基础设施投资项目范文

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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：

前言

管理是企业永恒的主题，项目的科学管理成为决定项目生命的关键。BT（Build－Transfer即建设－转让）投资项目作为一种利用非政府资本进行城市基础设施项目建设投资的模式，能有效缓解城市重大基础设施建设投资需求紧张与政府资金短缺之间的矛盾。同时，BT投资模式也为投资方、融资方、承建方等各方创造出新的市场空间，实现多赢。

项目概况

天津滨海新区纳入国家“十一五” 发展战略被国家列为综合改革配套试验区后天津市汉沽区迎来了新的历史性发展机遇，汉沽区地处天津市东部沿海，作为天津滨海新区三个城区之一，是天津滨海新区的重要组成部分，随着天津滨海新区开发进程的加快，在环渤海经济圈中的重要性日益突出，汉沽区人民政府与天津市天政基础设施建设有限公司（以下简称“天政建设公司”）签订《汉沽城区东扩基础设施BT投资建设协议》，双方共同进行汉沽城区东扩基础设施的建设管理，在项目建设过程中参与各方按照项目建设协议要求，行使各自权利，履行各自应尽义务。

汉沽城区东扩基础设施BT投资方天政建设公司根据规定组建了汉沽城区东扩基础设施BT投资项目管理公司（以下简称“项目管理公司”），由项目管理公司具体负责工程的投（融）资、工程招标、建设管理、竣工移交、 资金的回收等，并承担建设期间的风险。金融机构根据汉沽城区东扩项目未来的收益情况对投资方天政建设公司的经济等实力情况为BT项目投资公司提供融资贷款。项目管理公司与项目工程总监办共同督促施工单位按图纸和施工规范进行施工，并确保建设工程项目按期、优质、安全的完成，以满足客户（回购方）的需要。项目管理公司在项目实施期间行使建设单位（业主）职能。组建后的项目管理公司选择具备相关资质的勘察、设计单位完成勘察和施工图设计工作，通常需要置备施工设计图、工程量清单和项目预算等文件为项目实施做准备。在项目实施期间，项目管理公司按照相应的建设合同进行管理，按照预期的投资、质量、安全和工程进度有序进行。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段的管理不同于一般建设工程项目的管理，由于主体的多元性和客体的特殊性，健全机构、明确职责、理顺关系是确保汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段能建设稳步、顺利进行的关键。汉沽城区东扩基础设施项目开工后，项目管理公司经与汉沽区人民政府共同协商，由政府主管领导牵头，与汉沽城区东扩基础设施项目协调办（汉沽城区东扩基础设施项目协调办为汉沽人民政府现场专门派驻机构，以下简称“汉沽东扩项目办”）、政府财政委托审计单位天咨公司、总监办和施工项目经理部五方专门召开会议，确定参建各方的基本关系：汉沽东扩项目办为项目主管单位，天咨公司为项目建设过程审计单位，项目管理公司为项目投资建设单位（业主），为减少管理环节，项目总监办直接对下设的施工单位进行工程进度、质量、安全监督管理。这样就十分明确地建立了汉沽东扩项目办、项目管理公司、天咨公司、总监办和施工项目经理部各自的职责和权限，形成了项目管理的基本框架。由于汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理模式与常规管理模式有很大的不同，参建各方在项目建设管理思路上、方法上各不相同，工程建设刚开始还不太适应，但由于参建各方的关系和责任都已明确，这种现象很快就得到了抑制，使工程建设进展稳步推进。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目建设阶段通过规范计量程序确立投资控制管理的基本操作模式。工程施工展开后，如何在BT模式下进行项目投资控制管理，在保证工程质量的前提下，最大限度做到科学合理地控制好建设投资，成为摆在参建各方的又一关键性的问题。项目管理公司以BT投资协议、施工合同、施工规范和城市基础设施建设程序为基础，与汉沽东扩项目办、天咨公司、总监办经过反复分析，认真研究，联合制定了一套“汉沽城区东扩基础设施BT投资项目工程计量程序”，详细地确立了通过规范计量来进行投资控制管理的操作模式。计量和投资控制的基本思路是：施工单位提出报验申请和计量后，合同内工程量以总监办为主体负责现场核实并最终审核确认，汉沽东扩项目办、天咨公司和项目管理公司监督的方式进行控制；合同外工程量由汉沽东扩项目办、天咨公司、项目管理公司为主体负责现场核实并最终审核确认，项目总监办监督的方式进行控制，也就是由四方共同进行监控、监督和管理。通过实践证明这个“汉沽城区东扩基础设施BT投资项目计量程序”对整个项目的投资控制起到了十分关键的作用，效果显著。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目加强工程建设的整体控制和管理。由于建设范围比较大，对经营策略和运行机制提出了更高的要求，如何以资产连接为基础，强化汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的制度连接和文化连接、共同创造、共同享用同一个品牌成为项目管理的新要求。这种连接在项目的实施中具体表现在两个方面：一方面，以天政建设总公司和政府财政部门为监管中心，对项目的财务、成本、进度、质量等进行全面跟踪管理；另一方面，项目管理公司以统一的经营理念、质量方针、企业文化、服务宗旨贯穿于项目施工管理的全过程。科学制定适用于汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理办法。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目细化工程建设进度控制管理。在进度控制管理上，首先是明确目标，把目标量化、细化，使参建各方都明确这个目标的月、旬计划是什么，形象部位是什么，主要管理人员人手一份；其次是从强化施工组织管理上做文章，督促施工单位上足机械设备，逐步提高施工队伍素质，对没有战斗力的、拼凑的队伍采取果断措施，采取行之有效的强硬手段来加大施工队伍的管理力度；再次是充分利用和掌握好当地的气候季节特点，科学合理的安排工期。制定出刚性的考评指标，在搞好质量的前提下，抓进度目标，抓节点计划的落实。

汉沽城区东扩基础设施BT投资项目严格进行工程建设的质量管理。质量是施工管理永恒的主题，“狠抓质量，狠抓安全，狠抓进度，狠抓廉政”和“高标准，高质量”，打造出精品工程，体现出天政建设公司管理水平是2009年7月8日工程开工典礼上全体建设者向天津滨海新区汉沽人民立下的庄严承诺。10.96平方公里的汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的工程建设是在现状用地以盐池、鱼塘和区域蕴藏十分丰富的地下潜水为主，工程地质和水文地质条件较差，其管理和施工难度比以往工程建设要复杂的多、难得多，没有捷径。为此，项目管理公司成立了工程质量创优领导小组，建立工程质量管理网络体系，规范项目施工管理，明确“确保工程质量100%达到国家合格标准”的工程质量目标，认真做好路基试验段，利用样板段评比及观摩学习的形式，以点促面，带动整体工程质量的提高，充分依靠项目总监办的监理狠抓质量。

BT投资项目管理经验总结

通过以上所述针对汉沽城区东扩基础设施BT投资项目的管理过程，科学分析和总结了以下几点经验：

一、城市基础设施BT投资项目监管机制要完善，强化政府对BT项目的监督。政府和相关主管部门应高度重视和加强BT投资项目的投（融）资、工程招标、建设管理、竣工移交、 资金回收的监督管理，加强项目建设过程的协调力度，科学合理的确认回购价格，减轻政府回购的成本；BT项目从签订协议到建设、回购周期较长，在领导换届时应明确领导在任时BT项目的建设和回购情况，分清前后任领导经济责任。

二、城市基础设施BT投资项目要建立应对风险机制，确定风险种类，拟定相应的风险回避对策。必须扎实做好项目前期的各项准备工作，冷静地分析项目的可行性，政府返还资金的实力、方式和渠道等，必须充分理解和吃透项目的详细内容、特点和实施难度，经过周密细致的投资分析后，再通过谈判尽量使回购基数最大化，这一点对降低项目的后期风险致关重要，避免因政府负债过多或回购资金量准备不足影响回购。

三、城市基础设施BT投资项目应努力提高项目建设的组织管理水平，运用科学合理的组织管理、良好的工程质量和服务质量取信于合作方，使BT项目工程质量得到应有的保证，确保工程建设不留后遗症。为此，需要现场负责人在按照图纸、按照规范施工的同时，要深入考虑设计深度是否合理到位的问题，及时提出修正意见，全过程对项目进行风险的识别、评估。

四、城市基础设施BT投资项目应科学地确定项目的管理费用和建设成本。应提早预见合同执行中可能出现的争议，在项目建设施工管理过程中要在降低成本上下功夫，要重点从内部挖掘、强化管理、优化方案等方面寻找突破口。

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中图分类号：F29文献标识码：A

一、新时期投资体制改革要点阐释

国务院于2004年7月了《关于投资体制改革的决定》，有三个方面的突破：一是确立企业在投资活动中的主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自；二是改革项目审批制度，对于不使用政府投资建设的项目，区别不同情况实行核准制和备案制；三是扩大大型企业集团的投资决策权等。

在这一改革背景下，城市基础设施建设开始转变政府实物供给方式，尝试PPP／PFI项目融资模式。以少量政府性资金投入为纽带，利用特许经营、投资补助、公私合作等方式，鼓励和带动私人资本投入。建立公私合营的新型合作伙伴关系。对于政府直接投资的非经营性项目实行代建制；对于一般性的企业投资项目实行项目法人责任制；而对于涉及政府资金的准经营性项目(如城市基础设施建设等)则尝试建立公私合营的融资建设模式，如BOT、TOT、PPP／PFI以及捆绑融资等。

二、投资体制改革过程中的城市基础设施建设

我国学者将城市基础设施定义为既为城市经济建设、社会发展，又为城市居民生活提供一般条件的基础性公共设施，是城市生存和发展的基础。城市基础设施最根本的性质是公共物品性和成本积聚性。这两个属性直接导致基础设施投资巨大和产权约束失灵，这也是我国城市基础设施建设长期依赖政府投资的重要原因。因此，新时期投资体制改革的重点在于明确企业的投资主体地位，由政府单一投资转向民间投资，在发展特许经营模式基础上，尝试PPP／PFI项目融资新模式。通过政府引导、企业参与，组建项目公司，建立公私合营的新型合作伙伴关系。

三、城市基础设施项目融资模式选择

在国际上，基础设施正由公共供给转向私营供给，特别是在发达国家，这一趋势因思维方式和实践的巨大变化而受到支持，因技术进步和制度创新得以加强。其结果是基础设施逐步走向商业化。最显著的案例是PPP融资模式在美国和欧洲许多国家的应用取得新的进展。

(一)公私合作伙伴关系简介。公私合作伙伴关系源自英国(简写为PPP)，它是一个完整的项目融资概念。其最原始的形式是在1985～1990年备受关注的BOT模式。较早的、比较正式的PPP模式出现在1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”(PFl)中。当时。PFI的提出旨在增加私营部门在公共服务供给领域的参与。公私合作伙伴关系(PPP)有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为BOT、TOT、DBFO等一系列项目融资模式的总称。而PFI与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人机构的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括　BOT、TOT、BROT、BOOT、BOO、DBFO等多种模式。不少学者将PPP／PFI与BOT模式直接进行比较，这样做在概念上容易让人产生误解。因此，应当明确的是PPP／PFI是指一个大的概念范畴，是一系列可能的选择，而不是一种特定的项目融资模式。

PPP模式有两种极端的发展形式，即完全政府投资的传统采购模式和完全私人投资的商业化模式，其问题的本质在于基础设施国有化与私有化之争。事实上，PPP的本质就在于公共部门不再是直接提供或购买一项资产，而是按规定条款购买一整套服务，实现用户资金价值最大化。更多的证据表明，PPP的方法在基础设施领域比传统采购方式更有利于实现资金使用价值(VFM)。根据当前一些国际组织分类方式，PPP模式可以分为外包、特许经营和私有化三大类。

作为公私合作伙伴关系之一的BOT项目融资模式，在国外已有上百年的发展历史。我国于1984年开始组织BOT方式的试点工作，1995年的广西来宾电厂B厂项目是国家首批BOT试点项目。到目前为止，我国已有上海、南京、重庆、宁波、青岛等多个地方实施了BOT项目融资，并积累了许多成功经验。特别是2008年奥运场馆建设项目中，BOT、PPP等项目融资方式又大放异彩，并呈现出许多“中国特色”。

(二)捆绑式项目融资模式选择。北京奥运会场馆建设首次使用了PPP项目融资，并创新使用了捆绑式BOT模式。所谓捆绑式项目融资，包含三层含义：一是参与者利益捆绑，即项目干系人之间，主要是指公共部门与私营部门之间建立长久的合作伙伴关系：二是项目之间的横向捆绑，即为了使准经营性或非经营性项目对私人资本具有吸引力，将这些风险较大的项目与盈利能力较强的经营性项目捆绑在一起进行招标，建立合理的风险分担和利益分配机制；三是项目纵向捆绑，即在项目的整个寿命周期内采用设施建设和服务供应的“捆绑式”合同(政府与建造商和运营商联合体订立一次性合同，与之对应的是分类交易合同)。采用这种合同方式最大的优点就是可以保证用户获得更好的服务质量，同时还可以降低交易成本。

四、案例分析

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关键词：基础设施 投资偏离 挣值管理 神经网络 预警阀值 预警模型

近年来,我国某些行业已开始进行预警理论的研究，如企业危机管理、银行危机预警等。预警是指根据系统外部环境及内部条件的变化，对系统未来的不利事件或风险进行预测和报警。预警系统则是实现预警功能即预测和报警两种功能的一种系统。预警管理则是利用预警系统进行风险管理，并进行风险防范的一种活动。基础设施项目投资风险预警系统的核心是建立投资偏离预警模型。本文应用挣值管理理论对基础设施项目实施阶段投资偏离进行定量描述，利用神经网络建立基础设施项目投资偏离神经网络预警模型。该模型根据投资风险预警指标体系，预先设定投资偏离预警指标的阀值，根据输入项目当前的数据利用神经网络预测出下一阶段的投资偏离值，当投资偏离突破阀值时，发出预警信息。限于篇幅，本文仅讨论基础设施项目投资费用偏离的预警模型。

基础设施项目实施阶段投资偏离的定量描述

挣值管理(Earned Value Management，EVM )是测量项目绩效的一种方法。EVM通过比较计划的工作(PV )、实际挣得的工作(EV )和实际的花费(AC )来确定成本和进度是否按照计划进行。美国项目管理学会PMI(Project Management Institution)在《项目管理知识体系指南》(A Guide to the Project Management Body of Knowledge )PMBOK2000版中，对EV、PV、AC 进行了定义。

投资项目费用的偏离阀值模型

于九如提出，基础设施项目建设的周期和费用的偏离，可能给投资项目带来风险。如果其偏离额度超过一定的范围，使得投资项目的内部收益率低于国家规定的基准收益率，则造成投资项目不可行。笔者对项目投资费用偏离阀值模型进行了讨论。

设投资项目的投资为分年度支付，计划投资总额为C，计划建设工期为N年，各年投资额为Pk(k=1，2，…，N)，第k年各月的投资额分别为Pki，i 为投资项目的基准收益率。假设N年建设期中可能投资额为X，各年投资Pk(k=1，2，…，N)与计划投资总额成正比。假定在N年建设期中，从S年(S≤N)开始至第N年末，各年末的收益为Qj（j=S，S+1，…，N），同时，设投资项目建设完工后的经济寿命期为n年，各年平均盈利额为A，根据文献可得，第k年i月（记为第tki月）投资费用最大允许偏离阀值Pki为

同理，由施工图预算、设计概算，按照前面所述的投资计划各月投资额占总投资的比例，可算出各月施工图预算和设计概算值，这就是各月投资控制的另两阀值点，它们与各月计划投资额的差构成了投资控制的另两阀值。同样按照上面的计算方法可计算出各月投资费用偏离的风险率的另两阀值。结合同类型项目的成功及失败个例，再取0与Rc(tki)之间适当另两值为阀值，这样第tki月投资费用偏离的风险率可以以五级阀值来进行控制。

基础设施项目投资偏离神经网络预测模型

人工神经网络(Artificial Neural Network简称ANN)是基于模仿大脑神经网络结构和功能而建立的一种信息处理系统，是由大量简单元件相互连接而成的复杂网络。BP神经网络（Back-Propagation Network，又叫反向传播网络）通常是指基于误差反向传播算法(BP算法)的多层前向神经网络，它是D. E. Rumelhart和J. L. McCelland及其研究小组在1986年研究并设计出来的。BP算法已成为目前应用最为广泛的神经网络学习算法。BP神经网络通常具有―个或多个隐层，三层BP神经网络拓扑结构如图1所示，其中，隐层神经元通常采用Sigmoid型传递函数，而输出层神经元则采用线性传递函数。这样的BP神经网络，当隐层神经元数目足够多时，可以以任意精度逼近任何一个具有有限间断点的非线性函数。

笔者曾讨论了基础设施项目投资偏离神经网络预测模型。该模型采用三层BP神经网络，输入神经元设为6，输出神经元设为1，中间神经元设为12。第一、二层的传递函数都选正切Sigmoid函数，第三层选线性传递函数。以各月拟完工程计划投资额Ci0组成输入矢量，分别以各月完成计划投资额Ci*，完成实际投资额Ci，投资费用实现率fc(ti)，工程进度实现率fT(ti)，投资费用偏离值c(ti)，工程进度偏离值T(ti)，投资费用偏离率Rc(ti)，工程进度偏离率RT(ti)等为目标矢量，根据项目实施的具体情况选择第i月前连续几月的数据为样本训练该网络，预测第i+1月的相应指标。

案例分析

××公路是国道210线的组成路段，起点位于川渝界邱家河，桩号为K152+000，终点位于江北区黑石子，与渝长高速公路连接，桩号为K205+499.268，路线全长53.108公里。沿线有大湾、草坪、王家、沙坪、黑石子互通式立交5处，分离立交16处，大桥18座共计4208m，隧道2座共计379.33m。

现以该公路F合同段来进行分析，对该合同段投资费用风险进行计算，见表1。

由最大允许膨胀阀值X-C=111725.5108万元，按比例计算可得到F合同段每月投资费用最大允许膨胀阀值为：

111725.5108×10309.33/178049.3439/36=179.6966（万元）

本合同段于2002年1月开工，由式(6) 可计算出2003年3-9月投资费用偏离的风险率的阀值，见表2。

由表2可设定F合同段投资偏离风险率阀值为0.3。

现以施工单位所做2003年2至9月的计划值为输入矢量Ci*，表1的投资费用偏离率组成目标矢量Rc(ti)，对设计的神经网络进行训练，网络训练结果输出为

r′=[-0.20882 -0.19861 -0.20503 -0.17618 -0.12746 -0.12746 -0.11208 -0.11732]

训练结果与目标矢量的误差为

r=[-0.0033781 -0.0086891 0.010027 0.0015823 -0.010736 0.010564 -2.4449e-005 -8.3374e-005]

利用训练后的神经网络进行仿真，输入2003年10月施工单位所做的计划值p10=581.212，仿真结果即为该月投资费用偏离率的预测值r10=-0.098588。

2003年10月投资费用偏离率的预测值r10=-0.098588＜0，未出现正偏离，更没超过阀值，不必预警。

结论

基础设施项目投资风险预警系统的核心是建立投资偏离预警模型。笔者利用神经网络建立基础设施项目投资偏离神经网络预警模型。该模型预先确定基础设施项目投资风险的阀值，应用神经网络实现对基础设施项目投资偏离的预测，当下一阶段的投资风险值突破阀值时，就要进行预警。运用该模型可以对基础设施项目实施阶段的投资偏离进行预警，为基础设施项目投资风险预警系统的研究奠定了基础。

参考文献：

1.高民杰，袁兴林.企业危机预警[M] .北京：中国经济出版社，2003

2.陈建梁.银行业风险评估理论模型与实证[M] .广州：广东人民出版社，2002

3.谢科范，罗险峰，胡继灵等.企业生存风险[M].北京：经济管理出版社，2001

4.周高平，陈远祥，周直.基础设施项目投资风险预警指标设计[J] .重庆交通学院学报，2005．（24）3

5.刘明.最新PMP认证考试指南与练习[M] .北京：电子工业出版社，2003

6.于九如.投资项目风险分析[M] .北京：机械工业出版社，1994

7.周高平.基础设施项目投资风险预警阀值研究[J].公路，2006．2

8.周高平，周直，陈远祥.基础设施项目投资偏离神经网络预测模型研究[J].重庆交通学院学报，2005．（24）4

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近年来，国家加大基础设施及基础产业投融资领域的改革，探索新的投融资机制，借鉴国外的融资经验和模式，涌现了很多新型的融资模式，为加快经济发展发挥了巨大的作用。为了充分发挥市场配置资源的基础性作用，国家鼓励社会投资，放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。同时，为了规范政府投资项目的建设标准，采取各项措施加强了政府投资项目的中介服务管理。

委托代建制（以下简称代建制）与回购（以下简称BT）模式就是在这样的技术背景和政策环境下应运而生的，但二者有一定的区别。

1、代建制

1.1 代建制产生依据

针对政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊端，以及由此导致的各方行为主体责任不明确、过程无法有效控制等问题，2004年7月国务院颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）明确指出：“对非经营性政府投资项目加快推进代建制”。国家发展和改革委员已组织实施中央预算内投资项目代建制的试点，各级地方政府也在积极推进代建制，北京、深圳、宁波等地纷纷出台投资建设项目代建制管理办法。

1.2 代建制的概念

代建制是指政府投资项目按照规定的程序，通过招标等方式，选择具有相应资质的专业化的项目管理单位（代建单位），投资人或建设单位负责项目的投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给交付使用单位的制度。

1.3 代建制的实施对象

政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区的经济和社会发展、推进科技进步和高新技术产业化。例如：政府的办公用房、环境保护、市政工程、水利设施、科教文卫体。社会福利及其他公用事业等项目。

1.4 代建制的运作模式及特点

1.4.1 代建制的运作模式

目前，代建制的运作模式主要有两种。

(1)“委托代建合同”模式。由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理单位作为“代建单位”，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。由代建人代行项目业主的职能，依据国家有关法律、法规，办理有关审批手续，自主选择工程服务商和承包商。项目建成后协助委托人组织项目的验收。

(2) 以常设性事业单位为主，实行相对集中的专业化管理。即成立政府投资项目建设管理机构，全权负责公益性项目的建设实施，建成后移交使用单位。如深圳市借鉴香港做法，成立工务局，作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设专门管理机构，代表政府行驶业主职能。

1.4.2 代建制的特点

(1) 业主的组织协调工作量小，但合同管理难度较大。

(2) 有利于控制工程质量。

(3) 有利于缩短建设工期。

(4) 对代建商而言，责任重、工作量大，不仅需要外部环境协调，还需要做好项目参与单位之间的协调，因此需要具有较高的管理水平和丰富的实践经验。

(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同，在这类合同中，业主需承担建设中实际发生的一切费用，也就承担了项目的全部风险，而代建商由于无风险，其报酬往往也较低，因此，这种模式的最大缺点是业主对工程总造价不易控制，代建商也往往不注意降低建设成本。

1.5 项目使用单位的主要职责

(1) 根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额，提出项目使用功能配置和建设标准；

(2) 协助代建单位办理规划、土地、施工、环保、市政接用等审批手续；

(3) 参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；

(4) 监督代建项目的工程质量和施工进度，参与工程验收；

(5) 监督代建单位对政府资金使用情况；

(6) 负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立项目专门帐户，按合同约定拨款。

1.6 代建制的作用

(1) 有利于政府职能的转变。代建制界定了出资者、建设管理者和使用者的责任、权利和义务，建立了三者之间的约束机制，即适应完善社会主义市场经济体制的要求，又有利于政府职能的转变。

(2) 提高项目管理水平。代建制选择项目管理公司全权负责项目建设全过程的组织管理。实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目管理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。

(3) 克服“三超”现象。代建制改变了政府工程原有的由建设单位自建自用建设模式，实现了建设管理者与使用者的责任和利益的分离，避免使用单位从自身利益出发，采取“钓鱼”方式争项目，克服了过去普遍存在的建设项目“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。

(4) 遏制违法违规行为。代建制建立了投资者、建设管理者和使用者三者之间的相互监督约束机制，使得工程建设中的许多重要环节，诸于设计、施工、招标、材料设备采购、施工管理、竣工验收等，制止了违规行为，也从源头上遏制腐败现象的发生。

2、BT模式

2.1 BT模式的概念

BT（Build-Transfer，建设-移交）模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交)融资模式的一种演变。BT是指项目所在地方政府或所属机构（简称业主）与投资人和经营者或其组成的项目公司（即项目投资建设方，简称BT方）签订特许协议（授予一定期限的特许权），将基础设施或公用事业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后，按照特许协议的约定，BT方将BT项目移交给业主方，业主方以股权回购的方式分期分批支付投资人的投资额及合理收益。

2.2 BT模式的主体

BT模式中有三个主体：

(1) 项目业主。是指项目所在地政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人，负责项目建设特许权的招标。在项目融资建设期间，业主在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支持，在项目建设完成和移交后，才拥有项目的所有权和经营权。

(2) BT投资建设方。BT方通过投标方式从项目所在地政府获得项目建设的特许权，负责提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。通过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备、原材料供应商等。

(3) 贷款银行或其他相关单位。融资渠道在BT模式中扮演很重要的角色，项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、政府政策性贷款等。而贷款的条件一般取决于项目本身的经济效益，BT方的管理能力和资金状况，以及政府为项目投资方提供的优惠政策。

2.3 BT模式的运作方式及特点

2.3.1 BT模式的运作方式

BT模式没有固定的运作方式，由项目的特点、所在地的投资环境、各参与主体的实际情况所决定。根据已实施的BT项目的实际运作特征，主要划分为四种方式。

(1) 施工二次招标型BT模式。政府通过法定程序选定仅承担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项目公司并由项目公司作为建设单位对BT项目进行融资、建设组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。

(2) 直接施工型BT模式。政府通过法定程序选定能够承担项目主体部分施工的投资人(联合体)，投资人设立具有法人资格的项目公司对BT项目进行融资、建设和管理。

(3) 施工同体型BT模式。政府通过法定程序选定同时直接承担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联合体)，投资人设立项目管理机构对BT项目进行建设管理。

(4) 垫资施工型BT模式。政府通过法定程序选定同时承担投资和施工职能的项目投资方(联合体)，投资人直接承担项目融资和施工职能，项目的建设管理职责由政府承担。

2.3.2 BT模式的特点

由于BT模式的项目的特许权不具有获得特定经济效益的能力，BT方的投资成本和回报来源于项目收益以外、超出了项目本身的现金流的范围，不具有有限追索特点。其投资回报来源于政府部门的分期偿还，构成了业主实质上的债务，而BT方由于投资而获得债权。BT模式的风险实行有限分担，BT方在项目建设期内承担了融资、投资、支付、管理等建设风险，而其他的项目决策风险，建设期后的其他风险将由业主方来承担。

2.4 BT模式的融资过程

合作银团与BT方签订BT项目合作意向书。该意向书包括：BT方聘请合作银团为财务顾问，而银行对该BT项目提供全面的财务支持；银行承诺对BT方的流动资金提供补充贷款，在BT方提供担保的前提下给予一定额度的资金贷款以补充因BT项目而造成的其他项目的可能流动资金的需求；银团承诺对BT方提供贷款，贷款担保为业主的全额付款保证。签订BT投资建设合同，业主对BT方出具全额付款保证。BT方与银团签订财务顾问协议。银团以业主的全额付款保证为担保与BT方签订贷款协议。

2.5 BT模式的作用

BT模式的作用主要有如下五个方面。

(1) 通过BT，使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率。

(2) 有利于缓解政府的资金压力，转变政府职能。BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益和经济效益,达到规模效益。

(3) 为企业开辟了新的投资渠道。政府强大的资信能力，为投资者、金融机构、工程承包公司等提供了稳定可靠的收益预期。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面；企业降低了投资的盲目性，减小了风险,保证其资本的增值。

(4) 优化资源配置，合理分散风险，BT项目投资巨大，建设周期长，引入社会资本，多方共同承担风险，获取收益。

(5)改善了基础设施硬件环境，有利于构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，保证了项目的质量和效率,能够优化和改善城市整体环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验,通过实施BT模式,有助于构建良好的社会信用平台。

3、代建制与BT模式的区别

分别从代建制和BT模式的概念、实施对象及主体、运作模式、特点及作用等可以看出代建制与BT模式有如下区别：

(1) 项目产权归属不同

对于代建制而言，代建单位始终没有项目的拥有权，而仅仅从该项目得到与项目总投资成正比例关系的代建管理费（一般为总投资的2-5%）。对于BT模式而言，在项目的建设期BT方拥有对项目的所有权；在完全正式移交项目前，按照政府支付的回购款比例BT方与政府共同拥有项目的产权。

(2) 资本金出资方式不同

代建制一般来说资本金出资是由业主（地方政府）承担，银行融资可由业主（地方政府）或建设单位负责。对于BT模式，资本金和银行融资一般均由建设单位负责。

(3) 关系复杂程度不同

对于代建制而言，关系相对较简单，主要是业主和代建单位之间的关系，靠代建合同约束对方，责权利关系明晰。另外部分地市政府已就“投资建设项目代建制管理办法”和“投资建设项目委托代建合同”正式出文，个别发达城市更是针对具体类型项目制定了专门的代建管理办法或代建监管实施细则。

BT模式涉及的关系复杂，缺乏统一的法律规定。BT 模式项目涉及投资、融资、工程建设(包括勘察、设计、施工、监理等)、移交付款等一系列的安排和众多的参与当事人。各参与当事人在项目建设中的权利义务关系需通过一系列合同确定，所以BT模式是多个合同的组合，涉及纷繁复杂的多重法律关系。

(4) 风险程度不同

代建制有较多的法律条文约束，使得实施起来风险较小，且国内已有较多成功案例。

BT模式缺乏相应的统一法律规范，风险大，风险分担复杂，而且BT模式项目大多投资额巨大、技术复杂且建设和资金回收时间长，相关风险较大；由于BT模式运行涉及主办方、投资方、项目公司、勘察、设计、施工、监理及材料设备供应商等众多主体，因此其风险分担也非常复杂，风险边界大。

(5) 融资主体不同

项目采用代建制时，业主方负责项目建设资金的筹措，在我国业主方往往指的是项目所在地政府，政府相对来说信誉较好，融资渠道多。

BT项目则是由项目公司和BT方共同负责项目的融资建设。尽管投资人组建BT项目公司后仅以BT项目公司的名义进行投资、融资和建设，但由于投资方必须对BT项目公司筹集建设资金提供担保且向业主承担建成BT项目的最终责任，因此实际上BT项目公司和投资方必须共同承担项目融资建设责任。

(6) 作用不同

代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。实现了项目管理的社会化、职业化、商业化，具有突破性的变革。能够起到克服“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。竭制违规违法行为。BT模式主要是有利于缓解政府的资金压力，开辟企业新的投资渠道。BT模式主要是有利于缓解政府的资金压力，开辟企业新的投资渠道。

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目前，城镇基础设施建设已成为经济社会发展的“瓶颈”。根据国际经验，发展中国家城市基础设施建设投资应占到一国GDP的3%-5%，因此我国要在现有的城镇投融资框架下获得足够的资金，单独依靠政府公共财政的支持进行小城镇基础设施建设是不现实的，因此PPP项目融资就成为提供城镇基础设施建设资金的必然选择。利用民间资本市场可以极大地弥补公共资金的不足，满足城镇居民对公共基础设施的需求。对政府而言，利用这些财政投融资方式，能够引导投资者资本参与基础设施建设，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了基础设施的建设速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言，也增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。

城镇公共基础设施的融资方式

城镇公共基础设施的融资方式通常采用PPP即公私合作的项目融资方式，公私合作有广义与狭义之分，广义的PPP指政府部门和私营部门基于某个公共项目结成伙伴关系，通过双方的协议明确各自的权利和义务、风险和收益、以最大限度地发挥各自的优势、实现双赢甚至多赢。从这个角度说，PPP本质上是公共部门和私人部门围绕某一公共项目的合作关系，泛指私营部门参与基础设施项目融资的一系列模式的总称，是一个概念范畴，如BOT、BOOT、DBFT、DBFO、TOT、Privatization 等。而狭义PPP 指的是一种具体的融资模式，即政府以公共资本参与或政府担保的形式与民营企业进行基础设施建设。

(一)公私合作的模式

在PPP融资模式下，政府部门作为项目发起人，通过政府采购的形式，与中标的私营部门组成特殊项目公司(SPC)，由SPC 负责筹资、建设和经营。在项目的实施过程中，政府部门和私营部门在SPC内相互协调、共同负责项目的建设和运营。通常来说，政府部门提供部分资金或与提供贷款的金融机构达成直接协议，向其做出承诺，在基础设施建成后，按照政府和SPC 签订的合同支付本金和利息;项目经营期满后将无偿交给政府。在公私合营PPP模式下，政府对提供公共产品的私营部门进行补贴、税收优惠或贴息贷款，目的在于确保社会资金投资基础设施能获得一定的回报，调动社会资本投资基础设施的积极性，满足私营部门在确定风险可承受程度的前提下的收益最大化;同时保证社会公众对于公共物品的价格承受能力。

(二)PPP项目存在的风险

在PPP融资模式中，公共部门和私人投资者通常要对合作项目所带来的各种风险进行细致的识别、量化、管理，并在合作各方之间合理地分配，优化了城市基础设施项目风险的管理和分配。风险的承担应由对风险比较了解且有能力处理风险，又能把风险降到最低的或能在风险获得一定补偿的人来承担。

在看到PPP融资存在优点的同时，也要看到政府与私营投资者目标利益的冲突，政府是公众利益的代表，而私营企业是以经济利润最大化为目标。从项目实施的过程看，契约双方的有限理性、信息的非对称性、合同条款的模糊性、合同签订和履行的时间差等许多因素都为私营企业的投机行为提供了可能性。

私营企业作为公共基础设施建设人，可能会出现以下两种投机行为:一类是所谓逆向选择问题，契约的一方在订立契约时就已经掌握私人信息，即只有他自己知道对方不知道的信息，如在私人企业在与政府签订合同的时候，它清楚地了解自己公司的实际运行情况，而政府却不能完全掌握合作企业的信息。因为在政府与私营企业的双向选择中，一对多的关系加大了政府筛选信息的难度，而且面对激烈的竞争，签约者可能为了争取合同而做出欺骗行为，而根本没有真正履行合约的意愿和能力。另一类是所谓道德风险问题，是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出的对他人不利的行为。由于契约的不完全性和不确定性，人不可能承担他们行动的全部后果。通常情况下，私营企业与政府先签订合同，然后进行项目的融资、建设及公共产品的提供，私营企业在这些过程中究竟采取什么样的行为、提供什么样的服务便成为其私人信息。他们有可能采取其他的手段来捞取不正当利益，如建设过程中的偷工减料、降低服务的水平等，这些手段往往比较隐蔽，不容易被发现。特别是在惩罚与监督不力的情况下，私营企业更有可能做出有利于自身的投机行为。

PPP项目管理模式的创新

对不具有竞争性的准经营性PPP项目，政府的政策性补偿或贴息贷款可以在政府的担保下，将贷款或政策性补助资金，直接委托给政府代建中心进行运作，政府代建中心及SPV公司共同委托设计部门进行设计，根据SPV协议分别对项目的子项目进行建设，私营投资者利用自有资金，代建中心利用政策性资金进行建设，待工程建设完毕，根据转让协议，代建公司将建设好的子项目或完整的项目以协议转让的形式交由SPV公司进行管理和经营。这样就减少了政府对私营融资公司的担保风险中存在的信息不对称及监管难的问题，这种投融资建设模式的优点在于:对项目的补贴可以在项目协议的转让金额中实现;有效减少了项目建设过程中项目投资商对建设资金的虚报、建设过程监管难的问题。通过代建制的实施，既可保证基础设施工程的建设质量，又可以减少私营投资商在建设方面偷工减料等投机的行为，减少了政府与投资者的交易成本(见图1)。

结论

PPP项目融资及管理机制的创新，可以减少公私合作过程中出现的信息不对称及逆向选择问题，减少政府对在建项目担保风险，增加项目建设过程的透明度，提高项目建设的质量，PPP融资机制的改进，避免了以往私营投资者在建设中出现的投机行为。

参考文献

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Abstract: The status and problems of urban sewage treatment and reuse in China is analyzed. Main problems in Investment of Urban Sewage Treatment and Reuse Construction Project are as follow: the investment proportion of urban drainage in GNP in China is far less than overseas， project construction cost become higher and higher， the status of investment is not reasonable， capital raised is very difficult. The countermeasure for solving the problems is presented. Pay more attention to the appraisal work for the construction project. Establish the scientific tariff system as soon as possible. Broaden the investment channels. The drainage system should be built ahead of the Wastewater treatment plant. Urban treated wastewater reuse plan must be set in the context of urban overall plan and river basin plan. Develop the standards and technical policy for treated wastewater reuse. Pay more attention to the security for reusing the treated wastewater and need the public to participate in the wastewater reuse action.

随着城市化的加快和经济建设的发展，城市污水排放量迅速增长，大量未经处理的城市污水任意排放，不仅造成水环境的污染，更加剧了水资源的紧张，同时制约了城市经济的发展，危害人民身体健康。而经过净化的污水可以作为一种再生的水资源，具有量大、集中、水质和水量都较稳定的特点，能够用于农业、工业和市政用水，不仅可以缓解城市水资源的供需矛盾，而且还可减少对水环境的污染。

到2000年城市污水集中处理率为17％。国务院2000年36号文提出，2010年所有城市的污水处理率应达到60％，污水处理需要大量投资。随着污水处理率的提高，大量处理后的污水可以作为回用水水源，污水回用也需要大量的投入。但由于整个价格体系尚不合理，投资和运行费用较难落实。当前城市污水处理和回用建设项目的实施，其主要制约条件是投资问题。拓宽资金渠道，合理利用资金，保障运营经费，是需要尽快解决的问题。

一、城市污水处理和回用水现状与问题

随着经济建设和城市化的快速发展，城市污水排放量增长很快。根据建设部2000年统计资料，全国城市污水的有关情况见表一。

2000年城市污水处理现状 表一 项目 全社会 市政系统内 排水管道长度(km) 141758 103246 污水年排放量 (108m3/d) 331.8 206.5 污水厂（个） 427 230 二级生物污水厂（个） 282 170 处理能力(万m3/d) 2160 1720 生物处理能力(万m3/d) 1470 1330 污水处理率 (%) 34.22 17.07

上述数据表明，城市排水管道的普及率和污水处理率还很低，大量污水未经处理直接排放，使大部分水资源已受到不同程度污染，城市附近水域已遭受严重污染。根据国家环保总局统计，流经城市的136条河流中，Ⅳ类水质以下的有105条，不少城市周围的河流已基本成为纳污河道。

城市污水回用技术的研究早在"七五"，已展开，"八五"在大连、太原、天津和北京等地建立了9套试验基地。通过系统的生产性和实用性工程研究，提供了城市污水回用于工业工艺、冷却、化工、石化和钢铁工业和市政景观等不同用途的技术规范和相关水质标准。大连春柳河回用工程1万m3/d，采用传统深度处理后用于工业，经多年运行用户反应良好。太原北郊回用水工程1万m3/d，用于太原钢厂直流高炉冷却水。北京高碑店和天津东郊污水厂分别将1和0.4万m3/d的污水经深度处理后用于厂内冲洗滤布、绿化及杂用等。天津还有一个120m3/d的回用水站，经微滤膜处理后用于冲洗汽车。山东枣庄和泰安分别建成3和2万m3/d的回用水工程。河北邯郸建成6万m3/d回用水工程用于电厂冷却水。最近北京高碑店污水回用一期工程投产，将20万m3/d二级处理后的污水送到高碑店湖，作为热电厂的冷却水源，10万m3/d二级处理后的污水送到自来水六厂，利用原有设施处理后，其中5万m3/d用于东郊工业区，另5万m3/d送至南护城河沿岸，用于公园、道路两岸绿地、浇洒道路及河湖补水。总的来讲，我国城市污水回用刚刚起步，目前运行的回用水项目规模除北京外均较小，在1万m3/d左右，回用的范围也是局部的。

目前正在建设的污水回用项目规模有所增大。国家计委在天津、大连、青岛、西安和牡丹江五个北方缺水城市进行污水回用示范工程情况见表二。

正在建设回用水示范工程情况 表二 城市厂名 规模

(万m3/d) 工艺与用途 总投资

(万元) 拟收费

(元 /m3) 天津

纪庄子 53万m3/d 工业用水采用传统深度处理，2万m3/d生活杂用水采用直接微滤膜过滤和臭氧消毒 11000 1.34 大连春柳河 71万m3/d 化工和钢厂用水采用传统深度处理，6万m3/d经二级处理后直接供石化用户 8900 1.0 青岛海泊河 4 采用传统深度处理，用于工业冷却、锅炉补水、绿化及生活杂用水 4000 1.15 西安北石桥 10 采用传统深度处理，8万m3/d用于工业冷却水，2万m3/d用于绿化和浇洒道路 9900 1.0 牡丹江污水厂 5万 采用传统深度处理，用于工业冷却、初加工用水、浇洒道路和绿化 9800 1.1

其它一些城市如鞍山西部回用水工程8万m3/d和石家庄桥西10万m3/d利用国债正在建设。保定鲁岗回用水工程4万m3/d和西安纺织城5万m3/d，正在做前期准备。正在建设的回用水工程规模均在5－10万m3/d之间，处理工艺多采用传统深度处理，应用范围也多集中在工业冷却和工艺、城市道路和绿化、景观水体用水，少数城市提出在居住小区冲厕用水。

城市污水处理和回用水存在的主要问题：

1、城市污水处理设施仍然严重不足，特别是配套排水管网的建设滞后。80年代以来，特别是"九五"，建设了一大批污水厂，2000年为427座，污水治理虽有了一定进展，但从总量上讲，与国外发达国家污水处理设施比差距仍较大，美国已建有2万余座污水厂，英、法、德均近万座，平均每万人即拥有一座污水厂，污水处理率和污水管网的普及率都在90%以上（二级处理80～90%）。因此我国的污水处理设施仍然严重不足。

城市污水处理是一项系统工程。污水收集系统必须与污水厂同步或先行建设，才能达到污水治理的目的。目前城市排水管网普及率低，不适应污水处理的需要。特别是许多城市排水管网建设滞后，污水厂建成后不能发挥效益。有的城市污水厂建设规模远大于目前需要，造成资金和资源的浪费。

2、城市污水处理运营经费得不到保证。过去城市排水运营经费由政府财政拨款解决。1993年有关部门颁布了"征收城市排水设施使用费"的规定，但各城市征收的收费标准较低，一般在0.20－0.3元/m3 的范围内（少数城市提高到0.6元/m3左右）。而实际城市排水处理成本要高出很多，包括折旧和还贷一般在1元/m3左右。由于运营经费的不足，有时不得已降低污水厂的处理负荷。

3、城市供水、污水和回用水的设施管理不统一。我国城市水的管理比较落后，城市供水和污水分属不同的管理部门，在城市污水处理中，城市工业废水的监测由环保部门管理，城市污水处理由城建部门管理，特别是有的城市排水管网和污水厂也分属不同的管理部门，加上回用水的利用涉及水资源管理、卫生和农业等部门，给城市污水处理和回用的管理带来一定的困难。国际上发达国家均实施水的统一管理，使城市污水的治理能达到预期目的，污水回用也较顺利。

4、供水、回用水和污水收费价格比不合理，落实回用水用户比较困难。在缺水地区，利用处理后的污水是合理用水的一种途径。如北京2010平水年（75％）的需水量22亿m3，供水量15亿m3，而2010年城市二级处理出水量可达12亿m3，如60％污水回用，就可解决水资源矛盾。但由于利用供水和回用水的价格比例不合理，目前大部分城市供水的水价比较低，均在1－1.5元左右，而要使回用水有合理的回报，回用水的水价也在1元以上，国外如澳大利亚的回用水价为供水价的0.75左右。同时由于管理不统一，宣传不够，加上公众对污水回用的安全性认识不足以及没有配套的政策法规，落实回用水用户比较困难。一些城市的回用水项目建成后，回用水能力不能发挥。目前正在建设的回用水工程均未与用户签订协议书。新建回用水项目需要投资较大，污水资源化的全面推广难度很大。

转贴于 二、城市污水处理和回用建设项目投资状况与问题

随着工作重点转移到经济建设上，城市排水投资比重逐步加大

我国历年城市排水投资占国民生产总值（GNP）的比例 表三 年度 城市排水投资（亿元） GNP（亿元） 城市排水投资占GNP（%） 1953～1957 2.17 7247 0.030 1958～1962 2.09 11161 0.019 1963 0.19 1958 0.010 1973～1975 0.85 15014 0.006 1976～1980 4.17 34455 0.012 1981～1985 12.16 59913 0.020 1987～1990 19.94 58841 0.034 1991～1995 160.28 120151 0.133

到“九五”，国务院采取了加大基础建设投资的政策，污水处理项目利用大量的国债资金，仅三河三湖，污水处理建设的总投资达159.7亿元，相当于"八五"整个国家在排水工程上的投资。但与发达国家相比，还有很大差距（见表四）：

发达国家排水投资占GNP的比例

表四 国家 70年代排水投资占GNP（%） 80年代占GNP（%） 美国 0.29 0.80 英国 ～ 0.50 联邦德国 0.32 0.88 法国 0.53 0.53 日本 0.55 0.75

我国在城市污水处理和回用建设投资方面的主要问题有：

1、工程建设造价越来越高

城市污水建设项目的工程造价从80年代中期至90年代中期，增幅相当大。

污水管道和污水处理工程单位建设造价比较表

表五 类型 1987年 1994年 污水管道（5 ～10万m3/d） 　元/m3/d/km 10～14　 42～55 污水厂5～10万m3/d 一级处理）元/ m3/d 130～150 850～1000 污水厂（5～10万m3/d 二级包括污泥处理）元/ m3/d 300～400 1650～1900

由表五可以看出：工程造价由1987年至1994年（与目前基本持平）就增长了4倍左右。工程造价增幅大是多因素的，物价上涨是主要因素，其次间接费用也提高很多，尤其征地和拆迁费用大幅度增加，有的项目间接费用达工程造价的30～40%，另外部分污水处理建设项目利用了国外贷款，要购买昂贵的进口设备和承担汇率风险，都使工程造价提高。如在污水处理中建设回用水工程，按照传统的深度处理方案建设，综合造价指标在650－800元/m3/d，工程造价进一步提高。

2、资金筹措困难

根据2000年国务院36号文，如到2010年城市排水管道普及率和城市污水处理率分别达到90%和60%时，由于城市污水排放总量为464亿m3，城市污水二级处理将增加6157万m3/d，预计建设项目的总投资约需2000亿元（现价）。在三河三湖“十五”规划中，将建设439个污水处理项目，总处理能力2288万m3/d，总投资579.5亿元。在经过二级处理的污水中，如10％的污水进行回用，仅回用水投资费用就达61亿元。在“三河三湖十五”规划中，将建设84个回用水项目，规模262万m3/d，投资21亿元。根据以上预测和规划结果，城市污水和回用建设项目的投资来源和筹措问题是一个十分突出的难题，将直接影响到城市污水治理和回用目标的实现程度。过去这方面的建设资金来源主要是从各地的城市维护建设税收入中解决。但城市维护建设税收入有限，分配给城市污水处理和回用项目的投资更少。城市污水处理和回用建设项目利用国外贷款和国债资金进行建设，不是长久之计。

3、投资利用状况不尽合理

最近，城市污水处理和回用问题已引起高度重视，但有些城市对建设项目的前期工作重视不够，可行性研究不深入，在没有认真进行全面规划和技术经济论证的情况下，依据局部理由提出要建设一步到位和标准过高的建设内容，使投资不能合理利用。如在利用国债建设项目中，有的城市在污水管网还很不完善的情况下，就建设标准较高的污水厂；在利用国外贷款项目中，有的城市不从实际情况出发，选用处理标准较高的工艺，建成后其作用得不到充分发挥。

三、城市污水处理和回用建设项目投资及相关政策建议

城市污水处理和回用是一项艰巨的任务。近期有关污水处理和回用建设项目投资及相关政策的建议如下：

1、重视污水处理和回用建设项目的前期工作

建设项目的前期工作是项目实施的基础，而可行性研究是前期工作的重要组成部分，是合理利用投资和控制投资额度的关键环节。为使污水处理和回用建设项目符合技术合理、经济合算、运行可靠的要求，达到投资的预期效益，要重视建设项目的前期工作。鉴于城市污水处理和回用建设项目日益增多，在我国对此类项目还缺乏足够的建设经验的情况下，应加强建设项目的可行性研究。使可研报告真正起到控制项目建设规模、内容、标准、投资的作用。同时应严格建设项目可研报告的评估和审批，提高投资效益。

2、尽快建立科学的城市用水和污水处理收费机制

建立科学的城市用水和污水处理收费制度是发展城市水工业的重要保证。城市供水成本由于物价、污染净化和远距离取水而不断提高，但水价增幅跟不上成本的提高。合理的调整供水价格，同时考虑与回用水的比价，可以促进节水工作。排水处理收费制度虽已实施几年，但大多数城市收费水平很低，仅为供水收费的30％左右。国外城市污水处理收费水平与供水收费水平相当，有的城市污水处理费甚至高出供水水价。城市污水处理费的收取是管理城市污水处理的一项有效措施。利用价格政策可调节合理排水需求，消减排污量。

根据2000年国务院36号文，2010年污水集中处理率达到60%计算，粗略估计年运营费约需120亿元（现价）。上述数字表明，污水处理运营经费问题比较突出，需认真研究解决。同时随着大量污水回用工程的建成，运营费用还要增加，到2010年需16.7亿元。合理的制定回用水的收费机制，是回用水项目正常运营的关键。

3、拓宽城市污水建设项目投资渠道

要加快城市污水处理和回用项目建设必须多方面筹集资金。现阶段应进一步深化投资体制改革，建立由财政投入、市场补偿、有偿使用、合理计价的多层次、多元化的投资渠道。1）地方自筹。除在城市建设维护税中拿出一部分资金进行建设外，对新增污水和回用水收取建设增容费；还可利用社会集资；回用水在价格问题解决后可吸引民间资金。2）国家贷款或专项。在目前情况下，国家投资仍然是建设城市污水处理和回用的主要来源，国家可给予一定比例的低息或贴息贷款；对于涉及区域水污染防治的项目，国家应从专项基金中给予资助；对于回用水工程还可建立国家专项节水基金，发行债券等来鼓励建设节水和回用设施。3）继续利用国外贷款。近期仍是一种筹措资金的办法。4）BOT是解决建设资金不足的一种有效途径。目前国内在污水处理建设项目上已有实例，但都在建设中。国家应逐步建立相应的法规。

4、污水收集系统先行、污水集中和分散处理相结合、污水处理和回用相结合

城市排水管网和污水厂应进行配套建设。近期应首先完善城市排水管网，在此基础上提高城市污水处理率；城市污水处理应以满足现有污水为主，处理程度应根据不同接纳水域的要求确定，并留有进一步处理的余地；对城市排水管网服务区内的污、废水，要求在达到允许排入城市下水道标准后纳入城市污水相对集中处理，而对服务区之外的污水则宜分散处理；在污水厂建设时，应重点考虑污水的出路问题，其中污水的回用问题对污水厂的厂址和工艺影响较大。

5、城市污水回用规划应纳入城市总体（水）规划和流域水资源规划

由于城市供水和污水处理分属不同的部门，城市供水规划和城市污水（包括回用）规划分别由不同的部门制定，因此首先应在城市内合并有关部门，建立城市统一的水管理部门，统一规划城市的用水、和污水；同时城市的用水规划应满足流域水资源的配置，流域水资源管理部门应实施用水许可证制度，使城市经济可持续发展。

6、完善和制定有关技术政策和标准，积极鼓励城市污水回用，重点解决回用水的用户问题

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一、总体思路

目前随着经济和社会的发展，我国的工程项目也随之不断的增多，尤其是如高速公路等的交通建设，急剧增加，这些项目的共同特点就是所需的资金巨大，工程的规模庞大，对项目的资金的需求也很大。向社会民众募集资金，信托公司有较为灵活的融资方式，具有很大的优势。所以，本文的立足点就是要通过信托计划来募集解决工程项目的资金问题。

二、通过信托方式支持基础设施工程项目的优势和可行性

（一）充分利用信托关系的多边性，可实现多方合作共赢

信托公司能够按照信托计划寻求一定的委托人，然后找到相关的利益者安排对利益相关者的权利，满足各个阶层的需求。一是可以利用吸引民间资本的形式来募集资金，尤其是填补重点工程项目资金缺口的问题，使工程项目的建设速度加快；二是很多工程项目的原材料的价格在不断上涨，导致项目投资的成本增加，收益下降；三是通过引导社会资金、镇（街）、村、村组集体资金参与，为其资金提供新的投资渠道，使投资渠道能够多样化。

（二）充分利用信托制度的灵活性，信托方式参与基础设施项目不会实质改变相关工程项目现有的建设、管理、运营模式

信托公司通过信托计划进行股权投资或融资方式为项目公司提供资金，现有的项目公司依然作为相关工程项目的业主，不同的是若信托公司采取股权方式进入项目公司，信托公司会作为项目公司或其母公司的名义股东，但是必须要通过各种方式来委托管理，这样信托公司才能够与工程项目更好的合作，各自发挥自身的优势资源，实现长期供应，还会对工程项目的建设和运营管理等方面产生有利的影响。

三、实施要点

（一）信托计划的投资者结构

1、总体结构。由于高速公路投资周期较长，收益见效慢，为吸引社会资金认购信托计划，将信托计划分为普通委托人和特别委托人两类，由特别委托人向普通委托人提供信用增级和流动性安排，保障普通委托人的利益实现。

2、普通委托人。普通委托人面向符合集合信托计划合格投资者条件的各镇（街）、村镇集体以及企业、自然人和依法成立的组织发行；普通委托人享有约定的收益分配权。

3、特别委托人。特别委托人起着十分重要的作用，特别委托人需要向信托计划提供一些计划供信用增级等。特别委托人由路桥总担任，特别委托人认购一定初始信托份额，在普通委托人全部退出信托计划前，特别委托人的初始信托份额不能赎回。

（二）基本交易框架

利用信托计划对东莞市重点工程项目资金支持的基本交易结构如下图。

1、信托公司发起设立信托计划，通向镇（街）、村集体、符合信托计划合格投资者条件的个人、法人或其他依法成立的组织，银行理财资金等募集资金。其别委托人要求适当出资认购，且在信托存续期间内特别委托人的信托本金不少于该初始出资额。

2、信托公司将通过信托计划募集资金，通过向相关基础设施项目建设主体增资、受让股权及股东借款等方式投入项目建设。对项目公司应付信托计划的股东借款利息，由市财政向项目公司以贴息或补贴形式划入项目公司，由项目公司向信托公司偿付，项目公司可以将该部分利息资本化；对股东借款本金，按照市财政的预算安排，由特别委托人划入信托计划，向普通委托人逐年清偿。

3、信托公司委托现有项目工程管理主体签订委托管理协议，继续由其负责对项目建设的工程管理，有助于保持目前工程项目建设施工管理模式的稳定性。

4、根据信托计划对普通委托人的资金退出和收益支付安排，兑付普通委托人资金本息后，特别委托人作为信托计划的唯一投资者拥有信托计划形成的全部权益，届时可视相关情况择机对信托计划进行清算。

四、取得的经济和社会效益

通过发行的“东莞信托-鼎信・从莞高速集合资金信托计划”充分发挥金融工具的功能，取得了良好的经济和社会效益，实现了多方的共赢。

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关键词：市政基础设施政府机构代建制投资

中图分类号：TU99市文献标识码：A 文章编号：

随着城市化进程的推进，城市无疑成了公共品需求最多的领域。城市公共品是否能妥善提供直接关系到城市经济发展水平，可持续发展的潜力，以及城市居民的生活水准。城市基础设施建设作为城市公共品的重要组成部分，在倡导建立和谐社会，保障民权民生的今天显得尤为重要。基础设施的发展水平是衡量一个城市发展的标尺，也是城市化的基础，完善的基础设施建设对于城市的发展至关重要。美国著名作家马克.吐温曾有妙语：“看一个城市有没有底蕴，只要看这个城市的基础设施水平发展怎么样就知道了”。在基础设施工程项目投资实施过程中，我国广推的由国家投资、政府职能部门组织建设的传统模式，面临着许多新问题。近年来，一种国际先进的投资管理模式：代建制，在基础设施建设领域全面实施，虽然各地认识和操作方式不同，但代建制已获相当程度的官方及市场认可。

一、基础设施投资代建制的发展及徐州地区推广现状

2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目，加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用管理单位或投资主体指定的使用者或经营者。开启了国内基础设施项目代建制的时代，之后相关配套政策不断出台。2005年9月，财政部印发了《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，国家发改委也正在研究有关《政府投资项目代建制管理指导意见》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作协议示范文本》等，对代建制的发展起到了规范化的促进作用。

国内先进地区如北京、宁波、深圳、重庆等地率先通过招标或直接委托的方式，将一些基础设施和社会公益性投资项目委托给一些有专业能力的单位或机构代建，均取得了不同程度的成功，代表性的项目有上海沪青平高速西段、深圳南坪快速路、中国残疾人体育综合训练基地等项目。

与传统的投资管理模式相比，代建制从一开始就显示了其独有的优势，经过几年的发展与实践，已经形成了全过程代建和分阶段代建的业务分类，代建制逐渐成为非经营性基础设施投资项目建设广为采用的一种项目管理模式。

长期以来,笔者所在的徐州地区市政基础设施投资项目主要是由政府筹建临时项目指挥部来实施管理,曾在特定历史条件下灵活配置资源，起到了一定的推动作用，但随着市场经济的发展，这种模式的实施和职能均受到了限制。自2002年始，徐州地区市政基础设施工程建设不断解放思想，经过多年摸索与积累，尤其是近年来，市政府投资采用代建制项目已占到投资总额的80%以上。徐州市政府成立了独立的“政府投资项目代建办公室”，作为政府常设的专业机构进行运作，并整合了当地高等学府中国矿业大学建工学院、工程学院、建筑学院等专家教授，建设、市政、水电、房管、通讯、规划、财政审计等系统的专家资源，代建制有了推行基础；市政府下达的重点工程除明确投资和管理单位外，还明确代建单位的职能定位，对应到每项工程；社会化利用招投标管理、财政审计和专业事务所等外部资源优势，共同对城市基础设施投资与建设出谋化策。在行政新区行政中心工程、美术馆、音乐厅、开放式云龙公园改扩建等公益性建设项目中，代建制均收到了较为明显的成效，无论是专业化管理还是基础设施项目融资，都向前迈出了一大步。

二、代建制在基础设施项目投资中发挥的独特作用

代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理的行政隶属和管理关系，变成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之间的契约关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式，其独特的作用体现在以下几个方面。

1.代建制的投、建、管、用分离有利于实现对项目投资预算的硬性约束。从机制上约束代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性；从法律委托关系上约束代建单位必须依据合同行使代建管理职能，超过委托或投资范围的要承担法律责任；市场化选择代建单位利于代建行业的专业管理水平受到市场评价，激励代建单位努力控制投资和提升管理质量。

2.代建制保证了项目建设和管理的专业化水平和成本控制。承担代建任务的单位是从事基本建设项目管理的专业机构，有长期从事相关专业的技术人才，利用这样的机构对基础设施投资项目进行专业化集中管理，比政府成立指挥部更能保证项目设计、质量和成本造价控制。极利于控制隐性成本、设计变更、工序质量、规范要求的落实，抑制“三超”（超投资、超规模、超标准）。

3.能够促使项目使用单位和政府职能部门集中力量加强对建设工期、质量和投资合理使用的监督，把政府职能部门从建设管理角色转变为对建设管理进行监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

4.保证财政资金的使用效率。将原来由政府职能部门行政兼业务管理方式转变为由专业化单位实施，减轻了由政府另设机构对自投的项目进行管理所付出的人员及资金成本，政府也能够精减机构、充分利用好纳税人的每一分钱；有助于加快实现政务职能的转变，避免了工程建设管理政企职责不分，同时有助于缓解拖欠工程款现象。

5.有效的遏制腐败行为的发生。从机制上保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁，代建制将政府投资项目的管理职能通过法律委托关系转交给代建机构执行，代建机构对政府的投资负责，各建设承包企业对代建机构负责，均以合同方式确定各方的责权利，这就从机制上杜绝了职能部门行政权力寻租的机会，既保证政府职能部门公平公正，也保证国家工作人员有个清正廉洁工作环境。

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关键词：基础设施代建制BOT模式探讨

前言

在基础设施工程项目投资实施过程中，我国广推的由国家投资、政府职能部门组织建设的传统模式，近年来逐渐被代建制所取代，大型城市基础设施建设项目一般由专业的代建机构来完成；区域政府财政资金链需要合理拉长，BT投资模式被广泛推及。两种投资建设模式，已成为基础设施建设投资管理的主流，代建制、BOT（BT）等模式在我国虽没有具体法律进行规范，但社会实践初见成效，两种模式均为政府解决了投资、管理分开、资金不足的矛盾，也为民间资本开辟了新的投资途径。

1.城市基础设施代建制与BOT（BT）模式概述

1.1代建制模式

2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确对非经营性政府投资项目，加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用管理单位或投资主体指定的使用者或经营者。开启了国内基础设施项目代建制的时代，之后相关配套政策不断出台。2005年9月，财政部印发了《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关问题的指导意见》，国家发改委也正在研究有关《政府投资项目代建制管理指导意见》以及《委托代建合同示范文本》和《代建合作协议示范文本》等，对代建制的发展起到了规范化的促进作用。

国内先进地区如北京、宁波、深圳、重庆等地率先通过招标或直接委托的方式，将一些基础设施和社会公益性投资项目委托给一些有专业能力的单位或机构代建，均取得了不同程度的成功，代表性的项目有上海沪青平高速西段、深圳南坪快速路、中国残疾人体育综合训练基地等项目。

与传统的投资管理模式相比，代建制从一开始就显示了其独有的优势，经过几年的发展与实践，已经形成了全过程代建和分阶段代建的业务分类，代建制逐渐成为非经营性基础设施投资项目建设广为采用的一种项目管理模式。

1.2 BOT（BT）模式

BT项目即使国际上也是20世纪80年代才开始的，20世纪90年代从广东率先引入。BOT是对Build-Own-Transfer（建设－拥有－转让）和Build-Operate-Transfer（建设－经营－转让）形式的简称。现在通常指后一种含义。而BT是BOT的一种历史演变，即Build-Transfer（建设－转让），即政府通过引入国外资金或民间资金进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府回购。

2006年建设部、国家发展和改革委员会、财政部、人民银行等四部委《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》中出现：“采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适本通知”字样。

2.基础设施代建制与BT模式的市场基础

2.1代建制独特管理模式的市场基础

代建制的一个重大创新在于引进了市场化管理，把原来建设项目管理的行政隶属和管理关系，变成了基于委托人、代建人、使用人、承建人之间的契约关系，从而可以围绕这一新的思路建立完整的管理模式，其独特的作用体现在以下几个方面。

2.1.1代建制的投、建、管、用分离有利于实现对项目投资预算的硬性约束。从机制上约束代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更有积极性，激励代建单位努力控制投资和提升管理质量。

2.1.2代建制保证了项目建设和管理的专业化水平和成本控制。承担代建任务的单位是从事基本建设项目管理的专业机构，有长期从事相关专业的技术人才，利用这样的机构对基础设施投资项目进行专业化集中管理，比政府成立指挥部更能保证项目设计、质量和成本造价控制。

2.1.3能够促使项目使用单位和政府职能部门集中力量加强对建设工期、质量和投资合理使用的监督，把政府职能部门从建设管理角色转变为对建设管理进行监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

2.1.4保证财政资金的使用效率。将原来由政府职能部门行政兼业务管理方式转变为由专业化单位实施，减轻了由政府另设机构对自投的项目进行管理所付出的人员及资金成本，充分利用好纳税人的每一分钱，同时有助于缓解拖欠工程款现象。

2.1.5有效的遏制腐败行为的发生。从机制上保证政府管理职能部门及其人员的清正廉洁，从机制上杜绝了职能部门行政权力寻租的机会，既保证政府职能部门公平公正，也保证国家工作人员有个清正廉洁工作环境。

2.2 BOT（BT）的社会现实基础

BOT（含BT）模式一般操作是，国家或地方政府通过招投标，将一个公共基础设施（基础产业）项目的授予承包商（一般为有资金实力的投资建设单位），承包商在负责项目投资与建设（或运营），并回收成本、偿还债务和赚取利润，周期结束后将项目所有权移交签约方的政府部门。

在中国社会经济现实下，政府直接用于城市基础设施投资的资金受到一定限制；民间资本规模较大，有参与基础设施投资领域的市场空间，因此BT或BOT模式可以对财政资金的局限作非常有效的补充。近年来，除了“公益性建设项目”、 “非经营性项目”以外，BT或BOT模式已经参与了诸多政府投资的其他经营性项目。作为一种新型的工程建设管理模式，BT或BOT模式具有减少投资方压力，工程质量更有保证等诸多优点，具体表现在以下几个方面。

2.2.1通过BT，使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率，大大缓解业主单位先期投资的资金压力。在BT模式下，项目的建设由BT承包商承担，业主不需要设立项目管理机构来实施项目建设中的管理，大大降低了管理成本和建设期风险。同时，业主只有在项目竣工验收合格后才开始进行资金支付，这样也大大减小了建设期的融资风险。

2.2.2可降低项目建设成本，工程质量从根本上得以保证。总承包价格由工程施工造价、各项管理开支费用、合理的利润、风险费用、财务费用、国家规定的税收等部分组成，必须是一个双方认可的合理的价格，以达到项目总体成本的控制。BT承包商对外协调力度加大，避免了通常模式下业主、设计单位、施工单位相互扯皮现象的发生，大大缩短了工期。

2.2.3机制上根本解决了工程的质量控制问题。由于BT工程一般的回购期在两年左右，因此BT承包商会加大对建设项目的质量控制力度，以最大限度防止业主单位因质量问题扣除工程款。

2.2.4有利于业主控制项目的总体价格。BT模式一般采用固定总价合同或综合单价合同，通过锁定工程造价和工期，可以有效地降低工程造价，转移业主的投资建设风险，同时也可以有效的控制工程建设的变更问题。

3.基础设施代建制与BOT模式的运作形式

3.1基础设施代建制的一般运作形式

3.1.1设立具有独立法人资格的代建企业，一般为工程管理或咨询类企业。

3.1.2政府投资主管部门采用招标投标方式，选定一个项目管理公司作为代建单位签订代建合同。

3.1.3由代建企业履行甲方职责，对项目建设进行全过程管理；政府主管部门实现了投资、管理分开；发挥代建企业的专业优势。

3.1.4项目竣工验收交付使用后，代建合同履行结束；结算代建费用，移交项目资料。

3.2基础设施BOT（BT）模式的运作

3.2.1政府直接（或通过政府主管部门、融资平台）与BT投资单位签订Build- Transfer（建设－转让）合同；或以抵押担保、质押担保形式，或以政府信用担保形式，确保合同双方的履行合同基础。

3.2.2投资建设单位负责对项目全过程中进行投资与建设，项目经验收交付后，由政府或主管部门按期进行回购。

3.2.3回购期间，政府或主管部门，承担建设期间的投资利息。

4.代建与BOT模式的经营

4.1代建单位的盈利源

代建企业的主要收入来自于代建管理费。

按照《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》(财建[2004]300号)中规定：建设单位自行确定项目代建单位和政府设立(或授权)产生的代建单位，其代建管理费按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定；政府招标产生的项目代建单位，其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制。很多地方建设单位管理费还要在建设单位和代建单位之间分配，按现在建设单位管理费取费标准执行(相当于总投资的0.8～1.8%)计算，代建单位取得的代建费用在总投资的1%左右与监理取费相当。因基础设施建设项目的投资规模一般较大，因此代建企业已经具备生存与良性发展的经济基础。

4.2BOT模式如何盈利

BOT建设承包商的主要收入是建设盈利和资金占用利息。

承包商不仅承担了融资任务，还承担了建设任务，因此BT建设方式的合同价款不仅包括工程建设费用，还计算了资金占用利息。因其投入资源较代建企业要多，且承担更大风险，在收益上，要比代建企业丰厚的多。

现行的基础设施投资模式中，BOT或BT有着更加广泛的市场基础，其投资与收益更容易被政府和社会接受，近几年中，这种投资模式已占据了城市基础设施建设的半壁江山。

5.两种模式的问题与建议

代建制和BT模式，均是推动城市基础设施建设的创新，两种模式也不可避免的存在着一些现实问题，总的来讲有以下几个方面。

5.1代建制业务开展缺少基本的法律依据。由于现行法律法规对代建机构的法律地位、代建单位的定义、资质标准、核算办法，以及政府投资项目实施代建制的范围等尚未有明确和硬性规定，使得代建制尚不能成为一种新兴的行业进行市场化运作。项目代建制实施过程中各方法律主体关系还需要进一步明晰。资质标准无从认定，极易造成行业鱼龙混杂。代建机构在履行代建职能时，依据合同、建设规范进行，对代建成效的评价也无从判定，不利于行业发展。代建实施过程缺乏监督，容易造成信息不对称。

5.2BOT或BT风险较大，在拉长财政资金链的同时，政府也承担了一定的财政预算风险。BT承包商需增强风险管理的能力，最大的风险还是政府的债务偿还是否按合同约定； 安全合理利润及约定总价的确定比较困难；适当的利润率（大于资金的综合水平）水平和资金的有限监管投入与增值退出，便是合理令人满意的水平，最大的安全保障就是最大的效率。由于目前整个行业对BT模式的认识不够，有关立法工作还处于探索阶段，致使诸多问题无据可依，BT模式频频被滥用。有的以BT之名行垫资之实，有的仅有招标单位自身出具的还款承诺而无任何实质性担保，有的在用地、立项、规划等方面明显违反基本建设程序，等等，诸如此类的不规范之处给介入BT项目的建筑企业带来了巨大的风险。

5.3两种模式良性发展的建议。完善相关的法律法规，细化配套政策和措施。尽快出台政府投资的基础设施项目代建制管理办法和操作细则，规范和指导代建机构执业活动；核实投资人所融资金的来源，降低资金成本；合理确定资金的需要量，防止筹资不足或过剩，提高资金的使用效果；适当维持自有资金的比例，合理安排负债，尽量减少融资前期工作的经济支出。

无论是代建制，还是BT投资模式，我们都应不断探索适合我国国情的投资建设摸式，不能拘泥于国际先进或已成形的方式，而是要根据我国的实情，找到适合不同区域、不同项目的最佳操作，总的原则是实事求是的解决问题，使以上两种模式能够真正服务于社会经济发展。

参考文献：

[1]城市基础设施建设的融资问题探讨，金融管理，2006年第6期；

[2]辽宁立杰咨询有限公司，项目代建制的制度、管理与实践，机械厂工业出版社,2007年1月第1版

[3]《建设移交（BT）项目财务模型影响因素分析和比较》 张效嵬 《市政技术》第25卷第3期。

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中图分类号：F279.23献标识码： A

当前形势下，投资依然是我国经济增长的驱动力，加强城市基础设施投资，已成为扩大内需与惠及民生的最佳结合点，特别是近年来BT模式在城市基础设施建设领域的广泛应用，有力地促进了我国城市轨道交通和市政道路等基础设施的发展。建设企业在采用BT模式参与市政基础设施尤其是城市轨道交通的建设方面也已经先行一步，设计企业在促进主营业务快速增长的同时，也在积极探索通过创新投融资模式，通过逐步拓宽资本投资渠道，积极参与BT项目，并取得了较为明显的投资成效。本文结合近年来设计企业参与BT项目的实际，就设计企业在开展BT项目中的工作体会、存在的主要问题、主要措施浅谈一点认识。

一、开展BT项目投资业务的体会

1、大力推行BT模式是加快基础设施建设进程的有效途径，也是顺应发展潮流的客观需要。

自2003年以来，国家相继出台《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》和《国务院关于投资体制改革的决定》等政策性文件，逐步放宽社会资本投资领域，鼓励有投融资能力的工程总承包企业，以BT等模式参与城市公共基础设施建设，通过合理分散投资风险来有效缓解地方政府财政压力，BT模式的推行得到了有力的政策支持。随着各地政府对项目建设融资需求的不断扩大，企业的投融资能力已经成为其参与市政基础设施项目市场竞争的重要因素，甚至是决定性因素。对建设企业而言，利用自身良好的投融资能力，采用BT建设模式，以投资拉动主营业务，不但有利于进一步扩大业务规模，延伸经营范围，获得较理想的投资收益，更为重要的是可以实现公司赢利模式的优化，促进战略转型。

2、BT模式促进了企业集成化发展，提升了企业的整体效益和综合竞争力。

BT项目是投融资项目，同时在实施阶段也是总承包项目。由于工程总承包的大力推进，企业可以发挥集团作战优势，不但减少工作界面，协调各种关系，还能有效拉动设计采购施工，充分实现工程管理的高度专业化和集成化。在设计企业参与的BT项目中，通过严格推行限额设计和优化设计机制、统筹规划和统一部署各种资源，以及实施资金、物资和大型设备的集中管理和统一招标采购，企业的业务充分向产业链上下游延伸，有效促进了企业的集成化发展，公司的专业优势和规模经营效益得以充分发挥。

3、BT项目中设计与施工更加统筹和协调，加速推进了工程项目的建设进程。

在BT项目中充分实现了从投资到设计、采购、施工的一体化，减少了中间环节并缩短了管理链。通过设计施工的充分互动，设计方、施工方、监理方、分包方之间的沟通合作更加协调，工程实施更加顺畅，避免了设计与施工脱节，设计反复修改等诸多现象，有效地缩短了建设工期；同时，通过合理衔接设计与施工，大力推行优化设计和限额设计，杜绝了工程结算大幅度超概算的现象，直接降低了建安工程费用，有效地控制了项目投资。在BT项目中，发包人和承包人均做到了真正意义上的工期和造价可控，有力地实现了工程建设进度的加速推进。

4、BT项目充分发挥了设计企业的专业优势，便于提供全面的技术咨询服务。

设计企业通过参与BT项目，与发包人之间由传统的合约关系变成了相互合作关系，从前期的投资机会研究到最后的产品包装、推介均全程参与，凭借公司技术力量全面、接受先进理念快、信息广等综合优势，为项目建设提供了全面的决策咨询和延伸技术服务。因此在BT模式下，设计企业的综合专业优势更能得以充分发挥，更有利于BT投资项目效益最大化的目标。

二、开展BT项目投资业务存在的主要问题

1、受企业资产和信贷规模限制，企业融资能力无法满足基础设施投资项目的要求

设计企业体量较小，一方面受制于自身的资产规模和资产负债率考核要求，表内融资空间极其有限，公司无法完全通过自身能力进行较大体量基础设施项目的投资。另一方面，通过表外渠道融资又受到资金成本过高和增信措施不足的双重压力：如通过如信托手段进行融资，资金成本极高，大部分基础设施投资项目无法承受；而要使用保险资金等低成本的长期资金，基本要求是提供增信措施单位的净资产规模要达到60亿元，设计企业则又面临增信措施不够的压力。因此，融资能力不强是设计企业目前开展基础设施投资业务的最大瓶颈。

2、在BT项目建设中，设计企业的专业优势还有待进一步挖掘。BT模式目前在地铁建设项目中运用相对广泛，由于设备系统专业性强、集成度高，在进行传统的勘察设计外，设计企业还为业主提供设备选型、采购、安装乃至联调联试等工作的集成服务。而目前国内的大多数地铁BT项目中，设计企业的这种专业优势还有待进一步挖掘。

3、BT模式一贯采用的设计施工一体化还有较大的提升空间。BT项目一般体量都比较大，工作接口多、界面交叉复杂、施工标段细，大多采用工程总承包的建设模式。由于关联单位多、接口管理工作量大以及还没有完全摆脱传统建设模式的束缚等，在项目建设过程中，设计和施工还有一定程度的脱节，“设计引领施工、施工驱动设计”的作用还未完全发挥，设计施工一体化还有较大的提升空间。

三、开展BT项目投资业务的主要措施

通过基础设施投资领域的不断摸索和实际参与BT项目建设，设计企业拓展基础设施投资业务的主要思路是：依托勘察设计主业，积极寻找体量适中、风险可控的基础设施投资项目，借助多样化的产融结合手段，实现投融资和工程总承包的一体化，延伸基础设施领域产业链。具体来讲，主要有以下几点：

一是积极进行项目孵化和项目培育，主动制造基础设施项目。要充分发挥设计企业在勘察设计主业的强大优势，通过专题研究如何进行项目孵化和项目培育，把勘察设计资源转化为优质基础设施投资项目资源，不断加大策划研究，提高项目制造和孵化能力。

二是加强对借助表外融资手段的研究和探索，尤其对如何使用基础设施基金手段加快基础设施投资业务发展进行摸索。除与银行、信托等传统融资渠道保持紧密沟通外，还要积极与保险资金、融资租赁、PE基金等进行探讨合作的可能性，从根本上突破自身的投融资瓶颈。

三是积极搭建融资平台，大力发展基础设施金融。为促进基础设施投融资业务的快速发展，要充分依托广泛的金融平台，积极拓宽与外部金融机构的合作，以产融结合的主要手段，大力拓展与基础设施金融业务的合作。

四是加快发展工程总承包业务。为适应BT模式下工程总承包的大力开展，要设立专业归口管理的工程总承包部部门，发挥其管理职责，充分调动下属二级单位开展工程总承包业务的积极性，不断提高工程总承包业务的管理水平。

五是高度重视公司基础设施投资项目人力、技术配备。对于既有的BT项目，要在人力、物力、技术配备上高度重视，要成立行政主要领导和技术领导亲自负责的领导小组，从行政上确保项目能够顺利实施；其次在人员配备上，抽调技术过硬、责任心重、协调能力强、工程经验丰富的优秀拔尖人才组建项目管理团队，将企业最优的资源配置到既有的BT项目中。同时采用例会制度（如周例会）来加强与建设公司及施工方的联系，随时掌握投资方的意图以及工程建设过程中的重点、难点，并及时加以解决，提高工程进度，确保以最优的成本优质、高效地完成工程建设。

总之，作为设计企业，要充分发挥自身主业优势，在积极提高自身投融资能力的同时，还要组建精良的项目管理团队，积极做好技术咨询服务工作，利用设计力量的均衡性，负责对工程项目进行全过程和全方位的前期策划、建设管理和质量控制，更好展现设计企业在BT项目投资项目的合同谈判、项目管理上的特色，以更好推动企业开展基础设施投资业务，更好参与BT项目的建设管理，寻求企业新的利润增长点。

参考文献：

[1]（美）杰克·吉多 詹姆斯·P·克莱门斯，《成功的项目管理》，电子工业出版社。

篇11

一、近几年来固定资产投资的基本情况

（一）总量增长，结构优化，基础设施投入逐年加大

近几年，温州市坚持进一步扩大内需的方针，继续落实国家积极的财政政策，固定资产投资在较高的平台上继续较快增长，投资规模不断扩大，投资重点突出，结构进一步优化。随着一大批事关全局的基础设施相继投入使用，极大地改善了投资硬环境，有力地促进了温州市经济社会持续快速健康发展。

（二）狠抓落实，提高效益，重点建设成效显著

温州市全力推进以交通、通讯、水利和电力为重点的基础设施建设，取得了令人瞩目的成就。

（三）统筹规划，加强调控，深化投资体制改革

温州市紧紧围绕建设现代化新温州和实施“一港三城”战略目标，大力推进“百项千亿”工程计划实施。在做好规划的同时，温州市加强了对项目建设资金的筹措，做好政府项目的资金平衡和落实工作。在引导民间投资方面，温州市解放思想，转变观念，率先发展民营经济，积极培育民间投资主体，鼓励制度创新，实行投资市场取向改革，大力发展民间投资。目前，温州民间投资已涉及道路、环保、码头、水利、通讯、文化、教育、医院、体育、旅游、城市基础设施、托幼养老等多个领域。

二、存在问题与原因

（一）规划滞后，基础设施瓶颈效应凸现

近年来，各级政府在工作中虽然对规划工作都十分重视，但在实践中，规划的滞后性造成经济建设迟缓性现象还是存在的。主要是在制订规划时前瞻性不够，往往重近期，轻远期，对重大布局和重大项目的研究不够，对综合性、网络化项目认识不足。其次规划衔接不够，各职能部门按各自专业要求制订专业规划时，部门间衔接不够，缺乏综合平衡，影响了规划的协调性。对规划认识不足，往往停留在口头上，在具体工作中重项目、轻规划的现象时有发生。同时一些规划本身的科学性不强，前期工作深度不够，研究不深，规划制订好后，经不起时间考验，影响规划的权威性。再者，市民参与度不够，规划都是部门制订，往往都是关门搞规划，未及时向社会公布征询意见，缺少群众意见的参与。

温州市基础设施相对滞后发展，已经成为经济发展的瓶颈。如征地难、拆迁难已成为温州市经济建设中的一大突出问题，并已严重制约和影响工程建设。又如今年凸现的电力紧张问题，集中反映了电力规划不符实际，发展滞后，影响了经济发展，也带来了一些社会矛盾。

（二）形式单一，投资资金融通渠道不畅

温州市投资领域存在筹资渠道不畅、方式单一，来源不多、引导不够等问题。融资难仍是民营企业在发展过程中遇到的难题之一。据调查，30％的民营企业认为资金偏紧或紧张。贷款难和难贷款现象同时存在，不能满足抵押要求和第三方担保要求也是民营企业不能获得银行贷款的重要原因。而游离于现有金融系统之外的自发性民间信用估计达到300－350亿元，约占银行贷款的4成。

在利用外资方面，温州市在全省处于落后地位。外商到温州来投资存在着不知道找谁，找谁都说了不算的问题。高昂的地价又使温州成为一个投资的价格高地，制约着大型跨国公司大项目在温州落户。利用外资的层次也不高，大多是投向技术含量不高的一般加工工业和房地产业，投向基础设施和技术含量高的行业不多。

（三）权责不明，投资体制改革不够深入

一是国有资本投资权责不明，各级政府有关部门和一些政府投资公司作为不独立的投资主体，存在主体不明，利益不清，政企难分，收益和风险不对称等情况，对投资项目的效益好坏，建设经营，债务偿还等不负有完全责任。既是投资者又是经营者，缺乏约束机制。因而投资积极性很高，一有机会就竭力争取上项目。

二是指挥部的模式存在建管不分，规模扩大的问题。一个工程建一个班子，抽一批人马，买一批设备，搞一个办公楼。工程一完，又各奔东西，无人负责。缺乏完善的监督机制，管理成本较高，投资浪费较重。指挥部又派生出一些房开公司、服务公司、项目公司等，只好扩大建设规模，收取管理费养人。

（四）管理粗放，有效监督机制尚待完善

温州市投资项目管理别是一些政府投资项目比较普遍地存在“三超”（超规模、超投资、超标准）问题，存在一些重复建设，造成投资浪费，影响了资金的总体安排。投资项目在管理上缺乏统一协调机制，并联审批推行没有深入，项目建设周期过长，也影响了投资环境。工程建设中督查力度不够，一些项目在竣工验收上不规范。建设市场尚需进一步完善，特别是工程招投标中存在转包及违法分包的现象，亟待采取措施予以整治。

三、创新思路，加大力度，进一步深化投资体制改革

今后几年，是温州发展的关键时期。深化投资体制改革，加大投资力度，改善基础设施条件，具有非常重要的现实意义。

（一）以“百项千亿”工程为重点，加大投资力度

要紧紧围绕推进“一港三城”发展战略，以“大规划”带动“大建设”。今后几年的具体任务就是加快实施“百项千亿”工程计划，以计划的实施实现温州市投资总量提升和投资结构的优化。据初步估算，“百项千亿”工程中计划由地方财政性资金投入25％，向国家、部、省及相关投资公司争取35％，其余40％需面向社会，吸引民间资金投入。此外，未列入“百项千亿”工程的项目5年内也需1000多亿的民间资金投入。

（二）加强重大建设项目前期工作，推进招商引资

进一步加强重大建设项目前期工作，一是要着眼全局、适度超前、重兵布阵、加强前期，要改变少数人搞前期工作的局面，多投入精干力量，各部门都要大部分人投入做前期工作。二是要建立前期工作机制和责任制。三是要根据国民经济发展和“一港三城”战略需要，选中一批重大前期项目，做深入的前期工作。四是注意前期工作方法，重大项目前期工作要与发展思路和规划相衔接，重调研和综合平衡，借用社会中介机构的技术力量，把工作做深做透。充实重大建设项目库，推进项目前期工作，为招商引资打基础。

（三）积极引导民间投资，拓宽多元化投资渠道

要为民间投资营造一个平等、公平的投资环境，扩大企业作为独立的投资主体的投资决策权；试行经营性项目业主招标制。要及时向社会公布“温州市招商引资项目计划”，采用政府与民间共同投资的做法，推出几个项目试点，面向全社会进行项目业主公开招投标，吸引民间投资。建立投资载体，引导项目和资金的结合；改革行政审批制度，减少程序，提高效率，尽快建立民间投资项目登记备案制度。坚持“谁投资，谁收益”的权益归属原则，健全工作机制，推进产权制度改革。建议由市府牵头，建立计委、财政、国资、交通、市政等部门参加的联席会议制度，推动温州优质国有资产存量盘活，滚动发展。

（四）加强政府投资项目管理，规范政府投资行为

进一步加强政府投资的全过程管理，规范政府投资行为，提高政府投资效益，建立决策科学、投向合理、运作规范、监管严格的政府投资管理体制。尽快出台《温州市政府投资管理办法》，健全政府的投资决策、执行和监督体系，提高政府投资的效益。形成跨行政区域基础设施的规划协调机制，避免重复建设，合理配置资源，提高投资效率，实现跨行政区域基础设施的互联互通、共建共享，推进区域经济社会的一体化。

要改革现有的指挥部的建设管理机制，除特大型基础设施建设建立单独指挥部外，其他政府投资项目的建设实施，要实行“代建制”，集中管理，用“交钥匙”方式移交行政、事业单位使用和管理，通过专业化管理提高政府拨款投资的效益。对现有的指挥部，要进行整合，剥离所办的企业，实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。政府产业开发投资项目的建设实施，可由直接投资改为股权投资，即由政府向授权投资机构注入资本金，由授权投资机构对项目进行控股或参股，政府不直接参与项目的具体建设和经营活动，通过股权流动实现国有资产保值增值和动态调整。

统筹预算内、外的政府专项资金，实行预算外资金收支两条线管理，使政府投资在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用，增加政府投入力度，保证稳定的财政资金来源。采取贴息、补助等投入方式，吸引和拼盘各地配套资金特别是非财政性资金，提高财政资金的使用效率。同时要落实《温州市重大建设项目稽察办法》，加强政府项目管理监督，提高投资效益。强化工程概预决算管理，优化项目方案，合理节约资金。

（五）深化审批制度改革，优化投资环境

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（二）扩大区县投资项目管理权限，推动投资管理重心下移。

（三）进一步简化企业投资项目办理，提高工作效率。

（四）进一步完善市政府投资项目管理，提高投资效益。

（五）加强投资项目监管，进一步改进投资调控方式。

二、扩大企业投资项目备案范围，落实企业投资自

进一步放开企业投资，将《北京市企业投资项目管理目录》（20*年本）中的如下内资项目，由核准制改为备案制，项目备案全部交由项目建设地点所在地的区（县）投资主管部门（或北京经济技术开发区管委会）办理。

（一）国家产业政策非限制类的中央在京建设项目。

（二）国家发展改革委各类高新技术专项项目。

（三）国家产业政策鼓励类高新技术产业化项目。

（四）国家产业政策鼓励类企业引进技术项目。

（五）随路建设的信息、供水、排水、燃气、热力等管线建设。

（六）公园及生态绿化建设项目。

（七）大气治理项目。

（八）不改变主体结构的装修改造项目。

（九）不增加建设规模的房屋翻建项目。

（十）原规定由市发展改革委核准的电信、邮政基础设施项目。

三、扩大区县投资项目管理权限，推动投资管理重心下移

（一）进一步下放内资企业投资项目核准权限。

将《北京市企业投资项目管理目录》（20*年本）中由市投资主管部门核准的如下内资项目，下放给项目建设地点所在地的区县投资主管部门（或北京经济技术开发区管委会）核准：

1.总建筑面积10万平方米以下的普通住宅建设项目。

2.总建筑面积5万平方米以下的会展设施。

3.各远郊区县5万平方米以下的商业设施。

4.在规划物流基地、物流中心范围内的总建筑面积5万平方米以下的仓储物流项目。

5.在国家及市级各类工业开发区（产业基地）、乡镇产业基地（工业用地）内由区县政府实施的工业用地土地一级开发项目。

6.在国家和市级各类工业开发区（产业基地）内由区县政府实施的市政基础设施项目。

7.区县政府组织实施的经济适用房、廉租房集中建设项目。

8.总投资1亿元以下的区县属文化、教育、卫生、体育、养老院、老年公寓、殡葬设施、广播电影电视、电子政务等公共事业建设项目。

9.社区管理中心业务用房。

10.总投资1亿元以下的电子游戏厅（室）、网吧建设项目。

11.在区县风景名胜区、区县文物保护区范围内的旅游基础设施和资源保护设施。

12.电压等级110千伏以下电网主体项目，以及区县内可独立实施的电网辅助项目（包括220至10千伏和低压各电压等级）的新建、改扩建。

13.由区县政府组织实施的主干路及以下的城市道路项目。

14.由区县政府组织实施的三级公路及以下的公路项目。

15.水环境治理、污泥处置项目。

16.区县属城市供水工程及配水管线项目。

17.不在水源地建设的区县属再生水厂及配套管线建设项目。

18.区县属污水处理厂及配套管线建设项目。

19.区县属燃气设施及配套管线建设项目。

20.区县属热力管网、地热采暖设施、水源热泵采暖设施。

（二）进一步下放外资项目核准权限。

按照《外商投资产业指导目录》，将总投资5000万美元以下的鼓励类、允许类外商投资项目，下放给项目建设地点所在地的区县投资主管部门核准。其中：3000万美元以上的核准项目，要向市投资主管部门报送项目信息。

四、进一步简化企业投资项目手续办理，提高工作效率

（一）压缩核准办理时限。

实行核准制管理的项目，将市与区(县)投资主管部门办理核准的时限，由受理后20个工作日压缩为15个工作日。

（二）简化项目核准前置条件。

土地一级开发项目，除有特殊要求的外，不再要求提供交通、环境影响评价审批意见。二级立项前，应办理完成交通、环评、能评、安评的审批意见。

五、完善市政府投资项目管理，提高投资效益

（一）建立市政府投资项目造价指导制度。

依据国家规定的行业建设规范和本市实际，逐步建立起政府投资项目综合造价指导目录，完善各个行业领域的政府投资项目在建设规模、建设内容、装修标准等方面的合理建设指导标准，相应确定其工程造价指导标准，实现精细化管理。2009年先从社会事业和基础设施项目启动。

（二）加快市政府投资项目前期工作。

1.对市政府投资的重大项目，在暂不具备立项审批的条件下，先行下发《重大项目开展前期准备工作通知书》，同时安排部分项目前期费，促进项目前期准备工作的开展。

2.对市委、市政府和国家发展改革委有明确任务分工、限定期限的分散小额资金项目（如全市标准化建设项目、“一揽子工程”、国家农业产业化等），市投资主管部门只审批专项建设任务，按照“制定任务、下达资金、检查验收”的方式管理，实现项目资金及时到位，尽早形成实物工程量。

六、加强投资监管，进一步改进投资调控方式

（一）利用网络化方式改善投资管理手段。

进一步完善市发展改革委与各有关部门共同建立的“市政府固定资产投资月报系统”、“北京市重点建设项目信息管理系统”、“北京市总投资5000万元以上项目档案信息管理系统”、“北京市企业投资项目备案管理系统”、“市政府固定资产投资项目储备库管理系统”、“市政府固定资产投资项目前期咨询任务委托管理系统”、“北京市房地产项目动态管理系统”等，加强对政府投资、重点工程、房地产开发项目等的实时监控和动态管理，提高综合分析和投资管理能力。

（二）进一步加强投资项目监管。

1.所有固定资产投资项目，按照“谁批准、谁监管”的原则确定市与区县的监管责任。

2.加强对市政府投资项目中介咨询机构及专家的监管。通过成果质量验收、定期综合考评、业界通报批评、承担责任损失、动态选聘中介等方式，促进评审工作客观公正。

3.加强对市政府投资项目实施的过程监管，建立“严审批、重监管”的监管机制。