制度理论论文范文

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篇1

暂缓，又称缓予，是指对于触犯刑法的人，根据其犯罪性质、犯罪危害程度及犯罪情节、该犯罪人的年龄、处境、犯罪后的表现等法定情况，公诉机关认为没有必要立即追究其刑事责任而依法作出的附条件暂时不予提起公诉的制度。从制度设计及实践情况来看，暂缓这种附条件暂时不予提起公诉的处理，在诉讼程序上最终结果有两种可能，一是暂缓的被告人在法定期间履行了法律规定的关于其应当承担的义务，则公诉机关撤销暂缓决定，公开宣布对其所犯罪行不再；二是在暂缓期间，如果违反有关暂缓的监督管理规定，则公诉机关应当撤销暂缓决定，提起公诉。认识暂缓的制度内容及实践情况，是我们之后进一步讨论的基础。因此，我们首先对暂缓的制度内容及实践情况予以简单叙述。

（一）域外的情况

关于暂缓的法律制度，大多数国家和地区均未予以规定。从少数规定暂缓制度的国家来看，目前所知比较典型的是德国刑事诉讼法的规定。德国刑事诉讼法153条a规定了暂时不予，即附条件暂时不予制度。该条规定：经负责开始审理程序的法院和被指控人同意，检察院可以对轻罪暂时不予提起公诉，同时要求被指控人：（1）作出一定给付，弥补行为造成的损害；（2）向某公益设施或者国库交纳一笔款额；（3）作出其他公益给付，或者（4）承担一定数额的赡养义务，以这些要求、责令适合消除追究责任的公共利益，并且责任程度与此相称为限。该条还规定，检察院应确定履行上述要求、责令的期限，被告人履行要求、责令时，对其轻罪不予追究。

德国附条件暂时不予的适用，是基于检察机关的对于轻罪案件享有一定的与否的裁量权，但其暂缓权的行使，必须符合法律规定的各项条件，主要包括：第一，罪质条件。被指控人所犯罪行为轻罪。德国根据因犯罪而被科处的刑罚的严重程度将犯罪划分为重罪、轻罪和违警罪，暂缓只适用于轻微犯罪，对重罪和违警罪不予适用；第二，实质条件。必须是基于公共利益的考虑。所谓“基于公共利益的考虑”，就是考量对被告人是否有必要追究刑事责任、公众是否有兴趣对被告人等因素。第三，程序条件。必须经负责开始审理程序的法院和被指控人的同意。第四，必须履行一定的要求、责令。

虽然德国刑事诉讼法规定了附条件暂时不予制度，但据说暂缓制度在德国国内有很大的争议。从这一制度最终在立法上得到确认的情况来看，持肯定论者的主张在立法时处于主导地位。而德国刑事诉讼法相关实践情况表明，暂缓在德国的刑事诉讼实践中发挥着一定的作用。据有关资料统计，自1981年-1997年，在德国，提起公诉的案件所占比率相对较低，最高的率为19%，最低时仅为12.3%，绝大多数案件由检察机关采取包括不、撤销案件等其他方式予以处理。而在不案件中，根据153条a作出的不案件在这些年均在案件中占较稳定的比率，大约是检察机关处理案件总数的5.6%-6.2%。[2]

除了德国刑事诉讼法的规定，日本的刑事诉讼法也有类似于德国刑事诉讼法所规定的暂缓制度，[3]而且据说其在刑事诉讼实践中也有明显效果。根据宋英辉教授的介绍，在上个世纪90年代期间，暂缓占日本全部不案件的90%左右，占全部刑事案件的25-30%左右。1994年，日本检察厅公办理案件2126988件，其中不案件为658163件，占全部案件的30.9%；暂缓案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不案件的94。4%。[4]

（二）我国的实践

我国刑事诉讼法并没有规定暂缓制度，但缓予作为对未成年人犯罪案件的一种处理，是近年来一些地方检察机关在司法实践中探索的一项改革。因此，在司法实践中的一些类似做法，就被人们称之为缓予。

如上海市浦东新区检察院与共青团浦东新区区委联合启动的“诉前考察制度”。根据其规定，对未成年人犯罪案件，首先由检察院未成年人刑事检察处查清犯罪事实，认为符合适用缓诉条件的，向犯罪嫌疑人发出《社区矫正建议书》，向犯罪嫌疑人的家庭发出《家庭帮教建议书》，以征求他们的同意。然后，未成年人刑事检察处向社区工作服务站发出《社区矫正通知书》，并由未成年人刑事检察处、社区工作服务站和犯罪的未成年人及其法定人签定《社区服务协议书》。同时成立一个由未成年人刑事检察处、社区工作服务站各派一名代表组成的考察小组，负责对该未成年人进行日常考察。在考察期内，由社区工作服务站指定专业社工督促罪错未成年人在社区从事公益劳动，安排他们参加社区的有关活动。每周安排他们与其家庭成员进行交流、沟通以了解其思想状况。考察小组每月对罪错未成年人的情况进行小结。考察期满后，由考察小组写出书面的考察总结，提交给未成年人刑事检察处。该处以考察小组的考察总结为基础，查看犯罪嫌疑人是否有良好的认罪态度和悔改表现，根据社区服务记录，并综合家庭、被害人等各方面因素，对有悔改意向并表现良好的未成年犯罪嫌疑人决定免予。而对没有悔改意向，表现不好的未成年犯罪嫌疑人则立即提起公诉。[5]

由于刑事诉讼法对暂缓制度未作规定，各地的“实验”性做法因此显示了不统一的局面。但也有基本相同的内容。这些内容主要体现在某人民检察院《关于对犯罪的未成年人实行暂缓制度的规定》中。根据该规定，我国“实验”中的缓诉制度包括以下几个方面的内容：对象是未成年人；实体条件有：（1）犯罪情节较轻，可能被判处3年以下有期徒刑；（2）具备较好的帮教条件；（3）在确定的3至12个月的考察期间未犯新罪；程序条件是：（1）涉嫌犯罪的未成年人写出保证书；（2）家长出具担保书，并与检察机关签订帮教协议书；（3）通过检察长审批决定是否暂缓；（4）办理取保候审手续；（5）定期帮教与考察；结果有两种：未犯新罪就作出不决定或又犯罪而移送。[6]

然而，某些地区检察院的暂缓规定虽然在实践“取得了良好的效果，受到广大司法工作者和理论界的欢迎，”[7]但人们对此的争论[8]表明，对我国某些地区检察院的暂缓“实验”，尚存在着不同意见。虽说不同意见者发表文章的数量远逊于赞同者，但我以为，一方面。其意见中确有值得重视的见解，另一方面，其意见所代表的未必是如同论文数量之比的少数人，因此，我们不仅应该关注暂缓制度赞同者的探讨，而且应该倾听不同意见者的声音。

二、暂缓的争论：价值或问题

关于我国是否应当实行暂缓制度的讨论，目前主要有肯定与否定这两种意见。持肯定意见者在讨论中更多地是关注在我国实行暂缓的价值，而持否定意见者则重在揭示我国实行暂缓所存在的问题。以下我们对这两种意见中关于价值和问题之争作简要综述。

（一）价值

持肯定意见者的对我国实行暂缓的价值判断，归纳起来主要有三个方面：

1、暂缓可以促使未成年犯罪人真正悔改，重返社会，更好地体现“惩罚是手段，教育是目的”刑罚原则。

未成年犯罪人与成年犯罪人有很大的不同。未成年犯罪人还处于生理、心理发育期，各方面都很不成熟。一些失足少年，既是社会安宁的犯罪者，又是社会不良环境影响侵害的受害者。他们走上犯罪道路虽然有主客观两方面的因素，但客观因素例如家庭、学校和社会上的消极、腐败的东西的影响是主要的。因而对他们就事论事地定罪科刑既显得不公正，既不利于综合治理未成年人犯罪，也不利于保护未成年人健康成长。在阶段对未成年犯罪嫌疑人实行缓诉，通过悉心安排的社区服务工作，使罪错少年对自己的行为表现负责，树立自重的观念，培养一个积极的生活模式，引导他们依法行为，避免再度触犯法律。同时，也可以减少对他们的学业、就业及家庭生活的负面影响。

2、暂缓是诉讼经济原则的体现。

刑事诉讼是一项高成本的国家追诉犯罪的活动，而我国目前的司法资源又极其有限。这一矛盾促使我们不得不重视诉讼效率的重要性。如果实行缓诉制度，则可以降低司法成本，提高惩戒效率，使有限的司法资源用于重大案件中去。

3、实行暂缓也是符合国际潮流的需要。

二战后，世界各国无不结合本国国情，在充分考虑未成年人心理、生理特征的基础上，对本国的刑事政策予以调整，出现了社会化、非刑罚化、人道化的倾向，只是各国所采取的措施与程度有所区别而已。针对我国日趋严重的未成年人犯罪，我们有必要以“教育、感化、挽救”的方针对其实行缓诉，而非一味地定罪科刑。

（二）问题

持否定意见者对我国实行暂缓的问题揭示，概括而言主要存在三个方面：

1、暂缓“实验”缺乏法律依据

暂缓既缺乏刑事实体法的依据，也缺乏程序法的依据。我国刑事诉讼法虽然规定了检察机关拥有酌定不的权力，但该项权力并不是其可以实行暂缓的法律根据。因为刑事诉讼法第142条第2款规定酌定不的法定条件是“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚”，其他不具备该条件的刑事案件不允许检察官有与否的自由裁量权。依据我国刑法，未成年人的刑事责任问题的规定十分明确，即已满16周岁的负完全刑事责任，已满14周岁不满16周岁的对8种犯罪负刑事责任，在刑事处罚上则规定应当从轻或者减轻处罚。根据该规定，仅仅以未成年为理由，是不能成为刑事诉讼法酌定不条件的，当然也不能成为暂缓的法律根据。

2、暂缓于我国的司法无益且有害

由于暂缓是对法定的酌定不的超越，因而是十分有害的，其一，它表现出的是对检察机关裁量权的滥用，会出现如同免予一样的司法权滥用，不利于检察机关公正执法形象；其二，它违反了公诉权的实质内涵，造成对审判权的侵犯，检察机关借此通过对判处三年以下的被告人不予追诉而作出无罪的法律认定；其三，暂缓造成与缓刑适用的冲突。由于暂缓与我国刑法规定的缓刑相比较,除适用对象(仅为未成年人)小于缓刑适用外，在适用条件上基本是相同的，即可能判处拘役和3年以下有期徒刑、给予一定的考验期等。但是，缓刑属刑罚的具体运用，是刑罚裁量制度的内容，缓刑的作用在于既体现罪刑法定原则，又使犯罪分子感到受到刑罚的威慑力，体现惩罚与宽大、惩罚与教育相结合的政策，从而更好地实现刑罚的目的。而暂缓则将应当按缓刑处理即判刑的案件作为放弃追诉处理，违背了罪刑法定原则。另外，暂缓所规定的考验期必须受取保候审期限的限制，只能在一年之内,这就使得一部分原本应当判处三年徒刑的犯罪却只需要经过短暂的期间就能脱离法律的追究。其四，也是最为重要的，它是对法律的违背，暂缓是没有依据的违法试验。并且，在立法没有作出规定时，适用暂缓在司法实践中不好操作，检察机关如果决定暂缓，该如何制作法律文书？该适用刑法或刑事诉讼法的哪个法条？这些都是难以解决的问题。

持否定意见者还认为，在酌定不适用范围内的未成年人涉嫌犯罪实行暂缓同样不宜，因为未成年人犯罪的追诉应重在教育而非刑罚，这也是主张实行暂缓制度者所认同的，而基于这一点,对未成年人的刑事诉，应以便宜主义为原则、以法定主义为例外，即只要符合酌定不的条件，应当尽可能决定不。而暂缓在明知未成年人犯罪符合酌定不条件时，却要附加规定一定的考验期以及具备较好的帮教条件等，相比某些成年人犯罪案件在适用酌定不时却不需要附加条件，这种以增加条件为代价的挽救，显然不是对未成年人的特殊关怀。另外，刑事诉讼应当遵循快速、及时原则，意在使被追诉人尽早地从诉讼程序中解脱出来，对未成年人涉嫌犯罪尤其应当如此。但暂缓对原本符合不条件时，在能够立即决定不时,仍然要给予考验期，人为地增加了未成年人害怕追诉的心理负担，不利于未成年人尽快从诉讼中解脱出来，及时回到正常的生活轨道。

3、暂缓所欲实现的价值可以其他方式替代

暂缓制度在教育、挽救未成年罪犯、减少未成年人犯罪污点等方面的价值，可以通过其他途径来完善。例如，进一步完善未成年人刑事司法制度，以及放宽未成年人犯罪适用缓刑、假释的条件，甚至于可由立法专条对此作出宽于成年犯罪的规定；还可规定采用不定期刑，即对未成年人犯罪确定的刑期不在判决时予以宣告,而是根据其服刑的情况来决定服刑的刑期；另应建立取消刑事污点的制度，对未成年人的有罪判决效力作出特别规定：对于服刑期满后一定时期内确属改过自新者，取消其受过的刑事污点，视为未受刑事处分。[9]

以上是关于暂缓制度的讨论中出现的主要观点。以下我们将通过对这些观点及相关问题的分析，探讨我国实行暂缓制度的前景。

三、暂缓的前景：疑惑及探索

如果我们希望现在关于暂缓制度的讨论得到有意义的结果，我以为应在以往讨论的基础上进一步探讨以下三个问题，即暂缓的内容与特点问题、暂缓“实验”的法律依据问题、设置暂缓制度时应注意的问题，以求解除疑惑、明确前景。以下对这三个问题分别予以扼要说明。

（一）暂缓制度的基本内容与特点分析

暂缓制度的内容与特点是我们进一步分析相关问题的基础，因此，有必要予以简要揭示。

1．暂缓制度的基本内容，根据德国等国的法律规定和我国的相关“实验”，概括而言，主要有两个方面，即暂缓的法定条件与暂缓的制约措施。

从暂缓的法定条件来看，既有实体法方面的条件，也有程序法方面的条件。实体法方面的条件如指控被告人所犯的是轻微犯罪、被告人系未成年人等；程序法方面的条件如案件事实已经查清，证据确实充分等。暂缓的法定条件设定是否妥当，不仅关系到该制度的正当性，而且对该制度在实践中是否能顺利运行有重要影响。对此，我们在后文还将进一步讨论。

从暂缓的制约措施来看，主要来自于两个方面，一是来自司法机关的制约，二是来自被告人的制约。，根据德国刑事诉讼法的规定，暂缓必须经负责开始审理程序的法院和被指控人的同意。我国的“实验”虽然尚缺乏相关的制约措施，但从制度设计的角度来看，有效的制约措施是必须的，而且，对我国的情况而言，有效的制约措施所包含的内容甚至于可能更多。对此，后文将进一步论述。

2．暂缓制度的特点，相对于其他不而言，其基本特点是适用范围的扩大和对终结诉讼的非确定性；相对于缓刑而言，这是一种非刑罚的校治犯罪的方法。我们知道，任何特点都是相对而言的，即相对于不同的参照，我们对同一事物可以认识其不同的特点。而我们在此探讨暂缓制度特点的目的，在于进一步讨论我国是否有必要设置暂缓制度，因此，我们将暂缓的参照设定为其他不。

暂缓从其名称上看与“不”不同，然而，就其制度设计的宗旨和实际运作情况来看，这就是不的一种形式。这种不的形式与我国刑事诉讼法已经规定的法定不和酌定不相对比，最鲜明的特点是适用范围的扩大和对终结诉讼的非确定性。即暂缓的适用范围超出了法定不和酌定不的适用对象；而且，一旦决定法定不或酌定不，那么，该决定在程序上就具有终止诉讼的确定效力，而暂缓决定以后，对被告人是否终止追诉，尚处于不确定状态。

暂缓从其内容上看与缓刑有共通之处，即刑事责任承担的非确定性，且这种非确定性都与被告人在考验期的表现相关。然而，两者却有质的差异。缓刑是一种刑罚方法，暂缓则是一种程序性的处置手段。我以为，正是这两个特点决定了暂缓所具有的无可替代的价值，正是这两个特点决定了我国有无设置暂缓制度的可能与需要。而结合这两个特点对暂缓制度必要性的讨论，正是我们现在加强的。

（二）暂缓的“实验”在法律依据方面存在问题

关于我国的暂缓的“实验”在法律依据方面是否存在问题，肯定和否定意见对立明显。我认为，否定暂缓的“实验”在法律依据方面存在问题的意见，在两个方面值得注意。其一，如果其主张的刑事诉讼法所规定的酌定不是其法律依据，那么，暂缓所具有的非确定性特点，该如何解释？酌定不既然并不具有该特点，其作为暂缓的法律依据，至少在充分说服力方面存在严重问题。其二，如果其主张的刑事诉讼法所规定的酌定不是其法律依据，那么，暂缓在我国刑事诉讼中具有的制度创新意义就将顿减。当然，这并不是主要的问题。更突出的问题在于，酌定不是许多国家和地区的刑事诉讼法中所规定的制度，然而，暂缓只不过是德、日等少数国家规定的制度；不仅如此，我国的刑事诉讼法虽早有酌定不的规定，但暂缓却是最近几年的探索，也就是说，从酌定不到暂缓，其间还有明显的距离，并且，两者没有法律上的依从关系。

当然，肯定暂缓的“实验”在法律依据方面存在问题，并不意味着否定设计暂缓制度的法律依据，更不意味着否定暂缓制度的法理依据。从制度创新意义上来看，探讨暂缓制度的法理依据，应是个更有价值的工作。而关于这个问题，以往的讨论尚有需要进一步深入的余地。我们以往在讨论这个问题时，将主要精力放在暂缓制度与检察机关裁量权的关系上，似有脱离主战场的嫌疑。显然，检察机关的裁量权及其制约是大多数国家都面临的问题，而暂缓却是因为其他原因而产生的问题，大多数国家并无此问题。也就是说，检察机关的裁量权及其制约问题的解决，并不意味着暂缓制度的法理依据问题的解决。在法理依据方面，还应当做更广泛和深入的探讨。

（三）暂缓制度设计中的若干问题

暂缓制度的法理依据问题的解决，只不过是解决了暂缓制度的正当性问题的一个方面，然而，暂缓制度在我国的前景如何，不仅需要解决正当性问题，更需要解决制度设计的相关问题。只有制度设计良好，才能真正解决暂缓制度的正当性问题，并有效预防、减少实践中可能发生的各种不同类型的问题。

暂缓制度设计合理，是解决其正当性问题需要。例如，在设计暂缓制度时，如果我们将法院对检察机关决定暂缓的制约作为必要措施，那么，所谓暂缓对审判权的影响问题将自动消解，关于这方面的正当性问题，也就因此而不复存在。又如，在设计暂缓制度时，如果我们将被告人的同意作为检察机关决定暂缓必要条件，那么，暂缓对权利保障有损害的严厉指责，就会因此而失去了靶子。

当然，设计良好的暂缓制度，主要目的并不是为了解决正当性问题，而是使其在实践中能够发挥对刑事诉讼的公正、效率及对相关权益的保护方面应有积极作用。关于如何设计良好的暂缓制度，在这个篇幅有限的论文中自无可能展开论述。我们将留待今后予以探讨。需要着重指出的是，我们以往的讨论关注德国等国的有益经验当然是必要的，然而，对建构我国的暂缓制度来说，仅此是不够的，我们还应当考虑我国的相关特殊情况。例如，被害人在我国的刑事诉讼中具有特别重要的意义，其在暂缓制度的设计中如不被重视，暂缓制度在我国的合理性将会成为问题。

[1]据笔者所知，较早讨论暂缓的学术论文是由中国政法大学的洪道德撰写的。参见洪道德《改“免予”为“暂缓”》，载《法学研究》1989年第2期。

[2]参见赴德考察团（岳礼玲、张朝霞、卞建林）：赴德考察报告（附录一），载陈光中汉斯—约格阿尔布莱希特（德国）主编《中德不制度比较研究》，中国检察出版社2002年1月版，第272页。

[3]也有人认为，日本的规定与典型的暂缓制度并不相同。日本的犹豫处分作为不的一种情形,并无考验期，如被告人又犯新罪，只要原犹豫处分正确,检察官只能就新罪进行追究，在法律后果上与无罪的不相同。参见刘桃荣：《对暂缓制度的质疑》，载《中国刑事法杂志》2001年第3期。

[4]参见宋英辉《日本刑事诉讼的新发展》，《诉讼法论丛》（第1卷），法律出版社1998年版，第159页。

[5]龚瑜.上海浦东新区开展未成年犯罪嫌疑人“诉前考察”[N].中国青年报,2004,4,18(第2版)。

[6]参见刘桃荣《对暂缓制度的质疑》，载《中国刑事法杂志》2001年第3期。

篇2

1当今国际的基本形势——自由制度主义的视角

国际体系主要包含结构和过程两个层次，新自由主义更重视系统的“过程层次”的分析。新自由制度主义者对于当今国际局势的认识建立在对于复合相互依赖理论的提出，它包括三个方面：“各个社会的多渠道联系；国家间关系的议题包括许多无明确或固定等级之分的问题；在复合相互依赖占主导地位的情况下，政府不在自己所处地区内或在某些问题上对其它政府使用军事力量。”简而言之，就是各个国家多渠道联系；问题没有等级之分；武力不是最有效的解决方式，这构成了复合相互依赖的基本特征。

2国际制度理论

2.1理论来源

国际制度理论的理论根源来自于制度经济学。对于制度的概念的界定，道格拉斯•诺斯指出：“制度就是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人民的相互关系而认为设定的一些制约。”罗纳德•科斯在《企业的性质》这篇论文中提出了交易成本的概念，交易成本指得是发生在经济交往行为中为了达成合约的一定、对合约执行的监督、讨价还价以及了解有关生产者和消费者的生产与需求的信息所花费的成本。

另外一个基本的题设就是对于理性个体的假设，即国家以及其他国际行为体会通过收益计算来选择自己的行为。

对于第一方面，国际制度理论地倡导者们将交易成本的概念引入对于国际政治经济行为的分析，认为国际间合作开展的一大障碍就是广泛存在于国际行为体交往中的交易成本。而通过对于国际产权的界定，通过制度的构建可以很好地解决国际间所普遍存在信息的不对称、外部性和搭便车行为这些事前和事后的交易成本。

基欧汉认为国际制度所起到的功能简单而言就是“降低合法交易的成本，增加非法交易的代价，减少行为的不确定性。”其具体体现在降低事前交易成本，即促进国家间信息传输，有利于国家形成对于未来的合理预期，可以降低国家对收益分配问题的敏感度，确立国家权利的界定方式和形式范围以及充当国家间谈判利用潜在的规模经济优势的角色。而且可以降低事后交易成本，即为国家间权利争端提供解决程序，强化报复机会主义行为的合法性和可能性，促使国家形成对于先例的关注以及使国家更珍视其声誉。

其中，对国际产权的界定是国际制度理论的根本出发点，按照制度经济学的理论，产权的明确界定可以抵制外部性的发生，从而保障国际间的合作，明确彼此的权利与义务，降低交易成本。

对于理性主义的视角来说，奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中指出，在理性个体的前提下，集体行动会陷入困境，即寻求自身利益的个体并不会采取行动来实现共同或集团的利益。也就是说，即使集体行动能够给集体中的个体带来更多的利益，但是由于个体的理性计算的短视行为，会使得没有一个个体愿意付出，而只盼望着收益，这就会导致集体行动的失败。

针对这一问题，霸权稳定论的倡导者提出要出现一个提供公共物品的霸权国家，从而给国际合作提供可能。而国际制度理论的倡导者基欧汉指出：“理性选择模型已有很多的优点，但是不能把它们机械地运用到世界政治中。”他指出“如果利己主义监管着相互之间的行为，以及它们中间组沟多得人愿意在其他人合作的条件下也愿意合作，那么他们就可能会调整彼此的行为，以减少纷争。它们甚至还会创设和维持在本书中被称为机制的制度之类的原则、规范、规则和决策程序。这些机制通过为行为者提供行为指南，来促进未经谈判而达成的调整行为的发生。”可以说，基欧汉认为通过对于制度的构建和相应惩罚机制的设立，国际合作在没有霸权国家提供公共物品的情况下也可以进行。

2.2国际制度的延续

对于霸权稳定论的支持者而言，一旦霸权国家衰落，则霸权国家所建立的国际制度也会相应地成为其陪葬品，而国际合作也会失去保障，由此便会回到杂乱无序的状态中。

对于这个问题，以基欧汉为代表的自由制度主义者们认为，世界政治经济中行为体所关注的是其绝对收益，而非相对收益。即所关注的重点是能否收益，而非收益多少的问题。按照这样一个前提假定来说，只要国际制度的存在能够为参与其中的国际行为体提供收益（减去付出成本后的收益），那么这些国际行为体就会去尽力维持国际制度的存在，即使是处在衰落中的霸权国家，虽然其相对收益在减少，但是只要能够获得收益，它也会尽力去维持国际制度的存在。

基欧汉指出：“虽然霸权的衰落对于机制具有一定的腐蚀作用，但却被规则对政府所具有的价值所抵消，因为规则限制了博弈者核发战略的选择，从而减少了世界政治经济的不确定性。随着霸权的衰落，机制更加难以得到应用，但是由于他能够促进国家间互惠性协议的达成，却仍然为各国所必需。”

而且从另一个角度来说，霸权国家所建立的国际政治经济制度已经将各个国家紧密联系在一起，也就是新自由制度主义者所提出的复合相互依赖下的国际局势。在这样的一个环境下，国家与国家之间已经不再是现实主义者所认为的所谓无政府下的无序状态，敏感性相互依赖和脆弱性相互依赖的存在使得各个国家对于改变现有的状态的想法变得更加谨慎。复合相互依赖的存在使得国家与国家之间产生了更加密切的联系，而国际制度对于这样一种状态实现提供了促进作用，同时这样一种状态的存在有对于国际制度的在霸权衰落后的持续提供了保证。

3以世界贸易组织为例

世界贸易组织的前身关税和贸易总协定由美国发起，成立于1947年。这一时期的美国可以被看作是当时的霸权国。不难看出，美国作为当时的霸权国家，它来领导国际事务促进国际经济合作的方式并不是仅仅靠自己享有的硬实力来促成，这样会给它的霸权领导带来很高的成本，而且会在道义上处于下风。作为一个理性的霸权国家，它的目标是在国际经济交往中获得更多的利益，而通过利用自己所享有的权力来促使其他国家一起构建一种有利于自己发展的国际经济制度，促使别的国家参与进来一同分享责任，分享收益，这样既可以保证自己的利益的增加，同时可以使自己降低霸权成本。

世界贸易组织的成立体现了霸权国家对于其在国际合作中领导的方式，这样的一种制度的创设可以保证其利益的最大化以及为其对于利益的诉求提供合法性。世贸组织既可以看成是保证国家间合作的桥梁，同时也可以看成是美国为首的发达国家对于利益追求的制度化的工具。

世贸组织对于其他国家来说最大的好处是可以提供一种有保障的国际合作框架，通过加入世贸组织，国家可以在互惠原则下享有相应的优惠政策，比如可以通过举行多边贸易谈判进行关税或非关税措施的削减，对等地向其他成员开放本国市场，以获得本国产品或服务进入其他成员市场的机会；当一国或地区申请加入世贸组织时，由于新成员可以享有所有老成员过去已达成的开放市场的优惠待遇，老成员就会一致地要求新成员必须按照世贸组织现行协定、协议的规定缴纳“入门费”——开放申请方商品或服务市场；而且通过加入世贸组织一个国家可以实现与多个国家完成自由贸易，大大地降低了谈判的成本，而且历史也说明，多边贸易自由化给某一成员带来的利益要远大于一个国家自身单方面实行贸易自由化的利益。另外加入世贸组织也可以实现国家与国家之间合作的一种较为公平透明的合作模式，为各个国家在国际合作中的行为提供了准则，而且相应的惩罚机制和裁决机构的存在可以有效地降低国家间的交易成本，制止机会主义行为的出现。

可以说，世贸组织的权威的建立在于其主导国家的权力的威慑，即美国对于世贸组织的领导可以迫使参与其中的国家按照美国制定的游戏规则来进行互动——虽然这个规则不是完全公平的，但至少是可以保证国家受益的，而当这样的一种规则被所有参与国家所接受并且自觉实践时，按照国际制度主义者的观点，即使美国这个霸权国家最终衰落，世界贸易组织中的国家在对于绝对收益关注的驱使下还是会继续保持制度的延续。

4结论

国际制度理论的提出并且完善的基础在于对霸权稳定理论中霸权国家实现其领导的手段的认识——即通过一种国际制度构建的方式来实现。因此，霸权稳定下的国际体系中的核心问题就不是霸权国是否存在而是国际制度能否被各国所遵守并且延续下去。

基欧汉在《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》一书中给出了肯定的回答，即认为国际制度的存在与发展在于其可以帮助理性的国际行为体降低他们之间的交易成本，而且在绝对收益的假设基础之上提出，正由于国际制度可以实现国际间合作的完成保证国家从中获得收益，因此即使创设并且倡导国际制度的霸权国家衰落，国际制度还是会延续下去，国际合作仍然是可能的。

当今的国际行为体更加关注的是绝对收益，而非相对收益，国际制度的存在的确加强了国家间的政治经济合作，同时由于国际制度对于国家间合作的巨大推动作用，国际间的复合相互依赖也得到了加强。因此，在这样的一个世界里，一方面国际行为体会特别关注自己的收益状况，而且彼此间的敏感性相互依赖和脆弱性相互依赖的存在使得国家更加关注自身状态的稳定，不到万不得已的情况是不会去打破这样一种状态。

当前的国际政治经济局势在未来很长的一段时间内会是稳定的，美国虽然是一个正在衰落的霸权，但其在国际事务中仍然扮演了十分关键的角色，而这些由美国所倡导成立的国际制度也会继续延续下去。

参考文献

［1］［美］罗伯特•基欧汉著，苏长和等译.霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争［M］.上海：上海人民出版社，2006.

篇3

我国在我们制订统一民法典的时候，给予预告登记以一定的地位，有利于更好地协调物权与债权的利益，实现交易安全，减少交易成本，符合现实生活不动产交易频繁的迫切需要，也有利于健全我国不动产登记法律制度。因此，我们应把握制定民法典和物权法的契机，尽快确立我国的不动产预告登记制度，以全面完善的物权登记制度更有效地指导司法实践和律师实务。

由于我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，本文试从完善立法的角度，借鉴德国、日本、我国台湾地区的相应制度，从适用范围、效力等方面，提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。

物权登记是不动产物权变动的法定公示手段，是物权获得法律承认和保护的基本前提。预告登记是不动产登记中的一项重要制度，对保障当事人的权利、保护交易安全、维护市场信用具有重要作用。我国对于将来发生的不动产物权变动是否可以进行物权预告登记未作明文规定，其他相关法律法规、司法解释与规章中也仅对不动产预告登记问题简单涉及，既不系统全面，也未明确其适用范围和法律效力问题，致使现实生活中发生的大量案件纠纷得不到公平有效的解决。预告登记是关于不动产物权变动的重要制度，从我国目前的情况看，关于预告登记的法律体系尚未建立起来，只有在商品房预售问题上有类似的规定。1999年10月，中国社会科学院法学所物权法起草小组完成的《中国物权法草案建议稿》提出了三条关于设立预告登记制度的最初建议。我国应当在借鉴国外和我国台湾地区经验的基础上，选择适应我国国情的预告登记立法体例，并进行科学的制度设计，以建立完善的不动产登记制度。

我国的不动产预告登记制度尚处于初创阶段，为完善立法，结合德国、日本、我国台湾地区的相应制度，本文从其含义、价值入手，分析其性质、适用范围、效力等方面，探讨预告登记制度与我国现有法律体系的完善，从而提出不动产预告登记制度在我国的制度设计。

一、不动产预告登记的涵义及价值

不动产预告登记制度对应于本登记，是为补充不动产登记公信力的缺陷而设立的一种制度。不动产预告登记是指，当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，法律为保全这项将来发生的以不动产物权变动为目的的请求权进行的登记。不动产预告登记最早为德国民法所创立，随后的瑞士、日本和我国台湾地区的民法均采纳了该项制度。即使在某些英美法系国家，尽管适用范围不完全相同，也有相似的一类制度称为“RegistrationofCaution”(警告登记）。预告登记制度发轫于早期普鲁士法所规定的异议登记制度。早期的普鲁士法上的异议登记分为固有异议登记和其他种类的异议登记两种。固有异议登记具有保全权利和顺位的效力，目的在于保全物的请求权；其他种类的异议登记仅具有保全权利的消极效力，并无保全顺位的积极效力。[1]

尽管许多国家和地区民事立法采纳了预告登记制度，不过，由于各国规定的预告登记的具体内容存在差异，致使这一概念在语词表述上也有所不同。例如，在德国民法中，预告登记是一种必须在土地登记薄中登记的担保手段，是为了保障债权人实现其物权权利变更的债权请求权。[2]在台湾地区“土地法”中，预告登记系指为保全对于他人土地权利的移转，消灭或其内容或次序变更为标的之请求权所为之登记。[3]在日本《不动产登记法》中，与预告登记相对应的概念为假登记，是指应登记的物权变动已发生物权变动的效力，而登记申请所必要的手续上的要件尚未具备，或物权变动尚未发生物权的效力，以暂时的处分所为的登记，其目的在于保持日后所为的本登记的顺位。借鉴上述规定，我国的预告登记应界定为：预告登记是为保全债权性质的不动产请求权、不动产物权的顺位与附条件或附期限的不动产请求权，由请求权人向登记机关申请而进行的预先登记，是与本登记相对应的一项登记制度。预告登记与本登记、异议登记是有区别的。预告登记与本登记不同。通常所说的不动产登记是指本登记，即登记申请人为了取得或移转某项已经完成的不动产物权所进行的登记，具有确定、终局的效力，故本登记又称终局登记。预告登记则是为了将来发生的不动产物权或顺位而进行的一种登记。实际上，预告登记完成后，并不导致不动产物权发生任何变动，只是请求权人的请求物权变动的债权性质的请求权得到了类似于物权效力的保障。可见，预告登记与本登记的效力是完全不同的。当然，预告登记与本登记也有着密切的联系。权利人在预告登记后，为确定地取得不动产物权，应当在预告登记后的一定期间内申请本登记。否则，预告登记将会失去效力。其次，预告登记与异议登记不同。所谓异议登记，是指事实上的权利人以及利害关系人对现时登记的权利的异议的登记，其直接法律效力是中止现时登记的权利人按照登记的内容行使权利。异议登记纳入登记后，登记权利的正确性推定作用丧失其效力，第三人也不得以登记的公信力按照登记的内容取得登记的不动产物权。[4]预告登记与异议登记的区别在于：预告登记是为了保护权利人的物权变动的请求权，是保护登记人权利的一种措施；而异议登记是为了中止现时登记人的权利，是保护事实上的权利人及利害关系人的一种措施。

设立预告登记制度的原因在于，在不动产物权转让的过程中，债权行为的成立和不动产的移转登记之间常常会由于各种各样的原因而有相当长的时间间隔。在采登记要件主义的国家，虽然在债权行为成立后，不动产物权人有未来移转所有权或他物权的义务，但是债权人的请求权在登记之前并没有真正移转。即使在采登记对抗主义的国家，也可能会产生因登记所必须的手续不完全而无法登记的情况，此时权利的移转没有对抗第三人的效力，不产生公信力。此时，不动产物权人一旦将不动产物权移转给善意第三人并履行了登记手续，就会导致物权优先原则的适用，善意第三人取得该不动产的物权，尽管请求权人可以通过追究不动产权利人的违约责任来在一定程度上补偿自己的损失，但其设立债权并取得不动产物权的目的毕竟还是落空了。不动产预告登记制度将物权法理论和债权法理论有机地结合起来，赋予债权请求权以物权的排它效力，既保护物权请求权又保护债权请求权，可以有效地保护上述情形下的不动产请求权，最终达到平衡不动产交易当中各方利益的目的。

在不动产物权的设定和转让中，由于当事人可约定为将来不动产的物权移转附条件或附期限，或者可能由于客观原因（如房屋尚未建成）使得不动产不能现实地马上发生移转，这就使得权利取得人不可能在不动产登记薄中登记为该物权的权利人，并且这种设定和转让物权的原因行为（如合同的签订）与物权的实质变动即登记行为之间往往会有很长的时间间隔。在此情况下，物权的取得人除了享有债权法上的请求权外，并无排斥第三人的权利，其权利往往会受到损害。

二、不动产预告登记的性质及在我国创设这一制度的意义

（一）不动产预告登记的性质

预告登记的法律性质究竟为一种物权变动方式或仅为一种债权保全的手段呢？学者们有着不同的观点。例如，在德国民法中，有人主张，经由预告登记，独立的限制物权便获产生；也有人认为，预告登记已被赋予了可得对抗嗣后意欲发生物权变动的第三人的特别效力，它不具有任何实体权性质的效力，充其量不过是一种登记法上的制度。[5]还有人认为，预告登记惟有对将来权利取得予以保护，而对所有权人（让与人）加以拘束，以资限制其权利。受让人纵为预告登记，然对该土地犹未有支配权，故登记前之土地所有权受让人之权利，乃非物权，而是物权之期待。[6]在瑞士民法中，预告登记的性质，被解释为赋予债权以对抗新所有人的效力的特殊的登记制度。[7]

在我国，关于预告登记的性质，主要有三种观点：其一认为，预告登记系介于债权与物权之间，兼具两者的性质，在现行法上为其定性实有困难，可认为系于土地登记薄上公示，以保全对不动产物权之请求权为目的，具有若干物权效力的制度。[8]其二认为，预告登记的权利是一种具有物权性质的债权，或者可以说是一种准物权。[9]其三认为，预告登记的性质是使被登记的请求权具有物权的效力，纳入预告登记的请求权，对后来发生的与该请求权内容相同的不动产物权的处分行为，具有排他的效力，以确保将来只发生该请求权所期待的法律结果，其实质是限制现时登记的权利人处分其权利。预告登记使请求权这样一种债权具有明显的物权性质，属于一种典型的物权化的债权，因此也有学者称之为“准物权”。[10]

从各国法律规定来看，预告登记使登记的不动产物权变动的请求权具备了对抗第三人的效力，即具备了一定的物权效力。因此，从预告登记的性质上说，预告登记是债权物权化的一种具体表现。所谓债权物权化，是指债权具备了物权的某些效力。从各国法律的规定来看，预告登记的对象基本上限于不动产物权变动的请求权。这种请求权是基于当事人之间的法律行为而产生的，权利人虽有权请求义务人将不动产物权转移给权利人，但并不能完全阻止义务人对不动产物权再行处分。因此，这种请求权应属于债权的性质。但是，如果不对义务人的这种行为予以限制，则权利人的权利就很难得到保障。因此，权利人籍预告登记制度来预防这种危险，使得违反预告登记的债权请求权的处分无效。这种无效使预告登记的请求权具备了对抗第三人的效力，从而使得这种债权请求权具备了物权的排他效力。可见，预告登记使得债权请求权具备了物权的性质，形成了债权物权化的现象。

（二）在我国创设预告登记制度的意义

首先，能更好地协调物权与债权的利益。虽然传统法理赋予了物权优于债权的效力，但法律在保障物权的同时，也应考虑到土地、房屋等不动产在价值上特别是使用价值上的不可替代性，当合同相对人所期待的不动产物权变动对其有极为重要的意义时，作为利益平衡机制的法律，应当认可这种变动对相对人的意义，并以法律予以保障”。预告登记制度通过将物权变动请求权物权化的方式，将物权法的规则施于债权法，通过赋予债权法上的请求权以排他的物权效力，从而在一定程度上限制当前的所有权人及其他物权人的处分权，以维护特定债权人的合法利益。

其次，符合现实生活的迫切需要。买卖房屋已成为一种经常现象，但消费者购买预售的房屋时，只能根据与预售人订立的预售合同享有债权性质的请求权，并不能具有排他的效力。由于信用在市场经济中的缺失，使得在现实生活中（尤其是在商品房预售中）经常发生不守诚信原则的情形，出现了大量的一房两卖（甚至数卖）的纠纷。撕毁合同的一方往往是经济上的强者，而相对人常常是弱者，这就使得处于弱势地位的购房人无法取得指定的房屋，只能以对方违约为由请求损害赔偿，其权益难以得到有效的保护。如果通过预告登记制度，购房人将其请求权纳入预告登记，使其请求权具有物权的排他效力，确认预售人一方违背预告登记内容的处分行为归于无效，就可以确保购房人获得所购买的房屋。可以说，创设预告登记制度有利于对经济上弱者的保护，这也符合当今法律注重保护弱者的价值取向。

再次，有利于实现交易安全，减少交易成本。为了防止交易过程中的欺诈行为，保证交易活动正常进行，交易双方充分了解交易客体的权属状况是基本前提。如果缺乏信息公告制度，当事人势必会投入精力和费用去调查、了解，这不仅增大交易成本阻碍交易关系，而且会给欺诈行为提供机会，扰易秩序。不动产预告登记制度本身就是物权公示的种类之一，通过预告登记可以告知潜在的交易方该不动产上已设立具有排他性权利的事实，警示第三人若从事与之相冲突的物权变动将被确定为无效，从而减少了交易费用，达到维护交易安全的目的。

最后，有利于健全我国不动产登记法律制度。我国《民法通则》第72条及《合同法》第133条规定，所有权自标的物交付时起移转，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。不动产物权变动属法律另有规定的情形，我国一些法律仅就不动产物权变动粗略地规定了应当登记，否则不能发生物权变动的结果，但并未建立健全的不动产登记制度。在国外，大多数国家规定了预告登记、异议登记及更正登记等，与不动产的本登记构成了完备的不动产登记制度。为建立完善的不动产登记制度，全面保护不动产物权变动的当事人合法权益，有必要创设预告登记制度。

三、国外预告登记的成功立法例

（一）德国、瑞士

德国、瑞士采用法典式的立法例，即在民法典中对预告登记进行规定。《德国民法典》第883—888条对预告登记作了规定。根据第885条的规定，预告登记根据临时处分或根据预告登记所涉及的土地或者权利的人同意进行登记。为了临时处分命令，无需证实应保全的请求权已受到危害。可见，德国民法上的预告登记可因两种方式作成：一是不动产物权人的同意。如果有不动产物权人的同意，得以不动产物权人为登记义务人；二是法院的临时处分命令。为预告登记而作出的临时处分，与民事诉讼法中规定的临时处分有所不同。根据德国《民事诉讼法》第935条的规定，临时处分是在当事人认为存在着将来不能实现其权利或难以实现其权利的危险时实施的。而预告登记的临时处分命令的作出无须当事人证明请求权处于危险，只需证明存在着得为预告登记的请求权即可。[11]

在瑞士民法中，预告登记可分为人的权利的预告登记、处分的限制的预告登记和假登记三种。从这三种登记的内容看，人的权利的预告登记、处分的限制的预告登记相当于德国民法中的预告登记，而假登记则相当于德国民法中的异议登记。关于人的权利的预告登记，《瑞士民法典》第959条规定，先买权、买回权、买受权、用益租赁权和使用租赁权等人的权利，可以在不动产登记薄上进行预告登记，一经预告登记，即对日后取得的权利有对抗的效力。可见，这种登记属于债权请求权的登记，并赋予了登记的债权有对抗的效力。

（二）日本、我国台湾地区

日本、我国台湾地区采取特别法式立法例，即在不动产登记法、土地法等特别法中规定预告登记。日本在《不动产登记法》中对假登记作了规定，而我国台湾地区则在“土地法”中规定了预告登记，并且在“土地登记规则”中对预告登记的实施予以细化。

日本的《不动产登记法》规定有假登记和预告登记。不论是德国法中的预告登记还是日本法中的假登记，其效力相似，即保全顺位的效力、预警的效力、保全权利的效力和满足的效力，也有学者将其简单归纳为担保作用、顺位作用和完善作用。担保作用类似于保全权利的效力，而完善作用则体现为预告登记所表现出的接近将来权利的效力，并且得到近似于物权中完整权的保护的方面。

我国台湾的民法受德日民法影响甚深，在不动产预告登记的效力上的规定也非常相似，但需要注意的是，在预告登记保全权力的效力中，中间处分行为为法律行为时，一旦预告登记推进为本登记，在抵触本登记权利的范围内，中间处分行为失其效力。另外，根据王泽鉴先生的观点，在中间处分行为非法律行为时，我国台湾地区的处理方法与德国和日本不同，明确确认预告登记对于因征收、法院判决或强制执行而为的新登记，没有排除效力。[12]

四、我国物权法中不动产预告登记的制度设计

（一）预告登记之发生

预告登记的申请必须由具有资格的人提出，同时还须具备一定的条件。在预告登记中，应以所保全的请求权的权利人为预告登记权利人，以不动产所有权人为预告登记的义务人。有学者认为，预告登记可以由债权人和债务人共同申请，也可以由债权人或债务人根据当事人双方订立的合同单独申请，也可以根据法院的裁判提起预告登记的申请。[13]笔者认为，预告登记只能由预告登记权利人申请，义务人有义务协助进行，应当出具预告登记申请所需的书面同意书。

我国《物权法草案建议稿》均未对预告登记的申请权人与预告登记的义务人作出明确规定，这不利于预告登记的操作，容易发生预告登记纠纷。而《物权法（征求意见稿）》也只是规定了债权人有权向登记机关申请登记，对预告登记的义务人未提及。笔者认为，在未来民法立法对预告登记进行规定时，应当对预告登记权利人和义务人都予以明确规定，并对列明申请预告登记时需要提交的文书。

借鉴德国、日本、瑞士等国承认法院的临时处分命令可以产生预告登记的作法，我国民事立法也应当规定，当义务人拒绝协助时，预告登记权利人可以向法院提出申请，由法院依照非讼程序作出裁定，权利人可以持此裁定向登记机关申请预告登记。

（二）预告登记制度之适用范围

在德国民法中，可以依预告登记保全的请求权包括以不动产物权的得丧、变更、消灭为目的的请求权以及附期限或附条件的请求权两种。这里所谓预告登记所保全的请求权，是有特定意义的请求权。一般认为，这种请求权虽然属于债的性质，但这些请求权所要变更的物权必须有登记能力，他们的范围和内容必须按照物权法定原则得到确认。这种请求权只能依债权契约而生，而不能依物权契约而生。[14]

在日本民法中，预告登记规定于《不动产登记法》第2条，“假登记于下列各项情形进行：（1）未具备登记申请程序上需要的条件时；（2）欲保全前条所载权利的设定、移转、变更或者消灭的请求权时。”“上述请求权为附始期、附停止条件或者其他可于将来确定者时，亦同。”可见，假登记适用于下列情形：第一，物权变动业已发生，但登记申请所必须的手续上的条件尚未具备；第二，为保全物权的设定、移转、变更或消灭的请求权；第三，为保全附有始期、停止条件或其他可于将来确定的物权变动的请求权。[15]

关于我国台湾预告登记制度的适用范围，根据台湾的通说包括，为保全土地权利移转之请求权、为保全土地权利使其消灭之请求权、为保全土地权利内容之变更之请求权、为保全土地权利次序之变更之请求权、为保全附条件或期限之请求权。[16]我国的对预告登记制度外延的规定较为狭窄，在新《民法典草案》中，预告登记的适用范围被限定为保护债权人将来取得物权的权利。

另外，新《民法典草案》第240条的规定，对于当事人协议以将要建造或者正在建造的建筑物以及其他价值较大的财产设定抵押时，采取强制登记的形式，当事人必须办理预告登记。

综合考察各国的制度设计和我国的现有情况，笔者认为，我国应借鉴德国和台湾的登记制度，将现有的为保护债权人将来取得物权的权利细化为保护权利移转、变更的请求权，同时将以不动产物权的消灭为目的的请求权以及附条件或附期限的请求权纳入预告登记制度的保护范围，以便更好更全面地保护权利人和交易的秩序。

梁慧星先生认为，预告登记所保全的请求权包括根据合同产生的请求权、根据法律规定产生的请求权、根据法院的指令产生的请求权、根据政府的指令产生的请求权以及遗产分割等方面的请求权。这些请求权应当具有一个共同的特征，即请求发生变动的物权必须是可以纳入登记的物权。从物权法专家建议稿及物权法草案征求意见稿来看，虽然都承认了预告登记，但规定也有所不同。王利明教授主持的《物权法专家建议稿》第31条规定：“当事人在房屋预售买卖中，可以自愿办理预售登记。房屋所有人违反房屋预售登记的内容所作出的处分房屋权利的行为无效。房屋预售登记的内容与现房登记内容不符的，以现房登记的内容为准。”[17]梁慧星教授主持的《物权法草案建议稿》第35条规定：“为保全一项目的在于转移、变更和废止不动产物权的请求权，可将该请求权纳入预告登记。”“预告登记所保全的请求权，可以附条件，也可以附期限。”[18]《物权法（征求意见稿）》第19条规定：“债权人为了限制债务人处分不动产，保障其将来取得物权，有权向登记机关申请预告登记。”

笔者认为，将预告登记仅局限于商品房预售登记显然过于狭隘，不利于保护权利人的利益，而后两种规定又过于模糊，不利于实践操作。因此，应当尽量将预告登记的适用范围予以明确，使预告登记能真正涵盖需要保全的请求权，以发挥预告登记制度的应有功能。笔者认为，预告登记应适用于下列情形：（1）不动产物权的设定、移转、变更或消灭的请求权；（2）附条件或者附期限的不动产物权请求权；（3）有关的特殊不动产物权，如建筑工程承包人的优先受偿权、优先购买权等。考虑到我国社会主义公有制的性质及土地所有权归国家与集体所有的现状，对国有土地使用权与农村土地承包经营权的设定、移转、变更或消灭，也可以适用预告登记。

（三）预告登记之效力

预告登记的效力是预告登记制度的核心问题，各国立法均对预告登记的效力作了规定。我国现有的法律法规对预告登记的效力问题基本未涉及，仅在最高人民法院2002年6月20日实施的《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》第2条规定：“消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。”赋予预售商品房的买受人以优先于建设工程价款受偿权的请求权，建设工程价款优先受偿权作为一种法定的优先权，在受偿顺序上优于抵押权和其他债权，由此可以推知，最高人民法院已经确认这种经依法登记备案的请求权具有了某些物权的效力。但这一规定仅适用于商品房的预售中，权威性也显然不足，难以涵盖整个不动产的预告登记制度。《民法典草案》在第19条第二款中对预告登记的效力有所涉及，但也仅规定了保全权利的效力。从各国法律的规定看，预告登记的效力主要包括保全权利的效力、保全顺位的效力和满足的效力。三种效力分别体现了预告登记的担保作用、顺位作用和完善作用。

在我国，我国学者对预告登记效力的认识是基本一致的。梁老师认为，预告登记的效力包括：（1）保全效力，即保障请求权肯定发生所指定的效果的效力；（2）顺位保护效力，即保障请求权所指定的物权变动享有登记的顺位；（3）破产保护效力，即在相对人陷于破产时，排斥他人而保障请求权发生指定的效果。

笔者认为，借鉴国外的经验，结合法学家们的意见，我国应规定如下预告登记的效力：（1）权利保全效力。即预告登记后，义务人对不动产权利的处分在妨害预告登记请求权的范围内，处分行为无效。在权利保全的效力上，义务人对不动产权利的处分采取的是相对无效的原则。

（2）权利顺位保全效力。即当预告登记推进到本登记时，不动产权利的顺位不是依本登记的日期确定，而是以预告登记的日期为准加以确定。预告登记的命运与效力完全依赖于本登记是否可以作成。

（3）破产保护效力。即在相对人破产，但请求权的履行期限尚未届至或者履行条件并未成就时，权利人可以将作为请求权标的的不动产不列入破产财产，使请求权发生指定的效果。以上三种效力，在我国的物权法专家建议稿及征求意见稿中，只规定了权利保全效力，对权利顺位保全的效力及破产保护的效力均没有涉及，而对权利保全效力的规定，也不尽完善。笔者认为，上述三种效力是预告登记的基本效力，我国民事立法应当予以确认。

（四）预告登记的失效

预告登记使登记的请求权具备了一定的物权效力，能够防止登记后不利于被保全的请求权的任何物权变动发生。但要发生请求权所指向的物权变动，请求权人还必须在约定或者规定的时间行使其请求权，并以自己的行为实现物权变动。否则，请求权人届时不积极行使自己的请求权，对原来希望发生的物权变动持消极的态度，法律没有必要保护权利上的睡眠者，应当使该权利消灭，以促使请求权人积极行使请求权。梁慧星主持的《物权法草案建议稿》第37条规定：“预告登记所保全的请求权的权利人届时不行使其权利的，其利害关系人可以申请涂销该预告登记。被涂销的预告登记，自涂销时丧失其效力。涂销预告登记的通知，可依公示方式送达。”而《物权法（征求意见稿）》第20条规定：“预告登记后，债权人自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，或者该债权消灭的，该预告登记失效。”两稿对预告登记的失效从两个不同的角度作了规定，各有不同的侧重。笔者认为，我国未来的民法立法可以将两者结合，既允许有关利害关系人申请涂销预告登记，也应规定在达到法定期间不申请本登记时预告登记失效。此外，预告登记除基于上述原因失效外，还可因权利人的抛弃而失效。

（五）预告登记立法例之选择。

我国创设预告登记制度选择何种立法例，应当根据我国的现实国情与本土资源作出决定。笔者认为，既然我们希望制订一部完整的民法典，就不应该遗漏预告登记制度，应在民法典中给予预告登记以一定的地位。为此，在民法典中对预告登记作出概括性规定的同时，我们还可以借鉴日本、台湾地区在特别法中规定预告登记的经验，在有关不动产登记的法律或法规中对预告登记作出详尽的规定。

综上所述，在我国创设不动产预告登记制度，明确其法律效力对于实现物权制度与债权制度的利益平衡，保证交易安全，创造诚实守信的不动产交易秩序具有极其重要的作用，我们应把握制定民法典和物权法的契机尽快确立我国的不动产预告登记制度，以全面完善的物权登记制度更有效地指导司法实践和律师实务。

【注释】

[1]王轶：《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第165页。

[2]［德］曼弗雷德?沃尔夫：《物权法》，吴越、李大雪译，法律出版社2002年版，第232页。[3]王锦村：《土地法实用》，台湾五南图书股份有限公司1984年版，第380页。

[4]梁慧星：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社2000年版，第159页。

[5]转引自陈华彬：《物权法研究》，金桥文化出版（香港）有限公司2001年版，第259页。

[6]转引自刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社2002年版，第555页。

[7]同[5]第262页。

[8]王泽鉴：《民法物权》（一），中国政法大学出版社2001年版，第128页。

[9]王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版，第213页。

[10]钱明星、姜晓春。房屋预售制度若干理论问题研究。中外法学,1996,(5)。

[11]王轶《物权变动论》，中国人民大学出版社2001年版，第169页。

[12]王泽鉴.民法物权（第一册）台湾:三民书局,1999,第105页。

[13]余能斌《现代物权法专论》，法律出版社2002年版，第404页。

[14]孙宪忠.德国当代物权法北京:法律出版社,1997,第156页。

[15]王轶：《不动产法上的预备登记制度——比较法考察报告》蔡耀忠编：《中国房地产法研究》法律出版社,2002,第153－154页。

[16]李鸿毅,土地法论台湾:三民书局,1999,第306－307页。

[17]王利明主编：《中国物权法草案建议稿及说明》，中国法制出版社2001年版，第9页。

[18]同[4]第10页。

【参考文献】

王泽鉴：《民法物权》，中国政法大学出版社2001年版；

王利明：《物权法研究》，中国人民大学出版社2002年版；

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可持续发展是科学发展观的重要组成部分。在经济社会发展进程中，我国政府在治理污染、环境保护方面己经做了大量工作，但我国环境状况继续恶化的趋势却并未能从根本上得以扭转。因此，探寻我国经济发展进程中环境恶化的深层次原因，提出相应的环境改进策略，是促进经济、社会、环境资源协调可持续发展的必然选择与内在要求。

1制度约束是环境资源问题产生的根源

环境治理与经济发展总是在特定的制度框架下进行。由于环境资源的公共属性和“外部效应”，市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，即所谓“市场失灵”，从而为政府干预即通过制度创设和供给降低交易费用提供了理论依据。对于市场机制不能有效提供良好环境这一公共物品，政府应承担义不容辞的责任；对于由负外部效应引起的环境污染、资源耗损等，由政府运用法律、经济手段加以矫正，以控制经济运行轨迹趋于正常状态，同时也为市场机制功能的有效发挥提供良好的平台。因此，要实现环境资源与经济发展共生必须具备明晰的环境资源产权制度、健全的市场交易制度、公开透明的信息披露制度、有效地基本控制制度。然而，我国在上述制度方面均存在一定的缺陷或不足。

1.1环境资源产权制度虚设

我国宪法规定，资源属于国家所有，但在经济管理体制中却没有明确指出谁代表国家统一行使所有权，这样的产权设置致使所有权的责权利无人监督落实，所有权事实上已被使用权所替代，由此不可避免地造成自然资源的过度开发和严重浪费，环境污染也因此得不到有效控制；同时由于环境资源产权不明确，还使环境资源难以进行有效的管理，因为当各方面利益发生冲突时，所有权往往从属于经济管理和行政职能，产权所有者利益不能实现，难以调动积极性，造成资源的浪费与破坏。所以，要建立与市场经济相适应的环境资源管理体制，使资源的开发与利用满足经济可持续发展的需要，必须建立与市场经济和环境资源可持续利用相适应的产权制度。

1.2环境资源市场交易制度不健全

在环境资源保护中，市场机制的作用通过正确反映环境资源稀缺程度的价格机制和优胜劣汰的竞争机制，消除环境资源利用方式的不合理和企业内部效率低下引起的社会成本问题。市场机制上述作用的有效性以市场完善、产权明晰为前提，以交易收益大于交易成本为原则。但事实上，我国不仅环境资源产权不明晰，而且市场交易制度不完善。首先，许多环境资源（如大气资源）不存在市场，这些资源的价格为零，无偿使用这些资源己成为一种社会习惯。资源无价，使得资源耗竭速度和稀缺程度也就不能用价格信号准确地反映出来，政府难以用经济手段加强对资源的管理和保护，助长了资源开发的无责任化倾向，资源日益稀缺也就成为必然结果。其次，有些资源（如水资源）虽然存在市场，但价格偏低，只反映了劳动成本，资源成本在开发总成本中往往被忽略，国家作为资源所有者的正常积累被削弱，使资源与开发者利益不是一种相容的关系，从而强化了经济主体的个人利益，助长了短期行为。最后，有些资源（如能源）市场存在垄断。由于规模经济、法律政治因素导致的进入障碍、高信息成本等原因，使一些资源产业的市场形成垄断，垄断定价不是按边际成本制定价格，因此帕累托最优条件遭到破坏，不可能实现资源有效配置。

1.3环境信息披露制度透明度低

由于环境资源领域也存在着不确定性，各种经济行为主体所掌握的信息是不完全的，就可能出现一些经济主体拥有其他经济主体所不拥有的信息的情况，即信息不对称。这样，在现实中污染者就可以利用人们环保知识的匮乏排放污染物或转嫁污染，并且出于各种原因特别是效益方面的考虑封锁污染信息。另外，地方政府出于对当地政治、经济影响的考虑采取弱化的态度，导致对环境信息掌握和披露的局限性以及对污染现象发现的事后性和解决的滞后性。

1.4基本控制制度的监控不力

在许可证制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、企业环保考核制度、环境影响评价制度、环境监测和环境统计等方面存在诸多问题。

（1）排污收费制度虽然在控制污染和筹集环保资金方面取得了一定成绩，但从排污收费政策的效应来看，存在着以下突出问题：首先，收费制度不能保证收入来源的稳定性、可靠性。环保收入的主要来源——排污费属于预算外资金，没有纳入预算内统一管理。在我国预算外资金管理体制不健全的情况下，时常发生挤占、挪用、拖欠、积压排污费的现象。其次，由于收费面不全，收费标准偏低，致使企业宁愿交排污费也不愿治理污染。最后，污染治理资金使用效益低下。现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理，不能用于清洁生产和集中控制设施，治标不治本，从而影响排污费资金的投资效果。

（2）缺乏企业环保考核制度。长期以来，GDP是衡量我国经济发展水平和居民生活质量的重要指标之一。GDP数值越大，综合国力越强，人民生活水平就越高。因此，对高质量生活水平的追求就表现为对GDP增长速度的片面追求。但这一原理是建立在环境资源无限的前提条件之下，而未考虑把环境污染带来的负影响作为成本之一计算到GDP中去，这种收入与成本的不对称核算方式必将导致资源枯竭、环境污染、生态破坏。在现实中，人们逐渐发现生活质量并不是与GDP增长同步提高的，其原因在于恶劣环境、生态失衡减少了社会福利。

（3）环境主体在环护方面的有限理性。从本质上看，环境问题产生的根源在于人类的经济活动。长期以来，人们一直受自然资源取之不尽、用之不竭、可以无偿使用等传统观念左右，采取各种手段无节制地开发自然，造成对环境的污染和破坏，出现了许多不可逆转的环境变异。又因为环境是公共物品，经济主体只愿享受环保所带来的社会福利，却不愿为治理污染付出任何代价，甚至形成了“治理环境污染是政府的行为”的观点和习惯。在这些思想的影响之下，包括法人和自然人在内的环境主体不管在决策还是行为方面，都将环境保护排除在经济、社会发展之外，长此以往，经济发展与环境发展的不和谐便形成了。所以，环境问题是经济发展直接或间接的后果，环境问题的治理和控制在很大程度上取决于人们的省悟和良知。因此，进一步加强环境文化教育，增强人们的环保意识，己成为当务之急。

2制度创新是实现环境资源与经济共生的必然选择

要真正实现环境与经济的协调可持续发展，促使外部成本内在化，就必须以改变现有制度的缺陷或不足为切入点。目前，我国各项改革己经进入突破性进展的阶段，应当抓住这一有利时机，努力进行有利于环境保护的制度创新。

2.1产权制度创新

按照责权利相统一原则，改造传统产权制度，进行产权制度的创新。

（1）环境资源产权制度创新。其实质是明确产权主体并使其利益得到实现，即保证国家的资源所有权在经济上得以实现。要加强环境资源有效性评估，完善环境资源产权的交易转让市场，建立健全环境资源市场化机制。具体来说，包括资源核算制度、资源产权管理制度、资源有偿使用和有偿转让制度、资源补偿制度等一系列制度创新。

（2）企业产权制度创新。其实质是强化财产内在约束，按照权利和责任义务对等原则来构造产权主体。企业是经济运行的基本单位，只有使企业真正成为独立的产权主体、投资主体和法人实体，企业才可能真正独立承担投资风险，承担环境损失费用，实现外部成本内部化。这样，企业才能在市场竞争压力和利润最大化目标动力下重视环境问题，把环境损失纳入成本核算，促进技术创新大幅度提高环境资源要素效率，实现经济增长方式的根本改变。

2.2建全市场交易制度

（1）逐步完善和培育环境资源市场，为环境资源的合理开发和配置创造条件。市场通过引进规范、有序的竞争机制和健全、高效的价格机制保证了资源配置的高效率性，从而有助于环境资源资产化，以及共享资源的产权转化。

（2）建立有效的价格机制，控制环境污染。取消不合理的财政补贴，建立以市场为基础的资源价格机制，使环境资源价格反映真实的全部社会成本。环境成本内化能够有效地调整能源产业结构，刺激企业改进技术，达标排放污染物，有助于消除不利于环境保护的因素。目前急需对环境资源的自然价格进行合理的评估，为实现环境资源的有偿使用和资产化管理提供基础条件，实现环境资源的有效配置。

2.3完善环境信息公告制度

为了弥补环境信息不对称引起的市场失灵，政府特别是地方政府应建立起环境信息公告制度、环境听证会制度并及时向公众提供各种环境信息，让公众在知情的情况下，积极参与环境保护活动，监督企业排污情况，促进企业改革生产工艺，积极防治污染，实现环境保护与经济建设协调发展。

2.4基本制度创新

在继续贯彻执行“三同时”制度、污染集中控制制度、污染源限期治理制度、环境监测制度的基础上，当前急需进行以下几方面制度创新：

（1）建立规范、高效的排污收费制度。在没有征收环境保护税之前，改革现行的排污收费制度，提高收费标准，收费标准要等于或略高于污染治理费用，变超标收费制度为达标收费制；超标排污加倍收费并予以处罚。同时，各级财政应加强对排污收费制度的管理，改变环保收费机构坐收坐支的财政状况，实行收支两条线，列入各级财政预算综合管理，并保证财政资金的有效使用，避免所收取的环保资金无效使用或挪作他用。与此相应，按照“谁受益、谁付费”的原则，在可实施情况下，各环境主体应有偿使用或购买环境公共物品或服务设施。

（2）构建完整的环境税制体系，矫正负外部效应。首先，将排污费改为环境保护税，以可持续发展为目标设计税收制度。其次，完善资源税。扩大资源税的征收范围，将森林、草原、淡水、海洋等资源纳入征收范围，把各类资源性收费并入资源税。鉴于土地也是一种资源，应将与土地相关的一些税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中。不管是城市还是农村，只要是采伐、垦荒、兴建工程、生活设施建设用地等，都应根据土地的地理位置、开发用途、使用期限等征收资源税。再次，运用税收支出，诱导社会资金投入环保，促进环境产业的发展。最后，应将“可持续发展”贯彻于中国21世纪税制改革。其他对资源、环境有直接或间接影响的税种，均应通过税收减免的方式有效保护绿色产业的建立与发展，鼓励企业引进环保技术进行清洁生产、消费者进行绿色消费。

（3）实施许可证制度，对环境资源实行资产化管理。环境资源的开发和利用带来了巨额的收益、财富，因此不管是国有还是非国有的环境资源均属于资产，均应作为资产来管理。在实行资源所有权与经营权分离的基础上，应对环境资源实行有偿开发利用、有偿使用制度。目前我国采用的主要方法是实行许可证制度，它包括开采或使用许可证和排污许可证。对于前者，必须根据环境资源的再生性和不可再生性确定其开采或使用的最高限额和利用方式，而且从环境资源的经济特性看，这些限额必须是可以转让的，以实现资源优化配置。对于后者，环境监测部门制定排污总量上限，按此上限发放排污许可证，许可证可以在市场上交易。排污许可证侧重于总量控制，美国等国的实践证明排污权交易制度是一种有效的经济手段。它以最小的社会成本，实现了环境的目标管理。同时，环境资源管理部门应该有效地代表国家行使管理国有资源资产的权利，有权对环境资源的经营者征收环境保护税和资源税，以体现资源的价值和实现资源所有者的经济效益。

2.5重视环境文化创新

环境问题实质上是由人类的思维、决策和行为造成的，所以，要想从根本上解决环境问题，获得人与自然的和谐发展，必须强化人们的环保意识、加大舆论宣传，进行环境文化制度的创新。只有全面认识人与自然的关系，我们对自然环境的认识和把握上升到一个新的境界，才能够客观地评价人类活动对自然环境可能造成的各种影响，并能自觉承担自己对环境应尽的责任和义务，从而有利于把保护环境由强制行为变为自觉行动，这是环境质量得以长久维持的内在因素。

参考文献

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2R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994

3窦玉珍，马燕.环境法学[M].北京：中国政法大学出版社，2005

4蔡守秋.论当代环境资源法中的经济手段[J].法学评论，2001（6）

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2护理核心制度的内容

护理质量管理制度、病房管理制度、抢救工作制度、分级护理制度、护理值班交接班制度、查对制度、给药制度、护理查房制度、患者健康教育制度、护理会诊制度、病房一般消毒隔离管理制度、护理安全管理制度、护理缺陷报告讨论分析和管理制度、术前患者访视制度、护理文件管理制度和护理病历讨论制度。

3落实护理核心制度的意义

随着患者法律意识的不断增强和对医学知识的普及，在就医过程中患者越来越关注自身的合法权益，医患矛盾也逐渐增多，此时医疗安全就显得尤为重要。落实护理核心制度是护理最核心，也是最基本的制度，它是一切护理制度的根本，是护士的医疗行为准则。在医疗活动中，只有落实护理核心制度，才能确保护理安全，只有落实护理核心制度，才能构建和谐的医患关系。

4不落实护理核心制度的危害

不落实护理核心制度就不能培养高素质的护理人才，同时也是对护士护理的不重视，更是对病人的不重视。不落实护理核心制度会对护理工作产生影响，缺乏规范的护理制度和护理操作规范，从而影响护理工作的进行，影响护理安全，不利于和谐医患关系的建立。

5具体核心制度未落实临床上出现的问题

具体例举了没有落实分级护理制度、查对制度和抢救工作制度而在临床上出现的问题

5.1分级护理制度未落实临床上出现的问题

分级护理制度未落实，观察病情的水平有限，不能按分级护理的要求巡问病室,对病人的动态情况掌握不够,专科护理水平有限,对病情的判断能力和分析能力有限。如护士未能正确评估病人，未及时记录并按要求为病人翻身，受压部位皮肤擦伤，病情不允许翻身，恶液质，低蛋白血症，高度水肿，某些特殊病例等极易发生疮，如镇静剂中毒的病人极易发生压疮。

5.2查对制度未落实临床上出现的问题

查对制度未落实主要表现在处理医嘱,执行医嘱及进行各种治疗前后不认真执行“三查七对”，而是凭经验、,印象作主观判断或带侥幸心理匆忙行事，出现给错药、错误给药途径、错误给药时间、错误给药剂量等。这类问题最常见，也是最危险的。如注射青霉素、中草药针剂、生物制剂的过敏性休克；口服药误作静脉注射：泰诺、瑞素、能全力等注入静脉；肌内注射、气道湿化液误作静脉注射；血透病人或用肝素等抗凝药物的病人当天肌内注射后引发局部血肿的问题。

5.3抢救工作制度未落实临床上出现的问题

抢救工作制度未落实应急能力不高，主要表现技术操作有章不循,抢救仪器设备掌握不熟练,药物知识掌握不够,遇紧急情况时的应急能力不高。如在临床中出现①未能妥善固定、安装错误、滑脱、扭曲、阻塞、断裂、引流物的量与性质未能准确及时记录。如：胸腔闭式引流管可能出现的问题：胸腔闭式引流管断裂、胸管固定不妥、胸管放置时间较长，缝线脱落，胸管滑脱；水封瓶的长管和短管接错，误将短管接在胸腔管上，引发气胸；更换水封瓶时无菌操作不严而致污染、吸入气溶胶；水封瓶液体倒流。鼻饲管可能出现的问题：喂饲前未能验证胃管是否在胃内、鼻饲管不在胃内而盘曲在咽喉部、未发现病人已经严重胃潴留而继续喂饲引发病人呕吐窒息；鼻饲管堵塞，鼻饲管固定不妥、滑出，翻身时拉出或病人不能耐受自己将管拔出；鼻饲管断裂；鼻饲与静脉用药混淆。②不能一针见血、抽错病人、抽血的试管出错、抽血量过少或过多而不能进行化验、溶血，以及血液被污染、抽血部位选择不当，如在颈外静脉抽血后按压不当造成意外等。尤其是一些特殊的病人，如出血、贫血病人，小儿，老年人，极易因重抽血而增加病人痛苦引发纠纷和投诉。③输液泵未能按要求工作，造成药物应用的错误，尤其是在用血管活性药、化疗药、湿化气道时会造成严重的后果。监护仪、呼吸机的报警限设置有误或报警功能完全丧失，在临床上是非常危险的事情。

6根据出现的问题采取以下措施来落实护理核心制度，实现护理安全，杜绝问题发生

6.1成立护理安全质量控制小组，定期检查。

医院和科室设立护理安全领导小组，定期进行护理安全检查，及时发现安全隐患，对可能造成安全隐患的及时上报护理部并及时整改。建立健全护理质控体系，成立了护理质量管理委员会，加强各级质控组织的职能落实，更新补充和完善护理工作制度，明确护理人员岗位职责与工作质量标准，规范临床护理技术操作规程及质量标准，进一步完善质量考核办法。实行每周护士长夜查房一次，每月全院护理质量检查一次，每季度组织护士长护理业务或管理查房一次，定期召开全院护士长例会，及时对工作进行分析、总结、交流经验。

6.2落实各项护理措施,加强危重病人防护，制定护理预案。

认真落实各项护理措施，履行三查七对制度,工作时做到尽心尽责,对危重病人、重点病人要做到心中有数,重点巡视观察,防止并发症和意外事故的发生。对重危患者、烦躁不合作的患者应加强保护，并适当约束和镇静，防止坠床，防止引流管的脱落。病室通风不够，会增加院内感染的机会，易增加患者对护理的投诉。病室患者多，不利于保护患者的隐私，易引起患者心理和生理上的不舒适感，所以要注意保护病人的隐私，加强病室环境通风。同时制定护理应急预案、管理规范、操作标准和流程：如心脏猝死的应急预案，输液不良反应等应急预案；输血的管理规范；各项操作标准，各种疾病的护理常规，抢救室的工作流程等并组织学习落实。严格执行交接班制度,转科、急诊收住病人时,双方认真交接,并做好相应记录。

6.3加强护理队伍建设，提升护理人员素质。

不断学习和巩固基础理论及专业知识,扩大知识面,提高专业技术操作水平,力求做到精益求精,提高应急能力,妥善和正确处理各种情况,提高分析问题和解决问题的能力。组织护理业务查房，疑难病历讨论，提高护士专业技术水平。不但具备丰富的理论知识和熟练的操作技能：除常规的护理操作技术外，还应熟练侵入性操作技术，深静脉穿刺术、如：气管插管术。要熟练握抢救仪器：如除颤器、呼吸机、心电图机、监护仪的操作使用。鼓励年青护士参加函授、自考、电大等多途径、多渠道的学习以提高护理队伍整体素质。加强各级各类护理人员的在职培训，督促检查各科内业务学习、护理查房、工休座谈会是否按规定开展。组织护理业务学习，组织护理基础理论考试和技能操作考核。鼓励护理人员撰写论文。有计划地选派护士长、业务骨干到上级医院参观学习。

6.4学习各种法律法规，做好带教工作。

学习各种法律法规，加强医疗安全意识。做好带教工作,在护理过程中和病人沟通要耐心、礼貌、灵活,忌简单,禁刺激和伤害性语言。带教老师要跟随实习生进行操作,这样不但可以锻炼实习生的胆量,提高操作成功率,也会增加病人对实习生的信任,一旦操作失败,老师要向病人道歉,并亲自完成操作。实习生的工作差错由带教老师负全责。杜绝护理教学中的安全隐患，制定防范措施：在临床教学过程中，带教老师应选择业务好、责任心强、善于交流的优秀护经过规范的岗前培训，考核合格方能担任。坚持教学讲课，提高实习护生的理论知识。

6.5及时评价和考核。

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二、林改成果在资源林政管理中的应用

(1)林业规划的设计。在林业管理过程中,对林业的规划设计是很重要的管理项目,在进行规划设计时,要对林改成果图和相关的数据资料进行综合分析,进而对小地名以及户主的姓名、树种以及面积的大小、起源等进行合理的规划,生成各种林业专题图和林相图,满足生产发展过程中,县乡级工作人员进行各种规划设计时的数据及资料要求,更好地对区域的生产发展进行合理的规划设计。(2)矢量数据的建立。林权制度改革后,会形成相应的栅格地图,而配准好的栅格地图上面有相应的地理坐标,是制作森林资源管理用图的是必要资料,县级森林资源管理者可用栅格地图的图像作背景,通过先进技术的运用,创建主流地理信息系统shape文件格式,通过这种方法,县级森林资源管理者就可以独立制作出森林资源管理过程中需要用到的相关矢量数据,有利于森林资源管理工作的有序进行。(3)森林限额采伐管理。林区制度改革后形成的林改成果图,可以明确显示乡镇以及村。组的森力资源分布状况,这样有利于林业管理者在下达采伐限额的指标时可以做到有的放矢,与此同时。在确定所管地区森林资源经营措施方面,经过林改成果图的运用也可以实现以小宗地为单位的动态经营管理,促进了林业管理的发展。在林业管理过程中,资源管理部门在办理林木采伐手续时,应根据用户提交的申请,结合林改的数字信息资料进行采伐地块的查询,并根据多重属性对小宗地进行详细查询,比如对采伐设计图的界限以及权属等等的查询等,林业管理人员还要结合林权证管理系统进行对林权证合法有效与否的查询,并在此基础上进行下一步的审批发证,在此过程中,根据不同时间段的审批新建一个图层,进行基础数据的收集,通过这种方式,为以后的防备重复办证查询提供了基础和依据,有利于森林限额采伐的管理[3]。

三、为林业生产的研究方向提供了依据

林权制度改革的进行过程中,查清了所在县以及乡镇的林户所经营的林业面积以及地块分布等情况,还有主要经营的树种及相关生长情况,形成了一定的资料和数据,而从这些数据及资料中可以研究分析出所在地当年林业生产经营中出现的问题,以及先进的林业生产经营方式和林业经营者可采用的先进生产技术等信息,为研究林业生产的技术和相应的林业生产模式提供了数据资料的支撑,为林业的更快更好发展提供了数据及资料的保障,有利于林业管理的更好进行。

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院系二级教学管理中的“系部”一级，其主体主要包括:系领导、各专业负责人、各教研室负责人、系办负责人、教学秘书、教务员、教学干事、教师、实验员、学生工作办公室负责人、辅导员、班主任和学生等。

系部按照学院的教学工作计划，负责组织实施系级教学管理工作。系级管理者对系部的发展承担主要责任，享有相对独立的人事管理权、经费管理权、教学管理权、学生管理权等。系部的主要教学管理职责是制定本系学科建设规划，制定合理的专业人才培养方案及课程标准，组织实施专业建设及示范(重点)专业建设、课程建设及精品课程建设、共享性教学资源建设，组织开发校企合作教材;制定师资队伍培养计划，组织实施“双师型”、专兼结合的教学团队建设，组织教师开展教学内容、教学方法等教育教学改革，组织教师开展业务、技能竞赛;具体实施校企合作教育，开展订单培养、学生顶岗实习，积极推进并开展产学研合作;加强校内外实践基地建设，组织好学生的实训、实习，职业技能鉴定考核、学生职业技能竞赛;加强日常教学管理，教师管理及学生管理工作，不断完善教学质量监控体系，努力提高人才培养的质量。

系级的管理工作是围绕教学开展的，教学管理涉及系部的各个层次，是个全员参与的管理工作。由于目前系部专职的教学管理人员的编制有限，为了保障各专业的人才培养质量，提高教学管理工作效率，需要对系部各岗位人员特别是系级管理人员的岗位职责进行明确的划分。只有明确岗位职责，才能各司其职，保证整个系的教学管理工作有序、高效运作。

2.健全并完善各项教学管理制度

系部教学管理任务繁杂，而管理人员岗位编制较少，因此，理清工作思路，明确岗位职责，是做好系教学管理工作的基础和前提，但是，系级教学管理又不是完全独立的，是全院教学管理体系中的基础性环节，许多教学管理工作必须与学院、特别是教务处的管理工作相互衔接。因此，系教学管理工作的基本制度和规范应由学院统一制定，以便使院、系两级教学管理工作能够顺畅衔接。除此之外，系部应根据不同的教学实施项目或管理项目如:订单培训、顶岗实习、技能竞赛、档案管理等，建立系部的教学管理实施细则或工作规范，使系部各项管理工作有依据，增强工作的操作性和执行力。

通过整章建制，建立工作规范，使系部日常管理工作有章可循、有据可依，从而改变过去系部管理中存在的“以言代法”“工作推着干”的粗放经验型管理，实现系部管理的制度化建设。

二、过程管理规范化建设

工作是一个过程，这个过程要遵循一定的程序或流程，必须有记录作为证明。工作有证据是工作完整、善始善终的体现，也为经验的固化和传承提供了重要依据。

教学管理文件记录着学校和系部的日常工作过程，在日常的教学管理实践中，通过对文件进行分类管理并制定相应的工作标准、工作流程，实现了工作过程管理的规范化。例如:把文件分成管理文件(管理制度体系中的依据性文本，包括:学院文件、专业培养方案、课程标准等)，运行文件(工作过程记录文件，包括:批复、通知、计划、方案、总结等)，监察文件(调研报告、处理意见书等)三类文件，在运行过程中实施科学管理，最后分类存档、妥善保存，用这种方法使工作有记录，并得以顺利进行。通过实施工作过程按程序、按计划、按标准•521•执行，工作过程文件详细的记录了每项工作的进展情况。工作过程程序化，使得工作过程变的简单，工作过程有证据，使得各项管理工作规范化;工作管理文件按规定存档，使得系部教学档案管理常态化，极大地提高了系部管理的工作效率。

三、数据统计常态化建设

学校管理工作纷繁复杂、千头万绪，很多工作都离不开数据。学生人数统计、学生成绩统计分析、订单培养情况统计、顶岗实习情况统计、教师业务量统计、科研工作统计等，都要以数据来体现，具体数据就构成了系部教学管理质量量化考核的参考。总之，数据对系部科学规范管理的重要性不言而喻。通过对统计数据的分析，能够正确的反映系部教学管理现状，从而发现问题，及时整改，有助于推动系部管理工作持续改进。

几年来，为了减少出现数据记载的不全面、不准确、不及时等情况，对系部数据统计工作建立工作规范，把数据统计工作上升到系部科学管理和规范管理高度。把与数据有关的相关工作都用统计表格的形式加以固化，做到及时记录、按时统计、定期更新，按期留存，实现日常工作“结果有数据”，为系部工作的科学化、规范化管理和实现可持续化发展奠定基础。

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何谓水权，从国外和我国台湾地区一些水法律法规中，可以看到较为统一的解释。《菲律宾水法》第13条第2款规定：“水权是由政府授予的取水用水特权”。《台湾水利法》第15条规定：“本法所称水权，谓依法对于地面水或地下水，取得使用或收益之权”。澳大利亚水权制度较为发达，在澳洲的法律中，“水权”一词有如下表示：“waterrights”、“waterpropertyrights”、“propertyrights”。从字面看，翻译成“水权”无可厚非，但究其实质，据笔者的理解，却是指水的使用或交易权。如在澳大利亚官方网站的《水改革》一文中，“propertyrights”（财产权），指一种权利，这种权利在使用的时候，要允许它可以交易或转让给他人。在澳大利亚《水权的永久交易规定》中，“waterrights（水权）”，指水的使用或交易权。综上所述，可以得出这样一个认识：在一些存在水权制度的国家，水权是指水资源的使用、收益权（笔者认为，从广义上理解，使用权可以包含收益的内容。使用不仅是对物的效用的利用，还包括在物之上获得经济利益），它区别于水资源所有权，它的获得或者依照法律的规定，或者通过双方当事人的交易来实现。

二、水权的法律属性

1．水权的公权属性

这是由水资源国家所有决定的。19世纪以来，资本主义所有权制度的发展主要表现为法律对私人所有权的限制。在水资源方面，人们逐渐认识到水资源巨大的经济价值和不容替代的生态环境价值，各国在制定《水法》时，大都将水资源的权属定位在国家所有。由于水资源的稀缺性和水污染造成的环境问题，许多国家逐渐开始注重水资源的公共性。国家通过公共受托人（如中央政府）对水资源进行统一管理。水权，既然是从水资源所有权中派生出来的，是对水资源取得的使用和收益之权，它的确立必然基于所有权人的授权，或者基于所有权人与水权人订立的合同，要体现国家的意志和利益。加之“有些水服务则主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品的范畴，具有非竞争性和非独占性，需要由政府来提供这些公共服务”。因此水权的公权性质是必然的。

2．水权的私权特性

作为水资源的使用、收益权，水权首先具有私权属性。从一定意义上讲，水权人就是合理地追求自己利益的“经济人”。水权制度弥补了自然状态下水资源低专有性和低可分性的缺点，水权人将取得的水资源看作私人品，对它进行排它性的支配，进而产生对财产的安全感、利益期待和高度的责任感，对创造财富产生极大的热情。水权制度一旦受到法律的调整，水权作为“跨公私法之独特权利”，其独特属性必然在法律中得到体现。在各种水权人之间，实行私法自治原则，即由法律地位平等的水权人，通过自由协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干予。而只有当发生纠纷不能通过协商解决时，才由司法机关出面进行裁决；或只有当水权当事人的自由意志违反了国家的水资源管理法规，损害了第三方的利益，甚至危及国家水资源可持续利用目标实现时，国家才行使人民授予的权力，为了维护社会的总体利益，为了保护水资源与生态系统，进行必要的干予。总之，由于水资源的稀缺性、多目标性、公共性，水权人行使权利要受到更为严格的法律限制，但所有人不得随意收回其财产和妨碍权利人行使权利，侵害非所有人的利益。

3．水权同传统用益物权有着内在的联系

比如，都以追求的物的使用价值为内容；往往都有明确的存续区间，水权人可依法或合同的约定期限行使权利，合同到期，如不继续延续，权利归于消灭；两者都属于利；两者权利客体发生价值形态的变化，如价值改变、减少等，将对权利人的使用、收益产生直接影响。

三、水资源使用权制度建立的现实性

1．从现代所有权发展状况看

在现代市场经济条件下，各国强调水资源所有权之外水资源使用权法律制度的重要性，与所有权权能分离的现象越来越普遍有着密切的联系。所有权的各项权能都有可能与所有权发生分离，由非所有人享有各项权利，并可享有各项权能作为交易对象带来的利益。权能分离通常导致限制物权的设定，权能分离的现象日益复杂，限制物权的种类也随之增多。而当代物权法中不断增多的物权形式，也证明了权能分离的多样性。

2．从我国自然资源立法趋势看

长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权，无偿、无期限使用，不得流转的制度。几乎所有的自然资源单行法律都规定，国家所有和集体所有的自然资源可以由单位和个人依法开发利用（包括取水、采伐、勘探、捕捞等活动），并规定了各种自然资源使用权，如承包经营权、矿业权、渔业权、林业权、狩猎权等。但这些权利却是毫无代价地从政府手中获取的，政府通过许可证形式将这些权利无偿委托给开发利用者，允许自然资源的使用，却排斥自然资源的交易。

从上述自然资源法律变革中可以看出，在我国自然资源国家和集体所有制前提下，自然资源产权制度变迁是沿着自然资源使用权无偿委授——自然资源使用权有偿交易这个路径展开的。自然资源使用权与自然资源所有权形成相互定限的契约状态，单位和个人在权利确定、边界明晰、自由转让的情况下，可减少自然资源使用中的外部性，克服搭便车和机会主义，在降低生产成本的同时，降低交易成本，实现利润最大化。因此，从我国自然资源立法的发展趋势看，我国水资源法律制度变革也应把水资源使用权的有偿交易作为突破口。

3．从国外有关水法的规定看

上个世纪以来，水资源归国家所有是现代各国水法的一般趋势，而为了实现国家所有权的内容，国家可以在对水经济活动进行必要的监督和调节下，将其财产转移给公民、法人或其他组织使用，在国家获取经济利益，保证水资源资产保值增值的同时，鼓励非所有人享有水资源所有权各项权能带来的收益，充分发挥水资源效用。

4．从我国水资源产权改革看

目前的关键性问题是在一些水资源供需矛盾突出的地区，通过水资源总体规划和水资源配置方案，将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者，以明晰水权，实行资源有偿使用制度和水权流转制度，通过市场手段和政府宏观调控相结合的水市场，达到水资源优化配置的目的。

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运用水权理论指导我国水资源的管理工作起步较晚。1988年《中华人民共和国水法》颁布执行，在《水法》中规定了取水许可制度，1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》，上述法律法规的颁布执行，标志着我国依法进行水资源权属管理的正式开始。具体到黄河而言，1987年国务院批准了南水北调生效前《黄河可供水量分配方案》，考虑到黄河综合治理和防洪的需要，河道内输沙等生态需水210亿m3，相应可供国民经济用水量只有370亿m3，并具体分配到了沿黄各省（区、直辖市）。1994年根据水利部的授权，黄河流域实施了取水许可制度，将黄河水资源的使用权更进一步分配到用水户。《黄河可供水量分配方案》颁布执行和黄河流域取水许可制度的实施，在一定程度上起到控制用水规模、合理配置水资源和促进黄河水资源可持续利用的作用。但黄河流域水权管理中也存在不少问题，主要是：

（一）使用权的界定不明确，影响了水资源的权属管理

《黄河可供水量分配方案》为多年平均来水情况下取水许可的审批和总量控制提供了基本依据。但该水量分配方案对于黄河在不同来水情况下以及对不同河段、干流与支流不同用水部门的水量分配办法没有界定，使得分水方案的可操作性不强。特别是黄河遇到枯水年份，国民经济用水往往挤占了河道输沙及生态用水，造成下游断流，主槽淤积加重，影响防洪安全。

（二）监督管理措施不完善，总量控制难以有效落实

《黄河可供水量分配方案》是进行流域水权总量控制也是目前实施的取水许可总量控制的依据，即流域机构和省（区）各级水行政主管部门审批的许可总水量扣除回归黄河干支流河道水量不得超过《黄河可供水量分配方案》分配给各省（区）的用水指标。但目前流域机构和省（区）在取水许可管理中的关系尚未理顺，流域机构不能全面掌握流域取水许可审批情况，取水许可总量控制难以有效实施。

（三）没有建立相应的补偿机制，用水户的合法权益难以保障

水资源具有流动性和不易计量等特点，使得水资源的外部效应明显，水资源使用权所有者的合法权益很容易受到外部影响而遭到损害。如部分沿黄省（区）无偿占用其他省（区）的分配水量和河道内输沙等生态用水，使其他省（区）的经济效益和黄河下游防洪安全受到影响。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，对权益受到损害的地区或用水户给予补偿。

（四）水权转让没有法律依据，水市场在水资源配置中的作用难以充分发挥

我国《水法》中没有规定允许水权转让，《取水许可制度实施办法》规定取水许可证不得转让，实际上限制了水权的转让和建立水市场的前提条件。

二、流域水权界定中应把握的几个原则

水权也称水资源的产权，包括所有权、使用权、经营权和处分权，其中水资源的所有权是基础，其它权力依附与水资源的所有权。我国《水法》中明确规定了水资源属于国家所有。水资源是人类生存和发展不可或缺的资源要素，是有限的可再生性资源，国家作为水资源所有权的主体，是水资源优化配置的基础保证。水资源配置的目的是保证水资源使用的公平和效率，因此，对水资源宏观配置原则，以及水权转让的原则、范围、形式和程序的研究，都应该以水资源的使用权为主要对象。

（一）使用权的量化和总量控制

使用权是和一定的物质量即水量相联系，由于水资源量的稀缺性和不确定性，决定了水权的有限性和不确定性，即水权受水资源条件的限制。因此，使用权对应的水量可表示为一定保证率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水许可审批的水量是指在正常来水年份下可使用的最大水量。进行水权审批和用水的总量控制，这是保证水资源的可持续利用和各用水户合法权益的有效手段。总量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，总量控制的关键是授予水权主管部门相应的权力，如当出现枯水年份或枯水季节，来水难以满足用水需求时，流域机构可以按比例核减各省（区）年度分配水量，各级水权主管部门可根据流域年度分水预案有权核减年度或年内某一时段的许可水量，以及对水权拥有者施加相应的约束条件，如节约用水、合理用水和保护水资源的义务。

（二）生态用水的权力

生态问题已越来越引起人们的重视，生态保护的关键是维护生态用水的基本需求。目前在不少国家，生态用水是得到政府承认并给予法律保护的。近年来，我国对生态用水日渐重视，但生态用水作为一种合理的用水需求，并没有在法律上得到认可和置于应有的用水优先地位。我国生态系统比较脆弱，承受的压力很大，生态遭受破坏的现象十分严重，其中无节制地挤占生态用水是其中一个十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游绿色走廊的萎缩、黄河下游输沙用水得不到保证，就是其中十分典型的例子。因此，在规定水权时，应承认生态用水权力，并界定生态用水的范围和研究生态需水量的多少。

三、流域分水的原则及监督管理制度

（一）流域分水的原则

流域分水分两个层次，一是将可供水量或将河流水量按断面分配给有关地区，属初始水权的分配，是实施水权管理的基础；二是通过水权许可将水量具体分配给用水户。由于流域分水涉及到有关地区和部门的切身利益，是一项难度很大的工作，需要认真的、长时间的协调，做到科学合理。确定科学合理的流域分水原则是确保流域分水成功的关键。归纳起来，流域分水应遵循如下原则：

1、可持续利用的原则

水资源是经济社会发展的物质基础和基本条件，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展的重要支撑和保障。因此，流域分水一定要坚持可持续利用的原则，水资源使用权的分配要控制在环境可承受的范围之内，防止分水失控和由此带来的资源过度开发、承载能力下降的局面，维护当代人和子孙后代的生存和发展空间。

2、生活和生态基本用水优先保证的原则

人类的生存和发展是第一位的问题，生活用水应首先考虑，我国《水法》中也将保证城乡居民生活用水放在用水优先顺序的首位。生态环境是人类赖以生存和发展的基础，生态用水的基本要求应予满足。在优先满足生活和生态基本用水需求的前提下，再考虑兼顾生产用水。

3、民主协商和公平的原则

分水的过程实际上是利益的调整过程，一定要坚持民主协商和公平的原则。在流域分水的过程中，流域机构应广泛听取有关各方的意见，充分兼顾不同地区和部门的利益，使落后地区和发达地区同样能获得国民经济发展所需要的水资源。

4、合理用水的原则

合理用水就是根据经济技术条件，将用水控制在适当的水平。判定用水是否合理需要一个标准，可采用用水定额的方法，目前水利部已布置有关省（区）开展此项工作。流域分水要根据各地区的经济发展规模和不同行业合理的用水定额核定分水量。

5、兼顾现状用水的原则

现状用水在一定程度上反映了不同地区现状经济发展的水平和需水的规模，但现状用水并不总是合理的，在流域分水过程中，要分析现状用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作为流域分水的依据之一。

6、政府最终决策的原则

随着人口的增长、社会经济的发展，用水需求不断增加，水资源在时间、空间上的短缺不断加剧，水资源供需矛盾日趋尖锐和复杂，大大增加了分水的难度。实现流域分水，除了上述5个原则，还必须坚持政府最终决策的原则，以保证水资源分配的公平合理。

（二）流域分水的监督管理制度

有了科学合理的流域分水方案只是实施流域分水的第一步，贯彻落实流域分水方案的关键是要加强监督管理。结合黄河和黑河年度分水和水量调度的实践，流域分水中应建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和调度制度

一般流域分水方案是指多年平均情况下或不同保证率下的分水方案，但各年来水情况不同，为使分水方案落到实处，便于实际操作，应实施年度水量分配和调度制度，即根据年度来水预测编制流域年度分水预案和具体的实施方案即调度预案，将年度可供水量分配到有关省（区），为控制用水的过程，年度分水和调度预案一般应到月，有关省（区）水行政主管部门－－即未来的省（区）水权主管部门，根据批准的流域年度分水和调度预案编制供水计划，将供水指标层层落实到有关地区，并报流域机构审批，各级水权监督管理部门根据本地区的供水计划审批管辖范围内用水户的用水计划。

2、动态调控和年终结算制度

实际的来水和用水与编制的预案总是会有差异的，为使预案能尽可能的符合实际，增加监控的科学合理性，应对方案进行逐时段的修正，并将各时段应分水量和实际用水进行比较，差值计入余留时段中，以此滚动修正，动态调控，年终进行水帐结算，下一年度编制预案时要考虑上一年度分水的完成情况，对超用水的省区要核减下一年度的分水指标。

3、用水总量和断面流量控制制度

分水的完成情况通常以用水量为衡量指标，由于不同地区和部门对水量和流量均有不同的要求，流域分水应以用水总量和断面流量两项指标进行控制，断面要选择省际和重要河段水文监测断面作为控制断面。

4、定额管理制度

定额管理是控制用水需求增长速度，促进节约用水的重要手段。定额管理在流域分水中的作用，一是在编制流域分水方案时，要根据用水定额核算分配水量；二是在审批水权时，水权主管部门核定的审批水量不得超过利用用水定额计算的水量；三是水权监督管理部门要根据用水定额审批用水户的用水计划。用水定额要根据技术经济条件不断调整，以提高用水水平。定额管理具有一定的强制性，管理部门和用水户都要遵守。

5、水资源论证制度

流域分水要根据水资源条件和各地国民经济的发展规模合理分配，但由于水资源的有限性，对经济社会的发展起到一定的制约作用。为促使经济社会的可持续发展和水资源的可持续利用，水利部门作为水资源的主管部门，要从水资源的角度对国民经济的总体规划、城市规划及重大建设项目的布局提出意见和要求，上述规划和重大建设项目布局一定要编制水资源论证报告，通过水资源专项论证，一方面保证规划和建设项目布局与水资源条件相适应，避免决策失误，另一方面也为水资源分配提供科学依据。

6、水资源统计制度

水资源统计包括年度水资源量、水质情况、用水情况、水库蓄水情况等，是实施水资源动态管理的重要手段。通过水资源统计可及时掌握水资源动态和用水动态，监督水资源使用权的所有者是否按照审批水量和用水计划合理使用水资源，也是收取水资源费和水费的依据。

7、有偿使用制度

水资源有偿使用制度包括征收水资源费和水费，其主要作用是利用经济杠杆调剂水资源的供求关系。为发挥征收水资源费和水费的经济杠杆作用，要根据用途和经济发展水平制定合理的征收标准，对于超计划或超定额用水的实行累进加价。

8、有关的处罚制度

处罚不是目的，而是为了更加合理地开发利用水资源和保护不同用水户的合法权益。要根据流域分水管理需要，建立不同的处罚制度，如：对于超过流域取水许可总量控制指标审批许可水量的省（区），可暂停该省（区）取水许可申请；对超分水指标用水的省（区），可核减该省（区）下年度的分水指标或暂停取水许可申请；对于超计划或超定额用水的用水户，在规定期限内仍未改正的，可吊销其取水许可证等。通过上述处罚制度的建立，以保证流域分水的顺利实施。

四、建立我国水权制度需要开展的工作

（一）制定和完善法律法规

水权制度的建立首先要完善我国现阶段的有关法律法规，为水权制度提供法律保障。如尽快修改《水法》，增加水权管理的基本原则和基本管理制度等内容，将目前实施的取水许可制度进一步完善，使之成为我国水权管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批准的黄河可供水量分配方案是多年平均情况的分水方案，只规定了年分水总量，1998年国家计委、水利部批准的《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》和《黄河水量调度管理办法》进一步明确了黄河不同来水年份水量分配和年度水量调度管理办法，增强了分水方案的可操作性。下一步还要开展南水北调生效后的黄河水量分配方案。其它江河特别是北方跨行政区域的江河应尽快制定江河水量分配方案。

（三）用水监测

流域分水方案的落实、用水管理、水资源有偿使用等都需要掌握用水资料，因此，加强用水监测是实施水权管理的重要手段。目前黄河用水监测设施很不完善，很多用水户没有按规定安装量水设施，已安装的量水设施也存在精度不够，设施老化等问题，直接影响到水资源的监督管理，有必要加速量水设施建设，搞好用水监测管理。

（四）年度水权转让额度的控制

水权转让的目的在于通过水权转让重新配置水资源，使水资源的使用更加合理，抑制用水需求的过度增长，而不是为满足新的用水需求使用水量持续增加。水权转让有时会导致用水量和排污量的大幅度增加，影响其它用水户的合法权益。因此，有必要加强对增加用水量或向本流域之外转让水权的控制，限制年度水权转让的额度。

（五）建立水权转让的管理机构与水市场

水资源属于国家所有，水权转让涉及到申请的提出、审批、水权的登记或对已有水权记录的更改，必须由国家进行宏观调控和制定交易规则。建立专门的机构负责水权和水权转让的管理是十分必要的。为减少水权交易的成本，为水权交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，应建立专门的水权交易市场。

（六）制定水权转让的规则和水权转让标准

完善的水权交易市场须对水权交易的形式和程序加以规定，因为水权的转让常常会对他人合法利用水资源产生影响。因此，水权交易的规则和交易的过程都必须是透明的。为规范水权转让的市场行为，应借鉴国外水权交易的经验，尽快制定我国水权交易的规则，这是实施水权交易的前提条件。

水权转让一般由转让双方进行协商，在自愿的基础上达成水权交易的协议。但水市场不是完全意义上的市场，可提供的转让水量往往十分有限，同时水权转让还受到供水设施的限制。因此，常常需求大于供给，受让方在水权转让中处于不利地位。为避免水权转让过程形成的价格垄断和谋取暴利的倾向，国家应制定水权转让的指导价和允许浮动的范围。

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一、坚持并创新校本教研制度，引领教师专业成长

坚持开展校本教研制度建设，对于提高教师的专业素质与能力，提升教学质量是大有裨益的。当然，在教研制度的建设中，首先必须建立成教师之间学习研讨制度，可将教师按所授课程组成不同的教研组，由教研组长负责组织定期的集体备课、相互探讨切磋，做到见贤思齐、相互提高，还可以在此基础上开展校际间的联片教研制度，邀请外校的专业教师一同参加教研活动，通过观看优质示范课堂、相互对话、座谈、研究等形式，使教师充分交流，解决教育教学工作中的疑难问题。其次，注意开展教学反思活动，鼓励教师在教学前、教学中、教学后均开展反思活动，发现问题，共同分析探讨，及时加以解决，在反思是不断前行、不断进步。这些都是加快教师主动成长与专业发展的有益方法与途径。

二、加强教师学习制度建设，促进教师专业成长

除此之外，还要注重教师自身学习与进修方面的制度建设，如建立教师自学制度、互助交流制度、师徒结对一对一制度，引导教师加强自身学习,不断充实教育新理念。为此，学校也积极为教师的学习与提升创建良好的平台，如学校组织开展计算机网络知识培养工作，鼓励教师利用网络这个巨大的知识载体，开展网络资源利用、相互学习与交流活动。在学习与教学手段的辅助上，可切实加强小学现代远程教育工程制度建设，尽力引进远程教育资源，既能帮助老师利用信息技术更新教学观念，也可以帮助其较快地获得专业知识与技能，更好地运用在教学活动当中去。对于青年的教师或教学经验尚不丰富的老师，可由教学经验相对丰富、专业能力强的老师，与其结成一帮一的对子，相互听课交流帮助，这样既能促进青年教师尽快成长，又促进了老教师的知识和观念能够不断的更新。

当然，如何通过学校制度建设来帮助教师专业成长方面，还要许多值得我们思考与研究的地方，如从建立教师教学效果的评价考核制度，建立教学评比制度等来督促老师不断更新教学观念，提升专业能力，起到引领教师专业成长的效果。

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论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

一、洪水资源利用法律制度建设的重要性

1．适应洪水资源利用趋势的内在需要

我阚水资源短缺．随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．

2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动

3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设

二、洪水资源利用法律制度建设的重点

1．确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：

一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作．保证度汛安全。

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。

四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

3．确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

(4)对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

5．建立健全应急管理机制

为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

三、政策建议

1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

篇12

社会养老保险不仅是社会保障体系的重要内容，也是一个具有丰富经济内涵和广泛社会影响的政策问题。一国的养老保险制度选择，应该与其经济发展水平、收入分配结构、要素市场发育程度、税费征管体制、人口结构等现实条件相适应。因此，根据本国的社会经济发展状况来制定养老保险制度的改革方案，是一项重要的政策内容。

近年来，在多方论证的基础上，我国初步建立起了一个部分积累制的城镇养老保险体系。然而，现行养老保险体系的实际运行却不尽如人意，其中暴露出来的种种问题值得引起理论界和政策制定者的反思。本文在对当前我国城镇养老保险体系存在问题及其根源进行分析的基础上，认为我国应当更加务实地对现行的城镇养老保险制度进行改革。

一、改革历史的简单回顾

我国城镇养老保险制度起步于20世纪50年代国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工；主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，由各类单位和企业支付养老费用。由于国有企业的经营由国家统负盈亏，因此这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。

到了80年代，改革开放政策的实施要求国有企业成为自负盈亏的经济实体。这样，养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业的盈利水平和竞争能力，养老基金由企业统筹向社会统筹方向发展势在必然。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险实行社会统筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养老保险体系。

1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式，强调建立多层次社会保障体系的必要性。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，进一步明确了基本养老保险制度的统一模式。该模式要求我国的养老保险体系从传统的现收现付制向部分积累制过渡。事实上，我国采纳了世界银行倡导的“三支柱”模式，即强制性的现收现付制作为第一支柱，强制性的个人账户作为第二支柱，自愿的补充养老保险作为第三支柱。第一支柱按照缴费工资的13％由企业在税前支付，它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20％的替代率；第二支柱由个人和企业共同负担，按缴费工资的11％缴纳，当职工退休时每月可得到个人账户基金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账户和第二支柱的个人账户，可合计提供58.5％的目标替代率。①

概括起来，改革开放以来我国城镇养老保险体系改革的内容主要体现在四个方面：一是从企业统筹走向社会统筹；二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合模式；三是扩大了养老保险的覆盖面，将非国有企业纳入养老保险体系；四是适当调整了缴费率和养老金的替代率，纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体制改革的需要，营造公平竞争的市场环境；解决养老保险的可携带性问题，疏通劳动力流动障碍；应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战，削减养老保险制度的代际再分配功能；等等。

二、当前存在的主要问题及其原因

尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性，以及通过模拟研究②论证了我国从现收现付制向基金制转型的现实可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但现行养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。

1.个人账户“空账”规模巨大，部分积累制名存实亡

由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的，这就要求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任，还要为自己积累养老金，由此带来了巨大的转型成本。

对于改革之时已经离退休的“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参加工作的“新人”来说，目前的养老保险制度采取“老人老办法，中人中办法，新人新办法”③进行区别对待。即已经离退休的“老人”的养老金待遇保持不变，他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金支付；对于“中人”,新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限，他们所享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样，“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”（即转型成本），如国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元（何平，2001）。[3]

现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中，由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标，统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金，因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金，从而形成个人账户的“空账”现象，即个人账户只是一个名义账户。在名义账户下，资金的回报率是由政府规定的，而不是实际的投资回报率。这样，从根本上看，现行养老保险体系仍然是现收现付制。

2.缴费率相当高，企业和工薪阶层负担沉重

我国养老保险缴费率（平均养老保险费与平均工资的比率）目前已经达到比较高的水平，从1991年的16％增加到目前的24％，远远高于世界平均缴费水平（为10%），甚至高于国际警界线（20%）。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦（24.55%）、意大利（29.64%）、荷兰（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5个国家的社会保障税高于中国（孙祁祥，2001）。[4]

尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费（转嫁能否顺利实现取决于劳动力的供给和需求弹性），但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本，并形成缴费企业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下，企业职工除了须缴纳“四金”（住房公积金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金）以外，还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下，实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入，实际上大部分来源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级，改善我国居民的收入分配结构是不利的。

如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利，即所谓的“福利病”（同工资一样，社会福利水平具有很强的刚性），我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重，覆盖面、参保率难以提高，以及过高的替代率等原因造成的养老保险资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题，事实上并非造成高缴费率的重要因素，而这恰恰更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。

3.企业拖欠、逃避缴费现象严重，扩大覆盖面举步维艰

当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重，近几年来养老保险基金的收缴率呈逐年下降趋势。1992年至1998年，收缴率分别为96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龚秀全、黄胜开，2002）。[5]截至1998年底，企业共欠缴养老保险费302亿元，到2000年底上升到414亿元，相当于当年养老金发放金额的20％。而且，扩大养老保险覆盖面的工作进展也乏善可陈。1999年，国务院了《社会保险费征缴暂行条例》，加速把非公有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来。但直到2005年底，养老保险参与率一直徘徊在50％~60％之间（见表1）。覆盖面未能顺利扩大，直接带来了两个问题：一是企业之间的不平等竞争。到1997年底，93.9％的国有企业职工参加了养老保险，而城镇集体企业职工的参与率为53.8％，其他所有制企业只有32.0％，事实上造成了企业之间的不平等竞争。二是养老保险体系的负担率大幅上升。如表2所示，从1993年到2005年，我国养老保险体系参保职工人数上升了78.8％，而参保离退休人员则上升了168.2%，负担率提高了50个百分点。

在现实中，企业逃避缴费的行为是不可避免的；但过高的缴费率、有效征管体制的缺失，则大大增强了企业逃避缴费的动机。从我国的国情来看，逃税漏税现象本来就非常普遍，更何况是以“费”的形式进行征集的养老保险基金。

从职工个人方面来看，由于当前的工薪阶层不仅成为转型成本的主要承担者，而且现收现付制本身所具有的再分配功能、④个人账户的“空账”现象和过低的投资回报率等因素，也都抑制了其缴纳养老保险费的积极性，难以有效形成职工对企业缴费的监督机制。

地方政府（县或地、市级政府）在统一养老保险制度的过程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是养老保险体系的管理者，且在大部分地区至今仍然是实际的管理者，养老保险的省级统筹将使它们失去对养老基金的控制权。显然，在它们拥有对养老基金控制权的时候，它们有积极性向企业收取养老保险费；而在它们丧失对养老基金的控制权之后，它们的积极性将相应降低。此外，在省级统筹的运作中，省内地区之间的交叉补贴也会对地方政府的积极性产生严重的影响。例如，如果一个县（或市）的养老基金盈余被拿去与其他县（或市）分享，这个县（或市）将不会有实现盈余的积极性；反之，如果一个县（或市）的养老基金赤字可以得到来自统筹基金的补贴，这个县（或市）也不会设法去消减赤字。

4.其他存在的问题

现行养老保险制度在运行中出现的其他问题还有很多，如社保基金未能获得令人满意的收益率、省级统筹进展缓慢等。以全国社会保障基金理事会的年报为例，其历年的投资收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期储蓄利率。而自1997年国务院要求养老保险实现省级统筹以来至2000年底，真正实现省级统筹的只有5个省，17个省通过省级调剂金进行上缴下拨，8个省还没有建立省级调剂金或者虽然名义上建立了但没有运作（赵耀辉、徐建国，2003）。[6]过低的投资回报率大大打击了职工对于养老保险体系的信心，甚至使个人账户的缴费异化为某种税负（由于资金回报率低于其机会成本）；省级统筹难以实施，则不利于调节省内地区之间的收入分配以及控制养老基金管理中的道德风险和腐败行为。

综上所述，个人账户空账、缴费率过高、拖欠及逃避缴费现象严重是当前我国养老保险制度运行中存在的主要问题。从这些问题之间的关系中可以看出，它们是相互影响、相互作用的。养老保险基金的拮据表现为个人账户空账，并产生了提高缴费率的要求；过高的缴费率又大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机；而企业拖欠、逃避缴费的行为，反过来又影响了养老保险费的顺利征收，并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施；最终导致个人账户空账规模的进一步扩大，从而使整个养老保险体系的运作陷入恶性循环之中。

当前我国养老保险体系在实践中遭遇的严峻形势所折射出的现行制度设计的不合理，主要表现在以下四个方面。

第一，过于执着养老保险体系自身的财务平衡。面对巨大转型成本的现实，政府没有必要拘泥于养老保险体系自身的收支平衡，以致于造成个人账户的“空账”现象而失信于民。事实上，从世界各国的实践来看，社会保障税并不是社会保障资金的惟一来源。除少数国家(如德国)的社会保障税能够完全满足社会保障支出的需要以外，多数国家的社会保障税收入只占社会保障支出的较大比重，个别国家（如加拿大）的社会保障税收入占社会保障支出的比重尚不足50%。而从社会保障支出占GDP的比重来看，我国的社会保障支出仍处在相当低的水平上。因此，增加其他资金来源（如国有资产的变现所得、税收收入、国债筹资等）用以支付转型成本是完全合理的。

第二，养老金的替代率偏高。现行制度设计中养老金的目标替代率为58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。从实施情况来看，目前我国各地基本养老金替代率的平均水平已超过80％，远高于西方发达国家的水平（见表4）；部分地区如河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、江西、山东、河南等省（自治区）的养老金替代率均超过了100％，甚至出现了一些在岗还不如退休的情况。从人均产值和人均可支配收入来看，我国与西方发达国家的差距仍十分巨大，现行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，养老金领取条件过于宽松。主要表现在对提前退休领取养老金的政策把握和养老保险制度的设计上。自20世纪90年代以来，为推进国有企业改革，国家出台了一系列提前退休政策以达到减员增效目的。此外，80年代初期，我国27个产业部门相继制定了1800多个特殊工种名录，规定特殊工种职工可享受提前退休的待遇。但是，随着现代化科技的应用，继续沿用这个20年前制定的标准并不完全合适。不仅如此，为了顺利实现减员的目的，地方政府和企业还有意放松了对提前退休审批的管理，从而导致一大批产业职工提前退休，过早地加入领取养老金的队伍。从养老保险制度设计来看，新制度中缴费满15年、旧制度中工龄满10年即可领取养老金这一政策标准，在世界上已建立起社会保障制度的国家中也是相当低的。

第四，对制度实施方案的操作难度缺乏充分的估计。现行制度设计不仅建立起了一个拥有较高目标替代率的部分积累制养老体系框架，而且还指望由当前工作的一代承担起巨大的转型成本，但对于企业和职工能否承受由此带来的高缴费率以及收取养老保险费的难度，却似乎缺乏应有的思想准备。部分积累制的强制性个人账户客观上也加重了企业和职工的负担，事实上并不是一种比原有的现收现付制更优的选择。

由此可见，过于简单、理想化而缺乏可操作性的制度方案设计，是我国社会养老保险体系面临困境的根本原因。现行制度在实施过程中遇到的诸多问题，暴露出政策设计者过于迷信理论模型的论证而缺少对现实国情的深入了解；忽视对我国政府和企业之间，以及政府上、下级之间博弈行为的考察。

三、反思与相关政策建议

如上所述，即使经过貌似严格的理论论证和数据模拟，一个制度的设计如果缺少了现实的可操作性，它也难免会在实施中遭到失败。这是值得我国理论界深刻反思的。总的来看，过去的理论研究更多的是从纯粹理论的层面对现收现付和基金制进行比较，或探讨人口老龄化来临的福利效应及应对措施；而在运用数学模型和数据模拟方法进行论证的过程中则多少显得有些一厢情愿，对于从假设条件引出的结论与现实的差距缺乏客观的分析，表现出热衷于理论探讨而疏于关注现实国情的倾向。

在对现收现付制和基金制的比较中，学者们较倾向于认为现收现付制对国民储蓄具有挤出效应，减少了资本的形成，从而不利于长期经济增长(Feldstein，1974）；[8]难以应对人口老龄化危机，并认为从现收现付制逐步向基金制过渡乃是大势所趋。

事实上，到目前为止，现收现付制对国民储蓄的挤出效应以及这种挤出效应有多大，在国内外学术界尚未得到严格的论证。而且，国民储蓄率也并非越高越好。在过剩经济的条件下，降低储蓄率、扩大有效需求反而有利于解决当前我国经济的动态无效率问题（袁志刚、宋铮，2000）。[9]对于现收现付制另一个常见的质疑是，它难以在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。但从根本上看，现收现付制和基金制两种养老保险体系只不过是退休一代采用不同的方式索取当前的产出。在现收现付制下，退休一代凭借过去缴纳养老保险费获得分享来自当前工作一代的转移支付的权利；在基金制下，退休一代凭借资本所有权证获得分享当前工作一代提供的产出的权利。两者的物质基础是完全一致的。可见，经济增长和充分就业才是解决老龄化问题的根本，基金制并不是解决老龄化问题的灵丹妙药（NicholasBarr，2000）。[10]在老龄化问题上，基金制与现收现付制的区别只不过是基金制将问题抛给社会，而现收现付制则由政府承担起责任而已。

实际上，现收现付制和基金制在实践中各有利弊。现收现付制的最大弊端是由于其再分配功能而导致企业和职工逃避缴费，养老保险覆盖面难以扩大；基金制则缺乏再分配功能，难以抵御通货膨胀等缺陷，使退休人员的基本生活水平无法得到保证。从这一点来看，基金制已基本丧失了“社会保障”的功能。

老龄化趋势对养老保险体系的考验也是学者们所关注的问题。但是，如上所述，从实际运行的情况来看，造成我国养老保险体系负担率较高的主要原因并非老龄化问题，而是养老保险覆盖面难以扩大、职工参保率难以提高以及下岗和提前退休高峰的来临等问题。这些问题对现行养老保险制度构成的压力，显然远大于老龄化问题；而老龄化问题只不过是使入不敷出的养老保险体系)上加霜罢了。

在有关养老保险的理论探讨中，学者们大多借助于代际交叠模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）来进行分析，如对现收现付制与国民储蓄关系的论证、人口结构变动的福利效应分析、缴费率和统筹比例的参数设定，等等。[11-12]但是，代际交叠模型的论证依赖于退休一代不留遗产的强假设，而这与现实情况是明显不符的。在现实中，人们有种种理由在死亡时留下遗产，例如：（1）遗产动机是普遍存在的；（2）人们无法准确知道自己何时会死亡；（3）住房和耐用品的残值一般会成为遗产等。在养老保险体系设计的数据模拟研究过程中，学者们为了论证自己的观点，往往在模型中设定有利于自己结论的假设条件和参数值。例如，支持基金制的学者往往过分强调养老基金的投资回报率（Feldstein,1999），[13]似乎认为养老基金的投资回报率理所当然地将高于真实工资的增长率。事实上，在古典经济模型的理想状态下，两者应该是一致的；而从我国的统计数据来看，在1986-2002年的大部分时间内，真实工资的增长率高于五年期国债的实际利率（袁志刚、封进，2004)[14]，从而基金制是比现收现付制更好的制度选择；而支持现收现付制的学者则忽视了收取养老保险费的难度，隐含了养老保险费能够顺利收取的假设。

综上所述，在养老保险制度的改革中，政策设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外的经验，而应更多地对公共养老保险体系的存在意义是什么、中国的现实国情适合什么样的制度安排，以及设计方案能否得到顺利实施等问题进行深入的思考。

一般认为，政府介入养老保险主要基于三方面的理由。一是政府强制保险可以纠正由逆向选择或道德风险所导致的市场失灵；二是社会养老保险具有再分配功能，在一定程度上可以使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配；三是政府强制保险可以帮助人们克服短视行为，即所谓的“家长主义”。但从市场失灵和家长主义的观点来看，政府介入养老保险的理由显然不如医疗保险充分；特别是对于基金制来说，除了具有家长主义的含义之外，政府几乎再没有介入养老保险的理由，而事实上这种家长主义的强制储蓄是否必要也是值得商榷的（在没有公共养老保险体系的情况下，人们也可能会为自己的养老积极储蓄）。相比较而言，现收现付制由于具有保障退休人员基本生活之需的再分配功能，而更加适合作为政府介入养老保险的方式。但是，必须清醒地认识到，我国的经济发展仍处在相当低的水平上，且贫富两极分化相当严重，缺乏一个人口数量庞大的中产阶级。在这种经济条件下，面对显而易见的人口老龄化趋势，一个较低水平、广泛覆盖的养老保险体系，对于我国来说可能是更加合适的选择。较低水平的养老金可以降低当前工作一代的负担，有利于养老保险费的收取；而养老金水平也反映了政府介入养老保险的程度。从我国当前的现实情况来看，公共养老保险体系的首要目标理应是保障退休人员的基本生活之需；如果人们希望在退休以后过得更宽裕一些，他们有责任在工作时期为自己进行更多的储蓄。

根据以上的分析，政策设计者可以考虑从以下几个方面对现有的养老保险制度进行更为务实的改革。

第一，降低企业和职工的负担。政府应更多地考虑通过减持国有股、发行国债或税收来支付转型成本。为此，政府有必要重新审视当前的财政支出结构，应向社会保障、教育、国防等有关国计民生的项目倾斜，逐步缩减以至取消大量不必要的财政支出（如大量的形象工程项目、对竞争性国有企业的财政扶持、民间力量完全可以实现的投资项目，等等）。对于工薪阶层的负担，可以考虑以个人所得税作为社会保险费的来源而取消社会保险费，或者取消个人所得税而保留社会保险费。另外，可以考虑取消养老保险强制性的个人账户（即取消部分积累制）和“四金”中的住房公积金，⑤以进一步降低职工的负担。

第二，建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系。养老金的给付可以考虑采取DB模式而不必按目标替代率进行设计。养老金发放水平可参考当地的最低工资或最低生活保障标准设定（如以当地的最低工资或最低生活保障标准乘以一定的系数）。对于部分养老金待遇过高的“老人”和“中人”，考虑到养老金待遇的刚性，可以保持其原来的养老金发放水平不变；但如将来出现通货膨胀，则不对养老金待遇进行调整，直到与其设定的养老金发放水平相当为止。

第三，取消提前退休领取养老金的权利，重新制定特殊工种提前退休的标准并严格其审批管理；适当提高领取养老金所需的缴费年限标准。对于因下岗而提前退休者，可以考虑将这部分人纳入城市最低生活保障制度或失业保险制度之中。

第四，在保留一个较低水平的现收现付制公共养老保险体系的基础上，鼓励企业年金的发展以及个人为养老储蓄。为此，必须为企业年金和个人年金提供税收优惠政策。例如，企业购买企业年金可在税前列支，个人购买养老金的支出部分可免缴个人所得税（这些政策已为世界上相当多的国家所采用）。这样不仅有利于降低政府的行政负担，杜绝地方政府挪用养老金和腐败行为的发生，而且有利于促进我国金融市场的成熟和繁荣。

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注释：

①这个目标替代率的计算方法是：假设预期寿命为70岁，实际工资增长率等于名义利率，职工按缴费工资的11％向养老保险体系交费35年，这样退休时个人账户可以提供38.5％的替代率，统筹账户提供20%的替代率。二者合计共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模拟显示，在2000年到2010年间，每年的转型成本占GDP的0.6％左右，到2050年将下降到0.3％。转型成本的补偿可以通过税收进行融资，这样，支付第一支柱相当于工资20％的养老金所需交纳的费用率只需10％~12％。

③“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准，退休金替代率为60％~90％，退休金计算基数为退休时的工资额；离休者离休费为离休时工资的100％。“新人新办法”是指1997年统一的养老保险制度实施以后参加工作的职工，他们的退休金相当于当年职工平均工资的20％，有35年工龄的职工，目标替代率为58.5％左右。“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金，以及将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限计算的“过渡养老金”三部分组成[月养老金=基础养老金个人账户养老金÷120过渡养老金，过渡养老金=指数化月平均缴费工资×（1.0%-1.4%）×视为缴费的年限]。

④现收现付制的再分配功能包括从工作一代对退休一代的转移支付、从高收入群体向低收入群体的转移支付、从短寿者向长寿者的转移支付，以及从男性向女性的转移支付。

⑤我国现行的住房公积金制度缺乏再分配功能，而且人们显然会为了购买住房而自觉地储蓄。所以，这种强制性储蓄几乎是毫无意义的。

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参考文献：

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.

[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper，2000.

[3]何平，等.中国养老保险基金测算与管理[R].劳动和社会保障部报告，2001.

[4]孙祁祥.空账和转型成本——中国养老保险改革的效应分析[J].经济研究，2001，（5）.

[5]龚秀全，黄胜开.论中国基本养老保险的筹资形式的改革[J].社会保障制度（人大复印资料），2002，（6）.

[6]赵耀辉，徐建国.我国城镇养老保险体制改革中的激励机制问题[J].经济学（季刊），2003，1（1）.

[7]刘启栋，肖平.养老保险制度的国际比较与经验借鉴[J].社会福利，2003，（5）.

[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.

[9]袁志刚，宋铮.人口年龄结构、养老保险制度与最优储蓄率[J].经济研究，2000，（11）.

[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.

[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.