国家责任法》不利于对当事人的救济

就历史渊源而言，国家补偿行为存在的历史要早于国家赔偿行为。法国早在1789年的《人权宣言》中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的需要并显系必要时，且在公平而且预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”作为一种完整的制度，行政补偿的确立却晚于国家赔偿，直到20世纪行政补偿才逐渐形成了不同于国家赔偿的基本原则、责任性质、救济目的、救济手段、补偿标准等，并专门立法，于是行政补偿制度也就应运而生了。但是这种区分损失补偿和损害赔偿的制度建构在国外还是国内都遇到过挑战，如德国联邦普通法院在实践中提出过“类似征收之侵害”的概念。认为国家机关在行使公权力的过程中违法，并造成了公民的损失，但主观上并没有故意或过失的责任承担类推适用征收补偿之法理，由国家负补偿责任。后来扩大为违法有责之侵害行为也照此办理。从而逐步模糊了国家赔偿和损失补偿的界限。我国也有学者也指出“近年来，由于在损失补偿和损害赔偿两个领域内救济主义日渐盛行，在实际救济是越来越倾向于切实填补当事人合法权益所受的损失或损害，而不太注意引起损失或损害的原因对救济结果的影响，从而补偿与赔偿，特别是事后补偿制度与赔偿制度出现了合流的趋势，区分补偿与赔偿的传统理论受到很大的冲击。”[viii]

对于德国出现的损失补偿和损害赔偿的“类似征收之侵害”理论，理论界和实务界从救济的角度对之提出了质疑。德国联邦在1981年“湿采石裁判”中对该理论提出了挑战。认为当事人应首先向行政法院诉请撤销违法之国家行为，而不得放弃诉请撤销。当事人在诉请撤销与直接请求赔偿之间并无选择权，当事人如殆于行使法定之救济手段，嗣后即不得再就所受之损失请求赔偿。此项判决主要揭示：请求行政法院撤销违法国家行为，乃属“第一次之权利保护”，而请求赔偿则属“第二次权利保护”，二者有先后顺序关系，人民应先循“第一次权利保护”途径，谋求救济，而于无法以第一次保护途径获得救济时，始得循“第二次权利保护体系”，请求赔偿。德国基本法关于损失补偿之法理，于“违法之国家行为”，并无适用之余地。[ix]

笔者认为，损失补偿和损害赔偿“合流”的观点，更多的是把注意力放在了结果责任的角度上，认为只要能填补当事人的损失即可。从二者分离的历史渊源上考证，救济目的的不同应该是关注的重点。损害赔偿首先强调的是对国家违法行为的排除，其次才是对公民损失的填补，赔偿是国家对其违法行为承担的一种法律责任，其目的是恢复到合法行为所应有的状态。而行政补偿仅仅是国家因合法的行政行为对公民“特别损失”的补救。即使对于国家公权力违法但主观上无过错行为的救济首先也必须排除违法行为的继续存续，然后才是填补给公民利益造成的损害，其救济方式和目的与损害赔偿的救济相同，可纳入国家赔偿的调整范围之内，而不是将之纳入损失补偿的范围，二者不可混淆。在我国颁布的《国家赔偿法》实际上已经把这种行为的赔偿纳入其中。[x]

因此，若采用制定统一的《国家责任法》的模式，对行政补偿和损害赔偿不作区分，就有可能将关注的重心集中于对于当事人损失的填补，而对于国家公权力的是否违法不再是审查的重点，就很有可能造成国家的违法行为不能得到及时的排除。当事人的权利受侵害后也往往无法获得及时地救济。同时也不利于对国家机关及其工作人员违法责任的认定，甚至不排除有的国家机关及其工作人员为了逃避责任会故意避免对国家公权力行为性质的认定。起不到对于国家公权力应有的监督、制约作用。

2.行政补偿纳入《国家赔偿法》的立法困境

行政补偿相对于国家赔偿有不同的原则、救济目的、救济手段、补偿标准等，如有的国家关于赔偿的标准中就有惩罚性赔偿的规定，而在行政补偿中是不可能有惩罚性的补偿的，补偿以完全填补当事人的损失为最高标准。如果把行政补偿作为一部分纳入《国家赔偿法》之中，难免会造成一些原则性规定的适用混乱。哪些基本的规定应该适用于国家赔偿，哪些基本的规定应该适用于行政补偿，不容易准确的界分。在我国公民普遍的法律素质不高，法律意识薄弱的现实环境下，容易造成公民对法律内容理解上的困难，不利于对公民权利的保护和救济。同时采用这种模式也不利于行政补偿制度本身的完善和发展，因为行政补偿作为一个完整的制度形式，理论上就应该有单独的法律规定作为支撑。将其规定在《国家赔偿法》之内，很容易的就会让人产生错觉，似乎行政补偿是国家赔偿的一部分，行政补偿也就失去了独立存在的意义。

因此制定单独的《行政补偿法》应该是一种适宜的选择，不仅有利于适用和对当事人权益的救济，而且可以极大地节约社会成本和立法成本。因为在我国已经制定《国家赔偿法》并将损害赔偿单独立法的情况下，对违法行政行为造成的损害要给于受害人国家赔偿，国家赔偿后对有故意或过失的工作人员要予以追偿等法律规范和法律制度已经为人们所熟知。对行政机关的公务员依法行政，防止违法行政行为的发生也有重要的促进作用。若是将损失补偿和损害赔偿“合流”立法的话，难免会对人们，特别是国家公务员已经形成的法律观念造成巨大地冲击，会难以避免因责任的混同而对违法过错的规避。对已经形成的救济制度也是一个冲击。而且损失补偿和损害赔偿如何结合？怎么样结合？并非将一些法律规范简单的放在一起就能达到相关的立法目的。必须要进行充分的论证，这都不是能在短时间内能够完成的事情。

三、结语

我国行政补偿法制的规范化有许多工作要做，可以以制定单独的、“半统一”的《行政补偿法》作为一系列工作的突破口，因为法制的统一首要的要求是内容的统一，内容统一了就可以为公民提供统一的行为模式，为行政机关提供统一的执法标准。根据我国目前的实际，制定单独的、“半统一”的《行政补偿法》既能满足我国现实需要，又能节约社会成本和立法成本，是加强行政补偿立法的一种适宜选择。

注释：

[i]杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第590页。

[ii]2004年宪法修正案第22条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实

行征收或者征用并给予补偿。”

[iii]龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第5页。

[iv]《中华人民共和国渔业法》第13条第2款规定：“国家建设使用确定给全民所有制单位或者集体所有制度单位用于养殖的全民所有的水面、滩涂，由建设单位给予适当补偿。”；《中华人民共和国中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化征收；在特别情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”；《中华人民共和国防洪法》第7条第3款规定：“各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以补偿或者救助。”；《中华人民共和国矿产资源法（修正）》第36条规定：“……由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；……”等。

[v]应松年著：《国家赔偿法立法探索》，载《中国法学》1991年第5期，第49页。

[vi]2004年《“海峡两岸行政法学术研讨会”综述》，载中国公法网。/xzfxwy/2004914104926.htm.

[vii]姜明安著：《行政补偿制度研究》，载《法学杂志》2001年第5期，第14页……

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资产证券化在我国证券投资领域已正式拉开序幕。目前，证券公司已经发行了“中国联通CDMA网络租赁费收益计划”等数支资产证券化产品。本文拟对我国证券公司开发资产证券化产品实践中的重要问题提出法律思考，以期对资产证券化法制完善有所裨益。

关于资产证券化产品的多样性问题

在我国，资产证券化产品出现了多元化态势。资产证券化产品主要有两种方式：一是以信托结构运作的信贷资产证券化产品，以信托投资公司为受托人；一是以委托结构运作的企业应收款证券化产品，以证券公司为受托人。

信托与证券分业经营、分业监管体制给我国资产证券化实践带来一个弊端，即信托制度未能成为共享的基础性制度单元。在募集说明书中，证券公司不能明确所推出的资产证券化产品属于信托类产品，而是将金融机构与客户之间的关系确定为委托关系。但是，证监会用规章的形式规定了计划财产独立于受托人、托管人等固有财产及其管理的其他财产，类似于信托制度的法律效果。这种“明修栈道，暗渡陈仓”的方法，既不利于资产证券化市场的监管，又不利于明晰当事人之间的法律关系。因此，应该从长计议，考虑将信托制度扩大适用到所有资产证券化试点领域，包括企业资产证券化。

对于功能相似的金融产品应当采用相同的监管标准，使其不应因发行人、监管机构、法律形式的不同而发生监管政策的不同。在资产证券化的系统工程中，对资产独立、破产隔离、信用增级和资产负债表处理等一系列重要环节，应统一立法、协调监管。当前，监管失调的表现比较突出。银监会管辖的金融机构开发理财计划即使符合证券本质，也不敢称为“证券”，而证券公司开发的资产管理业务不敢明确成信托关系，均因担心产品落入对方监管领地。如果要将证券公司资产证券化产品，从委托性质转化成信托性质，其出路就是允许混业经营，具体方式有二：扩大信托制度的应用范围，允许证券公司经营信托业务；允许证券公司收购信托投资公司或者设立具备信托业务经营资格的子公司。

关于基础资产的选择问题

基础资产是资产证券化专项计划现金流的来源，选择合适的基础资产是资产证券化专项计划发行之前最重要的环节。

目前已发行的资产证券化专项计划中，基础资产均是具有未来现金流的收益或“收益权”。例如，莞深高速公路收费收益权专项计划和中国网通应收款资产支持受益凭证专项计划，则分别以公路收费权和网通集团应收款作为基础资产。在选择基础资产时，要注意哪些问题呢？

关于基础资产的命名。基础资产应准确称为“收益”，不能滥称“收益权”。已发行的专项计划中的基础资产均为权益性资产，如联通计划的租赁费实际是债权证券化。收益权不是一个严谨的法律概念，物权、债权和知识产权均有财产性，可作为交易的对象，从而具有收益的权能。收益权通常只能是依附在某种确定的法律认可权利类型上的一个权能，它本身不能脱离其权利自身而单独转让。在资产证券化过程中，基础资产的法律定性应该在既有的权利范畴内寻找，例如债权、知识产权、物权、股权等，而不能概括成债权的收益权、知识产权的收益权、股权的分红权。这些收益权与原生权利在外观上和实体上是一体的，因此，可将基础资产称为“现金收益”，把目前资产证券化过程中出现的收益权回归到债权、物权等严格法律范畴的轨道上来，用规范的法律概念来定义基础资产，而不宜动辄创设新的权利。考虑到实务中的用语，本文仍用“收益权”来描述权益类基础资产。

基础资产的合法性问题。在选择基础资产时，要注意基础资产的权属以及转让合法性。证券公司对基础资产进行尽职调查，要关注原始权益人取得基础资产的合法性、基础资产上是否有第三方权利、是否有司法限制、法律法规或合同对基础资产的转让有否限制性规定、证券公司以专项计划的名义持有基础资产的资格等问题。

基础资产的确定方法问题。对基础资产的确定应采用定性加定量的方式，即将基础资产界定在不超过预期收益金额的范围内的某项权益，以使其与专项计划的预期收益相匹配。这既实现了内部超额担保的目的，又满足了原始权益人返还残值的愿望，最终保障了投资者的利益。

真实销售问题。该问题的本质是收益权转让行为的法律实质是真实出售还是抵押融资。根据资产证券化法律原理，只有实现了真实销售和破产隔离，才能使得资产证券化产品的信用真正脱离发行人的信用，即资产证券化完全依赖基础资产的信用，受托人对资产原始权益人没有追索权，属于满足证券化“真实销售”的实质要求。原始权益人与证券公司签署基础资产转让协议后，原始权益人将收益权转让给证券公司，证券公司支付购买价，双方形成买卖关系。专项计划的收益来源于收益权，原始权益人仅有义务将收益权交付给证券公司在收益权之外，原始权益人对证券公司没有其他给付义务，因此，收益权转让不属于抵押融资。值得注意的是，证券公司专项计划力图将购买的资产的现金流作为第一还款来源（而非唯一还款来源），但由于要求有银行担保，银行承担保证责任后有权向原始权益人追索，容易导致购买资产的行为并未形成“真实销售”。这是目前专项计划设计存在的一个较大弱点。如由股东或第三人对担保银行提供反担保，银行仅向反担保人追索，则可避开上述瑕疵。

基础资产交易的公示问题。为保障投资人的利益，专项计划应尽量完备基础资产的交付环节，以适当的方式向相关权利人进行公示。以债权类权益作为基础资产时，应将债权转让书面通知原始债务人。如果债务人众多无法逐个通知，可考虑在媒体和网站上公告，将转让事项通知其他债权人。对于特许经营权之类基础资产，目前法律法规并未规定其转让涉及的公示程序，可考虑采取主管政府部门批准或备案的方式，以降低制度不配套的风险。

关于现金流管理的问题

证券公司作为专项计划的管理人，其主要职责之一是对基础资产现金流的管理，包括现金流的收取、运作、分配等。

关于现金流的收取。随着证券公司资产证券化业务的展开，基础资产可能分布在不同区域、不同行业，原始权益人如以多个资产打包组成基础资产池，则现金流比较分散，由证券公司亲自管理反而可能增加专项计划运作的成本。此时，可考虑借鉴信贷资产证券化中的贷款服务机构，在专项计划中引入基础资产服务商，由服务商受托对基础资产现金流进行管理。通常原始权益人对基础资产最为熟悉，可作为服务商，为基础资产提供服务，汇集现金流。

关于资金沉淀问题。资金沉淀将直接影响原始权益人的融资成本。基础资产的原始现金流的产生时间与专项计划的收益分配时间不完全一致。选取的基础资产通常大于本息偿还所需要的现金流，将发生资金沉淀。因此，在设计专项计划的收益分配条款时需要充分考虑基础资产现金流的特点。有的基础资产在专项计划期间只发生一次或几次现金流流入，如联通计划中，联通运营公司根据租赁合同只在指定划款日支付租赁费，其现金流的流入时间是确定的。有的基础资产现金流发生频率较高，如莞深计划中，每日均有车辆通行费收入。

为提高原始权益人的资金使用效率，专项计划对产品现金流需要做出合理安排，即产品现金流的安排应当尽量提高资金使用效率。在产品设计方案中，证券公司解决资金沉淀问题的措施主要有三种：

措施之一：结构匹配。由于专项计划中的基础资产是指原始权益人交付的特定时期内一定额度的收益权收入，并未限定收益权收入的具体交付时间。因此，证券公司在进行精确的现金流测算后，在基础资产转让协议中对基础资产交付时间和交付数额予以约定，可以对基础资产现金流进行重新安排，实现基础资产现金流与产品现金流的匹配。因特殊情况发生不匹配，可以通过即时追索担保人来解决问题。由于银行担保是连带责任担保，且属于履约担保，实际上起到可靠的流动性支持和债权担保的双重作用。

措施之二：资产管理。即证券公司将沉淀资金采用资产管理的方式来增加收益，但应投向国债、金融债、证券投资基金、货币市场基金、银行理财产品等风险低、流通性好的金融产品。

措施之三：循环发行受益证券。即证券公司在测算现金流后循环发行资产证券产品，并以专项计划名义设置现金储备账户，用于存储基础资产产生的现金流偿付了当期应付证券本息后的剩余资金。这些余款并不提前偿付给投资者，而是在循环额度范围内用于再次购买原始权益人的同类、同等档次标准的基础资产。通过循环发行受益证券和多次购买基础资产，提前收回的资金又变成了基础资产，这样就不会产生过量资金沉淀，还解决短期基础资产与长期证券之间的期限不匹配问题。

关于统一流通平台的问题

中国人民银行主管的以机构投资者为主的银行间债券市场和证监会主管的证券交易所市场，是资产证券化产品的上市交易的两大平台。全国银行间债券市场是以债券为主的证券流通市场，信贷资产证券化产品在银行间债券市场交易。

流动性是金融产品的生命力。但是，因银行间债券市场的交易主体有限，使只限在银行间市场交易的信贷资产支持证券的流通性很小，截止2006年4月底，信贷资产支持证券仅发生交易1笔。在信贷资产支持证券的交易主体受到限制的情况下，真正意义上的证券化并未实现，而资产证券化所特有的分散风险功能以及为普通投资者创设投资品种的功能也无法实现。从长远来看，信贷资产支持证券如果不能到交易所交易，则其证券化的作用将大大降低。

证券交易所市场同样为资产证券化产品的上市交易提供了必要条件。证券公司发行的以专项计划为载体的“受益凭证”均在证券交易所通过大宗交易系统来进行交易。从节约交易成本和监管成本的角度考虑，应统一资产证券化产品的流通市场，改变目前各自为政的局面。在证券交易所市场进行交易的投资者种类和数量远远多于银行间债券市场，金融产品的定价机制比较完善，且金融风险能够比较有效地向社会分散。所以，证券交易所市场应该成为资产证券化产品的流通主渠道。

总之，虽然资产证券化是国际上比较成熟的金融创新工具，但在我国还刚刚起步。作为企业资产证券化的一种形式，证券公司专项计划将大大推动我国的资产证券化业务发展。只有在实践探索中领悟资产证券化过程中的关键环节和不断解决遇到的重要问题，才能尽快完善资产证券化制度。

参考文献：

1.[美]斯蒂文•L•西瓦兹著.结构金融—资产证券化原理指南.李传全等译.清华大学出版社，2003

篇8

资产证券化（AssetSecuritization）是近年来出现的一种金融创新，在发达国家已有一些卓有成效的实践。作为一种新型的融资手段，我国法律界与经济界开始关注这一问题，并在某些领域开始实验。尽管经济学家认为，我国的市场经济发展现状已基本具备了实施资产证券化的条件，但法学家们依然担心中国推行资产证券化的法律环境是否成熟？其立法与司法如何规范与调整这一新型的金融活动？现行法律制度对推行资产证券化是否存在阻碍，如何进行修改或废除？这些问题的提出成为近年来法律界关心的热门课题，其论著和讨论日益增多。本文试图从一个方面探索与资产证券化最为相关的担保制度中的权利质押问题，并着重对一般债权是否可以担保进行初步分析。

一、资产证券化中的权利质押

从法律的角度看，资产证券化中的资产主要是应收帐款，即发起人拥有的对其他人的债权。发起人凭借手中的债权担保来进行融资，这种权利担保一般采用质押形式。

通说，权利质押是质押的一种重要形式，它以担保债权的履行而设立。一般认为，以所有权以外的可转让的财产权利而作的债权担保是权利质押的基本属性。因此，可以出质的权利必须是：私法上的权利、可让与的财产权、以及有权利凭证或有特定机构管理的财产权。我国《担保法》对可以质押的权利作了列举式规定（第75条第1款规定的四种形式），但对第4项“依法可以质押的其他权利”未作明确的规定。在实践中，对“其他权利”的界定颇有争议。倾向于扩大解释的“肯定说”认为，只要符合可出资权利的一般特性要求，所有的财产权均可以出资：“否定说”认为，应严格遵守法定质押原则。如果没有法律上的规定，

其他权利均不得出资；第三种观点认为，符合出资权利一般特性要求的权利原则上可以出资，但如果权利本身不具有商业上的稳定性，又不能控制的，则不宜作为质押的标的。在资产证券化中，用于债权担保的权利质押除了具有上述权利质押的一般要求以外，还必须符合资产证券化的本质特性。其一，这种权利质押是以可预见的现金流为支承的。可预见的现金流是进行资产证券化的前提，也是证券化产品的投资者投资的依据。最早的资产证券化的资产便是住宅房屋抵押贷款，以后又出现了信用卡应收账、汽车贷款应收账、版权专利费收入等。其二，这种用于质押的债权应该具有同质性，以便组建资产池。同质性是指，某些资产应具备标准化的法律文本，以便发起人将不同的债权集合成资产池。例如，银行取得的住房抵押贷款债权，其权利凭证是贷款银行和借款人之间权利义务的住房抵押贷款合同。这类合同都是标准化的文本，发起人可以将不同银行享有的住宅抵押贷款债权集合成资产池，进行证券化。

二、一般债权、股份作为标的物的权利质押

学界与立法都把权利质押作为质押的一种，并与动产质押相提并论。但事实上，权利质押的成立方法和实现方法与动产质押有很多不同，尤其是债权和股票作为标的物的权利质押，其担保作用类似于抵押。这种特殊性在资产证券化中就显得十分突出，我们以债权和股份为例。在债权作为权利质押的情况下，由于质权人仅占有权利凭证或仅在登记部门登记，其权利本身的真实性与权利凭证上记载的权利可能存在差异。因此，在权利质押后，如果发现权利不存在或权利落空，对质权人就会带来损害。此外，我国现行法律没有要求权利质押一定要通知权利的义务人，所以出质人在出质权利后还可以采取欺骗手段从权利义务人处取得权利，或放弃权利，甚至使权利消灭。在资产证券化交易过程中，资产由原始权益人将资产组合后转移给SPV（特殊目的载体），这种转移在法律上表现为一个契约。如果前面所提到的权利的真实性有问题，那么将直接导致后面的契约的合法性。当资产出售后，SPV会确定一个服务商负责向原始债务人收取款项，还要委托一个信托机构负责对服务商收取款项进行管理并向债券投资者进行支付。这一连环流程都会由于权利不存在而带来一系列法律纠纷，所谓“皮之不存，毛之焉附”的逻辑在这一流程中可见一斑。由此，一般债权作为权利质押，尤其是用于资产证券化的权利质押，在法律操作上应该有更明确、严格的规定。从担保法的角度，对自始不存在的权利出质的处理，司法实务的做法是先确定质押合同无效；如果出质人的行为构成民事欺诈的，对债权人应承担赔偿责任。如何避免这一问题，涉及到债权证书和公示性这两个环节。我国现行法律没有对一般债权的质押程序作出相应的规定，担保法仅规定质押合同自质物移交于质权人占有时生效。也就是说，一般债权并不一定要表现为证书形式。问题是，一般债权如果没有证书证明，作为质押的安全性和担保性就较弱了。因此，对没有证书的一般债权，如果用于资产证券化中的权利质押，还必须强调先制作债权证书，再交付占有，否则质权不能有效成立。此外，一般债权的公示性也十分重要。在资产证券化中，一般债权质押仅仅交付债权凭证并不能完全保证质权人的利益。例如，以现金作为一般债权，如果第三债务人直接向债务人清偿，这些财产与债务人自己的财产混在一起，将影响质权人担保的优先权的行使。因此，当出质人交付了债权凭证后，还必须行使一个公示程序，以保证质权人的利益。资产证券化所要进行的证券化的资产大部分是一般债权。而现行法律对一般债权质押的规定有十分笼统，这就导致实践中的许多问题和法律纠纷难于解决。因此，以一般债权设质的应持谨慎态度，其实质要件和形式要件都应考虑在内。

在以股份作为权利质押的情况下，尽管此类质权的设定方式与债权质押的设定基本相同，但具体方式和要求因股份、股票的性质不同而异。在我国，股份有合伙股份和公司股份两种。合伙股份的出让须全体合伙人同意，因此不宜设质。公司股份设质，根据有限责任公司和股份有限公司的性质，有不同的法律规定。前者根据我国《担保法》的规定，适用《公司法》的有关规定，有严格的法律限制。只有股份有限公司的股份，以公司发行的股票为表现形式，在交易场所可依法自由转让，因而最适宜设质。根据《公司法》的规定，记名股票应以背书方式或法律规定的其他方式转让，同时公司应将受让人的姓名或名称和住所记载于股东名册。我国《担保法》和《股票发行与交易暂行条例》对此作了专门的规定，即股票出质应向证券登记机构办理出质登记。可见，出质登记不仅是质权的对抗要件，而且还是其成立的要件。对于无记名股票的转让，《公司法》未作具体的限制。理论上，无记名股票交付后质押合同即生效。对于有限责任公司股份设质，按《担保法》第78条的规定，其成立要件是将股份出质记载于公司股东名册之日起生效，且出质人将其股份出质应经过公司半数以上股东同意。此类质押合同必须以股份出质记载于股东名册之日起才能生效。

根据《担保法》的规定股份质押后，质权人享有的权利可以适用动产质权的一般规定。所不同的是，股份设质后，股东不因股票出质而丧失议事表决权等与人格属性密切相关的权利，即公益权。即质权人不能以占有股票取代股东的地位而参与公司决策和管理。此外，法律上还对股份出质人的行为有明确的限制。即出质人未经质权人的同意，不能进行导致股份消灭的行为。如与第三人进行致使入质股权消灭或变更的法律行为。我国《担保法》第78条规定：“股票出质后，不得转让。但经出质人与质权人协商同意的可以转让。出质人转让股票所得价款应向质权人提取清偿所担保的债权或者向与质权人约定的第三人提存。”当质权人出让股票优先受偿时，如果实际所得高于所担保债权额，应将余款返还出质人，如果实际所得低于所担保债权额，仍可要求出质人补足余款。

三、权利质押在资产证券化中的风险

我们知道，证券化的基础资产来源于原始权益人对原始债务人享有的债权。这些资产都必须满足以下条件：即可预期的现金流或可被转换为可预期的现金。这里，可预期性就显得十分重要，它决定了资产支撑证券的价值。在资产证券化中，权利质押会使应收账款的可预期性受到以下风险的威胁。第一，债务人可能延迟履行或不履行付款义务，使预期目的落空。债务不履行可能有许多因素决定。例如，一般债权出质时，未作权利证书或出质人未将债权凭证交付质权人，导致延期履行或不履行义务。此外，有些债权清偿期先于所担保债权清偿期的，出质人未将债权的价格给主债权人或提存第三人。

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二、《文化产业政策与法规》课程中采用案例教学的必要性分析

（一）课程特点要求使用案例教学

1.课程内容涉及量大文化产业是一个非常复杂且庞大的行业集群，这些行业彼此之间甚至并无直接的或者密切的联系，这一特点也影响着《文化政策法规》课程的教学内容。文化产业各领域的市场准入制度与经营规范制度是《文化政策法规》课的重要教学内容，具体而言，涉及到出版物管理、广播影视管理、演出娱乐市场管理、旅游业管理等多个行业的法律制度与实务[3]。此外，与文化政策法规相关的其他部门法知识也需要向学生讲解，比如说民商法、行政法、经济法、知识产权法等。所以，内容多且杂，是该课程的一个重要特征。而该课程课时有限，所以，好的教学思想和教学方法就显得尤为重要。2.课程实践操作性强法律作为一门操作性非常强的学科，目的在于引领和指导学生运用所学的法律知识来解决文化产业经营管理中所遇到的一系列实际问题，不断提高自己的法学思维能力和解决实际问题的能力。所以，在教学中，根据所讲的教学内容设计相关情境和任务，有针对性地提出问题，然后组织学生对所涉及的情景和提出的问题进行思考和探讨，从而培养学生用所学知识解决实际问题的能力。这是讲授该课程的关键。

（二）学情要求使用案例教学

《文化产业政策法规》课程，其授课对象的法律基础相对于法学专业学生是比较薄弱的，对法律基础薄弱的学生开展缺少目的性的讨论，对其知识的掌握和能力的培养毫无意义。如果授课教师直接引入专业且复杂的行业法律制度，不利于学生理清学习思路和建立系统的知识结构。因此，在课程教学中，授课教师必须以形象的情境设计使学生能够在体验中学习。通过缩短教学与生活的距离，更快地使学生在分析案例的过程中增强对所学法律背景等知识的理解，加深对理论知识的掌握和理解，培养和锻炼学生的法学思维能力。

（三）提高教师业务素质要求使用案例教学

在课程改革和现代化教育当中，教师不仅是传统意义上的知识传授者和学习指导者，更重要的还是资料提供者、问题解决者和困难帮助者，教师只有在不断地提高自己的专业知识、教学方法、道德修养、文化素养等多方面的能力，才能不断与时俱进，适应新形势的要求，真正实现由“生存型”向“发展型”的转变。

三、引入案例教学法的困境

（一）法律体制的限制

英美国家属于英美法系，法的规则和原则大多数散见在具体的案例之中，这使通过学习案例掌握法律知识成为可能，而且，判例法也是法的一个重要渊源，所以，这种遵循先例的特点使得英美国家选择案例教学法进行法学课程的教育，而我国作为大陆法系国家，法律渊源基本上是以成文法为主，法律的规则和原则都由立法者制定于法典之中，且法学理论有深厚的基础和很强的系统性，法律规范体系整体编排非常严谨，这在客观上要求整个法学教育或法学课堂不能完全脱离传统的讲授式教学方式[4]。

（二）案例教学法自身的缺点

案例教学法一般会占用过多的教学时间，导致学生对于一些基本概念和原理等基础知识的掌握不足，影响知识讲授的全面性和系统化。在应用型本科院校中，一般都是严格按照人才培养方案和教学大纲进行教学，教学进度要和教学计划保持一致，课堂规范化要求高，这给开展案例教学增加了一定的难度。

（三）传统教学法不可比拟的优点

在传统式教学中，教师是整个教学活动的掌控者，而学生只是作为传授对象被动的对知识体系进行消化和接受，教材是学生知识的主要来源[5]。它在理论知识的系统讲授与分析上具有不可替代的优势，系统理论知识的讲授与分析是学生掌握各种技能的基础，只有全面系统的理解了基本的理论知识，才能更好地分析问题、解决问题。所以，案例教学法的使用应该是要兼顾理论讲授和课程实践，在理解理论知识基础上对相关案例进行分析的一种折衷案例教学法。

四、应用案例教学法的对策

（一）平衡传统讲授法与案例教学法的关系

在妥善处理讲授法和案例教学法的关系上，我们不能走极端去完全照搬西方国家的模式，应该在充分认识到案例教学法优点的基础上，认真分析讲授法所具有的不能充分调动学生学习的积极性以及缺乏培养学生用所学理论知识分析实际问题的能力，提供了工具给学生但并未传授实用工具的方法等方面的固有缺陷，并结合我们国家高等教育课堂的实际情况，将案例教学法改良后适应我国的法学课程学习[6]。

（二）正确选择案例，建立教学案例库

在文化法规课当中，可以通过建设教学案例库来适应该课程内容多、课时少的特点，来更好地满足课堂教学需要，拓展学生的视野，提高课堂效果。案例的选取也要具有典型性、时效性和系统性。第一，典型性。典型性是指被选择进入案例库的案例应该具有明显的代表性，是理论知识在现实当中的最好体现，可以引发研究和讨论，能够很好的反映案件争议的事实和所适用的法律法规之间的对应关系。第二，时效性。我国文化产业正处在蓬勃发展的阶段，随着经济的发展和制度的变革，上策建筑对经济基础的动态适应，案例选择的时效性就变得非常重要，只有反映时代特征的鲜活案例，才能使激发学生的兴趣，调动其学习的积极性和主动性[7]。第三，系统性。文化规课程因为涉及文化产业领域的多个行业，所以，案例库应该有分属于不同章节的案例组成，比如在出版物管理政策法规这一章，该章的内容就涉及到图书市场管理法律制度、报刊市场管理法律制度、音像制品市场管理法律制度、电子出版物市场管理法律制度等，因此，涉及到这几个方面的案例都应该在案例库中体现。只有结构合理、内容充实、体系完善的案例库才能够更好地发挥资源库的作用，发挥资源库应有的效应[8]。

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非物质文化遗产即是指那些以各种各样的文化形式存在的、能够满足社会和人们的认同感、并为社会文化创造提供灵感的各种物质、艺术、场所、实践、技能、工艺品等等，它的内容范围主要包括以下五个方面:首先是各种口头传说和表达，主要包括作为非物质文化遗产媒介的语言;其次是各种形式的表现艺术和表演艺术;再次是形式各异的社会风俗、礼仪、节庆等等;此外还有有关自然界和宇宙的知识和实践;最后是传统的手工艺技能。

(二)非物质文化遗产的特征分析

首先，非物质文化遗产具有鲜明的民族凝聚性，一个国家或地区的非物质文化遗产可以体现出该国家或地区的精神风貌和民族特色，这是不同的非物质文化遗产之间的本质反映。非物质文化遗产可以在文化传承的过程中起着纽带的作用，经过源源不断的过滤和升华，可以将整个国家和地区的民众凝聚在一起，保证民族生活的正常进行。其次是广泛的群众性，具体表现是非物质文化遗产具有广泛的群众影响范围与影响力。通过漫长历史流传下来的特定民俗的社会影响力是巨大的，可以超越地区和种族差异。再次是以口头或者其他方式体现的传承性，非物质文化遗产的传承需要有一些特定的形式，要想顺利在不断繁衍的后代中流传下去，必须最大限度的借助人的口头、动作或者其他方式来传播和发展非物质文化遗产。此外，非物质文化遗产还具有变异性，非物质文化遗产在流传的过程中往往会受到很多外在因素的影响，致使它的内容和形式都不断的发生变化，因为，口语这种传播形式本身具有很大的变动性，而且语言和行为很难在传播的过程被原封不动的模仿和传递，同时流传内容和形式也会随着民族心理、地域观念、社会变化的不断变化而产生一些新变异。最后是非物质文化遗产的类型呈现出明显的多样性，非物质文化遗产在流传的过程中往往会受到当地民俗的影响和渗透而具有独特的地区特色。

二、非物质文化遗产的保护现状分析

(一)地方行政立法的保护现状

自20世纪90年代开始，宁夏、江苏等省先后制定了保护民间美术与民间艺术的地方性法律法规和政府规章，这些法律规章率先开启了地方行政立法的先河。1997年，国务院又颁布了《传统工艺美术保护条例》，云南、贵州、福建、广西等省在国务院法律法规的基础上又相继出台了适合自己本省的省级民族民间传统文化保护条例，这些地方性民族民间传统保护文化的出台，有效的保护了各地各省的非物质文化遗产，为非物质文化遗产的立法保护工作提供了许多宝贵的借鉴经验。目前，非物质文化遗产的管理现状有待提高，非物质文化遗产体系庞大，需要管理的非物质文化遗产种类与数量众多，因此，需要首先充分发挥行政管理部门的管理职责，并将文化部门、文物部门等多个部门联合起来，建立完善、有效的非物质文化管理体系;建议专门的非物质文化遗产管理机构，避免多方管理、责任推诿的现象的发生;制定高效、合理的民族民间传统文化保护条例，规定保护条例的总则、认定与传承、保障措施、法律责任等具体内容。

(二)中央行政立法的保护现状

中央行政立法保护的现状是在地方性立法保障的基础上，在总结各地非物质文化遗产的实践经验而出台的高级立法。2005年，国务院办公厅了《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》，该《意见》明确指明了非物质文化遗产保护工作的重大意义、工作目标和指导方针，并给予了详细的保护建议。《意见》指出应该建立国家级、省级、市级、县级的非物质文化遗产代表作名录体系，建立有中国特色的非物质文化遗产保护制度，充分发挥政府在文化遗产保护中的主导作用，建立保护工作领导机制;其次，建立部际联席会议制度，由文化部牵头，实行有国家发改委、教育部、国家民委、财政部、建设部、旅游局、宗教局、文物局等联合参与的保护联席会议制;再次，充分发挥专家作用，广泛吸纳有关学术研究机构、大专院校、社会团体等关于非物质文化遗产保护的工作意见;最后，实行专家咨询机制和检查监督制度，推动国家国务院及其各部委乃至各省市的专家联手的行政立法的序幕。

三、非物质文化遗产保护中存在的问题及建议分析

(一)非物质文化遗产保护存在的问题

首先是非物质文化遗产的范围与知识产权的客体并不完全对应。知识产权的客体是指人们在科学、技术、艺术等知识文化领域形态中所创造的出的精神产品，它可以分为创造性成果、经营性标记、经营性成果三个部分，非物质文化遗产的范围包各类传统工艺、技能、语言、艺术等等，两者之间的主体并不完全对应，知识产权客体中的经营性标记和经营性资信不属于非物质文化遗产的范围，不能仅靠知识产权法来指导非物质文化遗产的保护与传承工作。其次，非物质文化遗产需要行政法的特别保护。非物质文化遗产的保护工作涉及公、私两方面的利益，因此，首先应该确立国家范围内的公法的权威性，由国家来保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要的历史文物，这需要着重发挥行政法管理文化遗产保护工作时的高效、及时、主动的优势;另一方面，确保缔约国领土上的非物质文化遗产公约，制定非物质文化遗产的总政策，建立主管非物质文化遗产保护文化遗产的专门机构，采取合适、恰当的法律、行政、财政等措施，充分发挥政府主导作用。

(二)建立非物质文化遗产的行政法保护体系的建议

1．要建立完善的非物质文化遗产的行政申报、确认和普查制度

在非物质文化遗产保护工程的完整过程中，要切实实行国家、省级、市级、县级四级申报确认制，对有申报资格的非物质文化遗产按照由低到高的顺序逐级进行申报。同时还要注意有优先申报的问题，对具有共性的非物质文化遗产应该坚持优先申报的原则，“端午节”申遗事件就给我敲响了警钟，提醒我们要抓住申遗的最佳时机，切不可被动。

2．加强行政立法保护，完善非物质文化遗产的保护机制

目前中国关于非物质文化遗产保护的专门法律不够完善，能够起保护作用的法律具体包括《文物保护法》、《中国民族民间文化保护工程实施方案》、《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》以及地方性的文物保护法规等，为此，应当建立专门的行政法，借助行政法来调整和规范非物质文化遗产的保护管理工作，鼓励行政机关积极进行创制性行政立法，建立相对完善的非物质文化遗产保护机制。

3．在非物质文化遗产的保护过程中个引入听证制度

听证制度是行政程序法的核心制度，听证制度的实行可以广泛征集和了解民意，可以帮助行政人员全面了解真实情况，以减少人力和物力投入，达到节约资源、提高行政效率的目的，现行的听证制度主要包括处罚听证价格听证、立法听证、环境听证、许可听证等等。

4．实行行政奖励制度，鼓励做出突出贡献的个人和单位

对做出突出贡献的个人和单位可以实行行政奖励制度，这样可以充分发挥个人和团体的积极性。为此，首先要在法律上对授奖主体进行必要的规范，明确各级授奖主体的权限和职责;其次，明确规定奖励的范围和条件，使得奖励范围和条件明确化，应该包括物质奖励和精神奖励;再次，明确规定奖励的等级和标准，利用多种激励方式，发挥激励的整体效应。

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农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。

一、关于农业产业化经营

农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。

从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式,促进农业高度化发展;另一方面是发展农产品加工业,使农业向第二产业延伸提高其附加值,再则是提高农业生产的技术含量和水平,使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化,不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作,而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。

二十多年的改革开放,农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面,实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下,农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变,农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标,现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。

"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。

农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。

农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。

二、关于农业产业集约化、规模化发展

没有土地规模经营，就没有高效的农业产业化经营！这是国内外农业产业化发展的朴素而宝贵的经验。农业产业化作为我国农业市场取向改革的继续和延伸，必然要求引入新的市场关系。作为生产要素之一的土地市场建设尤其为首，因此，必须加快培育农村土地市场，实现农地流转的市场化。目前我国土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的"分包"这一层次上，土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲。这种分散经营的结果还会引致土地低效率利用，同时也无法满足"大农业"所要求实行机械化，规模化生产的条件。笔者认为：制订相关并实

施有关政策，建立土地使用权流转机制，通过土地入股的方式实现分散的土地使用权再次集中，把土地资源的配置问题与农业产业化经营问题结合起来，促进农业土地资源向优势产业和优势龙头企业转移是当务之急，是我国解决农业产业化经营所面临问题的关键性工作。

前提下，平均分包形成的土地使用格局已不能适应社会化大生产、大市场的要求。随着社会经济的发展，土地的稀缺性进一步提高，土地经营格局的相对凝固化使想多耕地的人不能多耕，不想耕地的人又不能不耕；耕地的人不愿增加对土地的投入，不想耕地的人又不愿放弃所承包的土地。这样就不利于土地向农业龙头企业集中，不利于土地的规模化，集约化经营，也不利于农业劳动力进一步向第二、三产业转移。平均分包土地只能解决农民基本生活条件问题，对推进农业产业化经营，提高土地利用率来说存在明显缺陷：（一）、农业粗放经营，规模过小。（二）、出现农户兼业或弃耕现象，土地丢荒，降低土地效率。（三）、国家集体因发展和建设需要征用农村土地十分困难，不利于农村城市化规划与发展，妨碍农村小城镇建设。（四）、土地开发和流转过程中经济利益分配不公。（五）、因征地完全失去土地的农民的生活难以保障。为此，把解决土地的所有权、使用权、承包权问题作为突破口，改"均田制"为"投包制"，实现土地经营从"公平"到"效率"的飞跃，是新时期农业产业化发展的"结点"。建立土地使用权流转机制的基本设想是：在不改变原土地所有制的前提下将土地折价入股，农户土地经营权转换为土地收益权，土地经营从实物形态转换为价值形态，使土地收益和分配股份化，从而保证了农民承包土地的收益。，通过股份合作社（村、镇集体经济实体、农业公司）土地所有权的入股，把所有权同处分权分离开来，集体的土地所有权不变，土地处分权在股份合作社里，收益权在农户手中，实现土地"三权"分离，这样使土地可以在股份合作社或更大的范围内集中、流动和合理规划使用，实现更大规模，更高起点上配置土地资源。农业也就能够由粗放经营走向集约经营，由小生产转向大市场。

目前，我国正积极调整优化农业生产结构，大力发展"三高"农业，逐步形成开发了一批各具特色的农业商品基地，对增加土地效益，实现农业专业化生产发挥着重要作用。但是，农业基地化、专业化生产并非是农业产业化经营的终结，它仅仅是农业产业化经营的前端，是初级阶段。从土地使用权结构上来看，"基地化"生产，是以农户分散生产为特征的，是在有限的土地上集中了大量的农户进行同一品种、类型的农业产品生产。这种以分散农户做主体的生产模式，必然不能适应灵活地变换农产品种的生产。由于分散经营的模式自身存在不能适应市场变化的缺陷，农户的利益只能命系于目前单一市场功能的"龙头企业"，而这种带有明显"中介"性质的组织和农户之间并未能达成"共担风险，共享收益"的共识，脆弱的信用关系常常因为市场价格变化的不利影响而相互毁约，使处于相对弱势的农户利益得不到保障。

和我国中西部地区相比，广东顺德、南海、东莞等农业产业化发展程度要高一个层次。这里"农田基础设施的建设较好"、"农业科技投入较大"、"农村信息网建设较快"等。但笔者认为最根本的原因还在于他们敢于大胆革除不适应农村经济发展的旧的土地管理体制，建立了加速土地使用权有偿流转的机制，提高了土地的利用率和产出率。顺德、南海在土地使用权流转制度建设中走在全国的最前头，早在1993年便开始了以土地使用权为中心的农村股份合作制改革。这项改革在保证集体对土地的所有权的前提下，改变土地分散经营的格局，从整体上对土地资源进行综合规划和利用，促进土地的合理流转和农村劳动力的转移，并通过向村民配置股权，把土地承包经营权转换为土地收益权，进一步明确了农民在集体经济组织中的地位，明确了产权关系和利益分配关系，保障了村民承包经营土地的收益权。目前他们在进行"固化资产"改革，就是将村里集体资产、土地量化成为若干股，其中20%为集体股，80%为个人股。集体股所得红利用于村里公益事业各项集体福利，个人股按联产承包责任制或现在可以入股的人数平均分配，股份可以在一定的范围内流通、转让。土地管理权归村、镇股份合作社，股份持有人有投包土地使用权的优先权……。他们改革的成功之处在于：（一）、实现了土地资源的重组。由于农户土地经营权由分散承包向投标集中招包方式转变，承包期内农田基本建设投入有了保障，大规模利用土地成为可能，建设农田"园林化、布局区域化、作业机械化、农艺规范化、经营规模化、服务社会化、管理科学化"的现代农业示范园区便有了条件。（二）、由土地资源的重组引发劳动力资源重组。因为推行股份合作制后，保障了农民对土地的收益权，使土地的承包权与经营权从原来不可分割关系转变为可分离关系，为部分有资金有门路的农民放弃对土地的"依恋"提供了条件。他们从被"束缚"的状态中解放出来，一心一意从事第二、三产业，加快了农村过剩劳动力转移的速度，实现了劳动力资源的优化组合。（三）、一部分有技术专长的农民（当地农民、外地农民和外商等）通过投标获得了发展规模农业和"三高"农业所需的"大土地"，使"龙头企业"的成长、发育有了根基。因为建立在土地规模经营基础上的龙头企业（即拥有自有土地使用权、拥有自有生产基地的大型农业经营者）才是农业产业化经营的主力军，一句话，农业产业化的发展最终需要"大农场"的建设来奠基。（四）、实行土地"三权分离"，改变了原来因人均分包土地，使土地难于集中规划和合理利用的状况，为土地集中统一规划、统一开发、统一管理创造了条件，加快了农村城市化进程。

目前，我国农村土地使用权流转机制基本上没有形成，从全国范围来看，土地在农户之间的调整大都采用行政方式为主。土地作为农业生产中不可替代的生产要素，如果不能实现流转的市场化，那么农业产业化经营必定是残缺不全的。因此，必须高度重视农村土地市场化问题的研究，发挥政府在农业产业化过程中的主导作用，在充分照顾我国农民各方面利益的基础上，制定和实施农业土地使用权流转政策，用市场化的理念实现土地资源向大型龙头企业、农业公司集中，进而实现农业土地结构的调整和优化。

三、关于龙头企业培育与建设

培育经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力，与农户结成利益共同体的农业龙头企业是实现农业产业化、现代化的重要基础。在农业和农村经济结构战略调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地化生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构战略调整的重要力量。

"公司十农户"的经营模式是农业产业化经营的初级阶段，在这个阶段中，按照"一体化"农业的要求，全面重新配置资源，形成一大批产业关联度大、技术装备水平高、经济实力雄厚、带动能力强的龙头企业和企业集团，使其产品在国内外市场中占有相当份额，形成农业主导产业和产业开发体系，使农产品加工业增加值在农业增加值中的比重有较大提高，带动更多的农户和生产基地，促进农民收入稳定增长。目前，在未能形成大规模、集约化农业生产的情况下，把龙头加工、流通企业建设好不惜为明智之举。农户可根据加工企业对农副产品原料的需求状况来调整自己的种养结构，将自己的生产进程变成产业链上的一个有机环节。这样，通过龙头企业的组织与带动，使众多的分散经营的小农户逐步走向专业化生产，从而在一定的经济区域内形成了规模化经营。大力发展加工型龙头企业，使更多的农产品在深加工中成倍增值，改变我国农产品加工能力不足，包装落后，销售渠道不畅状况具有积极意义。据了解，发达国家的农产品加工业产值大都在农业产值的三倍以上，而我国还不到80%。发达国家农产品的加工程度－般都在9O%以上，我国只有2O%一3O%。因此，必须把培育龙头加工企业作为发展农业产业化的关键工作来抓。从长远的角度来看，我国农业生产应选择规模化、集约化发展方向，构建拥有自有农业生产基地的"大农场"才是提高农业产业化经营程度的根本出路。目前，由于我国龙头企业数量少、规模小、带动力弱，普遍存在组织程度低，产品流通渠道不畅等问题。尤其是企业与农户各个环节的联结上没有建立起利益共享、风险共担的稳定机制，影响了农户追求产业化规模经营发展的动力。因此，政府农业工作机构如何转变职能，创造条件，加快龙头企业尤其是具备市场开拓能力的大型企业建设和规范显得特别重要。

目前，我国沿海地区外商投资经营的农业开发企业正发挥着重要的带动和龙头作用，这也是我国龙头企业建设的重要力量。我国政府应充分认识并制订实施优惠政策，大力引进国际先进农业企业管理人才和吸收先进管理技术。学习外商兴办农业企业的管理经验，积极推行农业企业化管理模式。充分利用外商资汛灵活、渠道畅通的优势，，拓宽销售渠道，拓展国内外市场，解决农民"卖难"问题。同时要突破引进外资只兴办工商实业的传统观念，大力倡导引进外商兴办农业。

培育龙头企业要发挥政府的主导作用，真正将农业产业化模式与市场机制结合起来，我国政府农业工作重心应放在支持、引导、协调、规范和服务上。实施政策的着力点应放在为农业发展提供诸如农业基础设施建设，公益性技术服务，金融、信息服务等"公共产品"上。特别应避免培育龙头企业时政府农业机构具体介入，因为那样做将违背市场经济中市场主体要做到"四自主"的最基本原则。各级政府应清醒地认识到，市场机制的诱导才是企业真正成长、壮大之道。出台引导、扶持政策为的是鼓励农业生产的组织创新和技术创新，使之不断提高和改善农业经济效益，而不是因政策的实施或因政府的硬性捏合，象设立政府工作机关那样"人为造就"龙头企业，最终造成农业"龙头企业"的建设和培育对政府的严重依赖，削弱农业的组织创新能力，并让政府财政背上包袱。

四、关于农业产业结构调整

调整农业产业结构，必然涉及到土地使用结构调整和农产品结构调整。这是农产品市场状况发生变化的结果。目前，我国农业经济所面临的市场格局发生了深刻的变化。一方面，表现为农产品的供需状况已由"卖方市场"向"买方市场"急剧转变。从市场需求的变化来看，在解决了温饱和进入了小康阶段后，在食品需求当中，增长最快的不是作为原料的初级农产品，而是经过多次加工具有较高附加值的农副产品，消费者的食品支出中归初级农产品生产者的份额日益下降。相反，对肉、禽、蛋、鱼和蔬菜、瓜果类副食品的需求明显增加。市场需求的变化方向已通过市场价格机制明确指示农户缩减或淘汰目前已不受欢迎的传统作物和品种，特别是质量低劣的品种，而开发和扩大具有市场潜力的新兴作物或新产品种植成为农业企业家能否在农产品市场中获利的关键。另一方面，农业生产成本发生也发生了变化，农业劳动力机会成本的上升，诱发农业工资的攀升，随着耕作方式的改变，种植业更多地依赖化肥、农药和农膜等现代物质的投入，由于这些投入品的价格不断上升，使种植业在农业产业结构中处在最不利的地位，粮食作物中的一些传统品种，尽管受到强有力的行政干预，种植面积仍然大幅度减少，农户们只好被动地应付那种"用最好的土地来生产最不值钱的东西"的政策。与此同时，新的、比较优势产生，使一大批新兴品种和优质品种的开发和引进，农产品结构正在广大农村发生深刻变化，再考虑到"入世"将带来农产品市场的整体开放，有理由认为，这种市场格局的深刻变化将导致全国性农业基本矛盾的尖锐化。调整农业产业和产品结构正好是这一市场格局变化内在要求。

调整农业产业结构和产品结构，归根结底是实现在新的市场格局中的农业效益和体现农业结构变化中的比较优势。所以，从制定政策的思路上考虑，为保持农业生产的持续增长，实现农业增效、农民增收的目标，就必须把发展效益农业作为农业生产产业化经营的一项基本政策来实施。因为效益农业的实质是农民追求利润最大化的农业，因而必然是以市场为导向的农业，农业生产产业化的变革充分显示了市场经济的内在要求，也显示了效益农业与农业现代化的高度一致性，这启示着我们必须为农业的政策环境的进一步改善作出努力。因此，各级政府要从提高我国农业整体效益的要求出发，制订切合实际的可操作性的政策，鼓励农户对农业结构作深刻的调整。我国目前调整农业结构最大的困难是在对用地结构的调整政策的理解和运用上，系列农业政策中对区域性粮食自给或基本自给目标的追求造成我国农业产出结构调整的范围和灵活性受到限制。如何使农业产业结构调整政策适应当前农村市场经济发展，是摆在我们面前的又一重大课题。超级秘书网：

主要参考文献

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一、中国财政转移支付立法的主要问题

按照财政法定主义的精神，我们可以简要分析一下中国目前的财政转移支付立法。严格意义上讲，中国的财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》（以下简称“办法”）。中国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制度，“办法”带有较深的旧体制的烙印。其存在的主要问题如下：

1.政府间事权、财权划分不清。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。目前，在上下级政府之间，很多事项也是难以区分清楚，许多本应由地方财政负担的支出，却由中央政府承担，而许多本应由中央财政负担的支出，却推给地方财政。上下级政府之间事权划分和财政支出范围的划分随意性很大，同样的事项，在一处由上级政府承担，在另一处则由下级政府承担，在一时由上级政府承担，在另一时则下放地方政府承担，它们之间区分的标准很模糊，或者根本没有标准可循。这种事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致了财政支出整体效益的低下。中国现行的分税制主要是划分了中央和省一级的财政，但对事权界定不够明晰，财权和事权不统一。同时，对省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事情负责，还规定不够明确，各级之间扯皮很多。

2.财政转移支付资金的分配不规范，缺乏合理的标准。中国地区间财政资金的横向转移是通过中央政府集中收入再分配的方式实现的。但是，由于这种横向转移的过程是与中央政府直接增加可用财力相向而行的，因而对中央增加的财力是用于中央本身开支，还是用于补助某些经济不发达地区，在认识上难免不一致。另外，在财力转移上，也没有建立一套科学而完善的计算公式和测算办法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是依法根据一套规范的计算程序和公式来分配。

3.财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以有效解决。中国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，增大财政部门的工作量，也不利于中央政府实施宏观调控。而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原有的财力不均问题带入分税制财政体制中，使得由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题基本未能解决，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准，与中央与地方事权划分的原则不相适应。此外，财政补助分配透明度不高，随意性很大。虽然政府支出中属于补质的转移支付种类很多，补助对象涉及到各行各业，但各项财政补助的分配缺乏科学的依据。

4.财政转移支付立法层次低，缺乏法律权威性。纵观各国财政转移支付制度，其最大的共性就是制定具有较高层次效力的法律。而中国现行政府间财政转移支付制度依据的主要是《办法》，该办法属于行政规章的层次，立法层次显然太低。立法层次太低会导致一系列不良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证等，这些不良后果已经严重制约着中国财政转移支付立法的完善以及市场经济体制改革的推进。

由此可见，中国财政转移支付立法，不仅形式上的财政转移支付必须由立法机关以法律规定（如财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定）的要求难以满足，财政转移支付法治实体价值，如正义、公正、民主、自由，也由于中国目前民主和建设的滞后同样存在很大的差距。

二、中国财政转移支付立法的完善

为了适应社会主义市场经济体制和财政支出制度改革的要求，规范政府公共资金支付管理，以抑制地区发展差距的拉大，平衡地区财政收支差异，实现全国范围内各级政府提供公共产品和服务能力的均等化，很有必要加强和完善财政转移支付立法。针对中国目前的实现情况，按照财政法定主义的要求，财政转移支付立法可以分两步走：第一步，制定《中华人民共和国财政转移支付条例》，在此基础上，经过若干年实践，总结经验，再制定《中华人民共和国财政转移支付法》。我们认为：在立法时，应重点注意以下几个问题。

1.财政转移支付立法与财政改革进程相适应。财政转移支付立法应紧紧围绕建立社会主义市场经济体制这一既定目标，转变立法观念，正确解决立法的稳定性与改革的多变性之间的矛盾，做到财政转移支付立法服务于财政改革。财政转移支付立法要把财政改革成果，保障财政改革的顺利进行、引导财政改革的深入作为中心任务。在财政转移支付立法时，要妥善处理中央与地方之间的利益关系，把国家利益、整体利益放在首位，避免不适当地强调局部利益。

2.财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾，并提高立法质量。财政转移支付立法既要体现市场经济的共同规律，又要结合中国实际情况。法律规定既要符合客观实际，又要有适度的超前性。财政转移支付立法应正确把握社会经济和财政的运行规律及其发展趋势，避免财政转移支付法律、法规在制定颁布后很快就落后于形势发展的不良现象。提高财政转移支付立法质量包括三个方面，一是立法内容，二是立法技术，三是立法程序。财政转移支付立法技术包括结构技术、语言技术和延续技术等方面，立法技术的好坏直接影响到立法的质量。结构技术，就是运用科学方法，使财政转移支付法的结构形式能够最大限度地体现立法的内容；语言技术，就是法律中的每个概念、每个条文都必须法律化，使之能正确表达立法者的愿意，较好地体现准确、简洁、易懂等特点；延续技术，就是充分把握法律条件的变化规律，为立法的修订、解释做准备。财政转移支付立法要严格遵守立法程序，立法程序是提高支付立法质量的重要保证，避免不按立法程序的突击立法或应急立法。

3.财政转移支付立法的本土化与国际化相结合。财政转移支付立法应立足中国的国情。中国是一个多民族的发展中的农业大国，国土辽阔，人口众多，各地区之间自然条件差异很大，经济发展水平也很不平衡，公共服务水平也存在着较大的差异。因此，中国财政转移支付立法一定要立足中国国情，符合中国的实际情况。同时，随着中国加入WTO后，经济全球化已成为当今国际发展的趋势，而财政转移支付立法已是市场经济国家处理中央与地方财政关系的普遍作法和基本准则，在国外

已经有几十年的历史，积累了丰富的经验。因此，凡是国外立法中实践证明比较好且适合中国现实情况的，都应当大胆吸收。有些适合中国国情的条文，可以直接移植，并在实践中充实、完善。发达国家走过的弯路我们应当避免，他们在发展市场经济过程中根据实际情况而不断修改财政转移支付法律、法规的做法，也值得我们借鉴。

4.明确财政转移支付立法的宗旨，依法设置专门性的政府间财政转移支付机构。财政转移支付立法的实施就是要兼顾效率与公平的问题，确保中央有能力实现其宏观调控目的。一般来讲，效率问题多由地方政府来承担，而公平问题则主要依靠中央政府来承担。当效率与公平相冲突时，要全面权衡二者之间的利弊关系，在需要效率优先时，公平就让道，在需要公平优先时，效率就让道。具体而言，财政转移支付立法的宗旨应包括：（1）弥补财政缺口，解决各级政府间财政的纵向不平衡；（2）保证最低限度的公共服务标准，解决地方政府间的横向不均衡；（3）加强中央政府对地方政府的控制，解决地方政府提供公共产品的外溢性问题，提高公共服务效率，保证地区间经济差距的缩小；（4）实施中央政府稳定经济的政策，通过对经济的反周期补助，刺激需求，扩大就业，吸引地方财力建设符合全国利益的项目。

各国经验告诉我们，执行各级政府间复杂的财力转移支付政策，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付方案，组织保证是必不可分的，故需要依法设置一个专门的机构来具体负责，并以立法形式规定该机构任务、职权和职责。这一机构设置，国外通常有两种做法：一是由财政部兼管其职能；二是由中央政府组建的专门机构行使其职能。为了使这一机构在中国具有相对独立性，我们比较倾向于第二种做法。