农村社区的主要特点范文

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社区教育模式的理论研究主要集中于对概念、模式及其构成要素等基本问题的探讨。

1、社区教育模式的内涵

研究者对“社区教育模式”的内涵多有界定。苏民（2001）、郑淮、周洁（2006）认为它是“旨在巩固基层政权的地位，有效提高社区居民的综合素质和技能和文化娱乐能力，塑造社区整合力、向心力、自治力的社区内教育资源的统合、运作机制和工作方略”。张灵霞（2010）将其界定为能发挥农村社区教育功能的有组织的结构模型及其活动方式。邵海英、邵成智（2015）则特别解析了农村社区教育模式的内涵，认为是一种能够整合农村社区教育资源、发挥农村社区教育功能的有组织的结构系统及其活动方式。从上述界定可见，研究者们对社区教育模式的内涵已达成基本共识，普遍认为它是一种社区教育的运作机制和活动方略。

2、社区教育模式的构成要素及构建原则

目前很少有研究者讨论这一议题，仅见刘洋（2003）的“农村社区教育模式的构成要素应包括定位系统、组织系统、运作系统、资源系统”，黄丽（2011）的“社区教育的发展层次定位、主体、条件、内容、方式、管理体制和运行机制”，还有凌云、戚兴朋（2007）从组织管理系统、内容及师资来源、教育和培训原则、监督和评价、教育创新五个方面构建的农村社区教育模式，以此明确了农村社区教育模式的构成要素。关于农村社区教育模式的构建原则，所见文献中，只有刘洋（2003）提出了“大教育观”、终身教育、社会适应性、地域性、多样性这四个原则，却可谓全面、恰切，具有明确的指导意义。

二、农村社区教育模式实证研究

针对国内农村社区教育模式的实证研究虽不多，但有研究者在调查分析的基础上，总结了我国农村社区教育的模式及其构成要素、教育模式的特点，为相关理论研究和教育实践提供了现实依据。

1、我国农村社区教育的实践模式

较早总结我国农村社区教育模式的是魏超雄（1997），他认为，20世纪80年代中后期，在我国广大农村中逐步形成了“三种类型”和“三种层次”的社区教育模式。其中“三种类型”分别是以普教为基础的延伸型、农科教结合型和全民教育型。“三种层次”指县（市）职教中心教育层次、乡镇社区教育层次以及村级社区教育层次。魏超雄（2003）也认同魏超雄“三种类型”的观点，并在此基础上逐一分析了“三种类型”的特点。徐玉斌（2003）总结出十种模式，即政府统筹型、学校辖射型、双向参与型、家教扩大型、全程教育、厂矿企业合作型、军民共建型、老年教育扩大型、农科教结合型和农业高科技园区型。周光?_（2004）归纳出五种，即以街道、镇、乡、办事处为中心的联动型、以中小学校为主体的活动型、以社区学院为载体的综合型、以社区传媒为平台的媒介型、以地域为边界的自治型。杭州市某课题组（2005）从力量整合的角度提出“五力合一”模式，“五力”指政府推动力、市场运作力、部门协作力、社区自治力以及群众参与力。后来的研究者如尹小敏（2009）则着眼于教育模式运作主体，概括出政府主导模式、学校-社区互动模式、以中小学校为中心的模式、以成人培训机构为载体的综合模式、网络模式这五种。邵海英、邵成智（2015）总结的我国农村社区教育的现有模式主要有统筹组织型、自治活动型、学校辐射型。在上述分类中，显然有些分类没有采用同一标准，以致有些类型之间没有充分互斥，在逻辑上不够严谨，但是对于学术研究和实践还是具有一定指导意义的。

2、关于我国农村社区教育模式的构成要素及特点

秦磊（2013）总结分析了作为新型农村社区教育的“温江模式”的构成要素：社区教育目标、管理体制、运行机制、资源配置、社区教育活动。关于我国农村社区教育模式的特点，李磊（2003）概括为“本土化”再现性及地域性，周俊（2004）在此基础上又补充了后发性、可塑性、多元性和时效性。刘洋总结了多省的实践模式及其突出特点：浙江省象山县石铺镇的“农村小城镇教育模式”，主要特点是政府统筹，学校为主体。山东省青岛市城阳区种村所构建的“全员、全程村级终身教育系统”，主要特点是政府统筹。湖北省武汉市蔡甸区的学校与社会结合的“农村社区教育基本格局”，特点是以党政为主要领导，以学校为依托。甘肃省陇南地区社会与学校“双向参与”社区教育模式，主要特点是以学校为社区的教育中心、文化娱乐中心和科普中心。

三、海外研究与实践引介

叶南客（2002）比较了中外社区教育近百年来的发生发展，概括了国外社区教育模式：一是欧美的社区教育模式，即社区组织――教育模式；社区发展――教育模式；社区行动――教育模式；社会行动――教育模式。二是亚洲的社区教育基本模式，包括韩国、印尼的促进静态社会向动态社会转型，日本、新加坡以社区为载体的国民伦理和精神建设。刘洋（2003）、元焕芳（2010）介绍了国外社区教育模式的典型，包括美国的社区学院和生计教育计划，英国具有社区教育性质的“大学推广运动”、继续教育和社区休闲教育，日本以非职业性继续教育为中心的社区教育模式，韩国的新乡村运动等国外农村社区教育的成功模式。黄衔鸣（2010）认为俄罗斯基加什社区的教育模式以人为本，侧重于个体，形式更加多样，更利于社区人的发展。王丽（2011）认为澳大利亚的成人社区教育不仅悠久历史而且已达繁盛时期，是一种立足于社区、针对成人的非正规教育。她从成人社区教育机构、教育对象、教育内容入手，分析了澳大利亚成人社区教育的现状和特点。乔兴媚（2012）则总结了英国社区教育模式的突出特色，即具有比较完整的社区教育体系。

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[作者简介]周霞，西南科技大学政治学院讲师，北京师范大学社会学硕士，四川绵阳621010

[中图分类号]C912.82

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)03-0107-03

信任是“在有风险的情势下，对他人的动机抱以一种积极的、自信的期待状态”。信任也“是一种态度，相信某人的行为或周围的秩序符合自己的愿望”。它可以使人们之间的交往获得安全感，减少相互猜忌的麻烦。另外，理解中国人的信任还应特别注意，信任“不只是个体的心理和行为，更是一种与社会文化环境密切相关的社会现象，应该将信任放在社会关系中来理解和研究”。因而，社会学学者眼中的信任是作为一种社会关系存在的，与制度的因素和社会变迁的影响密切相关，对中国农村社区居民的信任探讨亦是如此。对中国传统农村社区是以人际信任占主导地位、现代城市社区中制度信任占主导地位的论断，学术界表示一致的赞同。但是，随着我国改革的深入和现代化程度的加深，从传统经济到市场经济的转化过程中，农村社区的信任结构与功能随社会结构变迁发生了相应的改变。本文就以农村社区从传统向现代的转型为背景，以布迪厄的场域理论为研究视角，解读传统和现代农村社区的信任结构变迁。

一、布迪厄的场域理论

场域、惯习两个概念及其关系构成了布迪厄场域理论的基本框架。他认为，“在高度分化的社会里，社会世界是由具有相对自主性的社会小世界构成的，这些社会小世界就是具有自身逻辑和必然性的客观关系的空间”。这些社会小世界就是场域。不同的场域具有与之相应的惯习，它是一种生成性结构，是一种人们后天所获得的各种生成性图式的系统。

第一，信任场域和信任惯习。布迪厄从关系的角度来思考场域的概念，它是“各种位置之间存在的客观关系的一个网络”，是一个不断建构的网络。每一个场域都是一个具有相对自主性的小世界，具有自身逻辑和必然性。按照布迪厄的理解和解释，农村社区村民之间信任关系网络也是一个相对独立的空间――“信任场域”，它具有自身的运作逻辑。“信任场域”不是一个实体概念，指代的不是某一个具体的地理区域，而是一种分析和研究过程中的功能概念。具体来说，“信任场域”可以被理解为在社区当中的一系列位置，以及这些位置之间存在的客观关系网络。

如果说场域概念着重描述的是农民信任行为的客观性结构的话，那么“惯习”的概念则是偏重于强调行动者自身方面。布迪厄所谓的惯习，而不是习惯，就是说，是“深刻地存在在性情倾向系统中的、作为一种技艺存在的生成性能力，是完完全全从实践操持的意义上来讲的，尤其是把它看作某种创造性艺术”。随着个人不断接触某些社会状况，个人也就逐渐被灌输进一整套性情倾向。这种性情倾向在实践中获得，将现存社会环境的必然性予以内化，并在有机体内部打上烙印。由此。农村居民的信任惯习是他们在信任场域中长期的社会实践中所积累的一套应付各种信任行为的一套特定惯习。它是具有较固定的结构，是沉积于村民思维深处的、几乎能自动处理问题的经验。换句话说，信任惯习来自于社会客观结构，是“一种社会化了的主观性”。它为农村居民信任行为提供生成策略的原则，这种原则能使行动者应付各种未被预见、变动不居的情景。

第二，信任场域和信任惯习的关系。在布迪厄的场域理论中。客观性的场域和主观性的惯习是相互交织的双重存在。场域是具有惯习的场域，没有惯习的场域是不存在的；惯习是场域的惯习，脱离场域的惯习也是不存在的。

布迪厄这样来描述场域和惯习的关系：“在一个场域内部，场域和惯习之间的关联有两种作用方式。一方面，这是制约关系：场域形塑着惯习，惯习成了某个场域固有的必然属性体现在身体上的产物；另一方面，这又是知识的关系，或者说是认知建构的关系。惯习有助于把场域建构成一个充满意义的世界，一个被赋予了感觉和价值，值得你去投入，去尽力的世界。”信任场域和信任惯习的关系同样如此。

首先，信任场域和信任惯习是制约关系。信任惯习是属于个人的心智系统，是人们在信任行动中表现出的人生观、价值观；而这些观念所构成的深层结构正是个体在信任场域中应付各种挑战而形成的经验结构。信任场域形塑着信任惯习。信任场域制约着个体的信任惯习。

其次，信任场域和信任惯习具有知识关系。信任惯习是个体理解信任场域并做出相应行动的前提条件。它为个体认识和适应信任场域提供了深层的认知结构和思维方式。

以上两种关系之间存在着时间上的先后顺序，“知识的关系取决于制约的关系，后者先于前者，并塑造着惯习的结构”。这说明，信任场域先塑造信任惯习，信任惯习再认知或构建信任场域。信任场域与信任惯习之间不是简单的“决定”与“被决定”的关系，而是一种通过“信任活动实践”为中介的“生成”或“建构”的动态关系。信任场域是结构的，但又不完全是客观的，其中包含主观的部分；信任惯习是个体的，但又不完全是主观的，其中又有客观的渗入。客观与主观共同存在于信任场域中，又共同存在于信任惯习中，这样，它们在信任场域中融合，又在信任惯习中被融合。

二、传统农村社区信任结构

在传统农村社区中，由于生产力水平非常低下，生产方式也相对落后，农民被牢牢地禁锢在土地上，使人们的生产、生活范围十分狭小、有限，人际交往简单。人与人之间存在一种私人关系，通过这种关系联系起来，构成一张张关系网并形成农村社会关系网络。用先生的话说，传统农村社区是一个的“熟人社会”社区，农村社会结构是“差序格局”，即人与人之间的关系是以亲属关系为主轴的网络关系。每个人都以自己为中心结成网络。这就像把一块石头扔到水中，以这个石头(个人)为中心点，在四周形成一圈一圈的波纹，波纹的远近可以标示社会关系的亲疏。

信任场域在不同的历史时代和社会条件下，都有其自身的运作逻辑。在以“差序格局”为特征的传统农村社区下，发生在熟人之间的信任，“主要是从属于习俗的规范和满足于习俗需要，在很大程度上不具有直接的功利目的的……这种信任本身就是规矩”。因此，信任就像是无形规则，如果你不违反它，就感觉不到它的存在；一旦违反，无形的道德谴责力量就会对你施加惩罚，信任的利远远大于不信任的弊。因而才有先生所说的，“乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”。具体来说，社会秩序无须外力来维持，而是“从教化中养成了个人的敬畏之感”，凭

个人的本能和良知就能相安无事。维持礼俗的力量不在身外的权力，而是在身内的良心。信任场域规则主要以礼俗的形式表现出来。

信任场域所形塑的信任惯习则表现为：个体行动者注重修身，注重克己。每个人都自动地守规矩，不必有外在的监督。也就是说，在传统的信任场域中，讲人情，重关系，法律仅起次要作用，没有契约，乡土中没有培育出法治精神、民主精神。

总之，传统农村社区的信任场域中，信任的运作逻辑是内生的礼俗，即伦理道德，而非外在的监督。而这种运作逻辑的生成机制是乡土社会的特定结构即“差序格局”和乡邻关系的长期稳定。因此，传统农村社区的信任结构也表现出“差序式”，如同一个同心圆，圆心是自己，最里层是最为紧密的直系亲属，如父母和子女，然后以亲缘关系的远近依次向外扩展。这种“差序式”的信任结构构成了中国传统社会其他组织结构和制度的基础。

三、现代农村社区信任结构

改革开放以后，城乡关系由隔绝转向融合，人们生产生活领域扩大，生产关系的空间拓展，社会交往扩大，人与人的关系纽带不再局限于血缘、亲缘和地缘关系，而是向公共的、理性的契约关系发展。人际交往由人情导向转向利益导向，人际关系趋于工具化。现代农村社区呈现社会特征分化与社会结构层化变动，社区从“熟人社会”逐渐转变为“半熟人社会”。同样，信任场域和信任惯习也随着社会时代的变迁而悄然发生着变化。

突破亲缘、地缘的市场经济打破了传统的农村经济，刺激了农民的物质和精神欲望，并且为满足欲望提供了无尽的可能；同时为村民创造了违背传统道德的理由，而且创造了违背传统道德的人可以自由迁出从而逃避职责的机会。这就导致信任场域中人们行动的情感成分减少，人际关系日益理性化起来。

信任惯习作为一种历史的产物，必然是一种动态的、开放的系统。布迪厄指出：惯习是一个开放的性情倾向系统，不断地随经验而变，从而在这些经验的影响下不断的强化，或者调整自己的结构。“在一个变迁很快的社会，传统的效力是无法保证的。”传统的不假思索的信任他人的信任惯习遭到冲击，现有对我国农村社区信任关系研究已表明，“契约式”的信任结构开始在农村社区初显端倪，现在的农村村民们大部分是兼顾礼俗和现代社会的契约而形成的合作，传统信任资源开始消解。村民之间信任开始向理性化方向转变。农村信任场域的改变促使着农村社区信任结构变迁，从人际信任向契约信任转变。

然而，信任惯习具有持久性特点，这种传统的信任惯习也不可能在现代化的冲击下迅速瓦解，甚至消失，而是在一定的土壤中继续生存并发挥其特有的功能。它深度规训着农村居民，成为影响农村社区信任结构转型的超经济因素。可见，在农村社区“去乡土性”的现代化过程中，信任结构的变迁在很大程度上取决于“生于斯、长于斯”的农民的个体信任行动，而他们在生活实践中积累形成并传承下来的信任惯习的改变却是一个艰难而又漫长的过程。所以，现代农村社区中信任结构有所改变，以“情感”为主的“差序式”信任结构有所松动，以“理性”为主的契约信任有所凸显，但是依旧遵循的是信有差等的模式，“差序式”仍是其主要特点。

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中图分类号：R193文献标识码：B文章编号：1005-0515（2011）8-331-01

1 背景资料

彭阳县位于宁夏回族自治区东南部的黄土高原丘陵区，辖3镇9乡156个行政村，全县总面积2528平方公里，总人口25万。这里山大沟深，交通不便，2010年农民人均纯收入仅为3200元，属国家重点扶持的贫困县。由于经济和社会事业发展的滞后，制约了当地居民健康意识的提高，群众缺乏基本的卫生知识，基本健康行为得不到正确引导，与生活习惯、健康行为相关的疾病患病率较高，如肺结核、肝炎、妇女病等疾病的发病率居高不下。据2010年全县妇女病普查资料显示：已婚育龄妇女中，仅各种类型的阴道炎患病率高达47%。因此，做好农村社区健康教育工作，提高农村居民自我保健意识已成为贫困山区卫生工作的一项重要任务。2007年，我们通过自治区卫生厅，争取香港嘉道理慈善基金会的支持，在我县开展了为期3年的彭阳农村社区健康项目。在三年的项目实践中，我们不断论证尝试，总结提炼，探索适合贫困山区的递进式社区健康教育模式，现予以介绍。

2 递进式社区健康教育模式的基本步骤

2.1 培训健康教育师资 由县健康教育所为乡镇卫生院培训社区健康教育师资。乡镇卫生院社区健康教育师资作为辅导员，为开办农村社区健康学堂长期提供技术支持。

2.2 招募健康知识传递骨干 由村委会（村民）推荐本村有一定文化程度和语言表达能力，且群众基础好，热衷于公益事业的人员（以妇女为主）为健康知识传递骨干。

2.3 开办社区健康学堂 以村委会党员活动室、农民科技学校或村小学为阵地，挂“农民健康学堂”牌子，针对社区健康需求，设计培训计划（如健康的生活方式、常见传染病预防、环境对健康的影响等内容），采取参与式培训方法，对确定的健康知识传递骨干进行集中培训。

2.4 制作健康知识传递卡 将健康学堂中所讲述的内容，编制成通俗易懂、条理清楚，并印有传递日期、有被传授者签名等内容的“健康知识传递卡”。

2.5 开展健康知识传递活动 以组为片区，要求健康知识传递骨干分片包户，以每个骨干包5至7户为宜，采取小组学习、拉家常等方式，为被传递对象提供上门服务，为其讲解健康知识，分期完成“健康知识传递卡”的传授任务，将健康知识传递给全社区居民。

2.6 巩固强化知识 利用农闲时间和节假日，采取举办健康知识有奖竞赛、健康知识有奖征文、自编自演健康知识文艺节目等活动，寓教于乐，将所学到的健康知识编成小节目，奖品为健康行为干预物品，健康教育大礼包等，如印有“一人一巾”、早晚刷牙”、“戒烟限酒”等字样的毛巾、面盆、油壶、牙刷、手提袋、腰围尺等，使健康知识传递覆盖面得到进一步扩大和巩固提高。

即：培养乡级健康教育师资建立以乡镇卫生院为主的辅导员队伍开办社区健康学堂培养健康知识传递骨干骨干向周围传递健康知识巩固强化知识六步走的递进式农村社区健康教育模式。

3 递进式社区健康教育模式的组织管理形式

3.1 县卫生局成立领导小组，负责协调相关部门和乡镇人民政府，解决健康学堂阵地，组织动员社区居民参与，制定具体的工作计划和监督考核方案；成立技术指导组，举办县级健康教育师资培训班（传授参与式培训方法），参与、指导乡级举办健康知识传递骨干培训班；

3.2 乡镇卫生院利用社区健康学堂，负责对村级健康知识传递骨干进行培训，接受县卫生局监督、指导和考核；

3.3 村级健康知识传递骨干开展健康知识传递活动，接受乡镇政府和卫生院监督、指导和考核；

3.4 县领导小组办公室策划，县健康教育所、乡镇卫生院、村卫生室牵头，相关部门、乡政府及村委会配合，层层举办健康知识有奖竞赛、有奖征文、自编自演文艺节目汇演等活动。

4 开办社区健康学堂的方法与步骤

这一模式的关键环节是：通过开办社区健康学堂来培养健康知识传递骨干，使之掌握基本卫生知识以及向其他社区成员传递讲解这些知识的方法和技巧，并制定行动计划。

社区健康学堂活动的主要流程及基本步骤如下：

第一次活动内容：学员签到、开班仪式、自我介绍、期望与担忧（提出培训目标及内容）、制定班规（成立班委会）、基线测试，讨论什么是健康、影响健康的因素。

第二次活动内容: 讨论健康的生活方式，基本健康素养问题。

第三次活动内容：传授日常卫生行为规范，分析环境因素对健康的影响。

第四次活动内容：营养性疾病（如贫血）与饮食类疾病（如高血压等）的防治。

第五次活动内容：传授肝炎的预防、结核病的预防等知识。

第六次活动内容：传授常见妇科病的预防。

第七次活动内容：传授艾滋病的预防。

第八次活动内容：传授流感的预防、腹泻的防治。

第九次活动内容：对本期培训内容的回顾与总结,制定后续行动计划，结业考试（培训班总评估）,结业典礼，整理保存培训班资料

5 递进式社区健康教育模式主要特点及体会

5.1 通过“师资培训（县级）辅导员（乡级）骨干（村级）社区居民”这样一个传递链，层层推进，实现快速倍增的递进效应，扩大受益人群的覆盖面。

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我国农民对公共物品具有极强的依赖性，农村公共物品的供给对农业生产、农村发展具有极其重要的意义，并将直接关系到我国“三农”问题的解决。目前，农村公共物品的供给大多是由政府承担，而乡镇政府提供的公共物品在总体上并不能满足农村发展的需要，供给结构失衡和效率低下的现象时常发生，农民迫切需要的公共物品供给不足，农民不需要的公共物品却供给过剩。鉴于单一的政府供给体制不能满足农村社会发展的需要，笔者试图寻找政府外的公共物品供给，探讨非营利组织供给农村公共物品的必要性、实现形式以及政府的行为选择，为农村公共物品供给提供一条新的思路。

一、非营利组织供给农村公共物品的必要性：回应双重失灵

在经济学理论中，市场提供私人物品，政府提供公共物品，这已成为学科的基本理念而被广泛接受；从政治学的角度来说，提供公共物品、满足社会公共需要则是政府存在的最基本理由。农村公共物品之所以由政府供给，而不能像私人物品那样通过市场供给，这是由公共物品所具有的两大特征决定的：一是非竞争性。一个人对某一公共物品的消费并不妨碍或影响他人对该物品的同时消费，即并不减少其他人从该物品上所获取的利益，因为向一人或向多人提供该物品的成本是相同的。二是非竞争性。一旦某公共物品被生产出来，就无法阻止他人对其消费，即排斥任何潜在消费者从这些物品上获益通常都是不可能的。因为只要它存在，你可以消费，我也可以消费，这与私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非竞争性，使得在公共物品领域常常出现“搭便车”行为，即一部分人支付公共物品的费用，而大多数人免费享用。同样，农村公共物品消费也存在着不花钱而搭便车的可能，也会有越来越多的“理性经济人”从自己的成本一收益角度考虑，以最低的成本甚至没有成本去享受公共物品的最大利益。长此下去，任由搭便车现象存在，那么最终结果必然出现农村公共物品的短缺。由此可见，公共物品领域靠市场机制是难以奏效的。政府作为公共事务的管理机构提供农村公共物品有着不可替代的优势：一是能够大大节约交易费用，克服外部性；二是能够较好地解决农村公共物品消费中的公正性问题。

但是，政府在克服公共物品领域的市场失灵中，却难以避免自身存在的失败。公共物品供给实际上是一个公共选择的过程，由于政府“理性经济人”的缘故，必然出现公共物品领域的双边垄断、信息不对称和预算最大化等问题，从而导致公共选择过程中的政府失败。具体地说，由于政府提供农村公共物品存在垄断权，即没有竞争对手提供同样的服务，加之公共物品是一种数量和质量都难以直接界定的物品，因此公众很难对政府的产出进行有效的监督，而政府又可以利用自己的垄断地位获取额外的利益，从而导致政府部门总是有一种预算扩张的趋势，而预算规模扩大带来的直接后果就是政府行政部门的膨胀。虽然农村公共物品供给无效率不是行政部门膨胀的必然结果，但政府行政部门的膨胀和低效却是农村公共物品短缺和供给低效甚至无效率的直接原因。

非营利组织在提供农村公共物品方面具有的优势表现在，它能够把市场机制和政府机制有机地结合起来，从而把公平与效率原则加以结合。所谓非营利组织，是指具备法人资格，以公共服务为使命，享有免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员的机构或组织。它具有非营利性、组织性、民间性、自治性、志愿性等特征。非营利组织的非营利性决定了它既具有政府部门的公共性或公益性特征，又能以更类似于企业的方式运行，既能够做到以公平为宗旨，又能够突出效率目标，实现效率优势。非营利组织独立于政府官僚体系，是公民志愿参与的自治性组织，它不同于政府机构的权力等级制的运作原则，而是多样的、灵活的、平等的、参与式的组织结构，因而在提供某些农村公共物品时比政府更具低成本、高效率的优势。可见，非营利组织供给农村公共物品已成为必要，它有利于维护农民的利益，是回应政府和市场双重失灵的需要。

二、非营利组织供给农村公共物品的实现形式

市场机制是以自愿求私益，通过平等的市场活动主体之间的合同与契约、自由交易、公平竞争、个人经济权力的满足等活动追求私人利益，经济领域是以市场机制为主要运作形式；政府机制是以强制求公益，通过公共权力的运作和政府组织之间纵向的“命令—服从”关系追求公共利益，政治领域是以政府强制机制为主要运作形式；社会领域的非营利组织，其机制是以自愿求公益，通过具有平等地位的社会活动主体的个人选择、理解，形成共同的道德和信念等活动追求公共利益。而这种机制的运作必须结合我国农村的实际才能得以展开。当前，我国非营利组织供给农村公共物品，需要依赖于农村的非营利组织形式，其主要包括农村行业协会、农村合作组织和农村社区自治组织。

1、农村行业协会供给

行业协会的主要作用是能为广大农民提前、产中、产后服务，解决千家万户分散的小生产经营与千变万化的大市场的矛盾。而当前农民居住分散和生产活动不集中，是导致他们在同非农产业进行交易和谈判中地位低下的重要原因。因为单个的企业是获取信息的弱者，较高的信息搜索成本使得企业在市场运营中处于不利地位，对此解决的方式之一就是通过行业协会组织来提供单独企业共同需要的服务。因此，现实的选择是优先支持农民发展各种专业协会，通过专业协会的发展来推动综合性农民协会组织的形成。优先发展农村专业协会，将目前政府直接调控农户变为政府通过专业协会间接调控农户。这既有利于农村经济的平稳发展，减少农产品供给和农民收入增长的波动，也有利于切实有效地精简基层政府机构，减轻各级政府的财政压力。同时，农民专业协会的发展还有利于农户更好地联合起来，保护自身经济利益，提供多种多样的公共物品。

2、农村合作组织供给

农村合作组织，是指处于市场竞争不利地位的弱小生产者，按照平等原则在自愿互助的基础上组织起来，通过个体经营实现自身经济利益或改善经济地位的组织。实践证明，农村合作组织能够有效推动农业经济市场化、专业化、规模化经营，促进农村经济结构调整和优化升级，在农村公共物品供给中发挥着不可替代的作用。但是，我国的农村合作组织处在发展阶段，还很不完善，需要政府的大力支持和引导，政府要增加对农村合作组织建设项目的投入，从税收、资金、政策三方面加大对农村专业合作组织的扶持力度。有了政府的大力支持，农村合作组织就可以成为农民发展生产的“领头羊”。近几年，我国由于农村专业合作社的兴起而逐渐形成的农业规模效应正日益凸显，农村合作组织在不同的领域和环节，向农村社会成员提供生产、技术、市场信息等方面的社会服务，为农业经济的增长发挥了极其重要的作用，这也为农村合作组织成为农村公共物品的供给形式创造了条件。

3、农村社区的自我供给

社区是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，是关系密切、出入为友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社会关系和社会团体。从公共管理的角度看，利用社区的力量来进行公共物品的供给，在某种程度上就是善治。农村社区提供公共物品的形式是多种多样的，随着市场经济的发展，国家与社会关系的不断调整，社区提供公共物品的范围、领域、形式也在不断扩展。

1)农村社区通过产前契约的形式供给公共物品。产前契约是布鲁贝克尔提出的一个概念，是指在社区没有某种公共物品而该物品又为社区中的人们所需要的时候，在生产前社区成员进行谈判，如果社区成员正确表达了自己的偏好而愿意付相应费用，就可形成契约，如果成员表达各自的需要程度不足以生产出公共物品，则资金归还社区成员，契约无效。产前契约的难度在于社区成员能否真实地表达自己偏好并愿意付相应的费用。通过产前契约的方式提供公共物品在我国农村社区也较常见。例如，一个村民组由于天气的干旱需要筑坝蓄水灌溉农田，通常的做法是村民组长邀集本村民组每户人员开会商讨出工或出资的问题，村民根据自己的偏好一家里是否有或有多少农田在该坝灌溉范围之内——选择是否出工或出多少工，最后达成契约去筑坝。

(2)农村社区组建社区管理组织供给公共物品。社区管理组织即社区履行社区公共服务的组织。但它们通常是由社区团体而不是政府机关来管理。有时，这些组织也成为公共资产的所有者。社区管理组织是社区治理的一种重要形式，其主要特点是：社区管理组织的组建是建立在社区成员自愿加入和退出的基础上；社区管理组织提供的公共物品仅仅提供给参加本组织的成员；社区管理组织提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)农村社区与政府合作供给公共物品。社区与政府的合作供给是指由地方政府与公民组织在提供特定公共物品项目上达成书面约定或合同。从本质上讲，它是政府采用的一种合同外包形式，即政府将原来由政府公共部门直接承担的服务项目，通过协议的形式，授权委托给社区的非营利组织或其他公民社会团体组织，民间组织运用一定的生产形式和机制，直接向社区相关公民提供服务产品。它一般以社区—政府合伙公司的外壳运营，在这种公司即社区和公共机构的合作企业，社区和政府有共同的目的和任务——提供满足农民共同需要的公共物品。

(4)农村社区的个人自愿供给公共物品。自愿提供公共物品与社区成员长期形成的社区文化有关，社区文化如果有利他主义倾向的，自愿供给就可形成。在美国，20世纪80年代以后社区自助成了社区管理的特色。美国社区特别强调政治参与和社区文化，美国的教育，从小就培养学生回报社会的理念，因此，美国有着良好的公共物品社区成员自愿供给的传统。在我国农村，社区成员对农村公共物品的自愿供给还比较少见，但也在逐渐增长。所以，随着我国经济的快速发展，在农村地区还需大量涌现像美国、新加坡、台湾等地的社区成员自愿提供的公共物品。

三、非营利组织供给农村公共物品的政府行为选择

非营利组织的兴起与发展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市场不断追求自身利益最大化而导致的失灵。但非营利组织在社会中要发挥应有的作用，还必须依靠政府的扶持。具体而言，在非营利组织供给农村公共物品的过程中，政府应从政策、经济、道德等方面予以支持，加强对非营利组织的监督管理。

1、制定政策

改革开放以来，我国的非营利组织虽然发展较迅速，但还是不能很好地发挥其应有的作用，其中最重要的原因就是政府现行政策法规导向作用不明确。1998年10月公布了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，开始实行严格的登记注册和业务管理制度，这种“入口”管理和“过程”监督并重的制度使得非营利组织难以发展。所以，其直接的后果是堵住了非营利组织进行登记注册的合法通道，并将政府的有限资源和精力耗费在如何限制非营利组织的成立上。实际上，政府的政策应更多关注“过程”监督，给予非营利组织一定的激励，政府对非营利组织的激励，主要表现在税负、鼓励捐赠、税收征管等方面对非营利组织的优惠政策，这是国际上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相关法律法规的过程中需要通过大量的实证调查研究，来确定这些法律法规的普适性、针对性和有用性，同时，应建立相关的诉讼救济机制，对于不予登记或者不予审批等现象，应当提供司法救济渠道，使司法机关可以通过司法审查来对政府行为进行合理限制和监督。

2、经济支持

由于非营利组织不以营利为目的，是非营利性的，所以其经济来源很难靠自身解决。然而，任何一个组织的有效运行都必须有稳定的经济来源作为后盾，非营利组织经济来源一般有自己赚来的收益、政府的合同与补助、私人支付与捐赠。从国外的实践经验来看，非营利组织的收入不仅来自社会的捐赠，政府的财政支持也是一项主要来源，在美国，政府是非营利组织的最大收入来源，占其预算的比例从2／5到一半以上。虽然我国非营利组织的产生、发展有其特殊性，但政府财政的支持是各国鼓励非营利组织发展的普遍做法。我国的非营利组织正处于逐步发展阶段，更需要政府经济上的大力支持，所以，政府可从财政中划拨一定比例的款项，专门用于非营利组织的社会公益事业，政府经济支持的主要目的是维持非营利组织的顺利运营，另外还能带动私人捐赠的积极性。

3、道德宣传

非营利组织的运营，特别是社区层面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主动提供的，因此，政府的道德支持必须相伴而生。登哈特夫妇断言：政府在道德上还有责任确保任何通过这种过程产生的解决方案都完全符合正义和公平的标准，并且确保得出解决方案的过程完全符合民主政体的规则和道德。他们还坚持，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。其意思是政府在道德上要保证提供的公共服务和公共物品首先要符合民众的利益选择，其次要考虑到正义性，并且通过道德宣传鼓励个人与社区利益保持一致。在我国，“以德治国”是一项重要的方针政策，如果政府能在非营利组织和农村社区层面加以具体落实道德的力量，则我国非营利组织的能力将会加速发展，民众的道德水平也将会迅速提高。

4、加强监督

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    中国是一个拥有八亿农民的农业大国，加快建立健全农村养老保障制度是破解“三农”问题的关键，是建立社会主义新农村的重要组成部分，也是构建和谐社会的有力保障。党的十七大明确提出了“老有所养”的民生保障目标，以及“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”的目标任务。根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

    社会保障制度作为现代工业社会的衍生物和现代文明的重要标志，既是当代社会发展的普遍、必然趋势，同时又是在各国特殊的经济、政治、社会、历史、文化环境的综合影响下得以建立和发展的。国外大部分国家都为农民建立起了农村社会养老保险制度，由于各国的政治体制、经济制度、制度文化和价值观念特别是文化差异等背景不同，从而形成了不同类型的社会保障制度。因此，在体系演进的过程当中，我们应注重借鉴和吸收国际经验。本文选择了两个具有代表性国家的农村养老保障制度:一是从历史和文化的角度借鉴日本的农村养老保障制度，因为一个国家的社会保障制度离不开民族文化的支撑和这个国家的国情，日本跟我们国家的文化相近，文化的源流相同;二是从制度的发展规律借鉴德国的经验，因为德国是世界上实行农村社会养老保障政策历史最为悠久的国家，其养老保障政策独具特色，它走的不是北欧国家的制度，但比较平稳。本文就以上两个国家的养老保障模式进行比较和探讨，力图对我国养老保障制度的建设有所裨益。

    一、德国农村养老保障制度

    1.基本情况。德国是现代社会保障制度的起源国，1883年德国创建社会保险制度，至今已有一百多年的历史。德国的农业以家庭经营为主，全国约有25万个农业企业，农业劳动力占总劳动力的2%。1951年，德国就颁布了《农民养老保障法》，迈出了建立一个独立的农村社会保障制度的第一步。德国的农民养老保障制度一开始就独立于一般社会保险制度，德国的农民最初没有被纳人国家社会保险制度中。1957年，德国开始实施农民老年援助法，即对将农场交给继承人之后的年老农场主进行现金补贴，通过对老年农民扶助的方式，把农民正式列人了国家社会保障体系。1995年1月1日生效的农业社会改革法将农民老年援助更名为农民老年保障，对农民养老保险金进行了大幅度的改革，将农民老年保障归人社会保险领域，而不再是社会救济领域。其保险的赔偿范围包括康复在内的医疗职业和家庭援助年龄超过65岁领取的养老金、保险税款津贴、放弃财产及生产的农场主支付养老金和补偿津贴。

    2.主要特点。德国农村社会保险制度从一开始建立就有着良好的经济、政策和社会环境。建立之后，经过不断的改革深化，目前已相对健全和完善。一是项目较全，与一般社会保险相比，在农村社会保险中除了没有失业保险以外，其他的社会保险项目都有;二是覆盖面宽，农业人口几乎都被纳人农村社会保险保护之下;三是标准高，在缴纳相同数额保险费的前提下，在每一个保险项目下提供的待遇，原则上与一般保险待遇相适应;四是管理好，农村社会保险经办机构不仅要在确定保险费标准、待遇条件、待遇标准、发放年金或其他补贴等方面行使管理职能，而且要就《社会法》中规定的受保险人的权利和义务为保险人提供指导、说明和咨询;五是津贴多，在德国社会保险体系中，政府为农民拉平年保险提供保险津贴，在发生农业事故时，也为农业企业提供帮手或者家庭帮手，安排顶替人员。

    3.可借鉴的成功经验。德国的农村养老保障制度建立得早，管理科学且体系较为完备，值得进行研究和借鉴。

    第一，德国农村养老保障制度建立得较早，有着较长时间经验的积累。从1957年10月的农场主辅助养老基金开始，专门以职业为导向确保农场主及其配偶以及在农场工作的家庭成员及其家属的社会保障。德国农村养老保障制度参保对象从农场主、农场主的配偶、农场全职工作的家庭成员，若已年满18岁则有义务参加保险。我们国家可以建立按群体、分层次的农村社会养老保险制度体系。从我国农村社会养老保险的实际情况来看，农民中不同参保对象存在着较大的不同，其对养老保险制度的需求也就存在着差别，因此构建我国农村社会养老保险制度基本框架时就必须考虑到这个问题。可以将我国农村养老保险的参保群体分为以下几大类:纯农户、进城务工人员、失地农民、小城镇农转非人员和农村计划生育户。对于这五类农民群体应根据他们自身的特点采取不同的养老保险模式。

    第二，在资金筹措中，既有农业企业主，也有家庭成员缴费，还有联邦自己支持。政府为了减轻财政负担，还通过采取优惠政策，鼓励农场主购买商业保险，这样德国的农村养老保险就由社会保险、终老财产(老年农民将庄园移交给继承人以后，保留下来供自己使用的住房等财产)和自我保障组成。

    第三，德国农村养老保障的管理体制规范、管理效率较高，除了及时立法以外，还设立专门的农民养老保险机构，而且其社会保障工作人员都有很高的文化素质和专业修养。德国的农村养老保险业务由联邦和各州农村社会保险经办机构管理，该机构是自治的法人组织，经办机构不仅要在确定保险费标准、待遇条件、待遇标准、发放年金及其他补贴方面行使管理职能，而且还为受保险人提供指导和咨询。目前，德国有13家农村养老保险经办机构，并组建了一个全国性的农村养老保险经办机构总联合会(gla)。

    第四，及时改革养老保障制度，兼顾社会功能和经济功能。德国的农村养老保障政策不仅具有保障农民福利的社会功能，同时还具有促进产业结构调整、提高农业生产效率等经济功能。20世纪70年代，德国将农场主的退休年龄从65岁降至55岁，并在农场主享受养老金时附加条件，即要求农场主必须在50岁以后就开始通过继承、出售或长期租让等方式转移他的农业企业，成为农业退休者。德国联邦政府专门向农村养老保险机构额外提供特殊的农业结构性补贴资金，用于发放促进农业企业移交或放弃农业生产的养老金。这些养老保障政策的实施让农场主提前放弃土地生产，将农场交给富有创新精神的年轻一代。这对于促进农业技术化、知识化和效率化起到了非常重要的作用。目前，为适应人口老龄化加速的需要，德国逐步将退休年龄由65岁推迟到70岁，同时还于1995年新建了一项保险制度—护理保险制度，以解决年老、病弱人员对护理的需要。

    二、日本农村养老保障制度

    与我国具有相同儒教文化背景的日本，农村养老保险制度比较完善。考察日本的政治体制、历史发展、经济特点、文化特色等，探索日本农村社保制度建设的现状和特点，并进行制度分析，有利于加深对日本农村当前养老保险制度的理解和认识，对我国如何建设和完善农村养老保险制度具有一定的借鉴和学习意义。

    1.基本情况。日本是东亚国家最早走上资本主义道路的国家，也是最早建立社会保障制度的国家。日本国民应该说跟我们国家有更多的相通性，包括家庭观念、家庭保障、社会的结构等等。所以，日本社会保障制度对我们来说有很广泛的参考价值。日本农户具有小规模经营和兼业经营两个基本特点。“二战”前，同为东方国家的日本与中国，过去对老人的抚养也是以家庭为主。传统的日本农户多为直系家庭，老年后生活依靠长子抚养、照顾，“家”制度在日本社会起主导作用。老年人生活所必需的资源和援助基本上都是由家庭来保障的。日本的农村社会保障制度则形成于20世纪50年代以后，到60年代初，日本政府建立了一系列的农村社会保障制度。特别是《国民健康保险法》和《国民年金法》的颁布，开创了日本农民医疗保险制度和养老保险制度的先河。1961年《国民养老金法》实施，从此，日本进人了“国民皆保险”、“国民均年金”的福利时代，这两种保险制度是日本农村社会保障制度的主要部分，而且国民的社会保障水平也在逐步提高。

    2.主要特点。三支柱养老保障体系。第一支柱:基础年金(国民年金)。1986年日本把厚生年金保险等八种年金统一起来，引进基础年金，实现年金制度一体化。基础年金作为一种义务，凡年满20岁—60岁的日本国民均须加人国民年金，具有强制性。这是一项与收人无关的养老保险制度，面向全体国民，为老年人提供基本收人保障。第二支柱:农业者年金。1970年专门制定了《日本农业年金基金法》，1971年正式实施农业者年金。其保险对象为农村地区除厚生年金、共济年金的加人者及其配偶之外的具备国民年金被保险者资格的农业经营者及其后继者。强调自愿原则，政府给予税制上的优惠政策。这是日本政府向不满足于基础保险的较富裕的农户提供的一种保险方式，包括农民年金、国民养老金基金和共济年金三部分，是国民年金的重要补充。第三支柱:个人储蓄。农民个人或家庭通过自愿安排，将一部分现期收人进行储蓄或购买人寿保险以为老年生活做准备。

    在日本，民间的农业相互救济协会(简称农协)举办的人身共济保险对农民养老及其他社会保障发挥了重要作用。综合而言，与东亚其他国家相比，日本的社会保障体系建立相对早一些，而且主要是模仿西方模式，然而却由于它比较重视个人、家庭的作用，从而带有明显的亚洲特色。

    3.可借鉴的成功经验。日本的养老保障制度尽管建立不算很早，但是发展很快，到20世纪70年代就基本完成了制度建设并迅速跨人发达国家行列。以石油危机为转折点，日本及时对其向西方福利国家模式发展的势头进行了调整，强调个人、家庭以及企业、团体的作用，以减轻国家负担。

    第一，资金来源采用个人、雇主、政府三方负担的方法，从而使支出有了可靠的来源并能使国民的权利和义务统一起来。

    第二，国家立法。依法推行农村养老保障制度。战后日本农村养老保险制度的形成和发展过程，也是相关法规不断完善、充实的过程。日本的社会保障制度先立法、后实施，使农村养老保险制度法制化、科学化、规范化。

    第三，建立多层次、多类型的养老保险制度。日本既有法律强制国民加人的基本保险，又有企业为职工建立的补充保险，还有社会互助保险和个人自愿参加的储蓄性养老保险。日本农村养老保险制度，从国民年金制度、国民养老金基金制度、农民年金制度到共济制度，具有多层次特点，可以满足农民不同层次的养老保障的需求。该制度从参保农民的年龄、务农时间进行资格限制，从资金来源、资金管理人等进行了严格的要求，充分保证制度的可操作性和持续性。

  第四，为了适应21世纪人口老龄化浪潮，日本从1994年把领取养老金的起始年龄推迟到65岁，并针对日本家庭小型化趋势，从2000年4月1日推出了新的看护保险制度。护理保险提供的服务包括保健、医疗、福利在内的综合服务，主要有被保险人大部分时间住在自己家中接受各种服务的居家服务，被保险人人住到各种福利设施的设施服务两大类。在费用负担方面，接受了护理保险服务的被保险人承担10%的费用，其余90%由护理保险负担。这种新的制度，体现了对老年人的人文关怀，非常值得我们借鉴。

    第五，文化特色。日本是受儒家文化影响较大的国家之一，其家族制度深深打上了中国家族制度的烙印。但日本的家族制度自身有其鲜明的特点:注重家中的身份关系，而把血缘系谱关系放在次要地位。下级必须绝对向上级尽忠，所有的集团成员，包括首领都必须向集团的利益尽忠。为了家的良好运作和延续，日本文化还具有开放性特点。645年的大化改新，吸收中国隋唐文化;1868年明治维新，吸收西欧文化;第二次世界大战后，吸收美国文化。当然，这种吸收外来文化并不是单纯的模仿，而是充分考虑到现实的需要和可能性，有选择地进行消化和改造。儒家文化的家族制度对日本的早期影响，使得日本农村养老保险最初以家庭养老为主。而19世纪和第二次世界大战后，具有开放性特点的日本文化逐步学习西欧和美国文化，因此，从19世纪，日本农村养老保险制度也明显具有欧美特点—社保制度比较完善、社会性较为突出。

    三、对我国的启示

    综合以上两种农村养老保障制度，我们还要重点强调以下几点:

    1.强化政府的责任。政府在农村养老保障制度建立过程中起主导作用，保证民生、改善民生是政府自始至终核心的使命。农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保障必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保障制度提供的经验。从公共财政的角度看，在农村社会保障范围，属于纯公共品包括社会救济、社会福利优抚安置、农村最低生活保障等，农村纯公共品的提供同其他纯公共品的提供一样应由政府免费供应。属于准公共品范围的主要是指农民养老保险等。但是，由于农业本身具有基础性和效益的外溢性特征及农民对社会的贡献和现实收人水平制约等，政府也应该在这些公共产品的提供中承担责任，并且对于农村养老保障的制度设计方面进行投人，表现出积极的态度和措施。因为政府掌握的是公共资源，理所当然应为民众谋取利益。国家财力也要通过相关的制度反馈于民，一个是公共设施，一个是公共服务，另外就是福利制度，它出钱让老百姓受益，所以财政负有天经地义的责任。我国目前投人社会保障与福利方面的资金偏低，因此要调整公共财政支出结构，把更多的资金投到社会保障里面，这是我们财政改革的方向。

    2.提倡孝文化，在观念和模式上培育新的家庭养老方式。近年来，由于受到养老金支付压力的日益增大，不少西方国家重提家庭养老保障，开始向这一方面回归，希望在解决广大居民的养老问题上能够重新发挥家庭养老的优势。家庭保障作为一种非制度型、非正式的而又天然的国民生活保障系统，意味着在多元化和多层次的养老保险制度发展模式下，家庭成为可以辅助社会养老保障制度的一种有效的养老保障载体。在传统的东方儒家文化作用下，家族制度和家庭养老模式对我国农村人口有着根深蒂固的影响。在中国的传统文化中，家庭养老不仅是一种物质供养，更兼有家庭亲人的精神抚慰，这是其他养老方式所不能完全替代的。尤其是家庭养老中，家庭成员之间的相互关心、相互支持、相互鼓励，以“家”作为纽带加强了家庭成员的情感交流等，家庭养老的这种精神慰藉作用，更是社会性养老保险不能代替的。近年来，我国政府极力在农村建立社会性养老保险制度，但效果甚微，这里面固然有缴费方式的不合理因素，但是家庭养老的观念对其影响也不可忽视。政府要引导重视挖掘传统文化，弘扬中国传统伦理道德，培育农村良好的社会风气，培养人们敬老爱老的道德风尚，发挥先进文化的导向作用，对于提高农村家庭养老的效益具有十分重要的意义。同时，应进一步扩大社区养老支持的范围，凡是有经济能力的地方，都要逐渐实施乡、村集体负责的养老保障制度，以减轻个人和家庭的负担。因地制宜地建立一个以国家为后盾、以社区为中心、以家庭为单位、以人为本的养老支持体系，在个人、家庭、社区和社会四者之间形成一个相互依存、相互补充的良性循环系统。因此，我国农村养老保险制度建设过程中，在加大社会性养老保险制度建设的同时，亦不能忽视家庭保障等传统保障形式的补充作用。

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对于种植大户，应考虑其对市场和经营管理知识的迫切需求，以把他们培养成农村社区的示范带头人为目标，采用更系统、更高层次的培训，提高他们的专业化、规模化水平和市场应对能力。

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1.发挥大企业龙头作用，带动园区发展。在发展产业园区时，运城市充分发挥大企业的龙头作用，培育和引进一批带动力强、规模实力大、关联度高的大企业、大集团，通过培育产业龙头，壮大骨干企业，带动配套企业，形成“大企业———大项目———产业链———产业群———产业园区”的发展格局。运城市高度重视龙头企业的培育，尤其是创新能力建设，鼓励企业围绕产业主攻方向，充分调动各方面积极性和创造性，不断强化企业的创新能力建设，抢占主攻产业自主创新的“制高点”，同时政府注重本区域的创新体系建设，提升企业市场竞争力。

2.发挥园区聚集优势，培育重点产业发展。园区化发展具有很强的优越性，众多同行业企业在同一个空间集聚，实现资源、信息、公共服务的共享，集聚起规模效应，放大比较优势。运城市将工业现代化作为推进城镇化的重要载体，在促进工业重点行业发展时注重园区对产业的培育作用。如，河津市新耿区以老城区和高新技术园区为依托，重点发展商贸物流产业;龙门区以铝工业园区为依托，重点发展铝深加工产业;万春区以樊村镇和王家岭循环经济园区为依托，重点发展煤化工产业。

3.强化园区建设推动产业集聚发展。运城市把园区作为加快县域经济发展和招商引资的重要平台。如，夏县水头工业园区充分依托产业和区位优势，围绕打造加工制造业基地和现代服务业基地，以现有的企业为主体，按照“加工制造区、农副产品加工贸易区、高新技术产业区”三大产业区域，加强园区建设，建成夏县对外开放的窗口、工业聚集的核心、项目对接的基地、产业升级的高地和新型城镇化建设的新区。

(二)园区社区化

1.园区社区化促进产城融合发展。产城融合指产业发展与城市发展、社会事业发展同步推进、相互促进、互为补充和一体化发展，以产业集聚发展实现人口集中，为城市化提供基础支持;以城市的服务功能为产业发展、人口集中创造条件。园区把产业集聚起来，而产业的入驻和发展必然要增加就业岗位，一方面可以吸引农村剩余劳动力转移，另一方面需要引进外地的高级人才，随着产业园区的发展有越来越多的人口涌入园区，这就需要为他们营造良好的生活环境，提供社区化的生活条件，尤其要做好社会公共服务，如解决进城农民的户籍、住房、就业、养老、医疗、教育等社会身份和社会保障问题，使他们充分融入城市，真正转化为市民。在生产和生活配套上，一方面，完善园区基础配套设施;另一方面，加快园区内住宅小区、学校、医院、商场、超市等服务配套设施建设。

2.以市场化运作促进园区社区化。园区社区化的本质是现代服务业的发展，因此，要充分发挥市场在产业发展中的决定性作用，以市场化运作促进园区社区化。一是在城市综合服务中心，建设以图书馆、体育馆、影剧院、康复中心等公共服务设施和市民综合服务中心为先导，打造城市综合体;二是以中小学为依托，打造教育园区;三是加快建设商品房住宅小区，引进现代化医疗机构，培育新型商业形态，完善服务设施，进一步提高开发区的承载能力。

3.用工业园区化带动农村社区化。农村社区化是“就地城镇化”的战略基础，通过城市周边农村新型社区建设，为城市未来发展留下空间。农村社区化可以通过工业园区化的带动快速形成。如，运城市稷山县用工业园区化带动农村社区化，投资近2亿元完成“县城低碳产业聚集区”、“西社新型煤焦化循环经济示范区”、“翟店纸包装文化产业园区”三大工业园区规划建设，有效地促进了园区周边农村的社区化发展。

(三)社区城镇化

1.社区城镇化促进农民向市民转化。社区的发展推动城市交通、排水、污染处理、水电供应等公共基础设施建设的完善，公共服务水平的提高，就业、教育、医疗、住房及社会保障制度的完善，产业区、生活区、商业区、娱乐区等空间布局的优化，从而使社区发展为新兴城镇，进而引导更多的资源要素向城镇集聚。在这种条件下，城市建设的推进必将创造更多的生活和生产需求，推动商贸、餐饮、旅游、金融、保险、物流、医疗、文化和服装等生活业和生产业的进一步发展，提供更多的就业岗位，增强农村人口向城市转移的吸引力，加快农民向市民转化的进程。

2.城市社区的城镇化。城市社区的城镇化包括老城区社区的城镇化和新城区社区的城镇化。运城市通过对老城区进行改造促进社区城镇化。老城区改造，通过机关、企业外迁，形成商业区和服务区，保留城市文化特质。如，平陆县筹资8.2亿元，重点实施打通新老城区的“两街一路”(春元街东西扩及中段改造、向阳街改扩建、傅岩路南扩)、完善城市功能、提升城市承载力的“两馆一园”(图书馆、体育馆、实验幼儿园)、“两个市场”(春元街蔬菜市场、太阳文体广场)、“六大工程”(天然气进企入户、垃圾填埋场、星级公厕达标、天眼工程、汽车客运站、三线入地)等14个项目。特别是在“两街一路”拓宽改造中，坚持最大程度规范程序、最大限度让利于民，加快了新老城区的渗透与融合。运城市通过拓展建设新城区促进新城区社区的城镇化。新城区通过工业新区建设，发展实体经济，形成新的经济增长点和产业依托。对新城区通盘考虑、整体规划，进一步提升城市承载力和辐射带动力。围绕新规划的产业集聚区建设城市公共基础设施，发展配套服务，将产业集聚区打造成新城区的增长内核，推进社区城镇化发展。

3.农村社区的城镇化。有序推进农村连片示范区建设。新农村集中连片示范区，即围绕“抓典型、出精品、成规模、做示范”的工作思路，按照“一县一区、一区10村”的要求，使集中连片示范区达到道路循环、产业相连、林网方田、设施齐全、环境美观的标准。完善农村社区公共服务配套体系。如，垣曲县在新农村建设上，按照“完善基础设施、健全服务网络和加强乡村文明建设协调推进”方式，分类编制全县行政村发展规划，打破行政区划限制，重点发展区位优势明显、人口相对集中、基础条件较好的中心村，集中资金和项目，加大中心村的基础设施建设、公共服务配套、主导产业培育和人居环境改善力度，引导和吸引山庄窝铺、空心村等居住分散区域的群众向中心村聚集，不断增强农村发展活力。

(四)土地规模化

1.推进农业现代化加快土地流转。运城市在稳定家庭承包经营制度的基础上，积极稳妥推进农村土地承包经营权流转，发展适度规模经营，有力地促进了农业产业化发展，增加了农民收入。通过发展设施农业，提高农业机械化率，引导土地流转，推动农业发展走规模化、集约化、专业化道路，使土地向职业农民、产业带头人、种植大户手中集中，让有进城意愿的农业剩余人口逐步向城镇集中。通过土地流转，一方面可以推进农业现代化进程，实现农业集约化、规模化经营，最大限度释放土地价值;另一方面可以淡化农民和土地的关系，让农民不必再邻地而居，从土地上解放出来的农民可以通过其他途径增加经济收入，为农民搬入城镇排除思想、地理、经济上的障碍。运城市土地流转的主要特点有:一是流转方式多样。呈现出转包、转让、出租、互换、入股、委托、代耕代种等方式。二是流转模式多元。有合作社+农户、公司+农户、公司+合作社+农户和公司农场独立经营等多种经营模式。三是经营主体多种。有专业合作社、农业企业、种植大户和家庭农场等多种经营主体。四是土地用途广泛。不仅用于粮棉等作物生产，还用于果蔬、花卉等农业生产和观光农业开发。

2.调整村庄结构促进土地规模化。近年来，随着运城市“八区联动”的全面推进，城市框架不断拉大，许多城郊村已变为城中村;同时，由于大量农村青壮年劳动力外出务工，在城市安家就业，造成一些村庄形成空壳村。面对目前的村庄情况，运城市对村庄结构进行调整，进一步促进土地经营的规模化。

3.建设产权交易平台促进土地流转。为实现农村生产要素的市场化，运城市通过建设农村产权交易中心，为农村土地承包经营权流转和农村金融提供服务。同时，运城市农村产权交易中心搭建一个有效的对接平台，让农村资产、资源流动起来，激活和发展农村生产力。通过交易中心对土地流转过程真实性、公正性、合法性的认证，维护土地流转双方权益，农民不怕租赁费拿不回来，企业不担心农民反悔收回土地，这有利于促进土地顺利流转和规模化集约化经营。

(五)城乡生态化

1.坚持生态优先的新型城镇化道路。运城市在城镇化发展进程中，坚持生态优先，走基于生态文明的新型城镇化道路，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，加快生态经济发展，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。运城市在产业发展上高度重视生态环境的保护。坚持走低碳化、工业化与城镇化协调发展之路。第一，鼓励发展节能性环保产业，降低产业发展对能源、水资源、空气等生态资源的消耗或破坏。第二，支持探索循环经济模式，以更少资源创造更多经济价值。第三，要求工业入区、入园，促进产业集群，既可以集中处理污染，又可以使各产业分享外部经济。第四，加强节能环保宣传，鼓励城市居民在日常生活中践行节能环保。第五，加强城市绿地资源建设，提高生态环境自我净化能力。第六，倡导绿色消费，减少消费污染。第七，重视调解资源占用与分配、环境污染方面的矛盾、冲突，促进城镇化与环境保护的良性互动。

2.用城乡生态化增强城镇吸引力。运城市的城镇建设在完善基础设施和公共服务功能的基础上，加大生态建设，通过绿化、净化、美化提高宜居指数，增强城镇的吸引力，让农民向往进城，愿意进城。保证以人为核心的城镇化加快步伐，深入推进。

3.城乡生态化注重传承和弘扬本地传统文化。文化是城市生存的魅力和灵魂，文脉是城市发展的远景导引，文化产业是支撑城市发展的关键。运城市在促进城乡生态化、一体化发展时，既遵循历史文化的传承，又衔接现代气息的植入。如，盐湖区通过建设国家5A级盐湖生态文化旅游风景区，大力发展文化旅游产业，首先打造出20平方公里的板块，让游客在休闲娱乐中感知运城根祖文化、盐文化、关公文化的博大精深，未来把盐湖风景区打造成山水相连、林湖辉映、历史厚重、文化发达的历史文化风景区。

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在新农村社会主义建设、规划城乡发展、往创新城镇化的发展道路上小城镇属于比较重要的部分，承载着近距离迁移农村户口的重要区域。随着统筹城乡发展战略的不断创新，使得控规在小城镇的规划编制上更加完善，并且采取控制性规划的引导与控制来到达实施与管理小城镇总体规划目的的打算更加重要。小城镇控制性规划编制不仅有效的改变了城镇建设环节的管理，还确保了小城镇规划系统的全面性。同时，小城镇的控制规划体系还能深入的洗澡分析规划管理进行的内容，确保规划管理、城镇开发建设土地、规划编制等各个方面的衔接性，将规划编制的目标彻底实现，使小城镇良好空间的形成进一步的发展。

1.小城镇的基本特点

小城镇属于农村钴锭区域内生活服务、文化、政治以及经济等方面活动的中心，主要有几个特点：

1.1邻里关系比较融洽

小城镇生活的社区在拥有乡村社区主要特性的同时还具有城市社区的特性。在乡村社区的居民与邻居间主要是通过血缘维持融洽的关系，城市社区的居民则是通过因行业或职业的活动需求而结合的人际关系为主来维持邻里关系，但是在人群中的关系却不太融洽。小城镇属于农村就近转移人口的主要区域，并且因为农民比较接近乡村，农民与城镇居民之前有比较紧密的联系[1]。所以，与城市社区对比得知，城镇社区不仅仅通过行业需要而结合的人际关系来维持邻里关系，地缘与血缘的关系相对来说也是比较重要的原因。在城市社区对比的情况下，城镇社区相对来说关系的构成比较复杂，但是存在较强的认同感，有着更加融洽的邻里关系。

1.2城镇是连接乡村与城市的纽带

随着社会的迅猛发展，城镇化脚步也不断的发展，城镇是连接乡村与城市的纽带和桥梁，城镇的工业产品、生产技术、市场信息、科技人才以及富裕资本逐渐往农村发展，形成规模比较大的生产法师与市场改革的小资经济。城镇化根据自身的特质来讲是使乡村与城市两个不同的生产系统互相转化、互相作用以及互相联系，在合理的经济范围内进行生产率配置、优化配置、合理流动的效果，帮助城市与乡村互通互融，共同进步，建设符合现代化社会发展需求的城市与乡村互相协调的关系。

1.3市场机遇具有不确定性

在不同的环境下自身的经济发展有着不确定性的因素，尤其体现在小城镇的发展中。城市经济的总量相对来说比较小是一个比较重要的原因。倘若盲目的引进较大规模的项目，就可能会出现产业结构基本性以及经济突发性增长等方面的变化。因为小城镇在发展的过程中存在着很多不确定的原因并且有着较大的影响，在城镇范围内真正可以确定的指标很少，很多具有发展可能的指标都只能通过判断来决定。要想改变这种方法，就必须了解阶段性的具体问题，尽量仔细考虑具有不确定性的指标，观察是否还有发展的空间，进行柔性较大的编制规划。

2.小城镇控制性详细规划编制

我省为了提高全省城镇控规工作制定了相关的文件指导此工作顺利的进行，相关文件中的主要内容包括控制内容、技术深度、地块划分以及用地分类等方面。由于小城镇控规标准不完善，造成了在进行编制时出现无据可依的情况，如果按照城市控规的标准对城镇控规标准进行编制，就会造成城镇连接城市与乡村的主要作用无法实施，根据我省小城镇的实际发展状况与现行的控规技术标准进行城镇控规编制，主要特点如下：

2.1用地布局及分类的特点

根据相关文件对用地分类及布局的方法进行细致的分析，其中农业生产的用地是差别最大的，在城镇的范围内主要以兽医站、农科站、农机站以及种子站等方式存在。农业服务站有着服务与管理的只能，是将农民群众联系起来的纽带和桥梁，兽医站是对动物进行卫生防疫及医疗等相关工作，能够加快畜牧业的快速发展[2]。根据这两个服务站的基本职能，不适合将这两个服务站规划到医疗卫生及商业方面的用地，而是应该建立专门的乡村服务生产用地，两个服务站要有一定的距离，将小城镇三农的特点体现出来。在这样的基础上，根据小城镇独有的特点，在用地布局规划方面，可以从为居民日常活动提供方面、用地的经济性以及保持和谐的邻里关系等方面来进行城镇建设。在用地经济性的规划方面，可以从实施用地的规划、经济性出发，在进行规划适当的调整小城镇道路两旁的防护绿化带，并且以商住混合的用地规划为主。邻里关系方面，城市居民居住的环境阻碍城镇居民进行感情交流，城镇用地规划事可以使用街坊式的邻里布局，为城镇居民提供更广的交流空间，确保城镇居民邻里关系的和谐发展。

2.2合理的进行地块划分

小城镇由于自身的资金及经济具有不确定性的因素，在用地建设的选择上具有较大的限制及随机性，给小城镇控规制度的实施与制定带来了困难，这就规定了小城镇控规制度的制定要具有合理性。对于工业用地、居住用地、仓储用地以及综合用地，应该使这些区域能够灵活的运用，合理的开发、划分土地。将工业用地作为一个列子，工业企业的工业用地可能是需要一个大过20公顷的土地，而有些则是需要5公顷的土地就够了，为了能够符合工业企业的要求，小城镇的控规制度的编制就要从不同的方面来进行，进行规划编制的工作人员要加深研究调查，根据土地开发与转让的具体情况，制定出具有灵活性的手段和控制指标，帮助不同层次的企业找到符合企业自身发展的建设用地。对综合用地和居民用地的全新规划，控规越详细制度则具有很小的实施可能，较差的适应性及无法进行灵活的管理[3]。控制性详细规划编制启到更好的引导效果，由于较小规模的建设和形成需要比较完全性和布局及内部同时具有灵活性，零散的用地规划在这一方面更加侧重于用地的合理性。

2.3合理的确定平均容积率

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中图分类号：TU98 文献标识码：A

一、概述

村落型生态社区一般人口规模较小，拥有较多的自然资源，并且有适于耕作的农业用地，其生产、生活与社区内的自然资源密切相关，是一个较为独立的、自给自足的社会单元。

与城市社区相比，村落型生态社区的主要特点是：(1村落型生态社区与自然地理环境密切相关，有强烈的地域性(2)村落型生态社区的生产、生活与生态环境密切相关。(3)人口密度较低，人口素质不高。(4)社会结构比较简单。(5)经济活动较简单，自给自足性较强。(6)家庭的功能非常重要。(7)社会心理和社会行为的传统性特征比较明显。

村落型生态社区的功能主要有：(1）空间功能。(2)集聚功能。(3)传播功能。(4)联结功能。乡村居民和团体依靠村落型生态社区而维系在一起。

二．村落型生态社区更新原则

村落型生态社区的建设需要充分考虑历史、当代与未来的关系。村落型生态社区的建设应主要包含以下内容：

(1)传统乡村文化的延续

传统乡村是指以农业和农业衍生产业为主要产业的，与乡村自然生态和传统村落文化结合的人类聚居群落。但是受到现代城市生活的影响，大部分的年轻人则选择离开乡村到外面去寻找新的生活。传统乡村的生命力正在逐渐衰退，对于乡土文化的延续功能也逐渐减弱。

因此，传统乡村的更新是必然趋势。但真正要延续传统村落的乡土文化和历史，保护乡村的自然生态，并让乡村良性地发展下去，必定要立足乡村本地的自然生态资源和浓厚的地域文化，同时还要发展经济，合理地布置生产与生活空间，提高村民的生活质量，建构健康、舒适的居住环境。只有这样才能使传统乡村文化在现代生活中得到延续与发展。

(2)因地制宜的可持续乡村发展方式

传统乡村是根植于土地、农业的聚落，承载的是乡土文化。地域性是村落型生态社区的重要特征，必须因地制宜，突出特色地发展村落型生态社区，同时地域性也决定了村落型生态社区不能有什么统一的建设模式，只有发展的经验可以借鉴，如果仅为迎合示范村的建设模式而不顾当地自身的环境条件限制，就会失去村落型生态社区自身的生命力，很快就会被时代所遗忘。

生态意识是所有乡村发展的共同要求，无论传统还是现代的村落型生态社区都应该秉持生态的可持续发展观。要处理村庄环境与现代农业技术的矛盾，对生活的废物污水经过处理后排出，实现人与自然的和谐相处。

(3)原有村落的更新和改造

根据我国村镇发展的实际情况，村庄在相当长的一段时间之内仍然将是大量农村人口生活和居住的主要地点。在我们调研的例子里，有不少农民全家都在城市打工或者让自己的子女和自己的父母一起住在乡下，使许多农民家庭中出现仅有老人或祖孙同堂、父辈不在的格局，农民家庭的“老龄化”和村庄的”空心化"现象日趋严重。改造空心村，对传统聚落空间结构进行重组是改善乡村居住环境和生活品质的一个重要途径。

双起桥村是一个较偏僻的村庄，其地形为典型的丘陵地带，“九村十八岔”是对其最好的描述。由于村内多为低山丘陵，稍微宽敞的山谷地带都作为耕种用地，而林地也是国家保护对象，因此大部分住宅都盖在山脚处，虽然居住比较分散，但却是利用地形、节约耕地、保持水土的一种策略。双起桥村现有的居民点大多以村组为单位集中居住，一般一个组在一个山坳里。各村民组与村镇中心（一般是村支部所在地）的绝对距离较远，如果全部集中居住，对那些田地在山坳的居民而言，则意味着生产和生活之间的距离更远。因此，村中居民大多利用原有的宅基地进行新居建设。在20世纪90年代，70%的农民都有了2层的楼房，因此农民建房的愿望并不迫切，反而村内的基础设施（道路硬化、农网改造、环境污染等）才是农民迫切希望改善的。

对原有村落的改造应充分研究旧村落的社会因素、自然条件、历史风貌、经济状况，按照可持续发展和生态平衡的原则，根据历史延续、整体协调、保护环境、循环利用、服务群众的指导思想，综合考虑生产、生活、交通和娱乐的各种需求，调整村落布局，整治道路，增设公共设施，使原有村落在改造中达到整体的和谐。

(4)中心村建设

随着农村经济的发展，农村现代化和产业化速度加快，农村的生产要素也从分散走向集聚，由“同质同构”（单一小农经济）向“异质异构”（一、二、三产业合理配置，人口资源等生严要素集聚和重新组合）转变。这种转变的特征就是人口向镇区集中，围绕城镇采用撤村并点、撤乡建镇等措施，进行规模和结构调整，既节约土地，促进土地复耕，保护环境，提高基础设施的建设和农民生活质量，保证居住环境的可持续发展，又有利于提高乡村现代化建设。中心村的建设是合理地撤并一些不利于持续发展的自然村来加速中心村庄的集聚，增强土地的集聚效应，促进农村的产业化经营。

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一、中国社会保障面临的主要问题

中国社会保障制度的建立,对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济秩序、实现社会正义和公平等等方面都具有积极的作用。但是当前社会保障制度的建设过程中还面临很多问题。

1、社会保障覆盖面低

目前我国社会保障制度的覆盖面还是比较低的,比如说在社会保险的五个项目里,养老保险参保人数最多,但截止到2005年3月底,劳动社会保障部公布的参保人数是1,6554万人,而同期我国城乡就业人员7,3740万人,从这个数字看出享受社会保障的人员的数字较低。目前,乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加社会保险,而这部分人员占从业人员的比例逐年增加。由此可以看出我国社会保障的覆盖面水平还比较低,与国际比较,只相当于低收入国家水平。

2、农村社会保障亟待发展

我国农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况,以及过去搞的社区型社会保障的夭折,迫使我们必须建立起中国农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑战,又是一个很好的机遇。建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情,即人口多,底子薄,经济落后,劳动者无固定收入,老龄化速度快,地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验、都不能解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式,即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法,在我国农村相当长的时间内是难以做到的。因此,建立我国农村社会保障制度的指导思想是:从农村实际出发,坚持以保障农民的基本生活为目的,借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训,以农民自我保障为主,自助为主与互济为辅相结合,社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合,实现全方位的社会保障。

3、社会保障的管理体制不建全、立法滞后

社会保障体制存在很多问题,管理分散,政出多门,没有形成统一的管理体制。按照中央政府的规定,基本养老保险基金要实行全额征缴,但是目前部分地区仍实行差额缴拨的办法,造成企业挤占、减发或拖欠基本养老金的现象。此外,省级地区间基金调剂受到了很大限制。在企业和政府之间、中央政府和地方政府之间,对于社会保障的责任划分也不够明确。比如养老保险方面,国企职工归劳动和社会保障部门负责,公务员、事业人员归人事部门负责,贫困人口救济的保障归民政部门负责,这就容易形成多头管理,而且造成管理成本的加大和各自为政局面的出现。立法滞后,在我国除1953年颁布的《劳动保险条例》可视为社会保障立法外,还没有第二部社会保障法律。虽制定了规定和条例,但不能代替法律的作用。规定和条例不具备法律的权威性,执行起来有相当大的回旋余地,有的规定或条例规定得较早,已不适应改革开放的需要,有的规定和办法具有明确的临时性,即权宜之计。这些都不利于我国社会保障制度的建立和健康发展。

二、建立中国社会保障制度多元协调模式

多元协调模式是根据社会保障制度的内在规定性和具体国情来选择的,要在吸收国外经验,改革现有社会保障制度的基础上,采取积极有效的措施推动它的实现。

1、建立社会保障管理体制

社会保障的管理体制是指从事和管理社会保障制度的一系列机构和具体的制度。在合理的社会保障管理体制中,各种机构与组织之间相互影响,能够产生出激励、约束和监督相结合的机制,从而推动着社会保障模式的运转。从多元协调模式的建立来看,应建立集中协调与分工管理相结合的新型管理体制。具体对策如下。

首先,建立统一机构,实施集中协调管理。一方面通过统一的管理机构,提高社会保障机构的办事效率,促进社会保障功能的有效发挥。另一方面,通过统一的管理机构,建立统一的方针、政策,使社会保障工作在政令、规划、制度、标准、程序、部门权限方面做到协调统一。

其次,明确职责、实行分级管理,建立统一管理机构。强调集中协调管理并不是不要分工,而是要在统一机构的基础上,根据科学分工原则,建立由行政管理机构、经办机构、监督机构三个层次组成的分级管理体制,形成制衡机构。

最后,社会化管理、社区管理与单位管理三者相结合,建立多层次管理体系。社会保障是一项综合性社会事业,因而必须实施社会化的管理。但是我国地域宽广,经济差异大,仅靠社会化管理难以充分发挥作用。所以在建立社会化管理的基础上,还要使社会化管理与社区管理、单位管理相结合。社区管理主要是依靠城市的街道办事处、居民委员会、农村中的乡政府和村委会来管理。单位管理主要是依靠生产和工作单位来进行管理。在上述三者的结合中,要以社会化管理为主,单位与社区管理为补充。通过三者结合建立多层次管理体系。

2、在城市和农村建立不同的保障模式

建国以来,农村的社会保障主要是家庭保障与政府救济为主要内容的模式,这种模式与农村经济结构的变化愈来愈不适应。因此在多元协调模式建立中,应建立适应市场经济要求的农村模式。

首先,以家庭保障为主,与社区扶持相结合,建立以“补救模式”为基础的农村社会保障。由于农村生产力水平的限制,新的保障体制不可能将一切都包干来,需要保障对象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救残补缺、济贫扶困,以维持最基本生活水平为出发点的农村社会保障模式。

其次,根据不同水平,选择不同,不同标准的模式。由于我国农村经济发展水平迥异,不可能用一种模式,而应从各地实际出发,因地制宜地去建立。有人主张根据农村经济发展状况,分为贫困型、温饱型、富裕型三种,据不同情况建立不同模式,在贫因型农村建立救济型保障,在温饱型农村建立基本需要型保障,在富裕型农村建立保险型保障。这种主张是非常正确的,但是应该引起注意的是随着农村经济的发展,救济型、基本需要型要向保险型转变,并逐步与城市模式相趋同。

最后,在资金运行方式上实行个人储蓄积累制与国家出资相结合的方式。关于农村保障资金的运行方式理论界有三种观点,一种观点认为应建立个人储蓄积累制,一种是现收现付制,一种是半积累半现付,笔者以为在具体实施中,还应根据农村经济实际而具体对待。在贫困型农村中应以国家和集体出大头,个人出零头。在温饱型农村应以集体出大头,国家扶持为补充,并与个人出资相结合,采取半积累半现付制。在富裕型农村应采用基金制,以个人积累而形成基金,建立社会保障的资金来源。

城市社会保障的基本框架已经确定,当前面临的主要是如何适应市场经济的发展进一步完善的问题。其完善的具体思路与对策是:第一,以失业保险和养老保险、医疗保险为主体内容建立“机制模式”,其主要功能在于解决城市市场经济发展中的特定问题,维护社会公平,使社会保障成为国家调节经济的内在机制。第二,从实际出发选择不同的具体模式。从现阶段改革实际需要来看,在经济不发达的城市应以阶段型重点保障模式为主,根据特定需要、特定问题而建立不同保障重点和保障项目。在此基础上,在经济发达地区的城市中可适当发展经济效益优先模式,以效益状况作为评价标准,使社会保障向商业化方向发展。在这个过程中还必须重视社区模式,在社区经济发达的地区,重视并推广各种类型的社区保障模式。第三,资金筹措和运作上可以采取社会统筹与个人账户相结合的方式。在目前资金运作上可将现收现付制与半资金积累制相结合,逐步向积累制过度。

3、建立多元化的筹资渠道和筹资模式

多元协调模式建立和运作中最难的问题是资金的筹措和筹资模式的选择。保障模式再好,没有资金也难以进行有效运转。目前资金严重短缺是社会保障建立中急需解决的一个问题。借鉴发达国家的经验,根据实际,应建立多元化筹资渠道,并针对不同的保障项目建立不同的筹资模式。

(1)建立多元筹资渠道

传统保障模式的筹资渠道是单一的,随着十多年的改革,建立了政府、企业、个人三方负担的筹资渠道。但是仍然还存着一些问题,一是多元化筹资渠道还未完全建立,国家仍然负担了绝大部分,公民个人自保意识和能力还比较弱。二是现有筹资方式大多还是现收现付制,缺乏事先储备积累。因此,目前必须进一步改革,进一步扩大资金来源。首先,应开辟一些社会保障税。根据福利经济学的补偿原则,对个人开征所得税,实行累进制税率,从而使经济发展中的受益者补偿受损者。同时还可以从部分资产存量转化一部分,增加社会保障资金的增量,这种办法在目前的改革中可以作为一种新的筹资思路。其次,从企业方面来看,要根据企业的经营状况更进一步完善企业缴费制,实行强制积累。最后,从个人方面来看,主要是要提高个人的自保意识,改革单纯靠国家的依赖思想,并在此基础上,坚持实行个人积累制,把个人积累与国家、企业单位负担结合在一起。

(2)建立多元筹资模式

从世界各国来看,社会保障资金的筹集主要有三种模式:现收现付制、半积累制、积累制,目前大多数国家都采用积累制。我国经济发展水平低,很难一下子建立积累制。因此,必须根据不同保障项目采取不同的多元筹资模式。

首先,在失业救济金的筹措上,先由国家、企业、个人分摊完善现收现付制,然后建立半积累制,最后向积累制转变。从目前改革来看,先可以实行国家、企业、个人分摊的办法。费用来源由政策拨款、企业交费、个人交费三个方面。这种思路是国际一致经验,尽管它存在着一些缺陷,但在目前企业失业人员过多,国家财力不足的状况下,还是有可行之处的。当市场经济正常运行,国家经济状况有些好转之后,建立半积累制。最后,当社会主义市场经济体制完全建立,多元协调模式建立以后,可由半积累制向积累制过渡。

其次,在养老保险基金方面采取基本养老保险、企业补充养老保险与个人储蓄养老保险相结合的方式。基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合,并把养老范围扩大到集体企业,私营企业、三资企业、个体劳动者、农民。这种筹资方式的主要特点是靠劳动者自己积累,在职时可以得到较高工资收入,退休以后可以得到良好保障待遇。这种制度在实施中必须体现效率优先,兼顾公平原则,注意妥善解决好社会统筹与个人账户相结合的比例。

再次,医疗保险筹资模式的方向是社会统筹和个人账户相结合。目前应逐步建立医疗保险基金,视不同情况区别对待。对国家机关和事业单位中,由国家筹资建立医疗保险基金,具体使用由个人与保险基金会共同负担。对城市企业,由企业筹资建立医疗保险基金,由个人与保险基金共同负担。对于农民、个体劳动者和乡镇企业职工中可以建立合作医疗,按个人缴费与社会统筹的办法来解决。在区别对待的基础上,逐步向社会统筹和个人账户相结合的方式迈进。

最后,在社会救济方面,由于救济金的提供者与受益者之间没有直接联系,它强调了国家政府和责任与救助对象应有的法定权利,因此,资金筹集主要来源于国家财政和社会各界的捐助。社会福利是一种高层次的社会保障项目,在资金筹集上,与社会救济有同样的特点,其资金来源应该是三方面:政府财政拨款、部门和单位自筹。

4、建立社会保障计划,推动多元协调模式的建立和运作

从世界发达国家社会保障模式的建立和运作来看,大都通过严密而精细的社会保障计划来进行,通过社会保障计划,既保证了多元协调模式建立过程中的阶段性和步骤性,又可以强化社会保障管理。因此,在多元协调模式的建立和运作中,我们必须建立社会保障计划。将各种社会保障基金纳入国家预算范围。建立社会保障预算计划以后,通过复式预算制度将社会保障收支在国家财政中单列,一方面可以加强资金的高效利用,另一方面可以使社会公众对社会保障收支有全面的认识。社会保障预算计划的总体目标应该是将各项收支及投资运营活动全部纳入社会保障预算计划,使资金管理和投资运营活动规范化。根据经济近期发展状况,社会保障预算计划主要将养老、失业、医疗、工伤、生育等保险基金纳入国家预算,由财政部门设立专用账户,统一核算,统一管理。

5、坚持综合配套改革,推进多元协调模式的建立

多元协调的建立是在原有模式改革的基础上进行的,是一项综合系统工程,需要做多方面的综合配套工作,从总体上来看,还应做好以下工作。

(1)建立社会保障基金的安全增值保值机制

在社会保障资金的筹措上,我们总体上运用积累制作为改革方向,这种筹资模式往往以支定收,略有节余,这样在基金的收缴与发放之间往往存在一个时滞过程,并且保障对象使用时间不一致,必须使一部分资金停留在社会保障机构中,因此必须建立保障基金的增值保值机制。结合现实实际,应采取如下对策:一是建立社会保障银行。按专业银行的形式或基金组织的形式建立社会保障银行,一方面通过银行承办保障资金的收缴与发放。另一方面通过银行资金的信贷过程来保证社会保障基金的保值与增值。二是建立保障储备资金的投资机制。通过加强对部分资金的投资效益,以保证在通货膨胀的情况下,确保保障对象的生活水平下降,至于具体做法有待实践中进一步探索。

(2)加强社会保障的法制建设

社会保障是政府主办的一项综合性社会事业,举办社会保障是一种政府行为,因此,必须将社会保障的建立、管理与运作纳入法制轨道。我国目前社会保障立法不健全,实践迫切要求我们来健全社会保障法,从而调节社会保障实施中的各项社会关系,保证社会保障的实施与贯彻。从目前来看,立法还很落后,应必须重点加强立法,与改革相适应,重点要进行社会保险和保险资金管理方面的立法。在此基础上进一步完善社会救济、社会福利、优抚安置方面的立法。同时进行队伍与执法队伍建设,从而使立法、司法和监督相结合。

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小城镇是一种比农村社区高一层次的社会实体，是以一批不从事农业生产劳动的人口为主体的社区。

小城镇体育是以小城镇社区的各种组织为主要管理主体，以辖区内全体成员为主要对象，以满足人们的娱乐与健身需求而开展的各具特色的区域性群众体育。小城镇体育是群众体育的重要组成部分，就其发展程度来讲，它低于城市体育，而高于农村体育；就其基本属性来讲，小城镇体育兼有事业与产业的双重属性；就其归属来讲，小城镇体育倾向于农村体育，但又不同于农村体育。

二、现阶段小城镇体育管理的环境分析

小城镇体育是在一定的环境中开展的，环境的特点及其变化必然制约着小城镇体育管理的体制和模式的选择，环境分析就是研究小城镇体育管理的影响因素，为管理者进行决策和管理提供科学依据。小城镇体育管理环境大致可分为政治、经济、社会文化等方面。

三、小城镇体育管理的基本框架

（一）小城镇体育管理的特点

小城镇体育管理是小城镇体育可持续发展的核心问题，是小城镇体育的管理者通过对小城镇体育实施计划、组织、协调、控制等职能，协调小城镇体育活动过程中各种关系，合理配置小城镇体育活动过程中的各种资源，实现小城镇体育目标的活动过程。现阶段小城镇体育管理呈现出以下主要特点:

1．政府强化了体育管理职能

各镇广泛动员和组织社会力量支持体育事业、举办体育活动，同时，增强县（市）体委“领导、协调、监督”的宏观管理职能，做到国家调控、依托社会、自我发展、国家办与社会办相结合。其主要表现为：领导重视体育，把乡镇政府体育管理工作和体育设施达标内容列入精神文明建设规划；把体育事业作为社会事业纳入城镇发展总体规划；把体育作为政府工作列入人大、政协议事日程；把重大体育活动列入政府管理目标，写进政府工作报告。

2．各镇政府强化了体育协会的行政管理职能

小城镇根据上级政府的部署，适应市场经济体制的要求，推行体育社会化和产业化，制定了“政府扶持、社会参与、自我发展”的体育改革方针，明确了群众体育工作的部门责任，强化了体育协会的行政职能，提出了“理顺关系、调整职责、健全组织、转换职能”的措施。各乡镇农民体育协会挂靠在有关主管部门，明确由在职领导担任负责人，形成了具有行政职能的群众体育组织，为群众体育的开展提供了组织和经费上的保障。

3．乡镇之间加强了协作

小城镇之间的沟通可分为纵向沟通和横向沟通。纵向联系能够扩大处于高层次城镇的职能范围，如县城镇的某些职能和影响可以通过中心镇、乡镇乃至村镇向更大范围传递、中介、放大和渗透；乡镇之间的横向联系主要表现为相同层次的小城镇之间在经济、文化和群众体育等方面的交往、协作、互补。每个小城镇都形成了作用于内部和外部的两种职能，形成了彼此之间错综交叉和文明扩散的共同领域，主要形式是邀请其他镇参加比赛，或共同组队参加上级比赛。

（二）小城镇体育管理的组织领导体系

小城镇体育的管理包含了政府和社会对小城镇体育的管理以及小城镇内部的管理两个层次。小城镇体育的组织领导体系包括领导体系、协调体系、操作体系三大组成部分，县、镇、村三个层次。各体系各层次具有各自的职责，发挥着各自的作用，促进了小城镇体育的健康快速发展。

四、结论与建议

随着社会主义现代化进程的不断推进，小城镇体育的发展必将成为新时期我国群众体育和全民健身的热点，为了充分发挥本文所架构的小城镇体育管理基本框架的真正作用，今后应认真做好以下几点：（1）强化基层体育管理队伍；（2）加强政策、法律、法规建设；（3）加快体育设施的建设，创造良好环境；（4）建立市场机制，提高体育效益；（5）加强社会体育指导员队伍的建设；（6）要以农村体育为基础、以城市体育为参照系；（7）以农村传统节日为契机，推动小城镇体育发展；（8）积极调动和发挥小城镇企事业的作用；（9）加强小城镇体育理论研究。

中国小城镇体育发展将推进中国体育现代化的进程，以小城镇为重点，以乡镇企业为主，发展区域性体育，对推动农村体育以及21世纪前10年我国体育的奋斗目标具有重要意义，小城镇体育的研究也将是今后中国体育社会科学界研究的热点。

参考文献：

[1] 秦椿林.当代中国群众体育管理[M].北京:人民体育出版社.2006:206-226.

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中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2014）09-0342-02

农村土地是农民的主要生活依靠。实行土地有序流转，对农民收入的增加、促进农村经济的发展、稳定农村社会和谐、推动农村土地制度的改革都起着非常重要的作用，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，也是农业现代化建设的必由之路。笔者根据在农村基层工作多年的经验，并结合舒城县干汊河镇的实际情况，对干汊河镇农村土地流转现状进行简要分析，并提出发展对策。

1 干汊河镇农村土地流转现状与特点

1.1 土地流转基本现状

干汊河镇位于舒城县县城西郊约5 km处，是通往国家AAA级风景名胜万佛湖的第一门户，交通便捷，资源丰富，商贸繁荣。辖20个行政村，1个街道。全镇总面积80.4 km2，总人口58 360人，16 383户。耕地2 610.29 hm2，其中水田1 954.30 hm2。目前，干汊河镇农村土地正以转包、互换、托管、租赁等方式向大规模集约式流转。其中6.67 hm2以上土地流转面积为1 100 hm2，涉及农户逾6 450户，规模经营在26.67 hm2以上面积504.07 hm2，涉及农户4 155户。分别占全镇耕地承包面积和农户总数的41.3%和48.2%。

1.2 干汊河镇土地流转主要特点

一是形式多样化。干汊河镇土地正以转包、代管、租赁、互换、托管等形式进行多样化流转。二是流转规模逐步扩大。当前，由于农村青壮年外出务工，离开土地寻找致富路的人员越来越多，农村劳务输出的规模不断扩大，越来越多的农民，特别是青壮年农民离开土地，走出家门寻找致富门路，促使农村土地的流转规模不断扩大。加之，干汊河镇实行了大面积多渠道兴办示范园，发展规模经营、连片种植，发展优势产业，从一定程度上助推了农村土地流转的速度。特别是土地流转承包大户的相继涌现，66.67 hm2以上的精品蔬菜规模化种植，66.67 hm2以上的水稻精种植，33.33 hm2以上药合连片规模种植基地，精品蔬菜、药合、葡萄等都已取得了明显的经济、社会、生态效益。对农村土地的流转展示了很好的发展前景。

2 干汊河镇土地流转中存在的问题

2.1 农民法制意识淡薄

由于农民的法律和自我保护意识淡薄，在进行土地流转实际操作中，不能用法律来维护自己的合法权益，不与发包方签订书面合同，大多实行口头协议，即使签订了合同也未到管理部门进行备案公证。虽然少数农民签订了合同，但是合同格式不规范、内容不完整，农民未在合同中明确自己最基本的责权利关系和对方的违约责任，更是没有实行专人负责管理合同。致使大多数的土地流转没有较强的严谨性、集中性、明确性，而是自发、分散和盲目，双方的权益不能得到合法、有效的保护，为后期引发纠纷和矛盾留下隐患[1-2]。

2.2 农民思想观念传统

由于农民的思想观念传统，土地流转进展缓慢。由于农村土地流转是现代农业实行农村土地承包改革的新生事物，农民对流转政策不甚了解，所以对于土地流转放弃经营权，农民的思想顾虑很多。一方面，农民担心把土地流转给承包大户之后，承包大户肆意施加化学肥料，从而破坏了土质，土质难以恢复到原状而影响土地后续使用。另一方面农民怀疑承包大户的经济支付能力，担心租金不能正常发放，因而没有安全感。再一方面，农民更是担心放弃土地经营权后，基本生活得不到保障。诸多因素使农民宁愿把土地撂荒、弃耕，或者自己粗放经营，也不愿意轻易把自己的土地流转出去而放弃土地经营权。最终导致土地流转的进展一直非常缓慢，不能够高效快速地运行。

2.3 社会保障体系不健全

由于干汊河镇没有建立明确的社会保障体系，无法为放弃土地经营权的农户提供有力的生活保障。没有为农村年老体弱的农民建立健全养老、医疗等保障体系，但农民的看病、子女上学、养老等所需的经济来源主要还是依靠土地收入来解决，因此农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，不少农民为了给自己留一条退路，宁肯把自己拥有的土地用廉价的辅助劳力（即老人、妇女、儿童）粗放经营，甚至贴钱把土地耕作着，也不愿放弃自己的土地承包经营权。另外，由于当今政府及相关部门没能很好解决为进城务工农民工子女的上学问题，留守孩子随城上学待遇无法与城镇居民拥有同等的待遇，所以不少农民无法安心进城务工，而不得不从事农业生产，放弃将土地流转出去。

3 干汊河镇土地流转对策

3.1 加强法制教育意识，规范土地流转操作流程

党委政府应高度重视，根据国家土地流转规定制定切实可行的相关土地流转政策法规。通过法制思想教育让广大农民知法、懂法，用法律的手段加快土地流转进程，积极引导、教育农民用法律武器来保护自己的合法权益。签订规范有效的流转合同，明确规定双方的责任权利，明晰土地产权。做到土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”。规范合同的登记、立卷和归档。时下也应因地制宜，鼓励各地探索创新合适的土地流转新机制。

3.2 加强多渠道引导，转变农民思想观念

通过媒体、网络、广播、电视等多种渠道、多种方式，深入到农村基层，向广大农户大力宣传土地流转相关政策；通过宣传典型的能人致富先进模范事例，充分发挥外出创业有成人员典型的示范带头作用，向传统观念的农民多方引导，逐步消除农民传统思想束缚。使更多农民转变思想观念，从而快速有效地促进土地大规模的流转[3-4]。

3.3 切实健全保障措施，完善土地流转机制

建立农民社保资金，加大政府在社保资金中的配套比例，加大财政投入力度筹集发展农村社区保障，通过政策激励农民自行自愿主动参保；建立完善的社会保障体系，加强农村就业、养老、合作医疗等基金的筹集，引导农民降低对土地的生存依赖性；建立完善的农业保险体系，使农业灾害降到最低限度；健全产业化协作体系，鼓励工商企业投资，从产前、产中、产后和四荒开发资源，采取“公司+合作社+农户”和订单农业的方式，带动农户进行产业化经营；金融机构提供信贷扶持，为参与农村土地承包经营权流转的经营大户、农民专业合作社、龙头企业等提供积极的信贷支持。

4 参考文献

[1] 国家金库安仁县支库课题组，卢兵生，李松.当前农村土地流转现状、问题及对策建议[J].金融经济，2011（4）：57-60.