监管立法论文范文
时间：2023-04-28 09:20:27
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篇1
一、问题的提出
金融危机袭来，企业高管的天价薪酬和变味薪酬等“问题薪酬”受到了前所未有的关注，舆论哗然，社会公众愤愤不平。高盛集团和花旗集团等华尔街投行巨头在危机之中依然我行我素，高薪重奖，惹来众怒，被奥巴马总统怒斥为“可耻”[1]。在我国，企业高管的高薪丰酬同样被推上舆论的浪尖。国有企业的垄断地位，高管亦官亦商的双重角色，引发出了中国特色的国企高管“高薪谜团”。上市公司作为企业群体的佼佼者，高管薪酬“”，而企业并未相应地做大做强，不少企业利润一降再降，薪酬涨了再涨，越亏薪水涨得越快，即使业绩下滑甚至严重亏损，高管照样领取丰厚的薪酬。这种现象令人痛心，从而让人们产生了高管薪酬是否物有所值的“薪酬之迷”。中国平安保险（集团）股份有限公司掌门人马明哲2007年度6616．1万元天价薪酬饱受各界质疑和舆论诟病后，2009年初高管们共克时艰之举更出人意料，相继有448位掌门人放弃2008年度薪酬，这种“零薪酬”甚至让人觉得更可怕[2]，高管薪酬的随意性更是让人产生“薪酬之惑”。
面对铺天盖地的质疑，高管们也是“满腹委屈”，振振有词地回应道：薪酬又不是自己定的，是董事会定的，董事会的薪酬委员会是以独立董事为主导的呀[3]。言外之意，独立董事是值得信赖的，董事会的高管薪酬决策是值得信赖的。面对形形的“问题薪酬”，我们不禁要追问：独立董事真的客观独立吗？董事会的高管薪酬决策值得完全信赖吗？答案自然是否定的。董事需为公司最佳利益行事，而他们慷公司之慨，拱手奉上“问题薪酬”，显然与公司利益背道而驰，理应对其问责。奇怪的是，一旦爆出高管的“问题薪酬”，矛头均指向支薪高管，习惯性地斥责高管，似乎与作为薪酬决策者的董事们无关，这显然是本末倒置了。如果董事们“跟着感觉走”，习惯性地将脑袋借给高管，“问题薪酬”必将泛滥成灾，进而危及公司治理大厦之根基。为何炮制“问题薪酬”的董事往往安然无恙，糟糕一点的也不过有惊无险而已呢？这说明，针对高管薪酬决策的董事问责路径和相应的司法审查标准，即使不是错误的，至少也是不完善的。那么，以何种标准审查“问题薪酬”才能对症下药呢？采用何种审查标准，才能遏制董事们“跟着感觉走”呢？要回答这些问题，首当其冲的就是要解析“问题薪酬”的形成机理，为探索其问责路径和相应的司法审查标准提供铺垫。
二、“董董相护”与高管的“问题薪酬”
董事们为何心甘情愿地将脑袋借给高管，习惯性地接受其薪酬要求呢？下文将运用寻租理论解说高管权力如何影响高管薪酬，进而变相自定薪酬。在此基础上，运用社会心理学和行为经济学理论解析“董董相护”的心理学机理。
（一）高管变相自定薪酬的寻租理论解说
高管应尽可能避免自我交易，以免“脚踏两只船”，高管薪酬则是不可避免的自我交易。全球公司治理改革浪潮的重要成果，就是在董事会层面构建了高管薪酬的利益冲突隔离机制，由独立董事主导的薪酬委员会审核高管薪酬。如果说独立董事真的客观独立，董事会的高管薪酬决策值得完全信赖，也就没有“问题薪酬”的生存空间了。然而，现实却是“问题薪酬”比比皆是。原因何在？在高管权力面前，前述利益冲突隔离机制似乎不堪一击，轻而易举就被自我击退，高管变相自定薪酬大行其道。这样，从大门赶走了高管自定薪酬之“前狼”，高管变相自定薪酬之“后虎”又从窗户跳了进来，难怪不管企业业绩如何，高管薪酬都是一路攀升，甚至逆水而上，无功受禄。薪酬激励本来旨在降低成本，鼓励高管将企业做大做强，而薪酬与业绩基本不相关，凭直觉就能感觉得到高管权力的影响了。其实，这种感觉是完全有道理的，20世纪90年代以来兴起的寻租理论令人信服地解说了高管权力是如何扭曲薪酬的。
长期以来，以墨菲和詹森为代表的最优契约理论系解释高管薪酬合理性的主流理论，而面对俯拾皆是的“问题薪酬”，就明显有些苍白无力了。哈佛大学伯切克和弗里德则另辟蹊径，提出了寻租理论（rentextracting），清晰客观地但又最终振聋发聩地分析出，企业高管寻租致使其薪酬畸高。该理论的提出犹如石破天惊，引发了双方激烈的交锋和论战，最终最优契约理论也承认高管权力起了作用，寻租理论得到了认同，但它并不取代最优契约理论，而是弥补了最优契约理论的不足，解说了最优契约理论无法解释的部分，即高管会以权谋薪[4]。对于高管“问题薪酬”，寻租理论的解释可谓一针见血，显然更具有穿透力，也与现实更加吻合。何以见得呢？
其一，高管与职工愈来愈大的收入鸿沟就是高管权力寻租的一个有力注脚。高管薪酬增长大幅度跑赢企业业绩，有的甚至与业绩呈反向运动。企业业绩乃是团队生产的结果，若蛋糕并未做大或者做大程度与高管薪酬增长失衡，高管薪酬不断攀升，这种薪酬与其说是价值创造，毋宁说是财富转移，是对包括职工在内的利益相关者的剥夺。高管与职工收入越来越大，企业规模愈大，这种差距也就越大，这个收入鸿沟就是权力寻租的有力证据。2003年，央企实施年薪制后，高管名义薪酬就达到职工工资的13．5倍。随着高管收入，这种差距在持续拉大。上市公司更是如此，2004年针对沪市上市公司的一项问卷调查研究表明，高管与员工的收入差距有了明显的、带有根本性的改变[5]，高管与员工收入差距10－15倍的增长最快，增长了433%，而15倍以上的也增长了125%。鉴于上市公司高管薪酬3年左右就翻番，这一差距还在日趋扩大。
其二，高管权力大小与萃取租金的方式息息相关。有关经济学家的实证研究发现，企业业绩、企业规模和公司控制强度三类影响因素对高管薪酬水平的总体解释率分别为8．9%和30．66%。也就是说，公司控制强度的解释力大于企业业绩和企业规模因素，高管权力对薪酬的影响是显而易见的。对高管薪酬与盈余管理、高管控制权的相关性研究，这一点得到进一步的印证。一般说来，高管薪酬与盈余管理正相关，而引入高管控制权之后就大不相同了。若总经理来自控股股东单位或兼任董事长，高管控制权的增加提高了高管薪酬水平，却降低了高管薪酬诱发盈余管理的程度。也就是说，当高管权力增大时，公司激励约束机制失效，高管寻租空间增大，也相对降低了高管薪酬诱发盈余管理的程度。反之，当高管权力变小时，相对增加了高管薪酬诱发盈余管理的程度[6]。易言之，一旦高管权力增大，他们就可能从薪酬游戏规则遵守者转变为游戏规则制定者，薪酬制定过程就变成高管萃取租金的过程。
由此观之，即使有独立董事主导的薪酬委员会，高管仍可以权谋薪，通过操纵激励标准、激励工具、萃取隐性薪酬等方式，变相自定薪酬，萃取租金，而且权力愈大，萃取租金的空间也愈大。董事们为何轻而易举就将脑袋借给高管呢？这涉及到下面的“董董相护”，正是它造就了高管变相自定薪酬。
（二）“董董相护”的心理学机理解析
为何一旦遇到高管薪酬，董事就认人、认情、认面子？为何独立董事对高管薪酬也未必真正独立和客观呢？传统民商法和主流经济学理性“经济人”分析框架的视野局限于董事决策的理性（思维）回路，根本就不考虑情感回路，“尊重情感、伦理等在其他法律场域中可能要被考虑的多维目标，在公司法中无需顾及”[7]，使得情感回路在公司法上根本没有立足之地，也无法解释这种异常现象。其实，行为经济学、神经经济学、行为金融学和社会心理学等理论，已经对人的非理开展了系统的研究，发表了更为贴近现实的研究成果，以至于经济学家感慨“今日的经济学……已经是理性决策和非理性决策两大理论共分天下”[8]。公司法研究没有理由继续故步自封，本文拟借用这些新兴边缘学科的研究成果和分析工具揭开“董董相护”的“黑匣子”。
1．“董董相护”的社会心理学解释
社会心理学侧重于观察和分析个人在社会情境中的感情、思想和行为，不仅有理性回路，也有情感回路。其所关注的人并非冷冰冰的理性“经济人”，而是有血有肉的“社会人”（现实人）。它强调情境对行为的影响，会聚焦于那些在很大程度上自动的、无意识的行为，那些普遍性的、与社会生活密切相关的可能先天性地存在于我们基因的习惯和思维方式。董事可能基于互惠和群体思维，无意识地偏袒作为同僚的高管，即“董董相护”，现解说如下：
第一，董事互惠人情和面子在情理社会受到人们的高度重视，认人、认情、认面子蔚然成风，公事常常需要私办，人们常常用不同的方式来对待和自己关系不同的人[9]，因而“关系”被誉为社会资本。董事自不例外，也会相互送人情。这是因为，董事和高管都具有相似的社会地位[10]。我国上市公司董事主要来自其它公司的董事和高管[11]，还有专家学者等社会名流[12]。他们都是社会精英，不仅有共同语言，而且还因为交叉任职和频繁的互动交往，形成了“兄弟”或“姐妹”关系。交叉任职使得他们可以跳出本公司的小圈子，与同行分享共同的经历和经营管理的“酸甜苦辣”。这也比在本公司少了许多顾忌，可以更为坦诚，有的甚至会相见恨晚，进而成为“铁哥”或“铁姐”。一份人情，意味着一份义气。既然是“兄弟”，无论是无利害关系的董事审议董事的自我交易，还是独立董事审议董事和高管的薪酬，自然会相互支持了。这可能是出于认同，也可能是相互理解、相互包涵，高抬贵手，有时睁一只眼闭一只眼。“谁不会遇到点难事”，“谁都有难处”，“谁都会有人在屋檐下的时候”等等，这种感情因素一旦渗透到选择和判断之中，自然会网开一面[13]。何况，抬高高管的薪酬水平，对自己也是有益无害呀。
第二，董事群体思维董事会集体决策机制，意在集中集体智慧，群策群力，提高决策质量，促进公司价值最大化。但是，集体决策的动态交互过程很可能产生群体思维这样的非理[14]。社会心理学的实验研究发现，高水平的群体凝聚力（groupcohesion）将会导致群体决策失误，如与命令式的领导等因素交互作用，更容易引起群体思维；与任务导向凝聚力相比，基于人际吸引的社会情感凝聚力更多地损害决策的质量。董事会系具有高度社会情感凝聚力的群体，决策质量就深受群体思维的危害。这是因为，董事遴选和评价均以合作精神而论，董事会自然倾向于一团和气。董事还具有从众（conformity）的动机。当群体成员对群体身份有着很高的评价时，群体成员一般都愿意继续维持群体身份，从而具有使其行为与群体保持一致的激励和动力。群体身份越有价值，群体成员的从众倾向也越强[15]。董事就是这种名利双收的身份，他们自然会倍加珍惜。为了维持董事职位，他们往往尽量与群体保持一致。为了赢得认同，董事往往遇到矛盾绕道走，发表意见“顺杆爬”，随声附和。这就不难解释，为什么高管“问题薪酬”往往轻而易举地获得董事会的一致通过。
2．“董董相护”的行为经济学解释
董事决策以认知为基础，认知又是大脑的机能。行为经济学的突飞猛进，为我们从生物本能的层面更深刻地剖析“董董相护”这种非理提供了契机。其实，董事互惠和董事群体思维的产生，均可从认知偏差和大脑工作流程方面得到解释。
第一，单纯接触效应（mereexposureeffect）可以从生物本能层面解释董事互惠。神经经济学家发现，人有家庭偏见，即使是专业人士也具有无法逃脱的恋家情节，因为面对熟悉的事务，让人感觉愉快，带来满足。而这并不需要长时间的接触，非常短暂的接触即可产生这样的熟悉感、亲切感。这就是历经千百万年锤炼出来的高速运转的反射系统的玄妙之处，大脑耳内侧1英寸深处就是负责情感记忆的海马体，这些神经元在识别不同环境特征方面具有不可思议的能力，而且细致入微，随用随到，因而又称为位置细胞。其准确度惊人，无需借助任何意识性思维，它可以帮助我们在黑暗中找到蜡烛[16]。凡是走过、看过甚至想象到的特定事务，只要再次出现，该细胞就会被激活，从而产生熟悉感和亲切感。这就不难理解为什么公司选择的独立董事往往是与公司负责人有一定联系的熟人，哪怕是会议或者论坛上有一面之交的人，而非陌生人。一旦当选，尽管独立董事是兼职性的，也很少在公司抛头露面，但是从当选那一刻开始，他就成了董事会的“自己人”。难怪我们常常会听到他们就职感言有“荣幸成为XXX公司人”等论调。此后，通过共同参与董事会决策、出席股东大会以及各种社交活动，独立董事与执行董事和高管进一步变成兄弟、姐妹，甚至“铁哥”、“铁姐”。既然熟悉让人感觉愉快，而人在心情极度愉快时，可能会承担通常状况下会回避的财务风险[16]44。难怪独立董事审核高管的薪酬时，那么慷慨大方。
第二，框定效应（framing）则可以解释为何董事们总是被高管牵着鼻子走，习惯性地接受高管薪酬方案。前景理论认为，问题以何种方式呈现在决策者面前，会在一定程度上影响其对风险的态度[17]。这就是框定效应，亦称定式思维，这一神奇力量可能诱导人做出荒诞不经的决策。例如，股份一分为二，分拆之后每股价值相当于原来的一半，基本面没有任何变化，但这还是能够让投资者产生追加投资的错觉。2004年，雅虎宣布对其股份进行一分为二的分拆后，次日股价上涨16%[16]159。难怪董事们往往轻而易举地被高管框定。这是因为，董事会决策的方案和依据往往来自公司管理层、公司有关部门甚至外部专家或顾问，这些方案呈现有关决策事项的方式以及参照点（referencepoint）的选择，会直接影响到董事会的判断和选择。人们依据参照点来判断收益和损失，不同的参照点会影响人的判断和选择。自然，参照点的选择掌握在制定方案的管理层手中，他们有意识地选择符合其需要的参照点，即可轻而易举地诱使董事会通过有关方案。制定与高管利益悠关的薪酬方案时，高管就有刻意选择这种参照点的激励。联想集团2005－2006年度的董事和高管薪酬能够顺利获得董事会批准，就是明证。其董事总酬金一年内激增12．8倍，达到1．75亿港元，董事长杨元庆年薪更是高达2175万港元，同比增长4倍多，而同期公司盈利才不过500万美元，仅仅相当于董事薪酬的1/4。如果以业绩论薪酬，以业绩为参照点，恐怕很难在董事会过关。但是，他们选择了薪酬国际化这样一个参照点，就截然不同了。公司股权、业务和人员都国际化，高管薪酬国际化似乎顺理成章。何况，董事长杨元庆的薪酬又远远落后于其直接竞争对手戴尔的CEO凯文?罗林斯和联想公司CEO阿梅里奥尼[18]。这样，联想高管均如愿以偿，美梦成真。
由此看来，一旦面对高管薪酬，董事就可能基于互惠和群体思维等情景，以及单纯接触效应和框定效应下的生物本能，无意识地偏袒高管，“董董相护”，高管寻租轻而易举，“问题薪酬”泛滥成灾。
三、“董董相护”的问责路径
董事无意识地将其与高管的友情、交情等置于公司利益之上，“董董相护”，高管变相自定薪酬，享受高薪丰酬。美联储前主席格林斯潘曾将高管薪酬的失控性增长和薪酬攀比斥责为传染性贪婪。显然，“董董相护”与公司利益背道而驰，自应对其问责。问题是，基于理性回路的董事问责路径合适吗？如果不适合，何种问责路径才能对症下药呢？
（一）注意问责路径：司法对高管“问题薪酬”的放纵
现行《公司法》根本就没用考虑董事决策的情感回路，董事问责规范完全是基于理性回路。该回路要求董事为公司最佳利益行事，且不得徇私。与其相应的问责路径就是忠实和注意路径，忠实路径涵摄的是董事徇私，注意路径则涵摄董事未尽到合理注意。“董董相护”显然不属于忠实路径的涵摄对象，这是因为忠实路径针对的是董事自我交易，而“董董相护”则是董事徇情决策，并不涉及董事自我交易，不在自我交易之列。董事与高管之间的友情和交情本身并不是问题，就高管薪酬决策而言，根本不可能因此构成董事自我交易。董事与高管互惠虽有一种交易的味道，但其“交易”的是董事与高管的人情和面子，而非转移资源或者义务意义上的交易。“交易”并非董事自我交易之“交易”也，将人情交换关系等同于一般的市场交易也是不妥的。究其原因，人情固然有利益交换的含义，但这里的“回报”却是另一个更为重要而根本的方面。情义无价嘛，这其中的价值难以确定。价值计算是理智性的，而回报恩惠是情感性的，也就是非理性的。何况，多数人情投资并非纯粹的相互利用，期望立马回报，而是“目标培养”式的，可能很长时间后才起作用[13]。可见，董事徇情决策，“董董相护”，不在忠实路径的涵摄范围，也不应将其纳入该路径。
至于理性回路下的注意路径，虽与忠实路径平起平坐，但向来默默无闻，以至于有学者咄咄逼人地质问其是否真的还存在[19]。它要求董事尽到合理注意，尽管英美法系和大陆法系的表述不尽一致，要求董事尽到普通谨慎之人的注意，则是共同的。显然，这种合理注意针对的是人的思维系统的决策，而“董董相护”则是情感回路的产物，体现为“跟着感觉走”，无意识而为之，故也不在注意路径涵摄之列。这就说明，作为情感回路下的“董董相护”，理性回路下的忠实和注意路径均对其鞭长莫及，无能为力。然而，针对高管“问题薪酬”的董事问责并非无人问津，而是被纳入了注意问责路径。究其原因，传统公司法对董事决策的情感回路向来视而不见，因而将董事“跟着感觉走”、徇情决策与思维系统的未尽到合理注意混为一谈，用同一尺度予以衡量。结果怎样呢？被问责的董事凤毛麟角，检索这种案例犹如大海捞针[19]，与俯拾皆是的高管“问题薪酬”形成了鲜明对照。在引起举世关注的迪斯尼天价遣散费案中（注释1：907A．2d693（Del．Ch．2005）；终审判决为906A．2d。），欧维兹仅为迪斯尼工作14个月，公司解除合同时却不得不向他支付1．4亿美元的无过失遣散费。对此，股东们义愤填膺，提起了针对董事问责的股东代表诉讼。该案一波三折，历时近10年，最终所有董事均化险为夷，有惊无险，无需承担个人责任。不难看出，以注意路径问责董事的这种徇情决策，与其说是强化了董事问责，毋宁说是过度尊重董事的高管薪酬决策，放纵高管“问题薪酬”。何以见得呢？其一，出于尊重董事经营决策这一公共政策的需要，注意路径的司法审查标准采用的是商事判断规则（businessjudgmentrule），与合理注意之行为标准相分离，也是明智的选择。于是，注意问责路径就以决策程序为重心，即使实体决策不合理，只要例行公事地履行了必要的决策程序，这种经营决策就会受到商事判断规则的保护。然而，程序公正并不能保证实体公正，程序公正之名，可能掩饰高管的“问题薪酬”之实。安然和雷曼公司等“巨人”曾经被誉为公司治理之典范，其轰然倒塌的惨痛教训，足以说明以程序公正掩饰实体不公的巨大危害。其二，虽说高管薪酬决策的实体内容并非受到绝对保护，只要能够证明其薪酬过高，构成浪费，也会对董事问责。但是，要证明达到浪费的标准，往往难如登天。这是因为，不仅浪费标准很高，而且十分模糊，难以把握。法院也很少会自讨苦吃，启动该规则，故究问高管薪酬实体合理性的浪费规则基本上只是一个摆设。
不难看出，理性回路下的忠实和注意路径均不能涵摄情感回路下的“董董相护”，人为将其纳入注意路径，实则是在放纵高管的“问题薪酬”，纵容董事们“跟着感觉走”。要对症下药，就得另辟蹊径，为其寻求更具针对性的问责路径。
（二）应采用诚信问责路径
法律的终极目标是社会福利[20]，如何终结对“问题薪酬”的放纵呢？何以有效地将“董董相护”纳入问责视野呢？在董事问责的司法实践中兴起的诚信路径，为此提供了契机。尽管诚信义务久已有之，依据我国《民法通则》第4条和《公司法》第5条，董事自应诚信行事。即使在诚信概念发展相对缓慢的英美法，公司法上亦有大量的诚信规范，惟受该概念的模糊性和主观诚信的误导[21]，诚信规范向来被虚置，毫无用武之地。直到1990年代，诚信实现了创造性转化，在董事问责的司法实践中大显身手。“安然”事件和“世界通信”事件以来，董事问责的社会呼声一浪高过一浪，诚信规范日益受到追捧，诚信路径也日趋与忠实和注意路径平起平坐，（注释2：1993年，CedeII案开辟了董事信义义务“三元”（triad）划分之先河，将诚信义务与忠实和注意义务并列，后来特拉华州法院许多案例步其后尘，如Cede＆Co．v．Technicolor，634A．2d345，361（Del．1993）；Cinerama，Inc．v．Technicolor，Inc．，663A．2d1156（Del．1995）；Malonev．Brincat，722A．2d5，10（Del．1998）；EmeraldPartnersv．Berlin，787A．2d85（Del．2001）。）而将“董董相护”的问责纳入诚信路径也是完全可行的。理由如下：
首先，完全可以将“董董相护”纳入诚信路径的涵摄对象。虽说诚信概念颇为模糊，但并非只是一个排除者，而是有着积极含义。随着客观诚信日益深入人心，诚信越来越多地起到行为标准的作用。其基本要求是，董事应诚实，忠于职守，不得违反公认的从商规则，不得违反公认的公司基本规范。“董董相护”，董事徇情决策，显然与这些基本要求格格不入。实践中，诚信路径通常涵摄董事故意让公司违法、不坦诚相告、和严重失职等情形[22]，而则可以涵盖“董董相护”。何以见得呢？有多种表现形式，如目的不适当、考虑不相关因素、不考虑相关因素、操纵程序、显失公平等等。董事徇情决策，将其与高管的交情、友情等因素至于公司利益之上，就严重背离了为公司最佳利益行事而行使公司权力这一目的，无疑是目的不适当。具体说来，为了照顾与“铁哥”、“铁姐”的交情、友情，董事操纵董事会决策程序，或者考虑不相关因素，或者不考虑相关因素，“跟着感觉走”，对“问题薪酬”视而不见，这显然就是。可见，诚信概念包容性极强，完全可以涵摄“董董相护”。其实，司法上已有颇为成熟的经验可资借鉴，自由裁量的司法审查早就将目的不适当、考虑不相关因素和不考虑相关因素，作为是否评判的标准，而考虑不相关因素和明显的道德不良又被视为不诚信之举[23]。虽说董事行使的是公司权力，行政机关行使的是行政权力，但是行使“权力”这一点是共同的，故将其纳入诚信路径是完全站得住脚的。
其次，有助于确立合适的司法审查标准。如前所述，为避免董事自我交易，忠实路径的司法审查标准最为严格，采用的是完全公平标准；而注意路径则采用商事判断规则，又最为宽松，以体现尊重董事经营决策之公共政策。对于“董董相护”而言，完全公平标准过于苛刻，而商事判断规则又尊重过度了，均不合适。诚信路径则是涵摄介于忠实与注意之间的中间地带，不仅可以将董事徇情决策与徇私决策予以区别对待，避免生搬硬套，将针对董事徇私决策的完全公平标准适用于董事徇情决策，而且可以将其与一般经营决策予以区别对待，以免过于尊重，放纵以程序公正的名义掩饰“董董相护”。
最后，有助于克服司法怀疑主义，强化问责“董董相护”的有效性。以理性回路来审视“董董相护”，法院也饱受司法怀疑主义的困扰。如前述“迪斯尼天价遣散费案”经过长达37天的审理发现，董事长兼CEO艾斯纳不仅与欧维兹两人有着25年的老交情，两个家庭也结下了深厚友情和交情，而且艾斯纳还与多名董事有私交甚至有间接利益关系：一名董事兼任高管；一名董事是慈善机构的负责人，而艾斯纳每年向该机构捐赠100万美元；一名董事为小学校长，而艾斯纳的子女曾在该校就读；一名董事拿了5万美元咨询费，且为迪斯尼公司的律师事务所工作[24]。很明显，艾斯纳很可能“跟着感觉走”，无意识地照顾老朋友，并操纵董事会对欧维兹的薪酬安排。但是，法院对此不予理睬，反倒要求原告证明这种交情和友情对董事会决策的实际影响。这无疑是强人所难，实则是放纵“董董相护”。究其原因，“董董相护”，董事徇情决策中，“徇情”属于主观动机，是一种主观心理状态，而“行为人主观状态除其本人外，事实上难以掌握”[25]。就心理科学的长远发展而言，心理实验可以为样本人群的心理反应提供证据，使裁判更为合理。但是，就目前科学技术而言，无论是民法上过失的认定，刑法上犯罪目的或动机的认定，在“方法上只有借助外界存在的事实或证据推敲之”[25]。也就是说，由司法人员根据客观事实进行认定或推论。确立诚信路径，将情感回路下的“董董相护”予以区别对待，就可以克服这种司法怀疑主义。就像忠实路径那样，只要是董事进行自我交易，无需原告证明其徇私动机，法院就应审查该交易是否完全公平。相应地，只要董事决定高管薪酬事项，就应审查其合理性，无需将证明“董董相护”责任强加给原告。惟其如此，才能有效地遏制董事们“跟着感觉走”，增强问责的有效性。
四、“董董相护”的司法审查标准：高管薪酬的合理性
赏不可虚施，罚不可妄加。以何种标准审查“董董相护”呢？怎样才能做到不枉不纵呢？这就需要准确地把握实体合理性审查的定位，拿捏好高管薪酬合理性的标准。
（一）实体合理性审查：在完全公平与尊重之间
只要董事会决定高管薪酬，一旦出现“问题薪酬”，就应对其进行实体合理性审查。主要理由为：其一，司法审查技术上的需要。董事徇情决策，乃是情感回路的产物，属于一种主观心理状态，就目前科学技术而言，还只能借助外界存在的事实或证据推敲这种主观状态。也就是说，董事们对高管薪酬的决策，到底是否存在“董董相护”，是否“徇情”决策，只能通过间接方式来认定，通过审查高管薪酬是否合理予以认定。易言之，只要高管薪酬是合理的，也就无所谓“董董相护”了。反之，高管薪酬明显不合理，就可以推论出“董董相护”。其二，确保高管薪酬合理性之需要。薪酬程序公平并不能保证薪酬合理，好的程序未必产生好决策，只是增加了产生好决策的可能性而已。若董事诚信行事，一定的审慎决策程序可以促使董事会形成好的决策；若董事不诚信，审慎程序的作用将大打折扣。程序照样走，样子照样做，“董董相护”依然故我，“问题薪酬”仍然泛滥成灾。实际上，就高管“问题薪酬”的形成机理来看，“董董相护”，在相当程度上是董事高管们框定所致。安然公司和雷曼公司曾经堪称公司治理的典范，独立董事们照样被高管牵着鼻子走，这些巨人最终因其炮制的一个又一个高风险决策而轰然倒下就是明证。可见，即使独立董事也不能完全信赖，对董事会高管薪酬决策进行合理性审查，也是顺理成章的，既是司法审查技术的需要，也是确保高管薪酬合理性的需要。
这并不是说法院比董事更擅长经营决策，也不是说他们更清楚高管薪酬的合理边界，而是说在涉嫌“董董相护”之时，董事决策可能更糟糕，实体审查实乃明智之举。不管决策程序如何，只要不合理就不予支持，就应问责。实体合理性审查如何定位呢？鉴于“董董相护”有别于董事自我交易，该审查显然应比完全公平标准宽松。但是，实体合理性审查意味着要审查经营决策内容好坏优劣，而注意路径对决策实体审查仅仅要求理性行事即可，这种合理性标准又明显高于理性标准。在理性标准下，法院只要认为董事行为不是不可容忍即可，而在合理性标准下，法院需要在某种程度上同意董事的行为，虽然不需要完全同意[26]。我们说一个人的行为不谨慎或不合理，可谓比比皆是，而要说他丧失理性则极其罕见。也就是说，不合理的，仍然可以是理性的，不会被注意路径问责，但完全可能被诚信路径问责。这样，实体合理性审查既不至于对董事会决策干预过深，也不至于尊重过度，放纵“董董相护”。
（二）高管薪酬合理性的标准
其实，高管薪酬合理性边界颇为模糊，就好比“普洛透斯”的脸，变幻莫测，经理市场也不能给出“明码实价”。实践中，高管薪酬不仅因行业、因企业、因企业规模、因企业发展阶段而异，甚至因人而异，与劳动力市场的同工同酬截然有别。这样，董事会确定高管薪酬必然具有很大的自由裁量空间，而且这种裁量必须得到司法的尊重。否则，无异于以司法判断代替企业家的经营判断，而法官在这方面并不比董事更高明。那么，如何判断董事会自由裁量是否合理呢？也就是说，如何判断高管薪酬是否合理呢？
首要的是把握好高管薪酬的相对合理性。合理的高管薪酬是一个范围，而非一个点，只要在合理范围之内就是合理的。这样，董事会仍享有很大的裁量余地，也不至于让法院对公司经营决策干预太深。法院需要判断的是，董事会决策整体上是否在合理范围之内，不可能精确到某一个合理的点位。这种判断标准可以从两个方面予以把握，从正面意义上看只要基本合理即可，从反面意义看则以明显不合理为准。没有反面意义上的明显不合理，或者正面意义上基本合理，就属于合理，就无需干预，无需问责。反之，原告能够证明高管薪酬明显不合理，即应问责。
进一步的问题就是，以什么标准来判断呢？既然高管薪酬激励的目标在于促进企业价值最大化，检验其合理性的根本标准，就是是否与该目标一致，是否有利于实现该目标。而薪酬激励性是否合理，关键在于激励标准合理化、薪酬水平合理化以及薪酬结构合理化。我们完全可以借助于该标准，为评价和判断高管薪酬构建如下参照系：其一，薪酬是否与企业业绩挂钩。凡是高管薪酬不与绩效挂钩的，不论业绩好坏都是高薪丰酬，高管薪酬能上不能下，无功受禄，或者只有正激励，没有负激励，均属于不合理。其二，是否与股东和利益相关者利益相平衡。如与股东和利益相关者收益明显不平衡，如高管领取高薪丰酬，而股东没有回报或者回报甚少，或者是高管与职工收入悬殊过大，也是不合理的。其三，风险的合理性。如风险性过大，激励过度，过度鼓励冒险，同样是不合理的。引爆全球金融危机的华尔街薪酬体系就是如此，高管风险收入比重过大，雷曼公司CEO富尔德的股权收益占总收入的78%。高管们冲着越来越多的利润就等于越来越高收入这样一个目标，不断推出他们自己也说不清道不明的结构化金融衍生产品，冒险文化愈演愈烈，最后酿成全球性的灾难。也就是说，法官不仅要对无功受禄保持警惕，亦应对过度激励保持高度的警惕。其四，激励标准是否与时俱进。如经营环境时过境迁，企业经营条件发生重大变化，而高管薪酬激励方案按兵不动，高管无功受禄，浪费公司资产，自然也是不合理的。
由此可见，只要将薪酬合理性审查定位于相对合理性，而非忠实路径所要求的完全公平；只要围绕是否有利于促进企业价值最大化这一指针，借助薪酬标准合理性、薪酬水平合理性以及薪酬结构合理性的要求，构建相应的评价高管薪酬合理性的参照标准，法院完全可以做出适当的判断。何况，法院还可以聘请人力资源等相关专家出具专家意见，为其判断提供决策支持，确保其判断的科学性。在2006年纽约交易所格拉索案中（注释3：NewYorkStatev．RichardGrasso，LangoneandNewYorkStockExchange（401620/2004，NY）．），纽约州最高法院就基于格拉索所提供的服务，与所领取的1．875亿美元的天价薪酬不匹配，认定其薪酬不合理，判令将其中1亿美元左右返还给交易所，从而赢得了广泛的赞誉。这就说明，法院完全有能力审查和判断高管薪酬的合理性，实体合理性审查也是可行的。
注释:
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篇2
建设监理是一个由多学科，多专业构成的技术密集智能型组织，它在城市建设和工程建设实施建设监理制中起着举足轻重的作用。这一行之有效的建设管理制度被世界上许多国家和地区，特别是发达国家推崇已有上百年的历史。我国于1988年开始工程监理工作的试点，1996年在建设领域全面推行工程监理制度。取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认同，监理已成为工程建设中不可缺少的重要环节。本文意在根据我国监理行业的现状、借鉴国外监理行业的发展，为我国监理行业的发展方向指明道路，从而提高我国咨询行业的综合竞争力。
一、我国监理行业的现状
我国自提出推行工程监理制度，经历了准备阶段（1988年）、试点阶段（1989-1992年）、稳步发展阶段（1993-1995年）以及全面推广阶段（1996年-至今）四个发展阶段，无论从理论上还是实践上都积累了丰富的经验，但仍存在以下几点不足。
1、监理的定位不明确
监理的定位问题，一直是束缚着我国监理行业发展的原因之一。
1.1监理的位置定位错误
目前社会各界对工程监理的认识存在分歧，在监理应处的位置方面，有的认为监理应是独立的第三方，有的认为应是业主方的代表，还有的认为监理应代表政府；等等。思想、认识的不一致，影响了工程监理行业的健康发展。
1.2监理安全责任的扩大化
监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大的责任，一直存在着争议。现在很多地方制定的“监理安全细则”和“监理操作规程”都从不同程度上将监理的责任任意扩大化。只要是监理审核过的方案出了问题，一律对监理企业实行很重的行政处罚。这将必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制的要求承包商提高安全系数而无视安全成本，不利于整个工程项目的正常顺利实施。
2、监理的工作范围及内容狭小
监理工作范围及内容的狭小可以通过纵向与横向两个方面来体现。
2.1纵向方面：
目前，我国绝大部分工程监理单位从事的都是施工阶段的监理，如对北京、上海、江苏、浙江等十六省市172156个监理工程的调查统计，从事施工阶段质量、进度和投资控制的有148192个，占86.08%，而从事前期咨询、勘察设计、招标、设备采购与建造等阶段咨询服务的仅占13.92%。前期阶段监理的缺乏，使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等方面不够完善，导致施工阶段设计变更较多，工期失控，有的甚至影响工程质量。
2.2横向方面：
监理单位按照建设部当年对实施监理制的初衷，应该是“三控、二管、一协调”，但是由于体制原因，机制上不配套，监理的“三控”即投资、进度、质量管理的职能被异化，实际操作中绝大多数监理单位仅是以“质量监理为主”，投资控制基本上由建设单位实施，很少项目给予监理实行“三控制”，因此长期以来，监理的“三控、二管、一协调”未得到有效贯彻。
3、监理队伍自身建设水平低
3.1监理人员总体素质低。
主要表现在监理工程师的知识结构不够合理，缺乏集技术和管理于一体的复合型监理人才，不熟悉国际惯例，缺乏语言交流沟通能力，参与国际性的监理行业竞争难度较大。此外专业监理工程师的数量和质量不能满足监理工作需要，尚未掌握一套必备的现代管理方法与手段，特别是项目总监层次的人才更是十分匮乏，由于总监对工程项目甚至对于一个监理公司能起到关键性的形象作用和效应，因而要求他具有较高的监理艺术、业务水平、协调能力以及管理经验等。人员素质的差距在很大程度上是制约了我们监理行业竞争力。
3.2监理取费过低。
十多年来，过低的监理费用对我国监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响。据统计，智力密集型的监理企业尚达不到劳动密集型施工企业的效益水平。监理费率过低影响了一些优秀的高学历、高学位、高职称、高水平复合型人才的加入。目前实行的监理费取值仍执行由建设部和国家物价局于1992年联合的《工程建设监理收费标准》。
二、国外监理行业的发展
1、高效的咨询服务业
发达国家的监理行业明确界定为咨询业，并都对监理人员的职业行为制定了道德规范和准则，监理也逐渐成为高效的并受人尊重的咨询行业。如美国土木工程学会规定了咨询工程师（监理工程师）的道德准则，其核心内容强调了“正直、公平、诚信、服务”，日本咨询工程师协会制定了咨询工程师（监理工程师）《职业行为规范》，其基本原则是坚持监理工作的科学性、公正性、中立性、服务性。监理工程师正直、公平、诚信、服务等的工作态度和敬业精神，充分体现了FIDIC对监理工程师要求的精髓。
2、安全责任非监理工程师职责
国际咨询工程师联合会（FIDIC）在1999年出版了几本新版合同条件，在“施工合同条件”（新红皮书）、“工程设备与设计/建造合同条件”（新黄皮书）以及“EPC交钥匙项目合同条件”（银皮书）中对安全生产管理的职责均有明确的规定。这三本合同条件均在承包商的一般义务中明确规定“承包商应对所有现场作业、所有施工方法和全部工程的完备性、稳定性和安全性承担责任”（第4.1条款）。
AIA（美国建筑师协会）编制的系列合同文件中，对建筑师的职责有十分明确的界定，即“建筑师对承包商报批文件和材料的复审不代表对承包商的施工手段、方案、技术、操作顺序或程序等方面在安全防范上通过了合法的批准”（第4.2.7条款）。AIA中提及的建筑师相当于我国的总监理工程师。
ICE（英国土木工程师学会）出版的合同条件中及AS(澳大利亚标准)4000—1997工程项目通用合同条件范本中的合同条款中对监理工程师的安全责任也有以上类似说明。
3.业务宽深化。
发达国家的咨询监理业的历史长达百余年，业务发展均达宽阔深长的高水准程度，真正担当起全方位的监理（咨询）任务，覆盖了整个建设的全过程。无论是英国实施的Q.S制，即测量师（QuantitySurveying），还是美国开展的CM方式（Fast--Track--Construction--Management），还是60年代以来在美国、德国、法国、日本等广泛采用ProjectManagement即项目管理法（PM制），其核心都是对监理工程师的地位、资格、职责、义务、工作方式以及同业主、承建单位等关系在法律经济上的定格，他们具体服务的业务范围已逐步扩展到为业主提供投资规划、投资估算、价值分析，向设计单位，施工单位提供费用控制，项目实施中进行合同管理、进度、质量、成本控制、付款审定、工程索赔、信息管理、组织协调、决算审核等。
4.人才高素质化。
国外对监理工程师、咨询工程师在学历方面要求较高，大部分具有硕士、博士学位。有的监理公司，高技术职称人员所占的比例高达30%～40%以上，能熟练运用FIDIC制订的权威性国际通用的范本和国际惯例。如美国著名的兰德公司，在547名监理咨询人员中，有200名博士，178名硕士。又如联邦德国克瞄伯康采恩系统工程公司，在100名咨询人员中，有50%具有博士学位。同时，国外重视在职监理人员的教学，每年要投入较大的费用用于人员培训，提高监理业务水平。除此之外，国外在吸纳监理咨询工程师时强调个人的工作实践经验。如英国咨询工程师协会规定入会的会员年龄必须在38岁以上，新加坡要求工程结构方面的监理工程师必须具有8年以上的工程设计经验。法国对其资质要求似乎更高，除要求申请人必须是高等土木工程学院毕业生，具有10年以上工程经历，还必须通过法国建设部“技术监理审查委员会”资审面试确认方可。
经上述严格的职业要求，监理工程师素质均达精通法律，主要是经济合同法和FID1C编制的条款；善于管理，主要是熟练掌握现代化管理方法和手段；有技术专长，具备施工安装各种专业知识，能进行技术经济分析，为高素质、高智能的管理人才。
5.酬金优厚化。
国际上监理费用的额度和价位比较高，通常情况下约占工程总造价的1%～4%之间，由于建设项目的种类、特点、服务内容深度的差异，各国略有不同，如以工程总价为基数，美国收取3%～4%，德国收5%（含工程设计方案费），日本收2.3%～4.5%（名为“设计监理费”），台湾省收2.3%左右，收费标准中还因监理资质等级不同而有所浮动。
三、我国监理行业的发展方向
1、明确监理的定位
1.1监理为服务于业主的咨询单位
业主与监理工程师签订的合同——《委托建设监理合同》是委托合同的一种，监理工程师受业主委托对项目实施监理和管理。监理合同的标的是服务，即监理工程师应根据委托为业主提供高水平的、专业化的智力服务。
《建筑法》第三十二条将工程监理定位为代表建设单位，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。所以，我们要以法律法规为依据来统一认识，工程监理单位就是受业主的委托，依照法律法规及有关的技术标准、设计文件和合同实施监理。监理实际上是建设单位项目管理的延伸，也就是说，监理应该维护业主的合法权益，为业主服务，帮助业主管理好工程项目。因此监理单位一定要转变观念，提高服务意识，只有监理的服务水平提高了，才能受到业主的认可，监理的地位才能提高。但是，监理的独立性也不应忽视，监理企业是独立的法人，监理工程师在执业时要遵循国家有关法律、法规，遵守合同约定，法律规定的责任必须履行，遵守公平、公正、客观的职业操守。
1.2正确理解监理的安全责任
我国的《安全生产法》和《建筑法》中都没有规定监理工程师承担施工中的安全管理职责，但《安全条例》中的第14条、第26条与第57条分别对监理工程师在现场安全生产管理中承担的责任做出了一些规定。但其对监理在施工过程中具体承担的安全管理工作及承担的具体责任不明确，比如在安全生产监理方面，对施工组织设计方案的审查，是实质性的技术审查还是程序性审查，如果是技术性审查，应该审查到什么程度等，都没有做出明确规定。这就迫切需要相关实施细则的出台，以《条例》为依据，对监理的安全管理工作内容、工作深度进行细化，并对监理应承担的责任进行明确界定，力争做到客观、科学、合理、易操作，避免将监理的安全责任扩大化，以正确指导监理行业的健康发展。
2、全过程、全方位监理
监理工作面临世界经济一体化、市场经济体制不断健全和建设项目组织实施方式改革带来的机遇和挑战。工程监理企业必须进一步树立市场竞争观念、经营理念和服务意识，不断拓展经营范围、扩大经营规模，向纵深两个方面扩展，从单一的施工阶段监理向建设工程全过程的项目管理延伸，从单一的质量控制项投资、进度控制发面发展，应用现代项目管理理论，采用先进的项目管理方法和技术手段，为业主提供全过程、全方位的咨询服务。这种咨询服务可以是从建设工程前期策划、可行性研究、设计管理，到工程招标、施工管理、试运转的全过程服务，包括进度、造价、质量及安全等方面的全方位管理。为工程监理企业拓展其经营范围和规模创造了良好的发展机遇。
3、提高监理人员素质
提高监理队伍素质是一项长期任务，应当制定长远发展规划。当务之急是多渠道并举全面提高监理工程师的素质，以缓解到彻底解决监理人才的年龄与知识老化的问题。其解决办法是：①大力继续推行培训工作，开展不同层次的监理人员的培训和对国际工程监理等专题研讨，如监理公司总经理培训、总监培训、某工程项目培训等；②开展国际同行间业务交流、互访活动、取长补短，知己知彼，搞清国际“轨道”，便于接“轨”。③选择有关学校设立监理专业，实行工程监理专业本科教育。同时，可以在一些具备条件的大学设立工程监理硕士学位或博士学位，以少数具备一定工程实践经验的年轻人为主要培养对象，学习科目可按照项目管理内容设立，并借鉴国外工程管理学先进的教学方法，结合我国实际，培养一批高层次监理人才。④尽快提高工程监理的取费标准，以吸引高素质、高水平人才。
4、管理和监理合一，并向项目管理公司过渡
4.1政策法规的引导趋势
国际工程项目管理实践中，多数将建设项目的全过程管理工作与建造期的现场施工监理工作合并委托同一家工程管理顾问公司承担，而国内工程由于历史因袭性多数项目是管理与监理分别委托的。国家建设部2003年3月10日出台的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》四、（五）中规定：“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理，该工程项目管理企业依法行使监理权限，承担监理责任；没有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理、业主应该另行委托监理”。工程监理是工程项目管理的重要组成部分，管理和监理单位职能的合并，符合不断发展的建筑市场运作关系，也符合项目管理的要求。同时，监理单位应逐步向项目管理公司过渡。
建设部在2003年2月以建令[20O3]30号文了《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(以下简称《指导意见》)，文中指出：积极推行工程总承包和工程项目管理是：
…贯彻中央“走出去”发展战略，积极开拓国际市场的需要。我国的建设监理公司本身的定位就应该是为业主方服务的项目管理公司。…
多年来，由于客观和主观的原因，未能全面地实现这个目标，建设部在专题调研的基础上的上述《指导意见》，既为我国建设临理事业的发展指出了方向，也提供了机遇。
4.2北京国金咨询管理公司的发展路程强有力的证明了项目管理公司的市场生命力
“国金管理”创建于1998年8月，作为北京第一家专门从事建设项目全过程管理的企业，在业内尚未对项目全过程管理形成共识，并缺乏政策法规的引导情况下，“国金管理”以最大程度满足投资人的建设项目管理需求为己任，通过几年不懈努力，由初期市场初步接受直至赢得了业界的广泛认同。成立6年来先后承担全过程管理与监理的已建和在建大中型项目共35个，总建筑面积约225.7万平方米；其中不乏国内顶尖级重大建设项目，如中国最大的社会发展项目——中国中央电视台新台址工程（总建筑面积约55万平方米，建安工程总投资约70亿元）的建设项目全过程管理，及中国最具影响力的项目——地处天安门广场的中国国家博物馆改建扩建工程（总建筑面积约18万平方米，总投资约20亿元）的建设项目全过程管理。“国金管理”的实践经验表明工程管理公司有着广泛的市场需求和强盛的生命力。
4.2.1管理和监理的合一
“国金管理”在多年项目委托管理实践中早已推行项目管理与监理的合一，取得了良好的效果。“国金管理”具有国家发展与改革委员会颁发的中国工程咨询甲级资质和建设部颁发的中国建设工程监理甲级资质，在承接的大型项目中，如：西门子中国总部大楼、恭亲王府、农业部机关大院改造工程等都是管监合一项目。实践表明，通过合并建设项目管理与施工监理工作，减少了项目管理的内部工作界面，实现了资源的共享。提高了工作效率与质量。并且这一新型的管理模式也与国际工程咨询业的一般作法非常接近，实现了与国际通用作法的接轨，也符合中国政府关于培育和扶持工程项目管理企业的政策倾向及近期颁布的关于推动“管监合一”的相关法规。
4.2.2全过程的融会贯通
“国金管理”不仅具有中国工程咨询甲级资质、中国建设工程监理甲级资质及工程招标甲级资质，并于2003年10月通过了建筑工程全过程管理（含监理）的综合管理体系认证，即集ISO9001：2000的质量管理体系、ISO14001：1996的环境管理体系、GB/T28001-2001的职业健康安全管理体系的三位一体的认证，成为国内首家完成建设项目全过程管理（含监理）综合管理体系认证的工程咨询企业，具有承担建设项目全过程管理所需的完备的经营资格。其业务范围向前延伸至项目功能策划与立项研究，向后延伸至施工监理，此延伸并非将阶段性业务简单地堆砌在一起。“国金管理”非常注重使项目前期策划咨询与项目建设期实施的有机结合，将建设期实施及后期管理中反馈的信息、数据经过统计分析后用于项目前期的策划咨询，这样的策划与前期咨询的成果具有很高的可行性，一旦经业主或政府批准付诸实施，一般都能指导实践得到落实。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，对政府投资的非经营性建设项目，要推行“代建制”，所谓“代建制”的实质是以专业化的“工程项目管理单位”取代原有项目使用单位临时自设的管理机构，从而提高建设项目的管理水平。由于“国金管理”自发展之初，即将自己业务定位为全过程项目管理，经过多年实践，已经积累了丰富的项目管理经验。所以自推行代建制以来，已先后承接了3个代建制项目，分别为：朝阳区民政局办公楼改扩建工程、北京地坛医院迁建工程及北京工人体育馆、体育场结构加固及改造工程。目前，朝阳区民政局办公楼改扩建工程已进入收尾阶段，其他两个项目也都在井然有序的向前进展。为适应全国各地建设项目对委托项目管理及实施“代建制”的需求，“国金管理”已制定了全国范围的发展规划，正向更高更远的目标迈进。
四、结束语
随着我国WTO步伐的加快，国外先进的项目管理公司将不断涌入中国市场，我国的监理企业面临着严峻的考验，要想在竞争中立于不败之列。必须借鉴国外的先进经验，明确自己的发展方向，逐步发展为具有国际竞争力的项目管理公司。
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篇3
施工合同是发包人与施工承包人通过法定的交易程序所选定，经双方协商一致而设定的经济法律关系。施工合同由缔约形成到合同的全部履行过程，包括：工程施工招投标、合同签订和履行。由此可见，施工合同管理包括缔约交易（招标投标）阶段管理和履约阶段管理。
按市场经济原则和我国合同法规定精神，当事人依法设立、变更、终止民事权利义务的行为，是平等民事主体之间的民事法律行为，是当事人自我决策、管理、实施，以实现合同目的经济活动。但是，根据我国现行管理体制，投资体制改革现状及建筑工程基础设施工程的特点，政府对工程承发包交易活动及合同履行活动依法实行监督。
这是因为：现阶段我国正处于社会主义市场经济初级阶段，首先，政府管理体系改革正在逐步深化，强调政企分开，政府行政管理部门与勘察、设计、施工监理、招标等单位及机构都已基本脱钩，然而，不能否认长期计划经济体制下改革政企不分所造成的旧习惯、旧观念的影响还依然存在，以权代法、以情代法的思想观念远未消除；其二，政府投资体制改革取得了初步成效。但是，项目法人制度尚未完全实行，因此，凡全部使用国有资金或者国有资金占控股或在主导地位投资建设的项目，政府对这些项目投入资金的有效使用、防止国有资金流失、充分的发挥投资效益等问题依法实施监管显得十分必要。
再从建设项目本身特点看，建筑工程市政基础设施工程作为一种特殊产品，一般具有投资规模巨大，建设周期长，参与方多，涉及面广的特点，而且其质量的优劣直接影响到社会公共利益和公众安全，所以，政府对这些项目的施工承发包合同依法实施监管，以利强化当事人的法制观念，使其在合同活动中能全面认真地贯彻执行国家强制性标准和法律的强制性规定。
为此，国家对这类建设项目在承发包交易阶段引入竞争机制、实行工程承发包招标投标制度，就意味着对合同缔约阶段的监督又进入法制轨道。国家《招标投标法》第三条从项目性质和投资主体两个方面做出规定：
（1）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；
（2）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者外国贷款、援助资金的项目都必须用招标的方式，遵照招投标法定程序完成缔约过程，达成合同关系。显然，政府把施工合同监管的工作重点放在依法必须招标的建设项目上。《招标法》第七条又规定“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”，招标投标活动当事人除了要自觉执行招标投标法中的强制性规定外，还要接受有关行政管理部门对招投标活动依法实施的行政监督，有关当事人应当服从与配合，包括向有关行政监督部门如实提供资料，接受依法进行的检查，对拒不接受依法实施的监督检查的，应承担相应的法律责任。
二、正确理解施工招标项目合同文件的基本概念
1、施工合同与招标文件及其相互关系
当事人订立合同的方式：合同法第十三条规定“当事人订立合同采取要约、承诺的方式”，合同是当事人之间订立、变更、终止民事法律关系的协议，合同本质是一种合意，使合同得以成立的合意是指当事人对合同必备条款（或者说实质性条款）达成一致意见。合同订立过程即是当事人对合同内容协商一致的过程。这一过程就是经过要约、承诺来完成的。采用招标投标方式进行工程承发包交易活动，就意味着将市场竞争机制引入工程承发包交易全过程，完成这一过程主要包括：当事人（招标人）发出招标文件、投标人响应招标文件并且在规定期限内向招标人递交投标文件，招标人在投标有效期内按评标标准选择中标人应向中标的投标人发出中标通知书。按当事人订立合同方式来描述这一过程即为：要约邀请、要约、承诺。也就是说，工程招标投标活动是通过要约邀请、要约承诺来完成的。
要约邀请：招标人向投标人发出招标文件的行为是一种要约邀请，招标人希望投标人能响应招标文件并向自己发出要约的意思表示。一般来说，要约邀请处于合同的准备阶段，不具有法律约束力。依据我国招标投标法规定招标文件是工程招标投标活动中复杂的法律性文件，它不仅依法规定了完整的招标程序，而且还提出了各项具体的技术标准、交易条件、评标标准，规定了拟定合同的主要内容，是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是招标人组织评标选择中标人的依据，也是招标人与中标人拟定合同的主要内容，是投标人准备投标文件和参加投标的依据，是招标人组织评标选择中标人的依据，也是招标人与中标人签订合同的基础性文件。因此，招标法对招标文件的编制及内容都提出了统一的规范性要求，对可能产生不公平竞争的内容做出了禁止性法律规定。
投标人在规定期限内向招标人递送投标文件的行为是一种要约。要约是希望和他人订立合同的意思表示。因为：
（1）投标文件是对招标人招标文件的响应，内容具体确定；
（2）表明了一旦接受要约招标人承诺，要约人即受意思表示约束。
招标人在投标有效期时限之内向中标的投标人发出中标通知的行为是承诺。承诺是指受要约人同意接受要约的全部条件缔结合同的意思表示，使合同成立的承诺必须具备以下条件：
（1）承诺必须由受履约人做出；
（2）承诺须向履约人做出；
（3）承诺的内容须与要约保持一致；
（4）承诺必须在履约的有效期内做出。
从以上论述可以不难了解，建设工程承发包交易实行招标投标制度引入公平、有序的竞争机制，当事人依法进行的招标投标活动，其本身就是缔约阶段的一种合同行为。
2、招标投标工程施工合同的签订
从合同法的一般理论来讲，合同自承诺生效时成立。但是，依据我国合同法第32条“当事人使用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”同时，《招标法》第46条又规定“招标人和中标人应当自中标通知发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立合同”，所以，就建设工程合同而言，尽管有了投标书和中标函，但是产生一个具有法律约束力的合同，还必须有一个当事人双方签字、盖章的协议书。
按国际惯例，协议书的主要内容：
（1）合同文件的组成内容；
（2）承包人向发包人保证按照合同文件约定的承包内容进行施工，竣工并在法定保修期内承担工程质量保修责任，发包人向承包人保证按照合同约定的期限和方式支付合同价款及其他应当支付的款项。国家工商局、建设部的GF－99－0201建设工程施工合同示范文本的示范性要求，除上述二项内容以外，还包括：工程概况、工程承包范围、合同工期、质量标准、合同价款等内容。
3、招投标工程施工合同文件组成
（1）协议书；
（2）中标通知书；
（3）投标书及附件；
（4）合同专用条款、通用条款；
（5）标准、规范及有关技术文件；
（6）图纸；
（7）标价的工程量表；
（8）双方有关工程洽商、变更等书面协议或文件。
由此可见，工程施工招标合同文件中的实质性内容都是形成招标投标过程通过要约承诺的方式所形成具有约束力的书面文件。所以，不论从合同活动或是招标投标活动的理论上和实践上分析，对工程施工招标投标活动的监管或是合同缔约过程的监管，本质上属同一个主题的两种不同的提法。
按《招投标法》第46条规定精神，在此应当引起特别注意的是，当事人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。如果允许当事人可以再行背离招标文件和中标的投标文件订立合同的实质性内容的其他协议，则明显违背了招标投标活动的初衷，整个招标投标过程也就失去了意义，对其他未中标的投标人来讲也是不公正的，忧乱了招投标（工程承发包市场）经济活动秩序，对于这类行为必须予以禁止，只有这样，才能使建设工程竞争易活动依法健康运行。
三、就当前工程承发包交易活动中，有必要引起重视的几个问题
1、仅注重程序合法，对交易过程中的制假行为的监管显得力度不够。
（1）表面程序合法，暗箱串通行为依然存在
《招投标法》第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，”有些项目当事人在交易活动中违背了这一竞争性缔约基本原则，表现在表面程序合法，又在场绕着中标条件等实质性内容暗箱操作，相互串通，少数项目中标单位投标书（合同文件）或者在签订工程合同的同时签订带有垫资内容的补充协议中出现许多垫资行为，很显然，经管理和审查备案的招标文件，在通常情况下至少在当前其内容不可能要求投标人做出垫资行为的响应，这是一种进行暗箱串通而违背公开、公正原则的行为，因为这种要求未在招标文件中对所有投标人提出，并将行为的结果带进了合同文件。作为合同文件的重要组成部分－投标书出现垫资性条款，虽然，相关法律对这种行为未作强制性禁止，但是，国家有关政策又有明确规定，1996年4月国家计委、建设部、财政部以96/347＃了“关于严格禁止在工程过程中带资承包”的通知，通知精神对建设单位要求承包商带资承包，对承包商把带资承包作为竞争手段承揽工程都作了相应的禁止性规定和行政处罚措施。
（2）表面程序合法，先签约后招标行为依然存在
某建设单位在法定交易之前就已经选定了施工承包商并签订了施工承发包合同（在此，称作阴合同），当事人为了履行法定的招投标程序，通过监管进行了所谓的“招标”，结果中标单位仍为先前所定的施工承包单位，双方签订了“招标工程施工合同”（在此，称作阳合同），据了解，这一违规过程有关监管部门并不知道，在工程实施和合同履行过程中，双方当事人因阴、阳合同的约定的实质性条款发生冲突，阴合同的计价方式为平方米包干，阳合同的计价方式为总价下浮率，两者计价结果相差甚远，直接影响着双方当事人的经济利益，为此，合同当事人向人民法院提讼。
从以上案例可以看出，对工程施工招标投标活动依法实施行政监管显得十分必要，同时在监管工作中仅注意程序监管还不够，还必须十分重视依法对交易过程中的制假行为的监管，一旦发现制假行为，要认真调查，在查清事实的前提下依法做出行政处罚，防止不正当竞争行为的发生，以利贯彻招投标活动的公开、公平、公正和诚实信用的原则。
2、招标人编制招标文件的质量有待进一步提高
为规范建筑市场交易行为，全面贯彻执行招标投标法，坚持建设工施工程招标投标活动的公开、公平、公正和诚实信用的原则，首先，有必要依法规范招标人编制招标文件的行为。因为，一项工程的招标投标活动是否能公正、公平地依法运行，其中招标文件起着决定性的主导作用，如果招标文件中使用或依据的法律、法规、规章及规范性文件不当，提出显失公平的交易条件，忽视程序中关键性的时间要素等，那么，对工程施工招标投标活动或者说竞争性合同缔约活动依法健康运行将产生负面影响。
（1）招标文件中引用的法律、法规、规章不当现象时有发生，主要反映在：
A、《合同法》自99年10月1日起施行（《经济合同法》已同时废止），但至今还在沿用《经济合同法》；
B、《招标投标法》自2000年1月1日起施行，还在沿用过去且与现行法律有抵触的部门和地方规章。
C、国务院2000年279号令《建设工程质量管理条例》自2000年1月30日施行，本条例第六章对建设工程质量实行保修制度中做出了最低保修期限的强制性规定。但是，在一些招标文件中还有沿用93年就已经废止的城乡建设环境保护部分别于84年、87年的：建设工程保修办法（试行）和建筑工程质量责任暂行规定，有的沿用建设部93年29号令建设工程质量管理办法，显然上述三部规章中有关工程保修期限的规定与国务院2000年279号令均存在明显的抵触。
（2）招标文件中引用施工合同示范文本不当现象时有发生，99年12月建设部、国家工商局以（99）313号文通知推行使用《建设工程施工合同（GF－99－0201）示范文本》，原施工合同（GF－91－0201）停止使用，但是直到目前为止，一些招标单位还在沿用GF－91－0201文本。当然，是否使用示范文本，法律没有强制性规定，如果参照使用示范文本，就不能使用又停止使用的文本，因为GF－91－0201中的部分示范文本内容不符合现行相关法律规定，比如，原文本中第30条争议。对“有管辖权的经济合同仲裁机关”的提法及仲裁两种解决争议的方式同时采用都与国家仲裁法的规定有抵触。
3、应当注意增强交易时效意识，严格交易时限规则
工程承发包交易活动是当事人的一种民事法律行为，判定行为是否有效，行为时效是一项很重要的因素。特别是在我国加入WTO以及行为时效在国际工程交易规则中重要。但是，在当前工程承发包交易过程中，有些当事人仅注重从招标文件发出至中标这一过程的时间安排，而对投标书发出后时效要求，签约时限要求等问题没有引起重视。
a、投标有效期：从招标截止日至中标通知发出所延续的时间区域称之为投标有效期。有些招标人因评、决标工作不能在规定时间内完成，不能按期（即投标有效期之内）发出中标通知，那么就应当在中标通知发出之前，以书面形式函告所有投标人，以说明投标有效期的延长，因为，当业主提出有效期延长，投标人将可能做出两种选择：
（1）投标人同意延长期，投标书在延长期内继续有效。
（2）投标人有权拒绝延长期，退出投标，为此招标人不得没收其招标保证金。其实，投标有效期的规定，应当在招标文件中加以明确。
b、签约时限：招投标法第46条规定：“招标人和中标人应当自中标通知发出之日起30日内订立的书面合同，当事人不能依照法定的时限要求签订合同，从法律意义上说已属违法，承发包双方未能按法定时间规定签约，应当将原因、责任等情况向监管部门书面报告，一些当事人对这一法律规定没有引起重视，因而，有些招标项目在中标通知发出后，超过法律规定时限二－三个月甚至更长时间不在少数。
4、必须坚持法定的交易运作程序，以体现公平、公正的法律原则。
一项工程的施工招标投标活动，必须严格按照法律规定的运作程序进行，才能受到法律的保护，目前市场存在的一些违背程序原则的现象，虽然是极少数，但是，有必要引起重视。
中标通知未发出，就订立合同。这是市场中存在的一种不规范行为。一些合同当事人认为已经决定了，就可以订立合同。这种操作思路明显不符合法律要求，因为，中标通知发出以前，谁为中标人，仍属保密状态，同时，中标人在未接到招标人书面中标通知以前，按《招标投标法》第四十六条规定：“中标人确定及招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人，中标通知书对招标人和中标人具有法律效力”。所以，凡采用招标交易方式订立合同的，在程序上的必要条件是中标人收到招标人做出书面承诺的中标通知，再从合同法的意义上讲，招投标活动，中标人在接到招标人发出的中标通知前，就签订合同，也违背了要约承诺的订立合同的程序。
四、设想和几点建议：
1、研究制订施工合同示范文本。
采用合同示范文本是国际工程承发包市场通行的习惯做法。它的明显优点是能既规范又合理的平衡有关各方之间的要求和利益，尤其能公平地在合同各方之间分配风险和责任以利达到技术方面和管理方面的标准化要求。如试行所颁布的各种合同文本，国际咨询工程师联合制订的FIDIC合同文本等，这些文本的共性是将建设工程招标的程序、招标文件的编制、合同文件的组成等作为一个整体，一并纳入示范文本的范围。国家工商局、建设部根据相关法律，总结了近年来（GF－91－0201）施工合同示范文本推行的情况及借鉴国际上一些通行的合同示范文本的基础上编制了（GF－99－0201）并于2000年出台推行，从推行的实践分析，特别是按照国家《招标投标法》的规定要求，考虑我国即将加入WT0与国际建筑市场接轨等因素，现行（GF－99－0201）示范文本显然不够全面，未完善工程招标投标程序，招标文件编制、合同文件的组成等。因此，有必要进一步完善，从建设工程招标开始直至施工合同签订，在示范文本中都应当有一个全方位、科学性、系统性的规范运行要求。
2、完善和强化中介机制在规范当事人交易行为的作用。
建设工程施工招标是一项较复杂的系统性很强的工作。有完整的运行程序，环节多，经济、技术、法律等专业性强，组织工作繁杂等特点。招标机构专门从事招标投标活动，在专业人员的综合智力、市场信息、招标实践经验等方面有着得天独厚的条件。近年来，招标机构为当事人所提供的优良服务，对贯彻执行国家法律、行政法规，对招标投标活动的规范运行对工程承发包交易市场的健康发展、起到了完善的作用。但是，在招标活动中，有些事项还有待进一步完善。
（1）招标人和招标机制之间在法律上是一种委托关系，有时存在过于迁就招标人的利益，主要反映在所编写的招标文件中显示的权利义务失衡现象时有发生。为此，委托人应当向被人宣传和坚持公平、公正的思想理念，以保证工程施工招标活动依法、平衡运行的效果。
（2）一部分招标机构对工程竞争性承发包交易过程中应当遵循的现行相关法律、行政法规等等，研究之明显不够。因此，招标机构在人员组成和知识面上应当精选一个技术、经济、法律的三维知识结精空间的智力服务体系，以适应法制经济前提下的高质量服务要求。
（3）进一步树立规范到位规定。目前，有一些机构服务范围只限于到中标通知发出为止，忽视了签约生效阶段的智力。因此，反映在一些合同约定的实质性内容与招标文件、中标单位、投标书不一致或相互抵触的现象时有发生。为此，一部分机构，在招标活动中解决好程序性与实体之间的关系，按《招标法》规定精神，实体应当延伸落实到交易缔约依法生效的合同上。
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二是跨区域合作建设水库，分享水资源使用权的问题。浙江东部宁台温沿海平原水资源紧缺，毗邻的山区水资源充沛，还有一批可供开发建设的水库。这些水库在规划上要跨市县供水，而且往往是水库所在市县需水量少，跨县市需水量多。浙江水库建设资金是以县市投入为主，省里给少量的补偿，在这种背景下应当充分发挥市县的积极性，实行股份合作，多用水的多出资，水资源使用权用以折股。
三是异地建设水库引供水的水权问题。对少数市县经济社会发展快、本地可开发水资源少且成本高而邻县市水资源多者而言，异地建设水库是解决本地水资源的有效途径，但如果邻县并不急于要建水库，那么，可以用水资源有偿使用的办法，一方拥有水资源，另一方异地出资建设水库。
四是跨市县溪河引供水的水权问题。舟山从宁波跨海引水，海底管道37公里，该项目当时实行计划配置，宁波向舟山奉献水资源。但是，有的跨市县引水，已经设想并工作多年了，未取得实质进展，因为两者经济利益没有处理好。随着水权意识的觉醒，今后不能仍然停留在行政手段上。用水权办法协调处理双方利益，计划和市场双管齐下，不失为一策。
五是水力资源开发的水权问题。浙江用电持续增长，水电上网电价较高，股份制开发建设山区水电势头始终强劲。一些技术经济指标较理想的电站，备受投资者的青睐。如有的电站几个投资者争着要办，于是出现了公开拍卖水力资源使用权。
针对以上情况，笔者认为规范水权市场要研究和解决几个重点问题：
水资源使用权的初始界定。水权转让对水资源使用权界定提出很高要求，凡是水权转让涉及的水资源使用权的分配问题，必须要有水量科学分配方案，必须要由利益关系的有关方面协商认可，必须经过有审批权限的政府或水行政主管部门批准。对水资源使用权分配方案，在批准前要经公告并举行听证会。
水资源使用权的行政主体。根据水资源统一管理和分级管理相结合的原则，中央政府从统一管理需要出发，直接行使至关重要的那部分水资源合作权，其他部分水资源使用权由地方政府具体行使。地方在不悖于国家规定的前提下，国家有规定的必须执行，国家未作具体规定的，可以根据地方实际对水资源使用权作出具体行使规定。国家对水资源使用权的划分和管理，要有利于符合社会主义市场经济的改革取向，给地方留出施展的空间。
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一、引言
软件需求开发是软件工程的一个重要环节，在软件生命周期中的需求、设计、编码、测试和维护等各个阶段中，需求开发处于软件工程的开始部分，它提供构建软件项目的根基，决定软件开发成果满足客户需求的匹配程度。软件需求开发环节的失误会随着开发进度的扩大而蔓延，资料表明，软件项目中由于需求开发管理混乱而造成的返工开销几乎占了总开发的50％。本文应用项目管理理论分析软件需求开发阶段的系统构成，并设计管理模型来提高软件需求开发的管理效率。
二、软件需求开发管理过程
由于计算机技术的迅速发展，使得软件需求具有模糊性、不确定性、变化性、主观性等特点，并带来软件需求开发管理的复杂性。软件需求开发是一定的组织利用有限的资源在规定的时间内完成，可以作为项目来进行管理，其管理过程由需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段构成。
1.需求获取
需求获取是在问题和最终解决方案之间架设桥梁，其主要任务是和用户方的领导层、业务层人员进行沟通，获取用户的具体需求，并了解用户的组织架构、业务流程、硬件环境、软件环境、现有的运行系统等具体情况，同用户建立起良好的沟通渠道和方式。软件需求获取的方法有：与用户交谈，向用户提问题；参观用户的工作流程，观察用户的操作；用户工作的情景分析；现有系统的问题报告和改进要求，事件和响应；市场调查和向用户群体发调查问卷；与同行、专家交谈，听取他们的意见；分析已经存在的同类软件产品，提取需求；从现有产品或竞争产品的文档中提取需求；从行业标准、规则中提取需求；从Internet上搜查相关资料等。
2.需求分析
需求分析主要通过建立业务模型的方式来描述用户的功能需求，为客户、用户、开发方等不同参与者提供一个交流的渠道。业务模型可以映射出软件产品的核心需求，即功能需求。功能需求应描述软件提供的功能和服务、对输入的响应，并描述特定条件下的系统构成等。软件产品本身可能还存在与业务无直接关系的非功能需求，具体与系统的总体特性有关，如可靠性、响应时间、存储空间等。非功能需求定义系统提供服务或功能的约束，包括时间约束、空间约束、开发过程约束及应遵循的标准等。通常这两类需求构成软件需求的总集。
3.编制软件需求规格
软件需求规格的编制是为了使用户和软件开发者双方对该软件的初始规定有一个共同的理解，使之成为整个开发工作的基础，需求分析完成的标志就是提交一份完整的软件需求规格说明书。软件需求规格说明书以一种开发人员可用的技术形式阐述软件必须提供的功能和具备的性能，以及必须考虑的限制条件。软件项目客户通过软件需求规格了解软件项目能够提供的软件产品，检查软件需求是否满足需要；项目管理人员根据软件需求规格制定项目的开发计划和管理过程；软件开发人员通过软件需求规格理解要开发的产品及具体要开发的内容；软件测试人员通过软件需求规格验证软件。
4.需求评审
编写的软件需求规格说明书还应当进行需求评审，确保需求确定的科学性。可采用下列指标进行评审：(1)正确性:每条需求都正确代表构建软件系统所要完成的事情。(2)无歧义:每条需求只有一种解释。(3)完备性:需求不能发生遗漏，应全面考虑相关问题。(4)一致性:用户需求必须和业务需求一致，功能需求必须和用户需求一致。(5)重要性和稳定性分级:现有资源不足以实现所有需求时，可以根据级别的高低决定实现的先后，舍弃一些级别低的需求以保证项目的按期交付。(6)可验证性:需求分析是可测试的，只有系统的所有需求都是可以被测试的，才能够保证软件始终围绕着用户的需要，保证软件系统是成功的。(7)可修改性:每一条需求都易于完整一致的进行变更，且不改变需求集的结构和风格。(8)可跟踪性:每条需求都是可溯源的，且存在一种机制使得在以后的工作中引用需求是可行的。(9)可理解性:用户和开发人员都完全理解需求集的整体行为、所提供的功能及其中的每条需求的含义。
三、软件需求开发管理模型
1.软件需求开发管理模型构建原则
软件需求开发是一项复杂的系统工程，管理模型的构建应遵循下列原则:(1)程序性原则：软件需求开发管理应遵循固定的业务流程，可将其划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段，前一阶段的工作完成后才能进入下一阶段。(2)系统性原则：软件需求开发要在限定的时间、成本条件约束下达到一定的质量，实现软件系统的最优，要求管理遵循系统管理原则，实现目标最优。(3)简化性原则：化繁为简，将模糊的、潜在的复杂问题明确化，以图表的形式表示出，并以简化的解决方案解决问题，便于项目管理。(4)平衡性原则：管理软件需求开发的具体事务要有一定的侧重。对于需求开发过程事项，应根据影响大小分清主次，关键的事项或者事项里的某个多发问题点，着重管理，达到在管理上的主次平衡。(5)高效性原则:模型的设计必须以促进需求开发目标的实现为前提，提供给相关人员一个展示需求开发管理和有效解决方案的平台。（6）时时控制性原则:及时控制需求开发过程中影响进度、成本、质量等问题，及时发现解决冲突事件，做到事前、事中、事后控制，保证项目按时保质保量完成。(7)动态性原则:开发中应关注信息技术的发展，将先进的技术应用到软件需求开发中，并学习借鉴相关软件需求开发的成果。
2．软件需求开发管理模型
基于以上分析，本文构建了软件需求开发管理模型，见下图：
该模型遵循了软件需求开发的管理流程。启动阶段，软件开发进行了可行性研究，软件项目已立项，项目正式启动。软件需求开发管理阶段是模型的主要部分，按照项目流程，依次划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段。总结阶段，对软件需求开发管理进行总结，并进入到软件程序设计阶段。模型的核心部分是应用项目管理的进度管理、成本管理、质量管理，对软件需求开发进行动态管理。进度管理就是制定出经济合理的进度计划，然后在计划执行过程中，检查实际进度与计划进度之间的差异，并及时找出出现差异的原因，采取有效的补救措施，以确保项目按时按质完成。进度管理应加强沟通，掌握可能延误进度的环节，并严格控制进度变更。成本管理就是对项目所需的成本情况进行详细地分析和估算，编制资源需求计划，并编制项目所需的成本估算和预算，在执行过程中，采取相应的措施对项目成本进行控制。成本管理应严格控制加班、浪费等额外支出。质量管理是为了保证项目的可交付成果能够满足客户的需求，围绕项目质量而进行的计划、协调和控制等活动，其具体内容涉及质量规划、实施质量保证和质量控制。通过进度管理、成本管理和质量管理，使软件需求开发成为进度快、成本低和质量合格的有机统一体。
该模型规范了软件需求开发的业务流程，并在整个软件需求开发的不同环节之间建立联系，明确需求开发过程与自身各任务项之间以及项目其余环节所存在的各种联系。模型各环节间的相关性、可追溯性保证了软件项目需求开发过程，可以遵循统一的管理模式。该模型具备可配置性。每个软件项目，都具有个性化管理需求，在进度管理、成本管理、质量管理等方面有不同的要求，可以针对具体的开发团队，项目要求，管理侧重点，扩增相应的管理模块，将此模型推广到任何一个软件需求开发项目。
3.模型应用
由于软件需求开发具有复杂性，其主要表现为需求描述问题，明确表达需求较难确定，并且难以统一；需求完备问题，需求没有遗漏，难以准确划定系统范围；需求的变更问题，需求变化是永恒，需求不可能是完备。模型应用需做好以下工作：（1）文档化管理。需求必须有文档来记录，该文档必须是正确的，是经过验证的，是在受控的状态下变更的。开发或管理人员常常会在含糊的情况下把认为是相对简单的需求忽视而省略文档记录，其实未必简单，只有想清楚、写清楚、说清楚才说明已经真正把需求整理清楚了，同时方便日后维护工作的展开。需求含糊的情况下要进行会议形式处理，并邀请相关人员参加进行需求澄清及确定，需求在进行多方确定后进行归档。同时软件需求的复用率也是相当高的，可以避免升级时重新将需求再次获取，只需要在原来的基础上作为文挡需求复用升级处理。（2）审核评估需求变更，减少变更的影响。在管理软件开发过程中，需求渐变是必然的，无论需求变化的程度如何，只要需求变更就必须进行评估。在需求变更之前必须由项目管理人员审核，再传给开发人员进行评估等工作。管理人员必需依据对整套系统的了解程度分析需求变更过程中可能受影响的系统及受关联的功能模块，并制定积极应对措施。(3)整体管理。应识别、确定、结合、统一与协调软件需求开发管理过程中所需要进行的各种过程和活动，保证进度、成本、质量等各要素的相互协调。
四、结语
软件需求开发在软件项目管理中具有重要地位。本文应用项目管理理论，设计了软件需求开发管理模型。该模型遵循项目管理流程，将软件需求开发划分启动、需求开发过程、总结三个阶段，并将软件需求开发过程划分为需求获取、需求分析、编写软件需求规格和需求验证四个阶段，模型应用项目管理的进度管理、成本管理、质量管理，对软件需求开发进行动态管理，实现软件需求开发项目目标最优。该模型能够提高软件需求开发管理效率，确保软件开发能够按进度，低成本，高质量地完成。
参考文献：
[1]景慎艳:软件项目需求管理的探索与实践[J].电脑知识与技术，2008（27）
[2]左怀远:软件项目中的风险管理研究[J].世界科技研究与发展，2008（3）
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课程质量管理体系建设是高等教育质量工程的重要组成部分,各高校的经管类课程在经过多年的建设后,面临着稳定、持续地提升教学质量的问题。由于经管类课程教学质量是多种资源的集合体,因此,必须依据质量管理体系理论,开展经管类课程质量分析。在明晰该课程各种质量要素及其相互间关系的基础上,运用系统的方法构建该课程质量管理体系。
一、构建课程质量管理体系的必要性分析
经管类课程是多学科交叉的科学,即涉及宏观的政治、经济、技术等内容,又以微观经济主体行为为研究对象,具有内容广、信息量大的特点。经管类课程的教育服务质量管理水平决定着该课程的授课质量。构建经管类课程质量体系是我们稳定、持续地提升教学质量的科学方法。
1.构建课程质量管理体系是高校质量管理实践的需求
教学服务是教师和学生互动式的学习过程具有即时性的特点。从高校质量管理适用的理论方法看,目前已走出质量管理的初级阶段；5年一轮的高校的质量评估使全面质量管理理论和方法得到广泛的应用；特别是近年来高校组织质量管理体系的建立和运行已使教学服务质量有所提高,但具体执行环节要素多、部门散、运行能力不强的实际情况削弱了高校组织质量管理的有效性,迫切要求以课程为对象,研究课程教学质量管理的理论和方法。最终达到提升高校组织整体质量管理水平的目的。
2.课程质量管理体系与高校组织质量管理体系的联系
目前已有的高校质量管理体系分为全面的质量管理体系和分人才种类的质量管理体系两类:(1)全面的质量体系是以高校组织整体为研究对象而建立的,就是对“教育服务”实现过程和支持过程所形成的过程网络实施控制,通过识别与体系相关的过程,确定过程相互作用并确保过程有效运行和受控,运用“计划—实施—检查—处理”循环方法,以实现策划结果和持续改进；(2)分人才种类和层次的质量体系是以产品为对象建立的,就是对某种类人才产品质量形成全过程为基础的“教育服务”实现过程和支持过程所形成的过程网络实施控制。
我们拟建立的经管类课程质量管理体系是上述两种质量体系的具体落脚点,是组织整体和分人才种类质量管理体系的具体执行系统。课程质量管理体系是依据质量管理体系的系统、过程原则,为保证提供高质量教育服务结果,将一流教师队伍、一流教学方法、一流教材、一流教学管理等资源进行等进行全面的、系统的、有效的管理子系统。与其他课程质量体系相互并列,支撑着高校质量管理体系的运行。
3.课程质量管理体系是多层次课程质量管理体系的基础
由于经管类本科生课程是硕、博课程的基础。构建的经管类本科生课程质量管理体系能稳定地提升多层次课程质量,在促进学院教学、科研等方面起到支撑作用。
综上所述,经管类课程质量管理体系指为该课程教学服务应具有技术和功能性方面内容建立的指挥和控制组织的体系,是指为实现该课程教学服务质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源的集合。与组织整体质量体系不同,它是保证实现该课程优质教学服务质量而建立的,由任课教师组成的、按课程纵向流程设置的全过程管理的所需资源构成的系统。
二、经管类课程质量管理体系构成要素分析
以课程为对象建立的质量管理体系,便于进行影响教学质量的原因的分析,有利于措施方案的制定和落实。完备的教学流程、文件和制度,严格的监管措施等是基础；教学质量管理的自动化装备与设施、教师的全员参与以及管理人员的管理素质等是必备的资源条件。因此,分析经管类课程质量体系构成要素,找出教学资源配置、管理上的差距,便于在课程质量管理体系建设过程中有针对性地解决。
经管类课程教学服务的质量是学校系统向学生提供的一种利益,其服务产品从结果看具有无形性、非储存、提供和支付的同时性、服务对象产品的差异性等特性；从过程看具有技术性、功能性等质量特性。因此,经管类课程质量管理体系构成要素从内容分为:教学内容、课程体系、教学方法和手段、教学资源建设、教学管理等要素；从教学服务的本质可分为结果质量要素和过程质量要素。
1.经管类课程教学服务结果质量要素分析
经管类课程教学服务结果质量既教学服务的质量标准、环境条件、以及服务项目、服务时间、服务设备等是否适应和满足大学生的需要?
经管类课程教学服务结果质量表现为课堂教学和网站教学两种载体。课堂教学服务是在一定时期内综合运用多种教学资源按计划提供教学服务的综合载体,是适时性的服务；而将该课程教学资源应用现代技术手段形成的该课程网站是新颖的表现形式,更是学生自主学习的虚拟课堂。
目前支撑经管类课程结果质量的教学资源包括:教师、课程教学内容资料及其管理水平。经管类课程教学内容资料包括教学大纲、教学课件、习题库、教材、参考文献等。将课程教学资料在网络教学平台适时上传形成虚拟课堂。
2.经管类课程教学过程服务质量要素分析
教师的仪态仪表、教学态度、教学程序、教学行为是否满足学生的需要?
教师是教学资源中的重要资源,他即参与其他教学资源的准备过程,也综合运用其他教学资源完成课堂教学服务过程。开课前的准备过程、综合其他资源过程和开课过程中的使用之的过程,构成经管类课程教学过程服务全过程。其中,开课前的准备过程、综合其他资源过程是过程服务质量要素内容。
在教学资源准备过程中,例如教师能力的准备包括:教学队伍的职称、学历、年龄结构合理,教师队伍的理论与实践教学经验丰富。一方面,积极为中青年教师学习深造、攻读学位、进修培训、学术交流创造条件,引导和鼓励中青年教师参加、争取和承担教学研究、校青年基金项目、博士基金项目和纵、横向科研课题；另一方面积极为中青年教师提供了教学观摩的机会和条件,定期组织开展教学法活动,研讨教材建设、教学内容、教学大纲、教学方法和考试方法的改革与创新,分析所承担的课程在人才培养模式和整个教学体系中的定位与作用,论证本课程与其他课程的交差与衔接,正确处理网络、多媒体等现代教育技术的灵活应用及其与传统教学方法的关系等。该阶段是保证教学服务结果质量的基础,其质量特性表现为教学资源齐备。
教学资源综合过程,是将教师、教学资料、地点等资源按教学纲要形成拟开课程的教学进度计划表,其质量表现多个教学课程任务,要达到就某一课程看要求各种资源关系明确、比例适当。该阶段是保证服务结果质量的关键环节。
综上所述,课程教学服务结果质量及其教学过程服务质量是互相作用、相互支撑的关系。过程服务两个过程的质量是教学资源使用过程顺利实施的基础保证。因此,系统地、综合运用教学资源,开展教学活动,使其课堂教学、网络教学及时、准确、流畅是科学有效的方法。
三、确定构建经管类课程质量管理体系的方法
针对目前高校课程建设工作中存在的系统管理意识不强、过程管理能力薄弱、工作接口缺少明确规定和控制机制等问题。本文在前两节系统地分析产生质量问题的各种因素基础上,提出建立经管类课程质量体系的原则和方法,应用其可提升课程教学管理水平,并支承高校组织质量体系的运行和发展。
经管类课程建设工作中存在的各种问题和高校提供教育服务的特殊性,都要求认真研究高等教育服务质量形成的过程、规律和管理方法,制定解决各种经管类课程建设问题的措施,并持续地进行质量控制。以教师的教学方式与时俱进、创新的同时将课程建设与现代学习方式联系起来,采用多种教学方式相结合,充分调动学生学习积极性,为学生营造一个内容丰富、形式多样、轻松愉悦的开放式学习环境。因此,经管类课程课程质量体系建设的原则方法是规范化和制度化、系统综合性、树状网路化。
1.经管类课程教学文件的规范化和制度化
遵循课程建设评价标准,应用PDCA循环方法在逐项分析后,制定该课程质量提升方案。形成经管类课程教学资源的规范化文件和主讲教师培养的制度化文件。既包括教学资源的规范化,又包括主讲教师培养流程制度化。
(1)课经管类课教学资源的规范化。经管类课程的教学大纲、教学日历、教案、教学课件、习题库、教材、参考文献等教学资料经过多次完善,走过了从初级质量向高级的研磨,并在经管类课程网络教学平台上适时公布。
(2)经管类课程主讲教师培养流程制度化。经管类课程教学是多种教学资源质量的综合,其中人力资源是关键因素。凡进入经管类课程建设小组的主讲教师需经过培训。其流程包括:①参加学校组织的岗前培训；②为青年教师指定教学导师；③帮助青年教师制定具体的培养发展计划；④全面熟悉各教学环节；⑤进行开课前验收试讲；⑥助课；⑦独立开课；⑧质量跟踪,培养提高。
2.经管类课程质量要素的系统化
课程教学服务质量体系是一个把与成果质量有关的组织结构、过程和资源等组织起来的有机整体,强调系统性和协调性。其理论核心是质量控制过程。即对形成最终成果的全过程实施过程控制,对影响质量的各个环节进行监测、纠错、反馈、修正,以保证每一过程质量在严格的监控之下运行。这种管理方式既构建起高校内部机构之间职责明确、相互联系和沟通的网络式管理模式,又通过对于人才产品质量形成的每个环节质量管理程序和要求的规范,达到合理地配置资源、协调生产关系、实行有效监督、建立反馈和持续改进其质量的目的。
质量体系既是一种理念、原则,又是一种管理方法。我国的大众化人才培养的系统化、科学化、规范化的质量管理,课程教学服务质量体系满足大众化教育的目标和实现目标的手段。提供优质教学服务。
3.经管类课程质量因素之间树状网路化统的观念,找出各功能间的内在关系,摸清该经管类课程的所有功能,并表明该活动对象的最终目的和实现该目的的全部手段,功能系统如图1所示。
四、结束语
本文通过经管类课程质量体系构建方法研究,明确了构建经管类课程质量体系是高等学校教学质量与教学改革工程的重要组成部分,其目的是推进教育创新,深化教学改革,为学生提供优质的教学资源,提高教学质量,提升毕业生的竞争力。特别是在对经管类课程质量体系的组成要素分析的基础上,就建设一优质的教师队伍、教学方法、教材、教学管理制度等提出了理论方法支持等,经管类课程质量体系创建是质量管理里理论在教学服务的实践应用,正是高等教育服务的质量管理理论提升和发展。
参考文献
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软件需求说明书得到客户正式签字确认表示项目需求分析阶段结束，之后我们开始创建工作分解结构WBS和制定详细软件开发项目进度计划。在成本估算中，工作量估算是它的基础，是项目成本管理的关键，我们对工作量的估算主要采用基于历史绩效数据库和个人经验的估算方法。对于每项活动来说，都是先确定人员，然后对活动本身进行详细分析，必要时查看公司软件开发项目历史绩效数据库，最后为各项活动建立了依赖关系，明确了各项活动的前置任务，活动开始时间和结束时间。对于一些比较难把握其历时的活动，我们在工作量估算上为其分配了3倍以上的工作量。另外，对于项目组来说，人员流动不大，在WEB应用开发上已经有一定的项目积累和团队合作基础，因此，我们有大量可供复用的东西，如公共基础代码包，权限管理模块等，这些都是我们在工作量估算中需要考虑的因素。
1.2有效管理和控制风险
项目软件开发过程中，发生风险事件往往会引发项目成本增加或超支，所以在项目中我们对项目风险进行了必要的管理。作为项目经理，应当也是项目风险管理的第一责任人。项目经理要做好风险管理，应当具有较强的责任心、较强的对内、对外的协调和沟通能力和较好的专业和管理理论知识，另外，还要有较强的观察和分析事物的能力及较强的自信心和较好的创新能力。为了让项目组整体在各个阶段保持良好的风险意识，我们把项目中各主要风险事项公布出来，主要有以下风险：需求和范围界定不清；用户参与不足；计划不充分；缺乏领导支持；技术问题等。通过以上方法，我们看到了很明显的效果。比如说公司领导开始关心项目组的活动，参与到项目组每周的评审会议上，对项目组表示了极大的支持；在与客户的沟通上，我们与客户方主要项目负责人进行了面对面的沟通，并定期把风险事件列表发给客户方项目负责人。通过各种途径的风险预防措施，项目组整体信心十足，积极性和责任感增加。
1.3成本跟踪和控制
在软件开发项目的实施过程中，一定要对成本进行跟踪和控制。在水漆网项目的实施过程中，根据员工周报，我们对已完成的项目可交付物进行了严格的质量控制，实时更新了软件开发项目绩效报告。利用公司内部的项目管理分析系统，以月为单位输出项目月报，定期更新项目的进展及成本情况。根据由项目管理分析系统从财务部门统计汇总的实际成本支出与项目成本预算管理计划进行对比，执行偏差分析，通过阶段绩效报告利用挣值管理进行绩效测量。根据阶段绩效报告计算实际成本AC支出，再根据成本估算结果获取该阶段投入的计划成本PV，利用绩效报告在成本基准计划中已完成工作的总预算成本EV。通过偏差分析和挣值分析技术计算CV、CPI，判断项目的成本执行偏差率，对项目进行阶段的绩效评估。对成本超出的原因进行分析，采取针对性的预防和纠正措施。
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中国四大古城分别为云南丽江古城、安徽歙县古城、山西平遥古城和四川阆中古城，同时各地不同程度地保留着古镇或遗址。四大古城和这些古镇、遗址都是中国千年文化的传承。在现代商业经济快速发展的时代，古城以其悠久的历史文化底蕴、特有的建筑风貌和人文风情，成为了热门的旅游地。然而，众多的游客，各种商家集聚，以及古城特有的木式建筑使得古城消防安全管理也成了现代消防的一大难题。通过分析古城消防安全管理问题以及现行古城保护条例对消防安全的忽视，建议出台专门的古城消防安全管理规定来实现古城消防安全正是本文着力研究的内容。
一、古城消防安全管理存在的问题
我国众多古城在消防安全管理上都存在着一些共性问题，主要表现为以下七个方面：
（一）消防设施设备的配置和安装问题
古城内因旅游业的兴起，大多数家庭院落被改造成宾馆、餐馆，但与其配套的消防设施没有进行相应的改造，部分室内消防栓使用的是居民生活用水，未接入市政管网，导致消防用水流量不够、水压不足。城市建设中也未加强市政消防设施的配套工作，最大的问题是消防用水，市政消防供水和消火栓的配置安装问题得不到根本解决就无法有效保护木质建筑；部分城市对市政消防设施不能及时维护，设施蚀锈、损坏等现象严重，造成消防设施无法使用。
（二）建筑自身耐火等级和耐火性能问题
古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。随着历史的推移木质材料陈旧风干，有些腐蚀、腐烂。根据科学统计现代建筑的火灾荷载是20kg/m2，而木质建筑的火灾荷载是500kg/m2以上。按照现行消防规范，此类建筑耐火等级为四级，加之古建筑群体是相连建造，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。
（三）监管主体和责任单位（人）自身管理问题
对于古城镇管理单位普遍存在责权不明确的问题，在古城居住的居民、经营商家、文物保护单位和景区景点的管理主体是不同的，但因管理单位较多，比如工商、文化旅游、公安、安监、街道办事处、城管等诸多部门在参与管理，这就造成对存在的消防隐患找不到具体负责的单位主体，单位之间相互推卸责任，使消防安全问题无法得到有效整改。
（四）火灾自防自救能力问题
古城的不少居民和商家大都抱着经济至上的思想，普遍存在消防法制意识不强的问题。近年来，虽然各地消防机构加大了社区的消防宣传教育培训，但没有做到入脑、入心，大部分居民的消防安全意识仍很淡薄，严重缺乏消防基本常识和火灾预防与自防自救能力。
（五）疏散条件和疏散能力问题
古城内因历史原因，街道普遍过长，而进入居民的巷道狭窄，一旦发生火灾，稍大型的消防装备无法携带进入，大大降低灭火效率，同时，也为疏散居民和物资带来极大的困难；随着旅游资源的开发和利用，一些古城居民为依靠旅游资源增加收入，在古城城区内私搭乱建房屋，开设饭店、商铺，盲目追求经济效益最大化，造成防火间距严重不足，消防通道不畅，给文物古建筑的消防安全工作带来了新的火灾隐患和问题。
（六）应急备用供电系统问题
古城镇建筑面积相对较宽广，城市街道狭窄，数量多，人员居住相对密集，商业经营较多，小商品相对存放量大，发生火灾后，城市供电断电，造成大面积停电，没有独立的应急备用供电系统造成火灾扑救、人员和物资疏散困难，容易造成火势蔓延，群死群伤的概率大大增加。
（七）新改扩建（修复）工程项目与国家技术规范冲突的问题
现代建筑和古建筑在设计理念和施工方式上都有着本质上的区别，古建筑往往相连建造，街道和间距相对狭小，与现代建筑设计规范有着很多矛盾冲突，古城镇在新改扩建或修复工程中往往采取仿古建筑的要求，使用相同材料，建设仿古格局，这就与现有建筑设计规范要求不相符，不能满足消防安全管理要求。
二、我国现行古城保护条例存在的问题
目前，国内很多古城专门制定了保护条例，如：山西的平遥、大同、晋阳、云南的丽江都制定了保护管理条例。四川的阆中也制定有古城保护条例，2004年7月30日四川省第十届人大常委会以第18号公告颁布了《四川省阆中古城保护条例》，2007年11月，阆中市又出台《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》。这些条例对古城的消防安全建设起到一定的积极作用，但结合实务工作详细分析后，发现这些条例普遍存在如下问题：
一是古城保护范围的责任单位概括而笼统，看似有责任单位，但是又未明确具体的管理职责和权限。条例中往往只是简单地概述一下涉及的部门，至于哪个部门具体负责的事务则没有明确，甚至执法主体都存在混淆。部分保护条例中明确在保护范围设置独立的执法单位，行使执法机构权利，但未明确怎样依法行使，造成执法主体不合法的情况出现。
二是保护条例变成商业管理规范。条例重点内容显示的是对建设和经营的统一要求，如要求怎么建设、应该采用哪种建筑风格、只能采用哪些颜色等等。如，《<四川省阆中古城保护条例>实施细则》共五章36条，它重点是再次明确了古城保护范围，并对古城保护区分成了重点保护区和建设控制区，对古城内建筑的建设、修缮、审批等程序作了明确规定，对古城内匾牌旗幌、店牌店招和禁止机动车辆等也作了详细规定，把在古城内15种禁止行为作了详细的界定，对古城保护、资源开发、古民居院落打造、文化挖掘、破坏古城保护的违法行为处罚等。保护条例应该主要是保护而不是修建，这是所有条例规范内容上出现的严重偏离。
三是消防管理内容普遍含糊其辞，缺乏防火管理和防火检查的主体。从保护条例目的本身来看，应该规定采取怎样的有效方式将消防管理工作渗透到每个居民院落和商家，应该如何坚决预防和及时处置火灾事故的发生，这才能达到保护古城建筑的目的。然而，对此条例没有涉及。以《四川省阆中古城保护条例》为例，该条例中涉及消防安全管理的只有两条：第7条：“古城保护区内水、电、气、交通、通信、环卫、消防等市政公用设施应逐步完善。”第12条：“古城保护区禁止生产、储存易燃易爆危险物品。禁止燃放烟花爆竹。”
四是缺乏古城保护范围的消防整体规划规定。消防安全是一个整体安全，对古城消防尤为明显。首先，由于古城区内建筑多数为木质结构，室内采用木质材料搭建木阁楼及上下楼梯。由于木质结构耐火等级低、火灾荷载重，所以火灾风险高，一旦发生火灾事故，处置不及时很容易引发火烧连营，后果不堪设想。其次，古城建设较早、电线线路往往设置不合理，负荷不足，容易短路起火；再次、古城消防设施设备、网管建设等较为落后，不能满足现代多商家营运和防火灭火的需要。可见，古城消防整体规划是古城安全的重要环节，应该在保护条例中予以明确。
五是消防安全管理能力的所有具体项目都未涉及。在条例中，消防基础设施建设、专职消防队伍建立，建设消防站（点）、消防装备建设、消防通讯保障设施和消防经费等实质性问题全部未予以明确。
综上所述，我国各地制定的古城保护条例内容大多是指导性规范，偏离保护实质，尤其缺乏消防安全管理的实质和可操作性规定。
三、完善古城消防保护的立法建议
目前，我国还没有一个全国统一的专门适用于古城消防安全管理的法律。为解决古城保护问题，各地人大往往根据自己的需要制定了相应的保护条例。从上文总结可以看出，这些条例虽冠以“保护”一词，但更多的是商业规范，离消防安全保护更差之千里。且以行政指导、建议为主，缺乏具体规定，缺乏操作性。而古建筑在消防安全管理上有别于现代建筑的特殊性，我国更应针对古城出台有针对性的消防安全管理规定。在管理规定中，应明确以下几点内容：
（一）明确政府相关部门单位的消防安全责任
应当要求当地政府明确居民院落、经营商户、物业管理单位的消防职责和落实具体的管理部门，便于各地消防机构在具体实施过程中执行。
（二）古城所在城市在城镇规划中应制作消防专项规划
目前各地古城在城镇规划中尚未对消防进行专项规划，往往只在整体规划中城市给水项目中简单概述一下消防给水，这就造成城市建设中消防基础设施建设没有执行依据和具体参数，导致城镇消防基础设施建设与城市功能未配套，古建筑体得不到有效保护
（三）将先进的管理经验注入到古城镇消防安全管理中
从2009年伊始全国陆续开展了防火墙工程，提出政府四项制度、消防监督队伍四个、农村四个基础和企事业单位四个能力建设；2012年提出乡镇街道消防安全网格化管理，这些先进管理经验得到了全国范围的广泛认可，取得了不可替代的消防安全管理实效，但是城市的发展和古建筑体间的时代矛盾导致这些先进的管理经验未能有效注入。
（四）对古城镇的商家住户进行户籍化管理建档造册
古城镇幅员面积不同，但是消防管理的内容几近相同，对营业的商家和居住在居民院落的居民建立专门的消防档案时非常必要的措施之一，有了消防户籍化档案的建立和登记，我们可以掌握整个古城的基本情况，有利于消防的集中培训和宣传教育，更好地宣贯消防法律法规和逃生自救知识。
（五）明确建立专门的消防组织开展消防工作
目前，消防法只针对距离公安消防对教员、被列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位要求应当建立单位专职消防队，承担单位的火灾扑救工作，这极大地限制了古城消防保护的发展，应当明确古城镇建立专门的义务消防组织或者专职消防队伍，明确消防职责范围，开展日常防火巡查、消防法律法规知识宣传教育、开展灭火演练和实施灭火救援等消防工作，并由当地消防机构指导业务工作或者归属当地消防机构管理，消防经费列入同级财政预算。
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2专利执法案件的立卷整理
执法文书应当使用A4纸，双面打印，纵向使用。执法文书应当加盖管理专利工作的部门骑缝章。对专利执法案件材料的归纳立卷整理。专利执法案件的立卷原则是真实原则，即收集的内容应当是执法过程中产生的原始文件，独立原则，即每一个案件应当建立一份独立的案卷。专利行政执法案件立卷的形式是对收集的的执法案件材料必须完整，准确，保证相互关联，全面客观地反映专利行政执法工作的全过程。专利执法案件材料必须用A4规格纸张，或折叠为A4规格大小。专利行政执法案件的案卷包括：案卷夹、卷宗封面、卷内目录、案卷夹内的各种文件。
3专利执法案卷的移交案件
自立案之日起6个月内由案件承办人员向案件档案管理员移交。专利行政执法的文件材料，按年度、一案一号的原则，单独立卷，每个案件从立案到结案所形成的法律文书、公文、函电等一律使用立案时编定的案号。案件移交前，案件档案管理人员应当逐卷清点，检查案卷质量，对不符合规定要求的案卷应当及时地采取措施予以补救。案件档案管理人员确认移交案卷符合要求后，交接双方要在案卷移交清单上签字。
4专利执法案件的档案管理
4.1专利执法案件的报送管理专利
工作的部门要建立及时、准确、全面、有效的专利执法档案数据报送制度，明确责任人和联系人，责任人负责对执法数据的真实性、准确性进行审核，联系人负责数据采集和数据报送工作，由报送单位负责对报送的案件数据的质量负责。国家知识产权局对专利执法数据报送情况按年度进行检查，有关报送和工作情况，做为评价地方管理专利工作的部门工作成绩的重要指标之一。管理专利工作的部门在报送专利纠纷调处案件或假冒专利案件查处时，应当同时报送相应的立案表或结案表。对重大专利案件报送管理时，必要时还应当报送调解书、处理决定书、行政处罚书、案件涉及的主要书面证据等有关材料（复印件）。市级管理专利工作的部门在每月15日前将上月本单位专利执法案件报至所属的各省级管理专利工作的部门，省级管理专利工作部门在每月20日之前将上月本辖区内的专利执法数据整理上报至国家知识产权局，对重大专利案件报告的时间要求，按相应的管理办法执行。执法数据包括纸件和电子文档各一份，纸件通过邮寄方式上报，电子文档发送至国家知识产权局指定的电子邮箱。
4.2专利执法案件的备案管理专利
执法案件报告备案，必须坚持真实、全面、高效的原则。重大专利执法案件应当自结案之日起1周内，也可以在办案过程中，由承办案件的管理专利工作的部门报告国家知识产权局，承办单位是市（地、州）级管理专利工作的部门的还应当同时向省级管理专利工作的部门报告。对关系到国家经济安全与人身安全的特别重大的专利案件，办案机关应当在立案前或立案之日起1周内向国家知识产权局报告，承办单位是市（地、州）级管理专利工作的部门的还应当同时向省级管理专利工作的部门报告。重大专利执法案件调处或查处后，当事人不服，管理专利工作的部门决定，向当地法院提讼的，或管理专利工作的部门请求人民法院强制执行。管理专利工作的部门应当诉讼结束或执行情况报告国家知识产权局。国家知识产权局负责具体的报告接收、备案及相应的管理、协调工作。地方管理专利工作的部门可以查阅案件材料，了解备案情况。国家知识产权局对报告备案的重大专利案件材料实行规范管理，按年度进行综合分析，并通告地方管理专利工作的部门和国务院有关部门。国家知识产权局对重大专利案件报告情况按年度进行检查，有关报案和工作情况，作为评价地方管理专利工作的部门工作成绩的重要指标之一。专利管理部门要按照转换政府职能、强化事中事后监管要求，加强对基层工作的指导检查。将资源向执法一线倾斜，配备必要的交通工具和执法宣传手册。在市民中开展侵权、假冒专利案件的宣传教育并发放宣传手册，让广大市民深刻了解专利执法案件的相关知识。更好的维护了市场的经济秩序、保护了消费者的权益。专利管理部门应当建立专利保护和维权援助制度，为专利权人提供及时、有效的求助渠道，并发挥行业协会、专利服务机构的作用。指导专利维权机构开展相关活动。专利管理部门应当建立专利信息公共服务平台，建立支柱产业和重点技术领域的专利信息数据库，促进专利信息的传播、开发和利用。专利管理部门应当监测本地区重点行业、支柱产业和重点技术领域的国内外专利状况，建立专利预警通报制度，指导有关行政部门和行业协会、企业建立专利预警与应急机制。发展改革、经济和信息化、科学技术等行政部门应当将拥有专利的质量和数量，作为财政资金支持和研究开发、技术改造、高新技术产业化等项目立项和审批的重要条件，作为工程研究中心、工程技术中心、企业技术中心、重点实验室、工程实验室等认定和考核的指标。
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2风力发电场的危险源辨识
风力发电场的建设周期通常为8-10个月，在这期间，由于风电场建设施工作业面长，劳动力密集的特点，通常将建设过程分为基础施工、设备安装、网络组织及电气调试三个阶段，每个阶段有不同的施工特点，针对不同阶段的施工特点，进行分阶段的危险源辨识，有针对性的准备应急预案，从而进行更加科学、有效的安全管理。
2．1基础施工阶段
在基础实施阶段，各单元项目主要以基础面施工为主，在风机．丁程、集送电线路、升压站、对端扩建均开始础开挖、钢筋绑扎，砼浇筑的工作。本阶段的特点是虽然作业面大，但是工作性质比较一致，特点突出，易于进行同质化管理。在本阶段，主要危险源为各型基础开挖过程中的土石方坍塌；钢筋绑扎中的金属切割、焊接及各种施工电器设备的安全保护；基础砼施工中模板与支撑、物料提升、脚手架失稳造成倒塌意外；以及施工工程车辆运行、维修、装配中造成的意外伤害。
2．2设备安装阶段
在设备的安装阶段，由于个作业面的工作差异性开始显露出来。在风机工程作业面上，风机塔筒、机舱、轮毂、叶片、箱变开始吊装，大型吊装机械的起重危害，搬运过程中的高空坠落、包括大吨位吊车的拆装、现场移动意外成为主要的危险源；在升压站及对端扩建现场，支构架开始组立，辅助设施开始建设，在高空作业中因防护措施不到位、人员未配系安全绳造成的人员踏空、滑到、失稳等意外，人员受到垂直作业面交叉作业中坠落物体的打击，还有施工中模板与支撑、物料提升、脚手架失稳造成坍塌意外是本阶段的主要危险源；在集送电线路上，铁塔开始组立，杆塔组立过程中的起重、登高、物料堆放引起的意外伤害和杆塔组件的金属切割、打孔及各种施工电器的安伞保护成为主要的危险源。
2．3网络组织及电气调试阶段
在本阶段，各单元工程开始组网连接，设立清晰的施工分界点，合理的安排分界点施工工序及人员是防止因为施工分界点不明晰而造成意外责任伤害的主要手段。在集送电线路工程上，放线过程中的走向、工艺不良、拖放导线造成机械伤害，人员高空作业时安全带、安全帽的使用，安全防护设施的不到位引起高空坠物伤害成为主要危险源。升压站的辅助设施开始装修，辅助设备安装中的电气、起重危险也不能轻视。
3安全生产形势下的风力发电场管理
截至2009年底，总装机容量的风力发电能力将达到2580万千瓦，风力发电机投入使用21581台，仅在2009年新装机容量达到1380万千瓦，新安装的单位10129台。风力发电的公司水平保持了良好的安全形势。但是，我们应该清醒地认识到风力发电的生产管理水平和对风电快速发展的客观存在的安全需要之间仍有差距主要表现在以下几个方面：
（一）风电安全生产管理制度不健全，没有形成风电设备的主要特点和中国风电材料设备网
虽然各级风电企业出台新系统，新举措，安全管理和一个清晰的概念逐步改善很多，但建立风电场，现有的系统和系统的迅速发展现状很难实现平衡。特别是成立时间较短的风电场，人才和管理经验的缺乏，一些规则和条例欠缺，由于受火电，水管理管理系统影响，风力发电深入的检讨和改进的实际程度不够没有形成既符合风电实际又有风电特色的较完善的安全生产管理体系。
（二）多样性的管理模式，效果并不明显，需要创新体制
许多企业已投入运行在风电场风电管理和在风电场中的数量控制模型进行探索，管理和控制模式的多样化已经形成。风电场控制模型虽然使用，具体的模式，要结合风电场实际情况并根据风电场的规模风场实际情况的基础上电压等级，风电场的工作名额，分配给团队的整体素质，地方财政收入水平的大小风电场控制的管理水平和专业技能来综合考虑。
（三）风力发电和专业管理标准和管理措施不健全
虽然风电快速发展，但外地经验有限，综合治理，风力发电控制人员的积累水平不是很高，仍处于起步阶段。定期的工作标准，安全管理流程，管理规范，发展的深度和广度需要进一步加强生产系统。如风力发电“两票”格式，工作票规格，技术监督和管理水平，重大危险源评价标准，定期对职位的工作标准，管理标准，为项目转移到生产验收标准生产等等都需要完善。
（四）电网结构薄弱，安全管理不稳定性增加
国家已制定了风电发展规划的总体规划，确定了七个千万千瓦级风电基地，实现资源的优化配置远距离输电在更大范围和更深层次的风电发展的下一阶段和建设的方向。然而，电网规划周期比风电建设项目规划建设周期长，区域电网结构薄弱，是很难在短时间内提高，创造了电力峰谷在某些方面的情况差异较大。为整体网络安全的考虑，提高设备运行的稳定性，减少生产现场的不安全，在电网电力，水，火电输出低谷时段按到最低限度的调整有关规定，系统高峰负荷空缺仍然存在，需要调整到其他系统的稳定性将受到影响而关闭。
电场安全生产管理工作重点
4．1预防
在应急管理中预防主要指通过安全管理和安全技术等手段，防止事故的发生或通过预先采取的预防措施，达到降低或减缓事故影响或后果的严重程度。在风电场的建设过程中，对各单元施工单位人员的安全教育是预防事故发生的主要手段之一，将安全教育贯穿到整个电厂的建设周期上来，针对不同的施工阶段，针对不同的施工队伍，结合各阶段对危险源的识别和季节特点，采用宣传资料，宣传片，安全问答，集中授课等多种形式对电厂建设人员进行学习教育，增强施工人员的施工中及恶劣气候条件下的自我保护能力。完善安全工器具的配备，对安全工器具配备不到位的单位进行处罚，对于配备安全工器具不使用或不能正确使用的人员进行教育、警告及处罚[4]。由于风电场作业面大，作业点多的特点，在所有作业点均须设置遮拦、警示牌和明显标志。加强野外施工点的安全巡视，在野外施工面上尽可能减少夜间施工，如必须夜间施工的作业面必需进行备案，要保证充足照明并由安全员进行全程监控。
4.2应急准备
应急准备是应急管理过程中的一个极为关键的过程，他是针对可能发生的事故，为迅速有效的开展应急行动而预先所做的各种准备。在安委会的基础上成立事故应急领导小组，建立事故应急指挥体制，针对不同工作阶段的危险源特点制定事故应急预案。在风电场的建设工地，由于工地地广人稀，作业战线长的特点，应急准备中的通信和交通保障成为能否真正实现事故应急预案的关键点。在现场，应建立多套通信系统同时运行的模式，通常采用GSM、CDMA、固话、专用无线电台四套通信系统同时使用，互为备用的模式，设立专用的应急响应固定电话，公布电话号码；安全员配备GSM／CDMA双模手机与对讲机，各工队负责人采用手机，对讲机互为备用模式，建立较为可靠的通信保障。在交通保障方面，采用专用保障车辆和工地所有施工统一指挥的互备模式[5]。专用保障车辆配备专用司机，不得因其他原因擅自调动；将所有工程车辆首先覆盖在上述的通信系统之下，以便于在应急情况下的调度和应付可能出现的交通接力。有了通信和交通的保证．并对预先制定事故应急预案进行演练，在演习基础上完善预案，做好应急准备的各项工作。
4.3响应和恢复
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在信息技术飞速发展的今天，世界各国比以往任何时候都面临着电子文件的共同挑战，建立在信息技术应用平台上的电子文件管理理念、方法、技术、模式等更具趋同性。因此，聚焦电子文件管理前沿，借鉴国际同行的成功经验，有助于推进我国电子文件管理的进程。
国际上有关电子文件管理的研究已经达到相当的广度和深度，据笔者不完全统计，世界主要国家、地区和相关机构的代表性研究项目的主要内容如下页表所示。
这些电子文件项目研究周期长、涉及问题多、参与机构广，形成的研究报告、相关标准、工作手册往往多达数十页乃至百余页，在理论与实践方面取得了可喜的进展，在电子文件的管理思想与管理模式、管理方法与技术、管理标准及其应用等方面都积累了丰富的经验。其中最值得关注的项目包括：国际档案理事会出版的《电子文件管理工作手册》、美国国家档案与文件管理署的电子文件档案馆项目(ERA)、澳大利亚的电子文件管理战略及元数据标准(VERS)、欧盟的电子文件管理通用需求(MoReq)、加拿大哥伦比亚大学的电子信息系统中文件真实性的永久保护国际研究项目(InterPARES)以及ISO关于文件管理的相关标准等。经过分析，可以看出国际电子文件管理的研究热点及其给我们的启示主要集中在以下几个方面：
一、电子文件管理的顶层设计——国家战略的提出
西方发达国家在多年电子文件管理实践和理论研究的基础上，不约而同地提出了电子文件管理国家战略问题，认为战略研究是解决电子文件管理问题的前提条件。国际档案理事会2005年出版的《电子文件管理工作手册》中明确提出要“从战略角度影响电子文件管理实践”；加拿大国家图书档案馆于2006年提出了“加拿大数字信息战略”；2005年美国的ERA项目负责人在向国家数字战略咨询部汇报时，指出该项目正是基于“要为联邦机构的电子文件管理提供政策、战略、指导和工具”；澳大利亚、英国、丹麦等国家也先后将电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，纳入国家电子政务建设之中，并开展了电子文件管理战略研究项目。由此可见，国际电子文件管理研究发生了战略转型，开始由机构层面向国家层面转变。以顶层设计带动整体规划，以国家战略带动全面发展，将是今后电子文件管理的趋势。
2006年5月中国人民大学的冯惠玲教授在“2006中国信息资源管理论坛”上首次提出“全面制定和实施我国电子文件管理国家战略”，标志着我国的电子文件管理走上了顶层设计、全面规划和集中控制的轨道。2006年9月，国信办推广应用组副组长赵小凡在谈到未来15年国家信息化战略时说：“十一五是一个信息化发展的转折点，我们国家的信息化已经从战术转为战略。”可见“电子文件管理国家战略”的提出与我国信息化战略转型也是完全一致的。实施电子文件管理国家战略就是从国家层面进行统筹规划和集中管理，从方针政策、体制、管理制度体系、项目保障措施等各个层次制定电子文件管理战略的基本框架，从根本上提高国家对电子文件信息资源的实际控制力和对电子文件管理的调控能力，从而确保这部分国家信息资源的现实安全和长久真实。电子文件管理国家战略的提出使我国电子文件管理研究与国际接轨，对于避免现行分散管理状态下潜在的风险，从根本上控制各机构（地区）电子文件管理低水平重复现象，大幅提高研发效益有着重要意义。
二、电子文件管理理念——集成管理
多年来，在国际电子文件管理理论与实践的不断探索过程中，档案界与各方面专家在电子文件的管理理念上已达成了共识：信息时代电子文件的最优化管理就是集成管理。在ISO档案文件管理分技术委员会(ISO/TC46/SC11)2006年5月召开的第十六次年会中，来自15个国家的40多位代表在研究文件管理标准(ISO15489)的修订草案时，特别提及了文件管理要贯穿文件整个生命周期、嵌入机构职能及业务流程之中的集成管理思想。在欧美文档管理软件市场上，一种融合电子文档管理、内容管理、文件管理、档案管理的理论和方法，集成的文档管理解决方案崭露头角，势不可挡。可见“集成管理”逐渐成为电子文件管理的最新理念。
“集成管理”是一种将电子文件管理集成于电子文件生命连续体之中的全程管理。它要求利用文件连续体模式设计电子文件管理系统，采用“从文件形成（包括形成前，文件管理系统的设计）到文件作为档案保存和利用的管理全过程中连贯一致的管理方式”，实现一种比文档一体化管理要求更高的一体化。这种理念在国际电子文件研究项目中已不断得到肯定，正如InterPARES项目的主持人露西娅娜·杜兰蒂教授所言：“随着InterPARES研究的深入，将继续证明这样一种观点：不采取全程管理的眼光，就不可能保管电子文件”。①这种始于电子文件形成源头的全程管理理念，要求对电子文件管理系统的设计进行前端控制。它要求文档管理人员了解和熟悉机构的主要职能及业务工作流程，对流程中各个节点产生的电子文件的情况有预期把握，能从保证文件的真实性、完整性、可用性等角度干预电子文件管理系统设计，从而成为“文件保管政策的制定者、标准的制定者、文件保管系统和执行政策的设计者”②。同时，集成化管理还强调了资源的整合，它要求在电子文件管理全过程中，综合应用各种不同的方法、手段和工具，将各方资源和优势结合起来，实现优势互补，效用共享，最大限度地放大系统功能，提高电子文件管理系统的整体功效。“集成管理”已成为国际电子文件最优化管理的理念，也将是我国电子文件管理的必然选择。
三、电子文件保管模式——集中管理
针对电子文件的保管模式，国际上曾存在着“集中式”和“分散式”两种模式之争。在近几年的电子文件管理项目研究中，各国的认识逐步趋于一致，集中管理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识。
集中式保管模式是加拿大哥伦比亚大学提出的方案，这一方案的代表人物是InterPARES项目的负责人露西娅娜·杜兰蒂以及美国的戴维·比尔曼。他们认为电子文件的保管与纸质文件相似，也需要经过两个阶段：一是文件生成机构使用文件，并通过一些方法来保护电子文件的真实性与可靠性；二是文件生成者将失去现行价值的文件移交档案馆，由档案馆集中整理、编目和长期保管。
美国、加拿大、英国和北欧等国家原则上赞成这种方案，并已付诸实施。其中影响最大的是美国电子文件档案馆项目(ERA)。这项由美国国家档案与文件管理署(NARA)组织的、经过6年前期基础研究、耗资3亿美元、并将进行为期6年的系统研发的大型项目，旨在“建立一个未来的档案馆”，以“保存联邦政府任何部门产生的任何形式的电子文件并提供利用”③，还将对各州政府电子文件的管理产生全面的示范效应。此外，英国国家档案馆以电子文件从形成机构生成到通过网络接收进馆的全程无缝管理为目标，牵头制定了《基于互联网的无缝连接数字档案在线服务计划》，以促进全国范围电子文件信息的共建共享。澳大利亚、加拿大、西班牙、丹麦、新加坡等国家档案馆也都已开始接收或决定接收政府部门产生的电子文件。可见，以国家档案馆为中心形成电子文件管理和服务网络的集中保管模式，已成为电子文件管理的主流模式。在这种模式中，国家档案馆作为集中永久保管政府文件的专门机构，在电子文件管理链上具有十分重要的地位，在协调全国电子文件管理系统的互联互通方面发挥着核心和枢纽的作用。如何充分发挥我国集中制管理的优势，注重国家级档案馆在电子文件管理过程中的核心作用，实现国家电子文件信息资源的集中管理和利用，是值得我们思考的问题。
四、保证电子文件证据价值的关键——管理系统的功能需求
电子文件的管理势必采用以软件为中心的系统管理方法，软件功能是否科学、完善，直接关系到电子文件的真实性、完整性与可用性。近年来的电子文件管理研究项目显示：规范电子文件管理系统的功能需求，将成为保证电子文件证据价值的关键。为此很多国家和地区制定并大力推行电子文件管理系统的功能需求标准。
2006年4月15日国际标准化组织正式的《信息和文献——描述文件管理需求标准指南》(ISO22310:2005)，是应用于开发文件管理需求的任何机构组织的最高层次标准，以满足一致性和互操作性需求。此外，最具典型意义的是欧盟于2001年5月推出的《电子文件管理通用需求》（MoReq，将于2007年推出新版），详细规定了电子文件管理的需求及管理元数据，具有鲜明的通用性、开放性和丰富性，被称作第一部ED/RMS（电子文档／文件管理系统）需求报告。之后，“国际信息和影像管理联合会”(AIIM)在2002年5月启动了“电子文档、电子文件一体化管理系统功能需求”项目，更加全面而透彻地分析了集成系统的功能需求；美国于2002年出台了适用于国防系统或政府机构的《电子文件管理应用软件设计评价需求报告》（DOD5015.2-STD，2007年正在修订）；英国颁布了《电子文件管理系统功能需求》；澳大利亚也于2006年2月了《电子文件管理软件功能规范指南》……这些管理系统功能需求规范在一定范围内得到了有效的应用，在国际上具有广泛的影响。
制定并电子文件管理系统的功能需求规范，是解决电子文件证据作用的关键所在，也是确保各类电子文件管理系统的性能和质量的有效举措。为避免低水平重复研发现象，我国也应当尽快出台我国的电子文件管理系统功能需求规范，尤其是适用于国家机关的系统功能通用需求规范，并通过对电子文件管理系统的质量认证、推介示范产品等措施推动实施，为电子文件管理软件供应商制定规则，为机关文件管理人员、档案管理人员和操作人员提供标准，从而保证文件在生命周期各个阶段的真实性。
五、电子文件管理走向——国际化与标准化
分析电子文件管理几十年来的研究之路，可以发现早期研究项目主要是某一类机构从自身需求出发研究电子文件管理的相关问题，得出的结论或解决之道往往也因研究主体的局限性而不具有普遍意义。近年来，越来越多的国家意识到了这一问题，开始寻求电子文件管理研究的共同框架、统一标准和理论依托，使电子文件管理不断地走向国际化与标准化。
尤为值得关注的是国际标准化组织档案／文件管理分技术委员会(ISOTC46/SC11)的标准化工作，它反映出国际社会在文件管理领域取得的共识，其关于文件管理的系列标准有助于明确电子文件管理的基本概念与原则，为各国各领域制定相关标准规范提供了基础和框架。英国、美国、澳大利亚等国的电子文件管理战略正是基于《信息与文献——文件管理》(IS015489)和《开放档案信息系统参考模型(OAIS)》(ISO14721)而形成的。同时，这些国家的电子文件管理项目都以文件连续体理论、文件全生命周期管理理论等为支撑，并尽可能多地借鉴国际经验，吸纳世界范围内具有广泛影响的研究成果，如InterPARES、MoReq等项目报告，从而使其电子文件管理研究拥有坚实的实践基础和理论依托。
立足于国际标准和基础研究成果的电子文件管理，通过共同框架、统一标准实现文件信息的互联互通，对于实现基于信息共享的公众信息服务有重要意义。美国制定的适用于电子文件的《政府信息资源定位服务系统》(GILS)框架与标准、澳大利亚基于国际元数据标准DublinCore制定的《澳大利亚政府资源定位服务》(AGLS)已经充分证明了这一点。同时，文件与档案信息管理的国际标准也为电子文件管理的质量检验与国际认可提供了最优化评估的准则，是机构电子文件管理是否采用国际先进经验、管理是否高效、服务是否满意的重要标志。
六、电子文件管理问题的解决之道——联合协作
随着研究的深入，人们越来越认识到电子文件管理问题不是档案管理人员、文件工作人员需要独自面对的问题，也绝不是某一国家、某一专业领域的人员所能独立解决的问题。联合协作才是电子文件管理问题的解决之道。
世界上许多国家的专家学者都在为解决电子文件管理中的各种问题开展国际合作研究，并致力于形成通用的文件与档案管理国际规范。ISO信息与文献工作技术委员会(ISO/TC46)与ISO的其他技术委员会（如TC42、TC10、TC171、TC176等）及国际研究机构（如国际档案理事会、国际图联、国际文件管理基金会、世界银行档案馆等）都有紧密的联系，以协调相关标准、采纳相关成果。美国国家档案与文件管理署(NARA)也在不断加强与其他联邦政府部门、社会机构以及公司企业的合作，其ERA项目的合作伙伴达20个之多。在欧洲，负责起草MoReq需求报告的康维尔管理咨询公司是一个专门提供信息系统和信息技术管理咨询的公司，它的介入一定程度上突破了档案专业的封闭性，使得报告能够用一种更开放、更客观、与相关技术集成、更容易被市场接纳的方式诠释电子文件管理的需求。
知识经济时代的到来，使文件管理、档案管理成为信息资源管理的组成部分，作为知识管理有机组成的各类信息资源管理在管理理念、管理目标、管理功能、管理过程、管理方法及管理技术等方面都存在许多相似之处，这一切使档案工作者与相关各方结成合作伙伴关系成为可能，也成为必然。这种联合协作不仅意味着其他机构会优先向我们提供研究技术和成果，还意味着我们反过来也能够影响那些机构的研究进度和发展规划，从而建立起更紧密的合作关系，推动电子文件管理研究的进展。
注释：
篇12
1经营决策阶段的成本及其控制
经营决策阶段成本是指公司经营方向的选择，这是成本管理的第一个也是最为核心的环节。不过对于大多数IT软件业公司而言，这个阶段往往是最大的问题之所在，有时经常凭一个觉得是灵感的想法或者对市场初步的直观层面的调研就进行的决策。而这样的结果是往往没有摸透市场的真实情况，轻率上马项目，造成方向性错误，以至于导致企业的危机。
该阶段的成本控制，关键在于经营决策前科学而深入的市场调研及准确分析，目前很多中小型IT软件企业，其经营部的职员大多都并不是社会调查专业的，因而他们做市场调查的过程中所采用的方法不太科学，如在样本选取及抽样过程不合理，没有按照严格的社会调查方法进行调查和数据分析，甚至问卷设计都存在倾向性导致调查数据信度偏低。此外，大量的公司自我宣传的各种形式的软文和竞争对手有意的攻击性文章夹杂在其中，并不是很容易的进行分辨，更何况数据的随意性，来源的不可追溯性各种情况，所以只能作为参考。
2需求整理及分析确认阶段的成本及其控制
需求整理指市场经营人员根据高管对于市场方向的决策，而提出的具体的产品或者项目的原始需求，需求分析是指技术员对市场部门的需求进行分析，评估其可实现性以及实现难度，大致工时等，提交相关需求分析报告，最后市场经营部门进行确认这个阶段。
该阶段的成本控制，首先需要搞清这种沟通过程中产生偏差的原因，最为主要的往往并不是技术语言和市场语言的差异，或者市场人员和技术人员之间的思维定势的差异，而在于两者缺乏确定的科学的流程和在交流之前的准备以及相关概念约定俗成的定义造成的问题，同时还由于沟通和确认环节由于其特殊性，经常难以被有效的纳入进度管理程序流程当中。而提高该阶段的成本控制效率，必须逐一针对性的解决以上问题，首先要清晰的确定并严格执行市场和技术沟通的流程，尤其是要明确每个环节的控制点，也就是双方交付给对方的关键交付物，一定要有清晰的共同确认的模板，同时每次沟通前必须对于一些概念有着清晰的界定，然后公布这些信息，并在沟通前做好充足的准备，明确每次沟通前要沟通什么，要解决哪些问题，沟通结束后要交付哪些文档让双方进行确认等，同时一定要通过线上或者线下的管理模式，讲所有沟通环节全盘把握，并纳入进度管理。
3规划阶段成本及其控制
规划阶段成本是指在需求已经得到确认后，进入技术规划阶段的相关成本控制，该阶段有些软件开发公司常常出现的问题是对于规划予以过度的期望和过于沉重的内涵，在实际项目操作过程中，这个规划实际上包含着技术规划和非技术规划两个部分，因为对这两个部分的混淆，导致一些技术层面和市场层面的东西不必要的纠缠在一起，并且直接导致项目进度的拖欠，而且会导致由于非技术规划的不清晰，直接影响技术规划层面的实施。
该阶段的成本控制，必须清晰的区分非技术规划和技术规划，尤其在公司内部技术部门和市场经营部门之间的职责，需要设立一个在提出需求到技术规划之间过渡的位置，即对于需求具体细节的整理，要对于交付物有着清晰的确定，尤其是在不同时期交付不同的关键文档，如除了上面说的那六个文档外，技术部项目组长在需求分析的时候，还应该明确提交功能模块分析，开发代价，功能流程图，功能关联性图，可维护性及可拓展性分析等六个文档，此外在项目开发规划阶段，还要对于控制点的一些要素进行详细的规划用来提交给市场部门，如详细页面元素，页面元素价值度分析，表现形式，页面结构，页面效果等。
4开发阶段的成本及其控制
开发阶段的成本指需求确定并且规划清晰后的具体开发过程的成本管理问题，该阶段相对其他阶段来说比较清晰，但这里笔者认为需要关注的是，如何使得人力资源得到最大程度的利用，它是指公司第一线技术人员的能力最大程度发挥的状态，包含几个层次，（1）全部时间利用，（2）最大效率利用，（3）最大潜力激励利用，这三步需要逐步递进实现。这个需要一种完善的内部管理制度，以及公平公正的价值认定模式和绩效制度，从而一方面促进员工本身的发展，一方面增加对人才的吸引力。
该阶段的成本控制，可以引入最大可控制成本的概念，这里是指人力资源最大程度发挥后所能控制的成本，是公司在一定投入前提下，最大的可能的减少因管理导致人力发挥不足够而造成的成本，该成本为人力资源的极致成本，无法再进一步降低，此成本状态下的仍然出现效益不佳情况，则可说明在经营定位和经营方向上的问题，而非内部问题。促使人力资源得到最大利用度和发挥度，在此基础上的成本，为最大可控制成本，以上可以通过内部的管理系统来很好的实现。5需求变更成本及其控制
需求变更成本指在开发过程中，由于市场部门的需求改变导致的成本增加而实施的控制，对于项目开发的过程中，需求的频繁变更就成本控制而言是致命的，很多项目由于需求的变更而导致破产。
该阶段的成本控制，最关键的是要对于需求变更过程进行严格的管理，要从需求变更的开始，对于整个变更的每个具体的步骤进行跟踪，并且严格核算每次变更所需要的工作时，从而做好评估。同时，务必要明晰需求变更的必要性和风险性，以及所带来的实际成本的增加，所以需求要尽量经过详细的论证。
6测试成本及其控制
测试成本指项目开发完成阶段，在交付验收前进行的测试过程中导致的成本及其控制，测试阶段对于一个项目的最终交付具有重大的意义，往往在测试阶段要才是使得项目真正完善的阶段，很多细节的修补都在测试阶段完成，正是测试使得一个项目成为一个可以交付，可以应用，可以产生效益的产品。但对于一些中小型软件开发公司而言，往往缺乏真正建制齐全的测试部门和专业测试人员，经常是技术人员进行兼任，这种方式相当普遍。但同时也导致了一些问题，主要是对于测试缺乏经验积累管理，或者说是错误管理，经常上次测试完出现的问题，过段时间又会出现，或者是开发下个项目的过程中又再次出现，增加不必要的成本。
该阶段的成本控制，笔者认为最关键的是对测试进行错误管理模式，采取“有错必改，凡错必究，错不再犯，预错于先”的管理办法，尽量在项目开发之前，就能整理出之前开发中出现过的所有问题，并用列表的方式进行技术会议，让所有开发人员进行错误共享，尽量把测试中可能出现的问题消灭再开发阶段，另外需要把测试过程化、即时化，每周甚至每天都要求每个开发人员在交付自己的子模块的之前就暗中预先准备的测试手册进行测试，通过后再提交，同时定时抽查某些核心功能模块，进行某个点的测试，这样全过程的控制，会最大程度的减少测试成本，同时要加快反应速度，一发现开发中，或者测试过程中的相关问题，必须跟进彻底解决，并纳入绩效考核中，杜绝再犯。
参考文献
