农村政策论文范文

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本文试图在对库区移民心态广泛调查的基础上，采用实证方法进行研究，揭示出库区移民的心态状况，分析移民心态形成的原因及其对移民搬迁和安置的影响：，并在此基础上提出实现安全移民的政策建议。

本文调查分两个阶段进行。第一个阶段，1995年下半年进行了访谈调查，走访了四川库区的开县、云阳、奉节、巫山、忠县、万县市区的重点淹没区，召开了大小型座谈会30余次，并发放开放型农村移民问卷100份．第二阶段，1996年4月一7月，进行了一次随机原则下按行政区划分层的问卷调查，发放农村移民问卷1500份，样本分布为四川库区1000份，湖北库区500份．问卷回收招24份，回收率为88.26写，其中，有效问卷1114份，有效问卷率84.13％。有效问卷样本分布情况见表0-10。

表0-1：农村移民有效问卷样本分布情况表

被试

情况性别年龄文化程度居住地城

男女青年中年老年不识字小学初中高中城郊平坝山地

人数（个）636478520394200130300444240258382474

百分比（％）57.0942.9146.8435.3717.9511.6726.9339.8523.1623.1634.2942.55

将有效问卷输人计算机进行处理，对问卷中的选择题统计出所有被试移民及不同性别、年龄、文化程度、居住地域的移民选择各项答案的人数及所占的百分比；并采用尺度法，对各项答案赋予分值，认知、意愿问卷按答案顺序分别赋2、1、0、一从-2分，如认知问卷“非常同意”和“同意”分别为2分、1分，“中立分别赋2分、1分、0分，然后计算出所有被试移民及不同情况的移民选择的平均得分（用又表示映移民态度的集中趋势。对不同情况的移民选择差异性进行X，检验，计算出X，值和自由度，‘若X，值查表的X2值吸P<0.0幻，则差异显著，否定备择假设，接受原假设。对问卷排序题，首先统计出被试移民夕对每一排序项目排在各种位置的人数，’对排序项只按从左至右，从上到下的顺序分别赋1,2;苏45述要求进行统计。根据以上统计结果，计算出不同情况的移民排序的相关系数—肯德尔和谐系数（用W表示），w值越大，说明有较高的‘致性，反之亦然。

1、农村移民的心态状况

1.1农村移民的认知

1.1.1农村移民对三峡工程及其移民迁建的作用评价很高

长江三峡工程举世瞩目，功在当代，利及千秋，它不仅具有防洪、攀电、航运、养殖和供水等巨大综合效益，而且也给库区的经济发展带来了机遇。移民对此也是充分肯定的（见表1-1）

表1-1：农村移民对三峡工程及其移民迁建作用的总体评价调查表

表1一1表明，农村移民对“三峡工程是一项利国利民，造福于子孙后代的伟大工程”的说法表示“非常同意”和“同意”的共占88.56写，回答“中立”的占7.36％，选择“不同意”和“非常不同意”的仅占4.31％，又为1.17；而对“三峡库区的移民迁建为库区的经济发展提供了重要机遇”的认识回答“非常同意”和“同意”的占78.09％，表示“中立”的为13.11％，选择“不同意”和“非常不同意”占8.79％，X为0.93。这说明绝大多数农村移民对三峡工程及其移民迁建的作用评价很高，对三峡工程及其移民迁建持积极支持态度。

移民对三峡工程和移民迁建的认同程度主要取决于两个因素，一是三峡工程和移民迁建本身的积极作用，二是与移民个人目，标和利‘益的一致或协调程度。三峡工程从提出、论证到决定实施经过了几代人，移民工作从试点到现在也经过了十四年，移民已充分认识了三峡工程和开发性移民的积极意义，因而在这一层意义上持否定态度的移民已经很少，移民对三峡工程和移民迁建的认同程度主要取决于第二个因素，．即切身利益的得失。表1--1中显示出绝大多数移民对三峡工程和我民迁建持赞成和支持态度，说明移民不仅已深刻认识到井本身的积极意义，而且认识到了与其长远利益的一致性，这也表明了移民尽管遭受了巨大的淹没损失，要担负起重建家园的重任，但是仍然具有顾全大局、通情达理的精神。当然，这只是从一般意义上来说的，若涉及到有关个人利益的具体问题时，移民便显户得较为谨慎和保守，这从后面的具体问题中可以看出。同时，我们还应该注意到在访谈调查中了解到一种现象，即调查是在三峡工程修建过程中进行的，部分移民是在“我不同意也没用”的心态下而作出“同意”选择的。

从表1一1‘还可以奢出，不同性别、年龄t、文化程度的移民认知具有差异性、，除不同性别的移民对迁建作用的评价差异不显著外一，其余的均为差异显著，而且还呈现出男性较女性评价高，年纪越、轻、文化程度越高，评价也越高的趋势，其中文化程度对认知差异的影响最大。这种差异性反映了农村移民的认识水平、自身条件和自身利益的差异性。

1.1.2移民对搬迁未来的估价较离

调查表明，农村移民对搬迁后生活水平、生活条件、个人发展的前景估价较为乐观（见养1-2）

表1-2：农村移民对搬迁未来的评价情况统计表

的．共占54--58%,选择“中立”的占30.70％，回答一个同x"V-4}w小回.U"OIJ3k14"y%,AJjV.DG;Al搬迁后…生活条件将有所改善，交通、用水、用电、子女上学会更：方便?的认识回答?非常同意”和。同意的9.22%,表示“中立”的占20.47Yo,选择“不同;19-IFT+KJX""lyjc511.j1to}入于V.“移民搬迁给移民提供了收人转人较高行业的机会，更有利于个人发展”：的说法“非常同意”和“同意”的占54.’戒％，回答。中立?的占28.73％，而表示?不同意”和“非常不同意，的占16.33％，又为0.510这说明农村移民对搬迁后的生活水平、生活条件、个人发展的前景估价较高，对未来韵期望值较高。统计还表明，不同性别、年龄、文化程度的移民对搬迁未来的估价具有差异性，其中．不同‘情况的移民对搬迁后生活条件改善认识差异不大，对搬迁对个人提供了发展机会的枯价上差异显著，而在对搬迁后一生活一水平的认．识上，不同性别的移民认知’差异不显著，不同年龄和文化程度帕勺移民认知差异显著。不同情况的移民认知的差异性，呈现出在性别上男性评价高于女性，且年纪愈轻，文化程度愈高?对未来的估价也就愈高的一般规律。这是因为男性移民，年纪轻介文化程度高的移民自身条件较好，适应变化和捕捉机会的能力较强，对自己的未来更自信，因此对搬迁未来的估价更为乐观。

1.1.3调查发现，多数农村移民认为搬迁过程中移民参与很重要（见表1-3）

表1-3:农村移民对“移民撅迁是政府行为，移民参与并不重要”说法的回答情况统计表

表1-3显示，农村移民对“移民搬迁是政府行为，移民的参与并不重要”的说法“非常同意”和“同意”的占24.6％，表示“中立”的占18:31％。选择“不同意”和“非常不同意”的占57.090o,X为一0.44。这表明移民对搬迁有较强的参与意识。移民搬迁不仅涉及到库区的经瘫展，还涉及到移民的切身利益，移民参与意识较强说明了移民的自我意识较强，也反映了移民对切身利益的重视。从统计中还可以看出，不同年龄、文化程度、居住在不同地域的移民认知差异显著，呈现出年纪越．轻、文化程度越高、居住地条件越好的移民参与意识越强的一般规律，这是年纪轻、文化程度高、居住地条件好的移民思想活跃、自主意识和自身能力较强的体现。

1.1.4调查表明，农村移民大都认为搬迁后生产、生活要靠国家解决（见表1-4)

表1-4：农村移民对“有人认为，农村移民极迁后的生产、生活要布国家解决”的说法的选择情况统计表－从表1-4看出，农村移民对。搬迁后的生产、生活要靠国家解决”持“非常同意”和“同意”态度的占67.14％，表示“中立”的占17.41％，选择“不同意”和“非常不同意”的占15.44％，又为0.66,这说明多数农村移民认为搬迁后的生产、生活要靠国家解决，对政府的依赖性比较强．统计还表明，不同年龄、文化程度、不同地域的移民的认识存在差异，其中，不同年龄｛支化程度的移民认知差异不显著，而不同地域的移民认知差异显著，还表现出年龄越大、文化程度越低、居住地条件越差的移民对政府的依赖性越强的一般规律。这是这部分农村移民自身条件较差，谋生能力较弱情况的反映。

1.1.5对大农业安！移民毁誉参半

《移民条例》规定，农村移民安置“应当以发展大农业为基础”，桓是，调查表明．，农村移民对在农业安置移民褒贬不一（见表1-7-5）.

表1说法的回签情况统计表。

选择“非常同意”和“同意”的占38.06％，回答“中立”的占30.88写，表示“不同意”和“非常不同意”的占31.06％，又为0.09.表明农村移民对“大农业为主”的安置途径认识很不一致，这反映了各地移民安置条件的差异性和移民安置愿望的多样性。典型调查表明，有的移民根据所在地是否具备发展大农业的条件来评价的，有钓是根据自身条件来回答的，有的是依据自己想实现向上的社会流动的主观愿望来选择的。统计还显示，不同地域的移民对该问题的认识差异显著，居住在城郊的移民对大农业安置的评价较居住在平坝、山地的移民低，这是由于城郊移民居住地商品经济较发达、生活较富裕，担心大农业安置造成生产、生活条件差的原因造成的。从年龄差异的情况看，中年移民较老年、青年移民评价高，这是由于中年移民担负着家庭重担，具有求稳心理造成的。

l．l声调查表明，多数移民认为不正之风对移民安置有较大的影晌（见表1-6)表1--6：农村移民对“在移民安置过程中，不正之风对移民安里有较大的影响”的说法的选择情况统计表表1:-6表明，农村移民对“不正之风对移民安置有较大的影响”的认识表示“非常同意”和“同意”的占75.53％，，一选择“中立”的占14.--72％，回答“不同意”和“非常不同意于的占9.69％，X为0.98。这说明农村移民普遍担心不正之风对移民安置的影响，同时也表明农村移民对不正之风可能损害其利益比较担心和警惕。’移民的这种认知是对部分干部中存在的较严重的、不正之风和腐败现象的主观反映．统计还表明，不同年龄、一文化程度和地域的移民的认知差异显著。：其中，中年移民的认识较青年，老年移民的认识平和，这反映出中年移民较为成熟和谨慎的特点．从居住在不同地域的移民认识看，居住在城郊的移民较居住在平坝、山地的移民认识偏激，这表明了城郊移民见识较广，较少顾虑，而且比较担心自己的利益受到不正之风的损害。

1.2农村移民的情绪库区移民的搬迁和安置，导致了社会结构的重组，生产生活秩序的改变，移民承受了巨大的淹没损失，经受了迁徙带来的种种困．难，承担着重建家园的重任，但是移民搬迁又为库区经济发展和人民脱贫致富带来了机遇。因此，移民既表现出沉重的担心和优虑，又满怀信心，充满喜悦。从调查的情况看，移民在情绪方面存在着以下几种状况。

1.2.1调查发现，农村移民对搬迁的情况十分关注（见表1-6）

表1-6：农村移民对搬迁的时间、地点和极迁进度的关注程度统计表

表1-6表明，农村移民对搬迁情况“非常”关注和“有点”关注的占83:45％，“并不”关注的．占16.52％，又为1.23。说明多数移民关注搬迁的情况，这既是农村移民参与意识较强的反映，也是他们十分关心自身利益得失的体现。统计检验还显示出，不同性别、年龄、文化独度的移民选择的差异显著，呈现出男性较女性更关注，年纪越轻、文化程度越高越关注的特点，这说明男性移民、年纪轻和文化程度高的移民对搬迁的期望值更高，、参与意识更强、更关心自身利益的得失。

1.2.2调查显示，农村移民对搬迁后个人发展前景比较乐观（见表1-7)．

表1-7：农村移民对问卷提到的，“您对极迁后的个人发展前景是否乐观广的选择情况统计表

从表1一7中知道，农村移民对搬迁后个人发展前景“非常”乐观和“有点”乐观的占63.10％，“并不，乐观的占36、80％，又为-0-78。说萌多数农村移民对搬迁后个人发展前景表示乐观．不同年龄和文化程度的移民的回答差异显著，且年纪愈轻、文化程度愈高的移民愈乐观。这与农村移民对搬迁个人发展前景的认知是一致的。“‘

Y-2-3多数农村移民相信政府能够妥警解决移民问题移民安置的顺利进行取决于移民与政府是否合作，而移民的合作精神在很大程度上又取决于移民对政府的信任度。调查表明，多数农村移民相信政府能够妥善地解决移民问题（见表1-8)

表1--8：农村移民片“您是否相信政府能妥善安排好您生产、生产？”的选择情况统计表

从表1-8得知，农村移民对政府能妥善解决移民问题“非常”相信和“有点”相信的占74.51％，“并不‘相信的占25-49％，又为0.弱。脱明多数移民相信政府能妥善安排好其生产、生活‘从年龄差异来看，对政府一的信任度中年移民较青年移民高，老年移民最低，一这在一定程度上体现了一中年移民的理智和成熟；从文化程度的差异看，文化程度越高的移民，对政府的信任度也越高。这表明了文化程度高的移民是站在较高角度全面的看问题的，当然，也不排除部分文化程度高的移民在移民搬迁上，是在高期势乙理支配上对政府表示信任的；从地域差异来说，对政府的信任度平坝移民较山地移民高，城郊移民最低，这在相当程度上反映．出城郊移民担心政府’不能恢复其较好的生产、生活条件。

1.2.4调查表明，农村移民十分担心搬迁期间和搬迁后生活水平下降（见表1-的表1-9：农村移民对“您是否担心搬迁期间和搬迁后生活水平下降广回答情况统计表，表1-9显示犷农村移民对，搬迁期间和搬迁后生活水平下降‘非常”担心林和‘。有点”担心一的一占fib.成％，并不”担心的占21.36％，说晚多数移民担心搬迁导致生活水平下降。从表中还可以看出，不同情况的移民选择的差异均不大，其中，从年龄差异来说，年龄越大越担心，这反映了年龄越大的移民自身条件无优势，奋谋生能力相对较弱的情况；．而从地域差异来看，居住在山地的移民较居住于城郊的移民担心，居住在平坝的移民最为担心，反映了居住城郊的移民谋生机会较多，居住在平坝的移民原有条件较好，而搬迁后各方面条件可能较差的实际，

1.2.5哪些问题最令移民担忧？

对移民担优的问题，问卷设计了16个问题，?由移民根据自己担心的程度进行排序，移民排序的位次依次是：．(1)收人水平下降；(2)补偿经费偏低；(3)搬迁后住房面积减少；(4)政府不能妥善安排移民就业；(5)不＿正之风对移民安置影响大；(6)．耕地不足一，吃粮困难；（7）搬迁后子女上学受影响；(8)老年人生活没有保障；(9)政府组织管理能力不强；(10)搬迁后，交通、用水、用电，一方便；(11)搬迁周期长，对生活、生产影响大；(1.2)雄迁期间物价上涨，(13)迁人安置区，木际纠纷增多；(14)迁人安置区，难以适应当地生活；(15)自身素质低下，难以适应新工作；(16)搬迁后早灾、火灾、滑坡等自然灾害更严重。从肯德尔和谐系数看，不同性别（W=0:923)、年龄(W=0.89)、文化程度(W=085)、居住地．域(W=0.95)的移．民的排序具有较高的一致性，相对地讲，文化程度对排序位次的影响较其他几个因素大一些。从农村移民排序的位次可以看出：(1)农村移民是根据与自己切身利益相关的程度来进行排序的，他们纠纷增多、难以适应当地生活、自身素质难以适应新工作等排在担心问题的后面。这一特征也可以从不同情况的移民排序的差异中得到证明，如老年移民将“老年人生活没有保障”排在担心问题的首位，而青年、中年移民分别将此问题排在第10位、第8位．。青年移民将就业一向题排在担心问题的第3位，而中老年移民分别题是搬迁后生产条件差、生活水平下降，‘三峡水库淹没区地处平坝河谷地带，淹没的是库区少有的良田沃土，经济作物和经济林木带，一淹没区各方面条件较好，’商品经济较发达，而且多数人已经过上了较为富裕的生活，而安置区土地贫瘾、人均收人低、各方面条件较差，根据典型调查，奉节县淹没区''''1992年人均收人达1500余元，而安置区人均收人仅400-500元。因此，农村移民十分担心搬迁后的生产生活条件，而我国过去水库移民遗留问题较多，大都没有解决好一农村移民搬迁后的生产生活问题．这厂情况更加重了三峡库区农村移民的优虑心理。(3)农村移民将搬迁后自身的适应能力排在担心问题的最后，反映出农村移民对自身能力估价过高，对搬迁后的适应难度估计不足。

1.3农村移界意愿—对搬迁和职业选择的态度、

1.3:1农村移民的搬迁意愿

调查表明，多数移民愿意搬迁，愿意迁往城镇，但是不愿意外迁，对迁人附近农村安；置区的意愿呈现出复杂性（见表1-10）。

表1-10：农村移民时搬迁意愿情况统计表

从表1-10可以看出，在问卷问到“您是否愿意搬迁？”时，移民表示“非常愿意”和“愿意”的共占54.40写，持“中立”态度的占19.93％，选择“不愿意”和“非常不愿意”的占25.67肠，X为0.35,说明多数移民愿意搬迁，这表明了农村移民能顾全大局，具有与政府合作的精神，但是，我们应注意到，“不愿意”和侧卜常不愿意”搬迁的移民也达到了25.6.7％。典型调查表明，农村移民是否愿意搬迁主要取决于搬迁后的生产生活条件，四川开县农村移民提出了“三不走”，即“条件比原来差不走，生活达不到现有水平不走，活路苦收人低不走”‘当问卷提到“您是否愿意迁往城镇？”时，农村移民回答“非常愿意”和“愿意”的共占70.01％，表示“中立”的占14..15％，选择“不愿意”和“非常不愿意”的共占16.“％，X为0.71,表明大多数农村移民愿意迁往城镇，城镇生活和“城镇人”‘的身份对农村移民具有相当大的吸引力。在问卷问及“您是否愿意迁移到．其他省份”一时，衣村移民表示。非常愿意，和“愿意”的占18.31％，选择“中．立，的占16.7％，一回容’。不愿．意，…和“非常不愿意，的占64.99％，表明大部分农村移民不愿意外迁到其他省份，在对搬迁的态度上具有求稳的心理。在问卷涉及“您是否愿意就地后靠，迁人附近农村安置区？＂时，农村移民回答“斗卜常愿意”和“愿意”的占33"75％，表示“中立”的一占26"39％，选择“不愿意”和“非常不愿意，的占39.而％奋又为0.01,这表现出农村移民对于就地后靠，迁入附近农村安置区的意愿具有多样性，’这种多样性与安宜区的条件，移民的自身条件及其对搬迁的期望值等因素相关。’统计还表明，不同年龄和文化程度的农村移民对上述四个问题的意愿差异显著，表现出年龄越大、文化程度越低的移民越不愿意外迁，年纪越轻、文化程度越高的移民越愿意搬迁，对迁往城镇的愿望越强烈，越不愿意就地后靠，迁人附近农村安置区，这反映出年纪大，文化低的农村移民的身体、文化素质较差和对变化适应能力较弱的情况，以及安于现状、留恋故乡和求稳的心理情绪，同时也反映出年纪轻、文化程度高的农村移民自身条件较好，适应能力较强的情况以及希望通过搬迁改变自己的农村身份的心理。

1.‘3.2．农村移民对扭迁后职业的选择

三峡工程的修建，淹没了大量的土地妥农村移民劳动力面临着重新就业问题，开发性移民方针的实施给部分移民提供了转人其他行业的机会．根据调查统计，农村移民搬迁后希望从事职业体次是：国有企业、事业单位、商业、乡镇企业、养殖业、种植业。可以看出，农村移民在．职业选择上存在着投机心理，期望值较高，希望通过移民搬迁进人收人较丰、社会地位较高的行业，实现向上的社会流动。同时也可以看出，农村移民对土地较少存在依恋心理，大都不愿意从事农业，尤其不愿意从李种植业，这也反映出部分移民对自身家质和条件有过高的估价。统计结果还表明，不同文化程度的移民排序的肯德尔和谐系数为0.44,不同年龄的移民排序的肯德尔和谐系数为0:如，文化程度和‘年龄对排序的影响较大（见表1-11）.

表1--11：不同年铃、文化程度的农村移民对橄迁后希望从事的职业排序情况表

从表1---11可以看出，(1)不同年龄和文化程度的农村移民排序的不同反映了他们自身条件的差异，青年和文化程度高的农村移民由于年轻、活跃、文化程度较高，接受新技能和适应能力较强，对未来的职业期望值也较高，其中，青年和高中文化程度的农村移民排序相同，依次为：事业单位、商业、国有企业、乡镇企业、种植业．而老年和文化程度低的移民较少具有优势，对未来职业的期望值相对较低，老年和不识字的农村移民将养殖业排在第一位，将商业分别排在第五位和第六位。(2)部分农村移民的排序忽视了自身条件和客观可能性，如老年和不识字的移民将国有企业都排在第二位，将事业单位分别排在第三位和第四位。

2.0库区移民心态的总体特征及其对移民迁建的影响

2.1,移民心态的总体特征

2.1.1，三峡库区的移民心态从总体上讲是积极的、合理的，有利于移民迁建的积极、合理心态是主要的，而不利于移民迁建的消极心态、不合理心态是次要的。

2.1.2，移民心态具有多样性、复杂性和矛盾性的特点。对于移民迁建及其有关的问题，移民在认知上既有赞成的，也有反对的，在情绪方面既有喜悦，也有优愁，在意愿上有愿意的，也有中立的和不愿意的，且在程度上也存在着差别；不同情况的移民心态具有差异性，有的差异显著，有的差异不大，其差导有的有一定规律性，有的无规律可循；移民心态中既有积极的、合理的心态，也存在着消极的，不合理的心态。当移民抽象地谈论三峡工程及其移民迁建的作用时，他们的评价很高，而一涉及与切身利益相关的问题时，移民又忧心忡忡，显得谨慎和保守；移民既对搬迁的生活条件、生活水平、个人发展充满信心，又对这些问题普遍担优；他们既相信政府有能力顺利解决移民问题，又担心政府的组织管理能力不强，对不正之风对移民迁建的影响甚为担优……这一切，都反映出移民心态具有多样性、复杂性和矛盾性的特点。

2.1.3，不同情况的移民心态具有差异性。一般来说，年纪轻、文化程度高的移民心态较积极，反之则较消极。

2.2，库区移民心态对移民迁建的影响

2.2.1，库区移民心态是库区进行移民迁建安置的社会心理条件。库区移民心态中既有有利于移民安置的积极方面，也存在着不利于移民安置的消极方面，二者对库区移民迁建安置的顺利进行有重要的影响。积极的移民心态是安全移民的社会心理动力，消极的移民心态则会成为移民迁建安置的社会心理障碍。库区移民心态中既有合理的心态，也有不合理的心态，合理的移民心态如果得不到应有的尊重，不合理的移民心态如果不进行正确的引导，或纵容或简单地否定，都会影响安全移民的顺利进行。

需要明确的是：(1)消极的、不合理的移民心态在一定条件下可以转化为积极的、合理的移民心态，反之亦然。（2）有利于移民安置的积极心态不一定都是合理的，合理的．移民心态也并不都是有利于安置的积极心态。

2.2.2从移民心态中可以看出，积极的移民心态主要有对三峡工程和移民迁建作用的肯定性评价，对搬迁未来的乐观态度，对搬迁的积极参与心理，对政府的信任度较高，以及对遭受的利益损失表现出一定程度的容忍态度和牺牲精神等等，这些将对移民迁建起到重要的推动作用。首先，绝大多数移民对三峡工程和移民迁建的作用作出了肯定性的评价，这说明国家修建三峡工程合乎民心，顺乎民意，三峡工程已深人民；。，移民普遍支持三峡工程和移民迁建，这是实现安全移民最基本的社会心理条件，没有这一点，是不可能实现安全移民的。其次，移民对搬迁有较强的参与意识，大都认为搬迁过程中移民参与很重要，而且对搬迁的时间、地点和进度非常关注，因而对搬迁具有较高的积极性和主动性。移民对搬迁后生产、生活条件的改善以及个人发展前景的乐观态度，也决定了移民在搬迁过程中具有积极性和主动性偏这些不仅有一种于移民在搬迁中与政策积极配合，而且有利午纠正移民工作的失误、一从而有利移民工作的顺利进行‘再次，移民对政府能妥善安排好其生产、生活的信任度较高、有利于政府对移民搬迁安置工作的统～领导，有利于移民在搬迁安置过程、中与政府的配合，一有利于移民政府的贯彻落实，这是使移民安置获得成功，的又一重要心理条件言最后，移民对遭受到的利益损失表现出一定程度一的容忍态度和牺牲精神、尽管移民遭受了巨大的澎：没损－失，承受着搬迁带来的不利影响，．但是他们仍能、够顾全大局，积极支持三峡工程和移民迁建，表示愿意搬迁．移民的这种容忍态度和牺牲精神，有利于减少搬、迁过程中的摩擦，有利于移民搬迁安置的顺利‘进行。

移民心态中存在的消极’方面表现在：对‘搬，迁安置的期望值过高，存在着投机心理，对政府有一不信任心理，部分移民对政府的不信任心理以及对未来普遍担优的心诊情堵等等，俏极的移民心态对移民安置将会产生不利的影响。首先，移民搬迁安置的一些不确定有利因素和过份渲染三峡工程给库区带来发展机遇一的不适当的舆论宣传，诱使移民对未来产生过高的心理预期，其主要表现有对搬迁后生产生活条一件的改善、收人水平的提高、个人发展前景估价过高、对搬迁未来过份乐观的心理情绪，在职业选择上和迁进城镇方面存在着投机心理，大都希望通过安置实现向上的社会流动，改变自己的社会地位和社会身份。三峡库一区是要在经济不发达、环境容量狭小的地区动迁上百方移民，心理预期过高说明移民对搬迁安置的艰巨性心理准备不．足。期望值越高，一实现程度就越低几，心理承受力也就越弱，期望一旦超出现实所能提供的限度一，就容易产生挫折感，这对移民安置是非常不利的。其次，移民对政府存在着依赖心理，表现在移民认为搬迁后的生产生活问题要靠政府解决?的比例较高，这种心理状态，在移民搬迁安置过程中就会表现为，消极?、被动和等待的心理特征，使移民搬迁的‘自觉性、积极性和创造性难以发挥出来。再次，部分移民对政府存在着不信任心理，从问卷调查的情况看，有25.49％的农村移民不相信政府有能力顺利一完成移民迁建任务，移民对政府的组织管理能力表示担心，对政府确定的大农业安置为主的方式毁誉参半、信心不足。移民中还普遍存在着优虑的卜心理情绪，表现为移民对搬迁后生产生活条件差、收人水平下降十分担忧，对搬迁经费不足、补偿经费偏低特别优虑，而且年纪越大，文化程度越低，社会地位越低，其优虑心理倾向一般也越明显。对吹府的不信任心理和在移民中普遍存在的优虑心理情绪，会影响移民搬迁安置的主动性和积极性，会影响移民同政府的合作态度，从而从心理上阻碍着安全移民的实现。

2.2.3,库区移，民心态中有合理的存在根据，是移卜民迁建中真实情况的反映。移民心态中合理的心态主要有以下几个方面：（l）移民对三峡工程和移民

迁建作用的肯定性评价，这是移民对三峡工程和移民迁建积极意义的主观心理反映。（2）多数移民相信政府能顺利完成移民搬迁任务，其合理性在于政府是为人民谋利益的，有能力解决移民问题公（3）移民迁建一涉及到移民的切身利益，需要移民的参与和配合。因此，移民具有积极参与心理有合理的存在根据。(4)移民对不一正之风的普遍担优，是对少数干部中存在的不正之风行为的反映，移民对搬汗经费不足、补偿经费偏低＿、收人水平下降等一系列问题的担优心理，这是对移民要求搬迁后生产、生活水平不降低，要求补偿要公平合理的体现，而这些要求都是合理的。（5）移民对大农业为主要安置移民方式毁誉参半，在就地后靠的意愿上具有复杂性，是因为在许多地方不具备就地后靠和大农业安置的条件。这些合理的移民心态在移民搬迁过程中应得到充分重视，如果忽视了合理的移民心态，移民迁建则不可能顺利进行。不合理的移民心态主要表现在移民对搬迁未来的期望值过高，少数移民存在着投机心理，对政府的依赖心理等方面。对不合理的移民心态要进行正确的引导，使其向合理心态转化，对待不合理的移民心态的任何简单粗暴方法，都会给移民搬迁工作带来不利的影响。

3.0从移民心态看安全移民政策

3.1,研究移民心态，探讨非自愿移民的内在规律，目的在于为库区移民迁建安置的科学决策提供依据。为了确保库区在迁建期间的社会稳定，避免出现大的冲突、震荡和波折，我们建议各级政府，特别是库区政府必须认识到移民心态的预警功能，成立专门的机构定期对库区移民心态进行调查研究，并在此基础上制定出顺乎民心、便乎心意、科学的移民政策。

3.2，各级政府要本着对移民高度负责和负责到底的精神，重视移民的利益，尊重移民的合理愿望，处理好移民的利益问题。

3.2.1,移民心态是由共同的利益＿关系决定的移民的类似的心理体验，因此，移民利益是影响移民心态进而影响搬迁安置的最关键的因素，三峡库区移民是一种非自愿性移民，这一过程本身就是对移民利益的重新分配过程，它直接关系到每个移民的实现利益和生产生活前景，因而决定了库区移民在相当程度上是从自身利益的得失来看待三峡工程及其移民迁建的。当移民抽象地谈论三峡工程和移民迁建的作用时，他们的评价很高，当涉及到与切身利益相关的问题时，他们又优心忡忡，显得谨慎和保守；他们对不正之风普遍担优：，是害怕利益被侵犯；他们对搬迁的参与意识较强，不能排除有便于维护自己利益的部分目的，他们对太农业安置信心不足，是担心利益受到影响……各种心态的形成和不同性别、年龄、文化程度、居住地域的移民心态各异，无不与．利益密切相关。在移民搬迁安置过程中，利益关系处理得好，不仅有利于移民积极心态的形成’，而且可以引导消极心态向积极心态转化，从而使安全移民得以实现。

3.2.：，要重滋移民的利益，必须把坚持高起点安置移民作为一项不可动摇的原则。从移民的心态状况看，移民最为担心的问题是搬迁后的生产、生活条件差，收人下降。因此，要妥善解决移民问题，必须坚持高起点移民原则，通过移民搬迁安置，使农村移民的生产生活状况得以改善，至少做到移民搬迁后的生活条件和生活水平不低于搬迁前，移民工程实施结束后，库区和安置区内生活水平提高速度至少应与其他非库区和非安置区同步。坚持高起点安置移民，必须坚定不移地坚持开发性移民方针，把农村移民安置与开发库区资源结合起来，通过大力提高库区生产力，加快库区经济发展，增大库区移民环境容量，既为移民提供良好的生产生活条件，又为移民开辟生产致富的门路，这是移民心态良性变化的客观条件。

加快库区农业资源开发和农村经济的发展，是振兴库区经济的前提和基础，因此应该把大农业开发放在首位。一是要改善农业生产基础条件，充分利用山一区资源和水利资源，努力提高农业的集约化经营水平；二是要优化库区农村产业结构，努力做到库区粮食基本自足的开发，可持续发展的开发，而不是局部的、某一行业的开发和掠夺式的开发。因此，应该在大农业开发的基础上，根据库区的实际情况，在环境质量得到保证的前提下，加快发展交通、通讯、能源等基础设施，大力发展以化工、建材等原材料工业，以农副产品为原料的加工工业、轻纺工业，利用库区独特的地理环境和区位优势“加速发展旅游业，不断提高库区的经济实力，扩大移民安置容量，实现以经济开发带动移民，以开发性移民推动经济发展。开发性移民方针的贯彻必须要有大量的资金投人和落到实处的优惠政策，否则开发性移民和一高起点安置移民就会成为一句空话。

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2.农村土地征收过程中的常见问题

2.1因征收土地引起的政府与村集体、政府与村民的矛盾对抗日益激烈

在土地征收过程中，政府是征收主体，村集体是被征收主体，村民是利益关联体，由于利益的驱逐，各利益主体之间的矛盾冲突愈益突显，并且呈现出多种不同类型的矛盾格局。比如渭南市西马路赢田村状告临渭区人民政府，渭南高速东入口改造工程土地征收案等等，这些矛盾由最初的利益分配纠纷，逐步演变升级成为社会矛盾，甚至对抗。

2.2征收土地补偿政策不能有效落实

2.2.1补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重

我国的《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等都明确规定，中国农村的土地归农村集体成员共同所有，但到底谁是“集体”，相关立法并没有明确指出，农村土地的集体产权实际上是“一种无确定主体的产权”。集体土地所有权主体虚位，导致在征地补偿费的利益归属上存在着很多问题。《土地管理法》规定，土地征用后，村集体经济组织可以提取土地补偿费和部分安置补助费及集体提留的资金由村委会统一纳入集体经济组织管理范围。村委会作为群众服务组织，由于缺乏必要的监督成了政策的盲区，土地补偿中，乡(镇)、村克扣、截留补偿金的现象比比皆是，补偿金真正落实到土地权利人手中的所剩无几。

2.2.2征地补偿标准有失合理

《宪法》作为我国的根本大法，对征地补偿应依据何种原则并没有明确。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。这种测算办法对农民说服力较差。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理，被征用的土地，往往是城市周边地区，如果不考虑其所在的地理区位优势，仅以产值作为征地补偿唯一标准，将明显低估土地的价值。第二，现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。城市土地除划拨者外，已同其他生产要素一样，通过市场进行配置，唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，是按照市场价格购买生产资料的，但他们所拥有和使用的土地却被征地主体以较低的“计划”价格拿走，这在市场经济条件下显得不合理、不公平。

2.2.3重公权、轻私权的传统观念影响我国土地征收补偿立法的发展

从本质上讲，土地征收补偿是政府公权力与农民私权利的一场搏弈。我国几千年来一直流行着“官本位”思想，人们重公权、轻私权的传统观念根深蒂固，私有财产权观念相对薄弱，我国对于私权主体人格的尊重和财产权的保护都不尽完备。笔者认为，要建立一套完善的土地征收法律制度，首先必须转变观念，权力本位的思维模式应当让位，对于财产权的尊重和保护应当置于显要的位置。

2.2.4征地程序不透明，农民参与程度低

虽然《土地管理法》明确规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农村集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而非农户，有权去谈补偿条件的也只是集体，农民往往不参与征地补偿谈判，而所谓的集体常常不过是两、三个乡村权力人物，能不能完成征地任务，也成了这些人是否能继续居于权力位置的决定性条件。虽然国家政策法律多次强调征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，这就使得其财产权利的保障就更成为问题。

3.作为村干部如何做好土地征收工作

3.1熟悉土地征收相关的法律政策

《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《关于深化改革严格土地管理的决定》等都是国家政府在土地征收时所依照的法律依据，作为村里主持该项工作的干部，一定要熟悉和清楚相关条款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了国家的相关政策，又能对村民进行普及教育，使村民也能清楚地知道国家的有关规定，使我们能在合法的基础上统一征收大局。除此之外，法律政策还设定了很多的救济途径，要帮助大家运用法律武器来维护自己的合法权益。

3.2做好群众征地工作，构筑起化解群体性事件的第一道坚固防线

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0引言

专家预测来，中国今后建设过程中在用地量这方面会出现很大的改变，建设用地将使用到一定的分农用地，特别是耕地，耕地的占补平衡形势变得更为严重。怎样在既满足国家政策需要，又不影响农村经济发展的同时来保护耕地，这是一个需要解决的问题。我国需要制定相关的投资方式对现有耕地保护，以此保证足够的粮食耕种面积，这种对我国农村耕地整理过程中能够发挥重要的作用。

1我国农村耕地整理出现的问题

1.1新增耕地造假现象普遍

增加有效耕地面积是土地整理的主要目标，这是为了防止国家以及区域的耕地量得到保证。而实际操作中很多时候将重点放在看数量上，而为重视起土地的使用情况。为实现土地整理标准所划定的新增耕地率，政府单单决定使用采用“多出地”，很多时候会把小田归并为大田，对耕田随意处理，胡乱扩大耕地的数量，使得良田被破坏浪费。

对于经过开发而增加的耕地是否可以达到种植和耕作的标准，在现实考察过程中未出现相应的适宜性评价和分析。在土地整理过程中对原有耕地的不规则占有，使得耕地质量在整体上呈现下降的趋势，这就无法满足耕地质量不断提升的最终目标需要。这对当前政府积极实施土地保护政策是相互背离的，而政府也应该采取相应的措施进行有效地处理与解决。

1.2农民权益难以得到保障

土地整理主要是参照节约用土地的规定，对土地进行重新划定，通常采取措施对形状不规则、达不到机械耕作要求的土地，可以利用相关的手段将其转化为整齐、规则、能使用于集约经营的土地，这样就能促进农业经济的不断发展，这也是达到了社会主义现代农村的需要，积极构建社会新型农村的要求。而土地的用途和位置发生转变后，将对造成土地权属的变化，实施土地整理常常会把原有田块的边界打破，这就必须要重新制定计划，这就需要进行土地权属调整，其主要目的是为了实现土地整理的内容。

实施土地整理必须要以农民自身的农业利用为重点，从农民的角度出发实施相关的策略。当前，土地整理开展时常常关系着田块重划、房屋拆迁、迁坟腾地等问题，而这些事项都和农民的实际利益有着密不可分的关系。土地权属是农民较为关注的一项问题，涉及到了许多方面的利益划分，例如：所有者、使用者、经营者等。而我国农村的土地的使用率依旧较低，如：田块凌乱，水利配套设施老化，使得规划指导结果难以达到预期的效果，这主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建设，空心村等比较普遍。这主要是因为土地整理能够对上述现象进行合理的调整，改善不良影响或结果。而在实际运行时出现了强制性命令农户拆迁房屋、迁坟腾地填埋坑塘等，这就破坏了农民的正常利益。若没有得到农民的允许就在材料中代签公众参与意见，以此实现争取土地整理项目的目的，或占用农户所耕种的土地完成基础设施建设，这些都会影响到农民的自身实际利益。。土地对于农民而言是生活的保证，是农民生存发展的重要条件，若以这种违背农民意愿的方式是错误的。开展土地整理属于跨权属界限的整体调整，这就会给农民的利益带来影响，削弱了农民参加农业生产的积极性。

1.3土地整理功能难以显现

综合发展主要强调把土地整理与农村结合起来发展，其目的在于把内容与空间组织、管理相互统一，这样就使得土地整理的综合功能得到以充分发挥。当前，增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地是整个土地整理的重要目标，这也使得土地整理的综合功能难以起到应有的作用，有时还会引起较大的不良影响，例如：重数量轻质量、占优补劣、开发不利、破坏环境等一系列问题。转尽管国家已明确了土地整理的工作方针，立足保护和提高农业综合生产能力，但土地整理项目重申报轻建设，工程质量较低，项目目标单一化等问题依然存在，在社会主义新农村建设的背景下，目前土地整理还未与新农村建设紧密结合，影响了土地整理综合性的显现与发挥，导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。

2我国农村耕地整理的真确措施

2.1发挥各个土地的作用

2.1.1综合村、组的界线。当前中国发展时期运用的制度为农村集体承包制度，各村、组的土地已经划分出了明显的界线。而政府制定相应的规划工作往往忽视了村、组的界线，这样造成划分不清就引起了不同的利益纠纷。这就需要政府及相关部分在制定界限时把村、组的界线问题全面考虑到位，设计上一般允许不存在明显的界线，但在单元划分上必须认真对待。

2.1.2结合当地农民的习惯。在规划土地时有需要将现有的设施积极运用起来，对于部分道路需考虑到是农户长期在生产和生活中出现的，其具备一定的合理性。规划过程中需坚持“田成方，路成网，渠相连，林成行”的模式，当在原有的路、沟、渠周围搭建类似的设施时，要将原有的设施综合考虑起来，一次来满足农民习惯的生产、生活方式，还能减少资金投入本。在规划土地过程中需要对土地进行有效的保护，最好结合经济效益和社会效益展开，两者保持协调统一，这样才能保证土地的使用达到当地实情和土地利用的计划要求。这就需要在土地整理时立足于实际，以达到社会主义新型农村建设的要求，这样才能达到服务农业、农村、农民的需要，以促进社会主义新农村的建设。

2.2坚持民主政治原则

在加强新农村建设过程里需要对土地整理提出相应的要求，必须要在坚持民主政治原则下进行，这样才能保证土地整理规划发挥出应有的作用。而作为公众能够积极参加到土地管理项目里，能够对各个项目的内容有个深刻的了解，并根据实际情况给出相应的建议，这样既能弥补技术上的缺失，也能到达方案设计的实际要求，让规划方案及设计变得科学合理。土地整理能够让农民切身体会土地整理的作用，维护了农民自身的实际利益，调动公众参与农业发展的积极性。:

2.3协调好各种内部关系

促进农村和谐发展在规划实施中，土地行政主管部门应协调好施工单位、监理单位和农户以及其部门的协调工作。当项目规划方案实施出现不合理时，由施工单位报监理单位，认可后上报土地行政主管部门，土地行政主管部门应在15日之内给予答复，以免造成严重地延误工期和耽误农民的种植时间。当项目规划实施中出现需要同其他部门协调时，如迁移道路中的电线杆等，由施工单位和监理单位上报土地行主管部门后，土地行政主管部门有义务协调相关部门解决。

3小结

总之，建设社会主义新农村是我国当前和今后相对长一段时间的重大历史任务，是系统解决“三农”问题的战略措施。为了农村更和谐地发展，我们要合理利用耕地，采取有效措施处理好当前面临的问题，为建设社会主义新农村而做出努力。

参考文献：

[1]韩润仙，韩桐魁.试论农村耕地整理发展制约因素与保障措施[J].国土经济.2004.(01).

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在马来西亚的工业化进程中，尽管农业部门在整个国民经济结构中所占比例不断减少，但由于农业直接影响到国计民生、出口收入、工业原料的来源等，因此政府仍十分重视农业的发展。特别是马来西亚的主体民族马来族大多从事农业，为了缩小他们与其他民族间的发展差距，维护社会团结，政府对于农村地区的社会发展更是特别关注。保障农村经济社会同步发展、提高农民生活质量成为马来西亚社会政策的重要内容。

马来西亚农村社会政策的基本内容

纵观马来西亚农村社会政策的发展，可以看出其内容涉及农民生产、农民生活以及农民人口素质三大方面。这三方面的内容相互联系、相互促进，构成了马来西亚的农村社会保障体系。

第一，为农民生产提供支持服务。

1969年的种族冲突事件促使马来西亚政府采取了“新经济政策”，消除贫困尤其是马来族农民的贫困成为新经济政策的一个重要社会目标。为实现这一目标，马来西亚政府并没有采取专门的济贫措施，而是通过为农民生产提供各种支持服务，促使其在生产发展中摆脱贫困。

1971年，马来西亚开始推行农村综合发展战略，以扩大农村人口就业，实现农业部门的现代化。为此，政府投入大量资金，开展了一系列的项目建设，为农民发展生产提供支持。这些支持项目主要有：(1)开发土地，增加耕地面积，安置无地农民种植经济作物。至1987年，马来西亚共实施了422个土地开发项目，开发土地76万公顷，安置无地移民111728人。(2)改善农田基本建设，建造水利灌溉工程。两个大规模排灌工程——吉兰丹州的吉姆达计划和吉打州、玻璃市州的慕达计划均于70年代上半期完成。(3)提供化肥、高产种子和农业技术，以提高农业作物产量，扩大油棕、可可等经济作物的种植面积，对换种高产作物提供补贴。(4)实行价格补贴制度，减少市场风险，保障农民的生产利益。由于稻米种植是所有农作物种植中收入最低的部门，为了保证稻农的利益，马来西亚政府对米价实行补贴。在1986～1990年间，政府在给稻农补贴上的开支达到3.968亿马元，1991～1995年间，补贴开支达3.98亿马元。政府还建立国营销售系统和稻米烘干、碾磨、贮存一条龙的综合企业，为稻农提供种种方便，减少中间商对稻农的盘剥。(5)建立支持农业的信贷机制，为农业生产提供贷款。(6)在城市中心建立农贸市场，让农民直接出售农产品，以获取较好的价钱。马来西亚这些支持农业生产的措施对提高农民收入、消除农村贫困发挥了重大作用。

第二，保障农民基本生活需求。

保障农民基本生活需求的社会政策主要有两大内容：一是为农民提供基本的生活、卫生医疗条件；二是对贫困农民实施救助和帮扶。

马来西亚独立以来，政府投入大量资金，在全国建立起了比较完善的公立医疗保健服务体系和网络。马来西亚农村卫生服务系统分为两级，即卫生中心和社区护士站。卫生中心有医师或专科医师，服务人群1.5万～2万人；社区护士站服务人群约3000—4000人，能处理多种医疗问题，包括分娩。农村地区的医疗卫生服务全部免费，即使是住院病人也只需缴付很少的费用，贫困地区和医疗条件差的地区的农民还可以减免费用。政府还定期对乡村卫生服务质量进行改进，尤其重视对农村卫生设施、设备和技术的不断更新和提升。进入21世纪后，马来西亚建立起一系列新的初级卫生保健诊所，部分助产诊所也可提供更多的卫生保健服务。

为了加快农村地区的脱贫步伐，1989年，在“新经济政策”即将结束之际，马来西亚开始实施专门的反贫困计划，即特困人员发展计划。政府将特困家庭登记在册，并设计一系列适合这些特困家庭需要的项目，以增加其就业机会、提高其收入。这些项目包括小型贸易、家庭手工业、家畜饲养、水产养殖、粮食作物的商业化生产等。政府还为贫困家庭提供无息贷款和培训、改善住房条件、为孩子们提供食物和教育资助等。至2000年4月，马来西亚共发放7.672亿马元的无息贷款，大约有15。35万名贫困者从中获益。除此之外，联邦土地发展机构还给那些因伤残无力工作以及年龄在60岁以上的贫困人口提供直接经济救助，每人每月可获得50马元的救助，一个家庭每月最高可获250马元的救助。总共有7000个贫困家庭获得救助。

在第七个马来西亚计划期间(1996～2000年)，马来西亚实施了一个专门帮助土著少数民族脱贫的计划。该计划的资助形式主要是鼓励土著少数民族参加各种能够增加收入的活动，如土地开发、蔬菜种植、零售业、家庭手工业等。在新土地开发和安置计划中，共有8100个土著少数民族家庭获益，涉及土地面积达1.98万公顷。到1999年底，1.582万个土著少数民族家庭获得了7900万马元的补贴，土著少数民族的贫困率已由50.9%下降到15.4%。自2001年起，马来西亚开始实行“国家远景政策”(NationalVi-sionPolicy)。这一时期，政府继续实施一系列类似的反贫困计划，资助对象主要是边远地区的土著少数民族。

在以上反贫困计划中，政府一方面对无生产能力的贫困家庭提供直接的经济援助，另一方面还为农民提供住房、饮水等基本生活条件和卫生医疗等社会服务。到1995年，72%的农村贫困家庭通了电，65%的农村贫困家庭有了安全的饮用水；77%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一家政府或私人诊所，还有汽车牙科医疗队和诊疗所、村卫生队、飞行医生为边远的农村地区提供医疗服务。由于实施特困家庭发展计划，农村地区的特困家庭所占比重由1991年的5.2%下降到1995年的3.7%。

第三，提高农民的文化素质和生产能力。

提高农民的文化素质和生产能力一直是马来西亚政府农村社会政策的一项重要内容。政府希望以此促进贫困农民通过自身努力来获得较高收入的工作，直至摆脱贫困。提高农民文化素质和生产能力的主要途径就是让农民及其子女能够有机会接受各种形式的教育和培训。

20世纪60年代，马来西亚制定了《义务教育法》，对6～15岁儿童实施全民义务教育。为了使《义务教育法》在农村地区能够切实有效地执行，马来西亚的农村发展计划及反贫困计划都将学校建设作为其中一项重要内容。到1995年，马来西亚94%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一所小学，60%的贫困家庭能在同样范围内有一所中学。如今，马来西亚政府可以为儿童提供11年的免费教育。与此同时，政府还为贫困家庭的学生提供各种教育资助，例如为贫困学生提供奖学金、免费课本、食宿、制服等。另外，改善农村教学设施，提高农村教学质量也是政府特别重视的内容。近年来，一些乡村学校的设备不断更新，一些不足150名学生的农村学校被合并，以便保证学生能够享有更好的教学设备和学习环境。为了使边远农村学校跟上科技发展形势，马来西亚发起了一项农村学校无线因特网培训和教育计划，为农村学校提供计算机等相关设备，为学生和老师进行信息通讯技术的教育和培训。马来西亚的高等教育虽非义务教育，但是政府设立了国家高等教育基金，为家庭贫困的学生提供财政资助，使马来西亚青年都有可能进入大学学习。

除了保证让农民子女接受正规的教育外，马来西亚还特别重视农民自身能力的培训。培训内容主要有两个方面：一是为农民提供有关农业耕种以及工作态度和价值观方面的培训和教育，以使其提高生产能力；二是为农民提供工业培训，使其能够受雇于非农部门，或自己在农村地区和城市中心从事商业活动。在第五(1986～1990)和第六(1991—1995)个马来西亚计划中，政府在培训和咨询方面的开支达到2800万和3.417亿马元。

马来西亚农村社会政策的特点

第一，农村社会政策与经济发展政策融为一体，在生产发展中实现社会目标。

从以上的叙述中可以看出，马来西亚在处理农村的社会问题时，往往将其与农村的生产发展联系在一起，在发展中解决社会问题。因此，马来西亚农村社会政策的相关内容往往包涵在经济政策之中。在1971～1990年实行的“新经济政策”中，政府明确指出，“新经济政策”的主要目标并不只是实现经济的快速发展，而是通过经济的快速发展和转型重建社会、维护国家团结。“通过项目方式来提高生产力、增加收入和为不分种族的所有马来西亚人增加工作机会来消除贫困”，是“新经济政策”的重要内容之)。在这种思想指导下，马来西亚在“新经济政策”时期，没有实行专门的消除农村贫困计划，而是将消除农村贫困贯穿于各种农村发展计划之中，通过为贫困农民提供各种就业机会、增收渠道以及生产服务，使其摆脱贫困。即使在“新经济政策”末期实施了专门的反贫困计划，但反贫困的主要措施仍然是通过各种生产发展项目为贫困农民就业、增加收入提供各种机会和支持。

第二，注重农民人口素质和能力的培养与提高，直接的现金济贫措施有限。

在各个经济发展时期，马来西亚一直将消除贫困特别是马来农民的贫困作为其奋斗目标。但由于奉行“在发展中消除贫困”的原则，马来西亚的社会政策并不主张对农村贫困人口实行过多的现金救助，而是注重其素质和能力的培养与提高。从前面的叙述中可以看出，马来西亚在其反贫困计划中，只是对那些因伤残无力劳动或年龄在60岁以上的贫困人口提供经济救助，而对其他人则通过提升其素质和能力来使其摆脱贫困，具体表现为在农村地区建立起较为完善的卫生医疗服务和教育培训体系，以此来促进农民身体素质和文化素质的提高，从而使农民有能力自食其力以及从事更高收入的工作。这反映出马来西亚农村社会政策特别重视“自立”和“自尊”的理念。

第三，政府在提供农村公共服务中起主导作用，同时鼓励其他社会力量参与其中。

在马来西亚，社会政策的推行主要依靠政府的力量。无论是在资金的投入还是各种社会服务组织机构的建立中，政府都起着关键作用。如表1所示，马来西亚在社会服务方面的开支呈不断上升趋势。在20世纪70、80年代，马来西亚的社会政策主要关注农村地区，政府是农村发展资金以及农村教育和卫生医疗服务的主要提供者。

政府在发挥主导作用的同时，亦鼓励私营部门、非政府组织等为农村的社会发展做出贡献。

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1农村政策性金融概述

农村政策性金融，是以政府发起、组织为前提，以国家信用为基础，以配合、执行政府农业和农村产业政策、区

域发展政策为主要目的，不以盈利为主要目标，在农业及相关领域从事资金融通，支持、保护农业生产，促进农业、农村经济发展和农民增收的一种特殊的金融活动和金融形式。农村政策性金融的服务对象不仅包括农(种植业)、林、牧、副、渔业，还包括农村的工业和第三产业，其市场主体主要是农户(农民)、农村私营企业、合作经济组织、乡镇企业、国营农场等等。农村政策性金融一般有三种形式：一是由政府组织成立的农村政策性金融机构为农业提供优惠贷款或发展资金；二是由政府部门确定使用方向，商业银行或其他金融机构必须为农业提供的政策性贷款；三是商业银行或其他金融机构的信贷分配政策受政府干预，不能自主地根据其资产负债情况进行信贷分配。

农村政策性金融的基本特征有以下几点：一是经营方向的政策性。二是经营目标的非盈利性。三是经营范围的界定性。四是资金运用的优惠性。农村政策性金融还为业务对象提供优惠条件的担保，以改善借款人的融资条件和地位，鼓励其它金融机构扩大农业贷款。

2我国农村政策性金融的现状分析

目前在我国承担农村政策性金融业务的机构主要有农业发展银行、农业银行以及农村信用社。尽管我国农村政策性金融取得了重大进展，但我们必须看到当前的农村政策性金融体系非常不完善，政策金融缺位现象严重，这与统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设的要求是不相符的。具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）农村政策性金融规模小、业务萎缩，在支持农村经济发展中的作用十分有限。近年来农村政策性金融业务总体上讲规模比较小，政策性金融所发挥的作用不明显，业务面比较窄，支持效果不佳。目前广大农村农业产业化经营、农田水利设施建设、人畜引水工程、环境综合治理等项目急需政策性资金支持。而对于这些项目，大部分政策性金融服务都未涉及到，部分已涉及的项目政策性贷款也在逐年减少。

（2）立法滞后，政策性金融无独立的法律依据。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，1994年农发行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。这带来明显的负面效应：一是使政策性银行的业务经营不规范；二是监管部门监管无法可依；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

（3）现有农村金融机构开办政策性金融业务遇到较大困难。一是农业发展银行自身生存与发展陷入困境难以承担起农村政策性金融的重任。二是农业银行商业性金融和政策性金融职能错位，不能有效履行农村政策性金融的职能。三是农村信用社因开办小额农贷造成部分经营亏损，承担农村政策性金融职能陷入“两难”境地。一方面是要深化农村信用社改革，成为真正的市场主体；另一方面要按照为“三农”服务的经营方向完善服务功能，进一步加大支农信贷役入。

（4）农村政策性金融与财政性资金功能分割，没有形成整体合力。近年来中央明确了“多予、少取、放活”政策，提出“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，财政转移支付逐年增大，但未与政策性金融资金配套使用，作用发挥十分有限。一是财政转移支付支农资金通过多个途径多个部门分散划拨难以形成规模优势。二是财政直补资金未能与农村信用社开办的农户小额信用贷款相结合，支农作用分散。

3我国农村政策性金融的发展思路

（1）推进农村政策性金融立法进程。目前，在农村政策性金融方面应尽快出台《社区再投资法》，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区的农业贷款上，如果不用，就退出存款市场；出台《农村政策性金融条例》，包括政策性金融机构条例和章程，明确农发行的业务定位、服务领域、经营宗旨、经营原则、风险补偿机制和有关部门对农发行的监管职责；颁布《农业保险法》，将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种、由政府对其提供保费补贴免税支持。

（2）重构农村政策性金融体系。从现阶段农村市场需求来看，单凭农业发展银行现在的规模和实力，是无法满足的，必须对现有农村政策性金融进行重构。重构农村政策性金融有两种思路：一是继续扩大农业发展银行的规模和业务，使农业发展银行成为农村市场举足轻重的政策性金融机构，形成以农业发展银行为主、其他政策性金融机构为辅的政策性金融体系；二是细化农村政策性金融业务范围，按照不同业务范围设立多种政策性金融机构，如设立区域扶贫银行、住房储蓄贷款银行、农业项目银行、政策性农业保险公司等专项政策性金融机构，与农业发展银行、国家开发银行等多家政策性金融机构并存，共同构成较为完善的政策性金融体系，拓展农村金融业务范围和深度。

（3）政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工、适度竞争。需要明确的是，政策性金融机构是充当政府发展经济、促进社会进步、以宏观经济管理为主要目标的金融机构，必须以从事政策性金融业务为主。政策性金融机构应该准确定位，准确界定政策性金融业务范围，充分实现政策性金融与商业性金融分离。政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间要做好协调配合，在相对分工的基础上允许适度竞争。现阶段，要转变农村政策性金融的发展理念和经营模式，避免政策性金融与商业性金融混淆，更不能利用政策性金融的幌子来参加商业性竞争。在业务分配上，政策性金融必须立足于政策性业务和范围，为实现经济社会的特定目的，运用政府指令、财政直接补贴等方式，开展业务；在业务运作上，主要通过业务招投标方式保证政策性业务的公开公平和公正，力求政策性业务的透明，形成政策性金融机构与商业性金融机构之间、各政策性金融机构自身之间相对分工和适度竞争的局面，提高农村金融体系的运作效率。

（4）在农村政策性金融的业务领域进行不断创新。借鉴国际成功经验，结合我国国情，拓展农村政策性金融的业务领域。大力发展农业贷款再担保或农业担保信用保险等中间业务，通过引用国家信用对农业贷款担保机构实施再担保或者担保信用保险，以此提升农业贷款担保机构的信用，有效分担农业贷款担保机构的风险。吸引更多的社会资本进入农业贷款担保体系，扩大农业贷款担保机构的数量和规模，从而达到以少量政策性资金拉动更多的社会资金投入农业，政策性资金在更宽的范围，以更大的倍数达到支持农业和农村经济发展的目的。充分发挥网络优势，国家财政支农资金拨付、结算以及由财政部门承担的外国政府和国际组织对我国农村的转贷款业务。

参考文献

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因此，进一步规划解决农村劳动力迁移问题的战略思路：其一，统筹城乡就业，加强劳动力市场制度建设；其二，保障农民工的土地承包权，减少农民进城务工就业的风险。

(一)统筹城乡就业，加强劳动力市场制度建设

统筹城乡就业，解决好农民的就业问题，是统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题的关键之一。统筹城乡就业要求把解决好农村的就业问题放在更加突出的位置，改变和摈弃重城市、轻农村的传统观念和做法，必须把城乡劳动力资源开发利用作为一个整体，通盘考虑，统筹安排。尽快打破城乡就业壁垒，实行城乡劳动者公平的就业制度是统筹城乡改革的切入点。各级政府应把促进农民就业作为就业工作的重要目标，把增加农民就业纳入国家和各地区的就业规划。在制订国民经济和社会发展规划时，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村剩余劳动力转移、实现农民充分就业作为重要目标。

1．加强劳动力市场制度建设，建立保护农村劳动力迁移者合法权益的长效机制。与城市居民相比，农村劳动力迁移者是一个容易遭受贫困与社会排斥的群体。近年来，虽然国家出台了不少保护其权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法权益屡受侵害的现象仍继续存在。如农民工劳动合同签约率很低，工资边清欠、边拖欠，农民工超时间劳动，休息、休假权利受侵犯比较普遍，一些企业任意加班加点的行为没有得到遏制。距离公平就业，形成城乡统一的劳动力市场还有相当大的距离。不可否认，农民工合法劳动权益受到严重侵害与劳动力供过于求有关，但作者认为，其深层原因仍是劳动力市场制度不健全所导致，因制度原因使农民工处于弱势地位，从而遭受资方侵害。保障农民工权益是社会公正的体现，更是政府的基本职责所在。短期内的劳动用工整治行动只不过是“头痛医头、脚痛医脚”的举措，最终需要建立保护农民工合法权益的长效机制。劳动力市场制度建设包括工资形成的市场机制和集体谈判制度，工会作用发挥方式和程度以及保护劳动者的政府劳动立法等方面。

2．公平对待农村劳动力迁移者，逐步形成惠及农村劳动力迁移者的城市基本公共服务制度。当前城市对农村劳动力迁移者实行的实际上是“经济接纳、社会排斥”的做法。主要表现在：允许农民进城打工(经济上进入)，但不承认他们在城市的社会成员资格，进城农民工不能平等地享受公共服务(社会排斥)；在住房、子女教育、医疗卫生、妇幼保健和社会保障等方面遭受歧视等。大量农民进城务工不可避免地会给城市管理带来新的问题，在城市建设和管理方面应有新的理念和措施。首先，应当转变观念，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位。要以开放和包容的胸襟，把进城农民工作为城市居民的一部分，统一管理，逐步做到权利平等。其次，在住房、交通等城市基础设施的建设上考虑农村劳动力迁移者的需要，使义务教育、公共卫生等基本公共服务逐步覆盖到农民工。统筹考虑农村劳动力迁移者对城市基础设施和基本公共服务的需求。涉及城市公共服务资源重新分配的问题，城市政府财政支出结构需要作相应的调整。进行这种财政支出结构的调整，有利于农民工在城市安居乐业，对促进城市社会的安定和谐、健康发展，有着重要的作用。

3．引导农村劳动力迁移者合理、有序流动，努力开拓农村剩余劳动力转移渠道。我国城乡将长时期面临沉重的就业压力，这是我国的一项基本国情。农业人口向非农产业转移，向城镇转移，必须广开门路，多渠道并举，多形式并存，多层次展开，努力实现合理、有序流动。(1)在地域流向上，引导农民异地转移与就地、就近转移相结合。加快城镇化进程，为农民进城就业创造更多的机会，是解决好农村剩余劳动力问题的根本出路。

同时，通过大力发展乡镇企业和县域经济，促使农村富余劳动力就地转移，在未来很长一个时期仍是我国农村富余劳动力转移不可忽视的一条重要途径。不断壮大县域经济，促使农村富余劳动力的就地转移。近年来，随着土地供求矛盾趋紧、劳动力等要素成本上升，沿海发达地区部分劳动密集型产业开始向中西部转移。要因势利导，在继续鼓励中西部农村剩余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，为农村剩余劳动力就地、就近转移创造条件。(2)在产业类型上，注重发展劳动密集型产业。要充分利用我国人力资源丰富、特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业和传统产业、资本技术密集型产业和劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业和资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。在拓展农村剩余劳动力向非农产业转移空间的同时，要重视挖掘农业内部的就业潜力，向农业的深度和广度进军。

4．加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农村人口的整体素质。技能和就业培训是提高农村劳动力就业能力的一项重要措施。在工业化过程中，农村劳动力进入城市工业部门就业，新的工作岗位对劳动者的劳动技能有新的要求。如果劳动力的知识技能不能满足岗位要求，劳动者就容易面临着失业的威胁。而且，劳动力的整体技能较低，也对产业发展和结构调整构成了制约。提高农村劳动力的就业技能，全面提高农民的素质。一是要建立完善的就业培训体系，大力提倡订单培养模式。走先培训后输出、以培训促输出和定向培训、定向输出的路子。农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，建立“政府主导、多方筹集”的投入机制。二是在农村普及九年制义务教育，有条件的地区鼓励普及高中阶段教育，积极发展职业技术教育。长期以来，农村职业技术教育教学内容与农村发展需求严重脱节。由于经费短缺，农村职业教育机构萎缩，人员大量流失。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村。这对有序转移农村剩余劳动力，推进工业化和城市化意义重大，是农村社会发展的必然要求。

(二)保障农民工的土地承包权，减少农民进城务工就业的风险

进城务工的农民，大多处于不稳定状态。只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。土地对广大农民来说，既是基本的生产资料，又是基本的生存保障。进城务工农民即使不从事农业生产，土地不再具有生产资料功能，土地的社会保障功能也不会消失。从工业化和城市化发展的情况看，大量的农民将会长期亦工亦农，相当部分的农民工将是年轻时进城务工，年老时返乡务农。在农民到城镇未取得稳定的就业、收入保障以前，保障他们的土地承包权，使他们进退有路，不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间“双向”流动，有助于防止农民因丧失土地而沦为流民大量集中于城市，对保持农村乃至整个社会稳定关系重大。

因此，在没有别的手段可以替代土地作为农民的基本生活保障之前，必须依法保障流动就业农民土地承包权的稳定。将所有农村劳动力逐步纳入社会保障体系。对于留在农村不能进行农业生产的老年劳动力来说，土地难以起到生存保障的作用，他们往往成为农村贫困人口。在他们不能也不愿从事农业生产时，如果愿意退出农村集体的土地承包，可将他们纳入农村社会保障体系之中。对那些向非农产业转移的劳动力，赋予他们对农地承包具有选择性的退出权，根据自身条件在保持农村的承包地和获得不同的社会保障之间进行选择。如果他们有稳定的非农收入也愿意放弃土地，可以以农地换取一定数额的社会保障基金，将他们纳入城镇社会保障系统；而那些不愿放弃农地的转移劳动力，则将他们纳入农村社会保障体系之中。对那些愿意从事农业生产的劳动力，如果他们愿意承包上述两部分劳动力退出的承包地，那么根据其意愿承包的土地面积和承包年限支付一定的土地承包费，而这部分承包费则纳入农村社会保障基金，等到他们到了退出农业生产的年龄时将他们纳入农村社会保障体系。作为参保单位，以社区或渔业公司作为社保的工作点。其次，为鼓励渔民参保，在政策资金上予以支持，在缴费比例上以“低门槛进入，低标准享受”政策执行。同时，从渔民转产转业资金中划出一部分，给予每个参保渔民一定数额的补助。

3．建立渔民下岗失业救济金制度。渔民在弃船上岸失去“工作”后既没有市场经济下的商业保险，又没有计划经济下的各种资助待遇，致使下岗失业渔民的基本生活保障处于“体制真空”状态，基本生活陷入困境。为确保渔民基本的生活，应给予下岗失业且仍处于中壮年的渔民如城镇下岗失业职工一样的待遇。救济的金额和期限，可参照目前国家推行的城镇下岗职工有关规定以及广州市的标准给予适当的救济，以体现国家对达不到基本生活水平的人群及特殊人群应尽的救助责任，体现社会公正原则。

4．建立新型的渔民基本生活保障管理体制。要建立和维持渔民基本生活保障体系，关键是能提供这一体系或制度运行所需要的资金，而新型的渔民基本生活保障管理体制则是筹集和管理这笔资金所必需的。首先，在保证一定的政府拨款前提下，可由政府出面，通过财税部门统一负责渔民社会保障所需要资金的筹集、征缴，可以充分利用现有税务机关的人力和物力，采取广泛吸收社会捐款，适当征收企业事业税收，按比例提取城镇建设项目费以及购买基金、稳定投资等办法来保证渔民社保资金的充足；其次，统一渔民基本生活保障管理机构，把渔民的基本生活保障纳入财政预算的管理范畴，并通过渔民基本生活保障预算的编制和审批，加强对其基本生活保障资金的管理；再次，建立由劳动保障、财政、审计等政府部门有关人员组成的监督委员会。对筹集和征缴机构的征收行为、社会保障经办机构的支付行为、财政专户的管理行为以及基金运营情况实施全程监督。

改革开放以来，限制劳动力迁移的许多旧的体制已经基本消失，其中包括居住限制、食品供给限制以及大部分就业限制，同时教育水平的提高降低了人们的迁移心理成本，增加了就业成功机会，也大大提高了人口的流动性。与此同时，随着劳动力迁移的增加，移民网络已经起到提供就业信息、降低心理成本的作用，还有交通和通讯费用的降低以及高校扩招和收费的增加，‘都是中国国内迁移规模有可能增长的理由。剩余的限制劳动力迁移的因素，更多可能体现在一些较难改变的体制上，如城市就业体制和农村土地制度等。

为更好的了解农村劳动力对政策的需求，以便政策能够更好地发挥作用。2007年春节期间笔者在广东省韶关市乐昌县廊田镇11个村，共发放问卷调查表6O4份，其中A卷(迁移者)194份，B卷(未迁移者)410份，回收有效问卷552份，其中A卷181份，B卷371份。另外，2007年上半年在城市中进行了调查，所有调查对象均为广东省城市中外来务工人员，共发放问卷调查表(全部是A卷)263份，回收有效问卷212份。两次调查共获取764份有效样本，调查目的主要是了解迁移者的个人特征和迁移动机，以及未迁移的可能原因，其中对政策的需求是调查的重点内容之一。

一、迁移者对政府政策的期望

农村劳动力迁移绝大多数人是依靠自身努力所实现的，但并不表明这种纯市场经济行为不需要政府的干预，因为迁移对于农村劳动力来说毕竟是有风险的行为选择，他们需要政府的帮助，尤其在政策上给予扶持。在现阶段，他们对于政府政策的期望有哪些，哪些对于他们目前最迫切，作者利用A卷(迁移者)调查数据做了一个统计。

在调查中发现，在选择政策期望时，由于个体特征的差异，存在明显的地区偏好、性别偏好、年龄偏好和文化(教育程度)偏好。例如，乐昌(经济相对发达地区)的迁移者更注重社会保障，男性相对于女性来说，对农地承包权更为留恋，年轻者考虑计划生育问题更多，而对各项社会保障并不太感兴趣。但统计分析时，看到他们对政策期望的核心内容是完全一致的，只是选择的先后顺序不同而已。:

在城市生活中，他们担心更多的是失业和居住问题。前者，迁移的根本目的是挣取更高的收入，只要有份工作(或有份不拖欠工资的工作)，就会有一定的收入。出乎意料的是，迁移者对住房的要求比较迫切，迁移者向定居者过渡时强烈要求的具体诉求。另外，迁移者对于社会保障的要求并不太高，表面上看，由于他们从未得到过社会保障，所以觉得那只不过是城里人“天生”的待遇，甚至有不少人还不知道有社会保障这一说。况且进入社保还要求他交纳一笔费用，这将减少其现期收入，所以他们对纳入社会保障的要求并不迫切也就不足为奇了。其实，农民的保障只是原在农村的土地承包权，所以，迁移者无一例外的希望享有原有在农村的一些政策，固他们特别希望保留自己的宅基地。如果一下子剥夺了他们的土地承包、使用权，他们将很难适应，结果可能是导致社会的不稳定局面。

二、未迁移者原因

为了更好的了解迁移者的个体特征，调查B卷专门针对在家务农的农村劳动力，希望能做比较分析。未迁移者的原因，作为一个多选问题，在回收的373份有效问卷中，其选择未迁移的原因统计结果。

同样在选择不迁移的原因上，也存在着区域偏好、性别偏好、年龄偏好和文化偏好等因素。其中，年龄大的和文化程度低的主要是缺乏相应技能，而女性未迁移的原因主要是因为家人拖累，那些回迁者则比较满足于农村的生活状况。问卷调查中，绝大多数人并未选择“在打工地受到一些政策限制或歧视待遇”这一项，由于传统文化的潜移默化和长期二元结构的政策影响，农民已经养成了逆来顺受的“品德”。

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在改革开放后的较长一段时间里，我国农民收入获得了持续快速增长。但近年来农民收入水平却呈下滑趋势。根据有关资料分析，在1997-1999年三年间，农村人均总收入平均只增长2.1%。农村居民收入增长速度的下降，不仅严重影响了农民生产、生活水平的进一步提高和国民经济健康发展，而且导致了城乡收入差距的扩大，制约着整个国家现代化的进程。尽管造成这些问题的原因是多方面的，但农村经济结构不合理是最重要的原因，必须进行调整。在农村经济结构调整过程中，应采取以下对策。

一、坚持以市场为导向，以科技为支撑，因地制宜，精心选择主导产业，推进农业产业化经营

近年来，由于良种良法的推广和化肥、农药的普遍使用，我国农产品总量不断提高，但由于品种单一，并且对农产品的精深加工程度不够，使农产品结构性过剩的矛盾日益突出，买方市场初步形成，价格持续下跌，农业增产难增收。特别地近几年，水旱灾害频繁发生，给农业生产带来了巨大损失，农产品成本增长较快，而成本收益率却不断下降。因此，仅靠增加农产品数量的做法，难以改变农业目前的状况，必须进行产业和产品结构的调整。

第一、结构调整应以种植业区域布局，农作物结构、品种和品质结构调整为重点，同时大力发展畜牧水产业。要因地制宜，合理利用当地自然资源，加大对科技投入力度，引进和推广优良品种以及合理、高效的种养技术，开发名、优、稀、特、新、奇产品，积极发展生态农业、出口农业、科技农业，增加农产品的含金量，走可持续发展之路。要建立农业科研、教学、推广“三位一体”的新机制和形成生产、加工、销售一体化的格局，要组织科技力量攻关，促进农业科技成果的转化。要结合农产品商品基地建设，建设一批农业高新技术示范区，对农业产业结构调整进行积极的引导。重点支持农村种养大户、种田能手、农村专业化生产基地，促进农业生产向企业化、规模化方向发展。要健全农业科技推广网络，提高农业生产的整体水平。

第二、要进一步提高粮食及其他农产品深加工水平，推进农业产业化经营。加工转化是延长农业产业链，实现农产品增值增效的有效途径。每个加工环节都是一个新的经济增长点，每一次转化都是一次增收。据有关资料证明，农产品一次加工可增值5%，二次加工可增值10-20%。与此同时，应研究推广先进的储藏保鲜技术，打好季节与时间差，实现设备现代化、技术先进化、产品标准化，拉长产业链，提高农产品附加值。要创造条件，把农业龙头企业、农业科研院所、农村科技大户和中介服务组织推向市场经济前沿，使龙头企业成为有为纳科技人才、转化科技成果、推广先进技术、开发高新技术的主体，加速科研成果转化，更好地带动农村科技水平的提高。同时，要实施品牌战略。对各地名、优、稀、特、新、奇农产品进行全面调查和资质认定，颁发证书，注册商标，并通过新闻会等形式把名牌产品打出去，推向市场。要加大对名牌产品的保护力度。特别是加入WTO后，农产品结构调整要与国际市场接轨，要尽快制定既符合国际惯例，又符合我国国情的农产品质量标准体系，使农民按照一定的质量标准和市场需求进行生产，减少生产的盲目性。

第三、要培育产业组织体系。农业产业化的发展过程，实质上就是农业产业化组织体系不断完善的过程。通过产业组织体系向农民提供社会化服务。社会化服务把农民与市场联结起来。形成自我组织、自我约束、自我保护、自我发展的格局。

二、尽快形成开放、竞争、多样、有序的农产品市场体系

多年来，农产品市场流通不畅一直是制约农业经济发展的不利因素。只有进一步把市场搞活，才能保证农产品价值的实现。

一是要积极开拓国内外市场。在充分利用农村现有集贸市场的基础上，要培育大型专业批发市场，建成一批不同类型、不同层次的农副产品批发市场，积极组织各类农副产品的展销促销活动，努力探索连锁经营、产销直供、配送中心等新的流通方式。随着农副产品市场的开放，要深入研究国外农副产品需求情况，大力发展外向型农业，依靠质量提高产品在国际市场上的竞争力。

农村市场体系建设必须按照区域化、规模化、专业化的要求，科学规划，合理布局，优化结构。不但要避免“有市无场”，还要避免“有场无市”。要放开政策，通过引入股份制和股份合作制，吸引企业、个人、外资等参与农产品市场建设。同时，要加强农产品市场的管理，打击欺行霸市、压级压价、恶性竞争行为，坚决制止“三乱”，保证农产品市场按照市场规律健康地运行。各级党委、政府要转变观念，克服重生产轻销售的倾向，充分发挥政府职能，从总体上把握农产品生产和流通的发展趋势，不断拓宽市场。

二是要大力发展多层次、多形式的流通组织。国营商业，要进一步加大改革力度，充分发挥其在农产品流通方面的作用。要大力扶持发展农村流通合作组织，尤其是大力支持农民个体或合伙创办流通企业，引导他们加入经纪人和个体运销队伍。在管理上，应以放开搞活为主，同时加强对各种流通组织的管理和服务，引导他们合法经营，加快发展，要逐步建立起以农村合作经济组织为主体，多渠道、多形式、多层次的农村流通体系。

三是要加强信息网络建设，用准确的信息指导农产品的生产与销售。目前出现的农产品结构性、区域性及季节性过剩问题，与销售信息不灵也有着密切的关系。必须把建立上下通达的农产品信息网络作为开拓农产品市场的大事来抓，上与国际国内市场接轨，下通千农万户，真正使农民及时掌握准确的市场信息，减少生产盲目性。在信息网络建设上，要充分利用农业及有关部门已经建立的农业信息网络，做好农村信息管理、收集、分析和工作。

三、加快小城镇建设步伐，大力发展二、三产业

农村人口多，人均占有资源少是我加的基本国情。如果把农民紧紧束缚在土地上，要从根本上改变农民的经济状况是不可能的。据有关资料分析，从1990年到2000年，农村劳动力的总人数逐年增加，到目前，我国农村剩余劳动力达4亿多。由于缺乏充分的就业机会，导致农业劳动生产率低下，农民中近2/3的纯农户增收困难。因此，通过加速农村的小城镇建设步伐，带动二、三产业的发展，促进农民向非农产业转移，是农村经济结构调整中不可逾越的一步，是增加农民收入的重要途径。

首先，要加快县城和中心城镇建设。要以县城和中心城镇为重点，统筹规划，合理布局，发展一批各具特色的现代化小城镇，改革和完善小城镇的管理体制和制度，形成与大中城市协调配套的小城镇群体。要在审批、户籍、迁居、收费、贷款、经营、就医、上学等方面大开绿灯，真正让农民进城兴业。

其次，我国现代化进程中之所以出现工业化与城市化的不同步，造成城市化滞后的现象，在很大程度上是因为我们的农村工业化走了一条“离土不离乡，进厂不进城”的路子，从长远看不适应国民经济发展和农业与农村现代化的需要。因此，应该采取积极措施，促进农村乡镇企业、个体私营企业向小城镇集中。

四、加快结构调整和体制创新，促进乡镇企业持续发展

乡镇企业20多年来一直是农村经济发展的一个重要支撑点，是农民收入的一个重要来源。发展乡镇企业，一是要改制搞活，解决“二国营”的问题。二是要依靠科技，开发创新，加大技改力度，优化产品、规模和布局，引导小企业走专、特、精的路子。三是各级政府要从融资、投资政策、税收政策、人才交流、信息交流等方面给予必要的扶持，使乡镇企业有一个良好的发展环境。四是要加强生产、成本、财务、人才监管，提高乡镇企业的经营水平。

五、积极扶持农村个体、私营经济的发展

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县级农业行政执法是农业行政执法体系中最直接最关键的环节。目前，农业和农村工作已进入一个重要时期，农业行政执法工作面临新的考验和挑战。

1县级农业行政执法的现状及存在的主要问题

1.1农业行政执法队伍的整体素质还不高，适应新形势的能力有待进一步加强

绝大多数专职执法人员原来从事的是农业技术推广工作，对农业法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。

1.2管理相对人和农民群众的法律意识淡薄，依法行政的舆论氛围不浓

在市场检查过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。

1.3农业行政执法机构的性质不利于工作的开展

目前，县级农业行政执法主体属于行政机关的比例不高，均是按“不增编制、理顺体系”的办法组建起来的，属事业性质，农业行政执法分散于各个基层单位。有的没有解决农业执法办案经费，农业行政执法没有专项经费保障，导致执法手段落后，执法检查、调查取证和实施处罚困难。缺乏相应的配套和保障，以致于影响了执法水平和质量的提高。

1.4行政执法面临的难点

农业行政执法由于起步晚，经验不足，相对人、执法人和行政管理者的法律意识和素质不同，导致执法难，难执法。有些由于认识不到位，行政执法难以放到应有位置，执法中取证难，处罚决定难以实施，执法机构履职无法独立完成，干扰因素多，法律法规未能有效落实；在少数地区，农资产品质量问题日趋严重，管理机构重标识、轻质检，重处罚、轻管理，重外地、轻本地产品现象普遍存在。

2农业行政执法工作的对策与措施

2.1推进农业综合执法，完善农业行政执法体系

将分散在各事业单位的执法职能统一起来，单立机构，专司执法工作，单独行使职能；把农业行政执法经费列入本级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费，建立健全农业行政执法保障体系；努力提高农业行政执法人员的综合素质，建立一支业务能力强、清政廉洁、秉公执法、高素质的执法队伍。

2.2加强法制宣传教育

提高全社会的法律意识,特别是管理相对人和广大农民群众的法律意识。只有努力学法，真正懂法，才能守法。法制宣传教育要建立一些长期有效的制度。使普及法制宣传教育的工作法律化、制度化。通过报纸、广播、电视、标语、印发资料等多种宣传形式加强农业法律法规宣传，推动全社会依法治农氛围的形成。

2.3建立健全制度，规范执法行为

通过制度规范执法行为，提高执法水平。建立健全农业行政执法管理制度、行政执法人员管理制度、行政执法公开制度、重大案件审批、查处、备案制度、执法过错和错案追究制度。做到制度到位，责任到人。依靠制度，强化管理，规范行政执法行为。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。

2.4加强执法监督，确保依法行政

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一、前言

农村养老保障制度是全面建设小康社会，构建和谐社会以及建设新农村的一个重要组成部分，其改革完善同农村养老保障制度和农村人口养老问题紧密相连。考虑到我国的计划生育政策, 加速发展的城镇化进程，产业结构不断调整大背景, 面向大多数人的农村养老保障制度如何在新时期防范风险、防止农村老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构，就必然持续成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

二、中国农村社会养老保险制度存在的问题

农村养老保险制度的建立健全不仅关系到社会的稳定和国家的长治久安，而且也是中国实现共同富裕目标的保证。目前，我国农村社会养老保险在实践上是不完全成功的。

1.法律层次低，缺乏约束力

各地农村社会养老保险办法法律法规层次低，缺乏约束力。特别是对养老保险金流失和挪用等行为，未规定有效的惩罚措施。目前农村社保基金管理中的违规行为相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为挫伤农民投保积极性，开展农村养老保险工作困难重重。

2.自给来源少，吸引力不足

现行的农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持”。集体补助不到位或数额少行政管理毕业论文，或只在部分地方或人身上得到体现；国家政策扶持，仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此，再无其他的扶持政策；地方财政，除经办机构费用，也没有其他扶持政策。在缺乏强制性的情况下，仅靠这些政策，难以发挥吸引作用。

3.基金增长慢，难以为继

基金增长速度跟不上养老金发放的增长速速，出现负增长。农保基金增值方式主要是存入银行和购买国债。农村社会养老保险制度建立之初，国家债券利率和银行存款率都很高，因而给农民承诺的保险给付率也高达12%，随着宏观经济形势的变化，债券和银行存款利率多次下调，致使基金增值缓慢。加上缺乏稳定的投资渠道，农保基金入不敷出，出现负增长。

三、完善中国养老保险制度的对策

在中国城市化进程中，农村养老将呈现出新的格局：新型的家庭养老将居主体地位，社会养老保险将得到新的强化，从而与其他养老保障制度一起共同为农民养老建立一道比较可靠的屏障。

1.加快法制建设，真正体现公平与效率

市场经济本身是法制经济。农村社会养老保险制度必须以法律的形式保证其实施。我们应借鉴西方发达国家的经验和做法，根据中国实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道甚至保障标准、收支程序等都有明确的法律规定，规范其操作行为，以法制的形式将这项合法权利确定起来，从根本上解决农民的社会养老问题行政管理毕业论文，促进经济和社会的可持续发展。

2.强化政府责任，加大扶持力度

社会化养老的主体是社会，是以社会运作的方式实现的。而能够代表社会。管理社会的主导者是政府。在实施农村社会养老保险时强调个人应承担义务是对的，但不能以此为理由推卸政府应承担的责任。针对目前集体补助过小，国家扶持微乎其微的状况，应当考虑如何提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。

3.发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力

中华民族素有尊老、敬老和养老的优良传统，这为家庭养老制度的实行和巩固奠定了思想和文化基础。现阶段，由于中国经济与社会发展中的许多原因，农民养老不可能完全依靠社会，家庭养老仍然是老年保障的主要形式。政府可以从制度上鼓励农村家庭养老。

四、结语

从农村和整个国家现代化长远角度看，建立农民养老制度是对农民利益最有效，最全面的保护。严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面, 以及有限的可供学习的国外经验, 都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度, 走出一条城乡之间相对独立而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。希望本文能对我国农村养老保险制度的建立健全以及近一步完善，有所启示并提供借鉴。

参考文献

[1]桂世勋.关于探索农村计划生育家庭养老保险的思考[J] . 人口与计划生育, 2008 (7) .

[2]乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向[J] . 中国人口科学,2004 , (5) .

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[中图分类号] S1 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2016）04-0085-01

农业行政综合执法工作负责全区范围内农药、种子、化肥的生产经营登记和监督管理工作，受理种子、农药、肥料、农业转基因生物安全等方面违法行为的投诉、举报，代行处罚职责，对违章行为给予罚（没）款处理。组织协调有关部门依法打击农业产业产品和主要农资产品的假冒伪劣行为；会同有关部门对农资生产、经营中的违法行为依照相关法律程序和标准进行查处。

1 嘉祥县农业行政综合执法工作现状

嘉祥县农业行政综合执法大队，是经县编办批准成立的，属事业性质，股级建制，隶属县农业局领导，经费实行全额预算管理。近年来，全体农业执法人员，按照上级领导和业务部门的部署，结合县级实际情况，确定了农业执法工作的重点是种子、化肥、农药等农业生产资料，农业执法大队以保护农民群众的切身利益、维护农村社会安定的大局为出发点，严厉打击各种坑农害农的行为，严肃处理违法农资案件，深入扎实地搞好农资市场的整顿和规范工作。

2 嘉祥县农业行政综合执法工作存在的问题

2.1 执法队伍办公经费不足，办公条件落后，执法工作难以有效开展。嘉祥县农业行政综合执法大队依法开展的业务工作，属于承担社会公共事务管理的行政行为，不以盈利为目的，所有执法罚款收入均全额上缴财政国库。目前大队共有执法人员6人，执法车辆2部，配备的摄像机、照相机等取证设备和电脑、打印机等办公设备多采购于2009年前，设备不仅落后而且数量不足。面对当前涉农违法活动增多、犯罪者作案手段变换的形势，现有力量和设备配备明显不足，使违法行为难以取证，开展专项执法行动或应对突发事件能力不够，完成千头万绪的农业行政综合执法任务比较吃力，从而严重影响了执法的公正性和时效性。

2.2 农资市场秩序乱，从业人员多、素质低，执法工作难以全面覆盖。近年来，随着市场经济的深入发展，我县及下辖各乡镇、村庄的农资市场发展均十分迅猛。由于农资市场进入门槛低，经营农资的多为个体经商户，从业人员数量多也相当复杂，且绝大多数是企业下岗职工和社会闲散人员，没有从事过农业生产，对农资生产、经营、使用常识一知半解，从业素质偏低。少数利欲熏心的不法商户和个人，为了盈利不择手段，不把心思用在熟悉行业信息知识、服务农民群众上，而是用在钻研隐蔽违法行为、更新违法手段上，有的甚至篡改伪造农资经销台账，以小恩小惠引诱农民放弃索取购买凭证票据，以达到掩盖违法违规经营农资的行为。同时，由于农业执法队伍不健全、力量不足、设备不力，很难实现对县、乡、村庞大农资市场的全覆盖。

2.3 执法人员缺少专业培训，业务素质还需进一步提高。 随着新的农业法律法规的颁布实施，增加了一些新的执法内容和工作层面，农业行政综合执法工作覆盖面更广、技术性更强。而目前的执法队伍由于人员不足的问题突出，需要全员常年奔波于县、乡、村之间，工作压力大，任务繁重，没有时间和精力主动去学习新的法律法规。而缺少专业知识和法律法规培训，执法人员在查处案件时，对接触到的有毒物品认识不足导致身体健康受到影响的现象时有发生，与违法者矛盾突出导致人身安全得不到保障的隐患依然存在。因此，执法人员业务素质亟待进一步提高。

3 加快县级农业行政综合执法工作的对策

3.1 提高认识，增强农业行政综合执法的使命感和责任感。农资质量安全关系着农业生产的安全，农业生产安全直接关系到人民群众生命财产的安全。农业法律法规的重要举措，是确保农业生产健康、安全、持续、有序进行的基础条件，实施农业行政综合执法是服务“三农”的迫切需要，有利于建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，是农业执法人员的重要职责。作为农业执法人员，要进一步提高思想认识，增强做好农业执法工作的政治使命感和执法责任感，认真落实《农业法》等法律法规，充分运用法治手段，紧紧围绕“打假、护农、保农、增收”的目标，加大市场整顿力度，切实保护农民利益，保障农业发展，农村稳定，促进农业农村经济社会全面发展。

3.2 提升素质，扎实搞好执法队伍建设。执法队伍是农业行政综合执法的实施主体，执法队伍的素质直接决定着农业行政综合执法工作的质量和效率。搞好执法队伍建设，一方面要抽调精干力量，把现有人员中熟悉农业法律法规、政治素质高、业务能力强、公道正派、群众认可的同志吸收进执法队伍，专职从事农业行政综合执法工作；另一方面要定期组织业务培训，积极组织执法人员参加各级执法培训，提高执法人员法律知识水平、业务知识水平，强化执法素质，确保所有执法人员在执法活动中都能做到严肃纪律，严格程序，规范动作，确保农业执法活动能够维护农民群众合法权益、得到农民群众广泛认可。