行政档案管理范文

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大连市49个一级行政执法立档单位一年产生行政执法档案大约101万卷，其中行政处罚档案33451卷、行政处理档案34卷、行政检查档案23979卷、行政强制档案1054卷、行政确认档案235卷、行政审批档案129卷、行政许可档案955774卷。长期以来，行政执法档案按照文书档案的管理方法进行管理，存在以下几方面问题：

1　行政执法档案的安全管理存在诸多隐患。行政执法档案管理分散，职责分工交叉重叠。部分行政执法档案处于多头管理的状态，或保存在机关及事业单位档案室，或保存在其内部机构等；一些行政执法机关的下属单位也成为行政执法档案的保管机构。很多保管单位不能对相关的执法档案内容进行及时补充，使行政执法档案依据性缺失。一些行政执法档案由于结案时间拖后，造成后续材料散失、不完整。产生问题的原因：一方面，行政执法权限不清晰，职能交叉；另一方面不少单位办公场地紧张，没有条件设立独立的档案-室，一些单位更忽视了档案安全保管设施的配置。

2　档案移交和归档混乱。档案的保管是一种责任，作为国家机关，应该按照法律规定，对档案进行归档和移交。由于没有规范标准，大连市49个一级行政执法立档单位中，在立卷归档时间上就存在多种情况，有的在2个月内归档，有的1年内归档，有的1年以上才归档。在移交方面，一级立档单位没有移交或部分移交行政执法档案的占43％。产生问题的原因，主要是由于领导不重视档案的归档、移交，工作人员没有依法管理档案观念所致。

3　档案整理方法不统一。一是表现在档案排列方面，有完全单独排列的，有完全作为文书档案属类排列的，也有单独排列与作为文书档案属类排列并存的；二是表现在档案的装订方面，有装盒的，有组卷的，有的单位装盒与组卷并存。产生问题的原因在于档案管理规则及适用方法多元化。

行政执法档案有效管理的途径

要使行政执法档案科学有效管理，必须建章立制。大连市档案局自2005年以来，多次与市法制办协调，促成《行政执法档案管理办法》列入大连市《全面推进依法行政五年规划》。在起草《行政执法档案管理办法》过程中，市档案局联合市法制办召开3次专门会议，针对其中的重要环节进行研究。在市政府各工作部门及各区市县政府(先导区管委会)范围内书面征求意见及在网上公开征求社会公众的意见过程中，针对各方面提出的案卷的装订，归档文件目录及卷内文件目录的书写，案卷的整理、排列、编号及保管期限，案卷的鉴定等27处意见，认真进行商讨和反复修改。在2007年年底市政府第58次常务会议上，以政府规章的形式通过了《大连市行政执法档案管理办法》(以下简称《办法》)。

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二、档案管理人员必须具备全面的岗位知识

档案管理人员要做好文书档案的收集、分类整理、利用保管等工作必须要对文件的种类、运转和档案整理知识有所了解，才能掌握文件的完整性、准确性、有效性，才能真正做好档案管理工作。通常所讲的文件是指公文。公文的文种有党、政之分，党的公文文种有14种（决议、指示、公报、条例、规定、决定、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要等），行政公文文种有13种（命令（令）、公告、通告、议案、决定、通知、通报、意见、报告、请示、批复、函、会议纪要等）。公文的写作都有规范、严谨的格式。版头是发文机关标识，居中套以红色的大号字体，下方是发文字号，再下方为红色横隔线；发文字号，由机关代字+年份+序号组成；标题，由机关名称、内容、文种三部分组成，小标宋体2号字，引用公文应当先引标题，后引发文字号，一份公文只能用一种文种，不能同时用两种文种，“请示报告”、“关于…的通报的通知”是两种文种，都是错误的用法；正文，始于主送机关名称下一行，采用三号仿宋体字，文件的结构层次为：“一”、“（一）”、“1.”、“（1）”，每页22行，每行28字，行距为固定值26磅；附件，在正文之后，下空一行，左空2个字符；发文日期使用汉字，零写成〇；公文生效的标志，印章是公文制发单位对公文生效负责的凭证，郑重盖在日期上。收文的处理，签收、审核、批办、承办、催办、归档；发文的处理，草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发、归档等程序。档案管理人员掌握上述基本知识后，要检查接收的文件准确性，必要时可以指导行政工作。

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档案的存在，是国家、社会以及个人在正常社会活动中逐步形成的声音、图像、文字和其他不同形式的记录。对档案管理进行电子化建设，就是对机读形式或者是纸质形式的档案文献，通过计算机进行筛选和收集，令其生成计算机数据的文献信息，以供人们的日常应用。

一、行政单位档案管理进行电子化建设的必要性分析

1、有助于提升档案的服务功效。对档案管理进行电子化建设，能够增强档案信息使用的便利性，提升其服务功效。相对于原有的档案管理形式，电子化管理不仅节约成本，并且传递形式也有了突破性创新，使其更加便捷、高效、迅速。它所具备的优势，一是极大拓宽了档案管理的工作服务广度，二是提高了其信息的实际利用效率，对于档案管理相关部门的服务功能发挥提供了绝佳的条件。

2、有助于降低档案的管理成本。通过传统方式进行档案管理过程中，对档案信息进行采集以及编制和出版都有很高的成本。在运用电子化管理模式之后，能够快速降低投入成本，多次产出。通过多次开发以及使用档案信息，可以降低档案管理因经费不足而存在的限制，减少其加工信息的工作成本，实现档案管理相关工作的跨越式成长。

3、有助于提高档案的利用时效性。从文字采集到形成二次文献的信息，在传统模式下所需要耗费的工作时间较长，造成信息延后、失效，对档案信息的实际应用价值造成影响。对其进行电子化管理能够直接通过机读的方式形成档案，并通过计算机功能进行信息加工，迅速有效的生成二次文献。如此对提升档案管理的实际工作效率具有非常重要的影响。

二、行政单位档案管理电子化建设的有效路径

1、建立健全档案管理电子化的体制。通过自上到下建立健全、统一的档案电子化管理体系，从而规范其在制作以及收集和归档上的时效、程序以及方法等内容。第一，需要制定突出行政单位自身特点的电子化档案利用、保密以及保管制度。第二是将电子文件、电子档案的利用、管理归档统一输出到办公网络一体化管理系统中，从而完成局域网内行政单位的信息共享。第三，深挖电子档案建设的课题探讨，一是研究传统文档的电子化管理和网络信息化，二是分析怎样更安全、快捷、有效的利用和管理电子档案。

2、强化电子档案的具体收集管理。建立完善的档案数字库，通过建立档案数字库内计算机相关目录检索，来完成纸质档案例如图像扫描、手工输入以及OCR识别等多种方式转变成电子化信息资源。对于电子化档案建设，一定保证信息的真实性和可靠性，并实行安全保管，对需要保密管理的信息做好保密工作，如进行加密、防读、权限控制等加密处理，以此保证档案管理的电子化管理顺利实施。

3、全面提升单位工作人员的综合素质。进行电子化档案管理，还需要全面提升单位工作人员的综合素质。打造技术水平高、现代管理水平强的高素质工作人才。对档案管理进行电子化体系建设，其核心力量就是具备一支计算机技术相关水平过硬的队伍，其队伍技术水平对电子化管理水平的高低有着直接性的影响。同时还要对他们展开有针对性的政治教育和思想教育，塑造员工积极的事业观以及奉献精神。并对专业人才的流动规律和成长进行深入研究，加强档案管理人员和机构的工作活力，例如引入竞争机制等。

4、加强部门间的沟通与交流，实现资源共享。伴随现代信息化时代的发展，人们对于信息的需求也在不断递增，档案馆无法对拥有的全部档案信息进行完整的利用、保存和整理。这就需要将档案管理相关部门各自为政的局面打破，促进各个管理部门的相互连接，发展其横向联系，从而实现资源共享，满足社会更广范围的需求。

5、注重档案信息深层次的开发。档案管理相关部门在运用硬盘光盘存储、扫描系统、计算机等技术对档案进行电子化收集、保存和整理之后，需要注重对相关档案信息展开更深层次的研究和开发。通过准确、及时的收集社会反馈的相关信息以及利用结果之后，明确信息变动的状态，以此保证档案管理相关部门能够做出有效的决策，并能够更好的服务于大众。

结语：社会发展需要信息化和数字化的档案信息建设，为此我们一定要提高对档案管理进行电子化建设的认识水平和重视程度。不仅要正视目前电子化发展中产生的弊端，更应该通过创新的观念、高素质人才、创新的制度和管理系统，不断加强行政单位进行档案管理的专业水平，实现档案管理的高速、有效发展。

参 考 文 献

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关键词 ：行政管理 信息化技术 应用

目前，随着时代的进步，信息化科技时代也逐渐到来，计算机技术也走进了行政领域的管理当中。因此，本文首先探讨行政档案管理中信息化技术的应用步骤，其次对行政档案管理应用信息化技术的应用优势进行阐述。

一、行政档案管理中信息化技术的应用步骤

1.收集整理

这是信息化技术档案管理当中的基础内容。在对行政档案进行收集的过程当中，需要工作人员具备过硬的专业知识以及具有科技的技术水平，不断学习，并且积极进取，对于资料的收集和整理的工作认真做好，掌握最新资料，是一项十分重要的工作内容。由于信息化技术对工作人员而言是辅助其做好工作的工具，即便再为先进，也需要好的工作人员将其有效应用，掌握资料并将资料准确输入计算机，才能使得信息化技术在行政档案管理中发挥最大作用。

2.归纳和分类

这是信息化技术档案管理当中的核心内容。有时候信息档案管理人员在进行档案搜集的时候，没有对资料进行认真核实和选择，导致所收集的资料存在不完整的现象。因此，需要档案工作人员抱着认真负责的态度，对资料进行筛选、分类、加工和整理，这是实现信息化技术档案管理的要求。只有做好基础工作，才能有条理地将资料分类输入计算机。

3.查询和提取

这是信息化技术档案管理当中的根本目的。以上所述的工作内容，是为了能够将收集到的资料信息输入到计算机中，方便需要的时候对其进行查找和提取。由于利用计算机调阅档案资料，能够更高效率地、更准确地查找资料，真正意义上实现节约人力资源、节约空间、节约时间。

二、行政档案管理应用信息化技术的应用优势

1.提高档案案卷质量

采用信息化技术，能够使归档的资料格式以及纸张都保持统一的字体。因此，这样能够确保归档资料的格式以及字体等统一，如此一来不需要工作人员进行手写，保证了资料信息的规范、整洁，便于阅读。

2.提升工作效率，节约人力资源

传统的档案管理，主要是利用人工的方式对档案实行收集、整理、保管和查阅，需要消耗大量的人力资源与时间，并且工作效率低下。而现在人们生活、工作节奏越来越快，显然传统的管理手法已经无法适应。因此，将信息化技术运用在行政档案管理当中，在很大程度上提升了档案的存储量，并且还减少了人力资源，提升了工作效率，促进档案信息化转换为实际生产力。

3.时间和地域的优势

利用信息化技术管理档案能够不受地域地限制进行工作，由于传统的行政档案管理需要在档案库房进行，并且只能在特定的时间约定条件下进行，但是利用信息化技术，工作人员可以通过互联网进行信息处理，在一定程度上为工作人员带来极大便利。

4.空间优势

传统的行政档案管理工作都需要在库房进行，从而使得库房的占有量增加，导致浪费许多可以利用的空间，同时由于繁多的档案，在需要和寻找时也耗费时间精力，为工作人员带来极大不便。但是利用信息化技术管理，不但能够使得服务器的空间优化，节约人力资源，并且在很大程度上改变了管理的模式，提升了工作效率。

5.信息可共享可复制

在行政档案管理中运用信息化技术，能够实现需要的人员对档案进行共享，并且能够“多人共同一个文件”，这在传统的档案管理当中是难以实现的。并且利用信息化技术，还具有复用性，如建立电子档案，能够对其进行多次利用，并且不会受到破损，而传统的档案容易经过多人翻阅，或外界因素遭到破损。

综上所述，信息化技术在行政档案管理工作当中，应用日渐广泛，尤其随着时代的进步，科技创新的水平不断提高。因此，一个单位或是企业的进步，其档案管理工作势必将通过信息化技术提升整体业务水平。

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行政单位的档案管理记载着行政单位发展的历史过程，既是工作研究的基础，也是各项事业活动正常有序展开的基本前提，更是行政单位进行宣传和教育的生动的并且具有说服力的资料。行政单位的档案既为行政单位服务，也为社会服务，更为人民服务。行政单位各类档案管理是行政单位管理工作的重要部分，做好行政单位各类档案管理工作，有利于提高行政单位的工作效率和工作质量，是维护行政单位历史面貌和推动行政单位发展的必要条件和重要工作。在行政单位管理过程中，档案管理工作是非常重要的一个环节，也是行政单位发展的基础性工作之一。行政单位各类档案关系到行政单位各项工作的决策性，它记录着行政单位各种工作事迹或者科研项目的优秀成果，为行政单位的经营活动和发展，提供了基础性资料，是行政单位管理和计划制定的基础依据。行政单位各类档案完善与否体现了这家行政单位管理制度的规范性、科学性和基础性，同时还关系到行政单位面向社会的形象，因此行政单位管理中必须重视对档案的管理，它对行政单位的整体发展发挥着不可替代的作用。行政单位各类档案涉及范围较广，管理十分复杂，如何有效提高档案管理水平，对广大行政单位各类档案管理人员是一种挑战，因此在现阶段行政单位体制改革的大旗下，我们要敢于转换思路，不断创新，为推动行政单位各类档案管理工作的发展，创造良好的发展机遇。

一、行政单位各类档案管理发展现状及存在的问题

随着社会发展速度的加快，我国人民生活质量有了显著的提高，对行政单位的服务质量的要求也变的越来越严格了，目前行政单位管理水平整体发展速度呈现跨越式发展，自行政单位体制改革以后，不管从硬件还是软件方面与原先相比都发生了翻天覆地的变化，取得了许多优秀的成果，尤其作为行政单位基础工作的档案管理方面，管理理念和管理方法都有了很大的改善，各大行政单位建立了行政单位各类档案体系，实行了信息化管理，有效地推动了行政单位的发展，但是我们也看到，目前行政单位各类档案管理中仍存在着一些难题，有待我们去解决，主要体现如下：

（一）重视程度不足，管理理念落后

目前，很多行政单位对档案管理工作的重视力度不足，行政单位的主要精力仍然只是单纯的放到了经营、行政、科研等方面，对作为行政单位基础管理的档案工作只是一带而过，简单的认为档案管理就是对行政资料进行立卷、归档以及保存。行政单位对档案管理的投入甚少，使得行政单位各类档案管理软、硬件设施陈旧，工作环境较差，这种落后的管理观念，严重影响这行政单位各类档案管理工作的发展速度。

（二）缺乏有效的档案管理制度

有的行政单位虽然对档案管理加强了重视，但是在行政单位各类档案管理制度建设方面，做的仍然不够到位，存在制度内容的制定缺乏科学性、实际性和可行性。例如，首先，对档案信息建立的实效性、准确性等方面缺乏统一的标准作为规范，导致行政单位各类档案管理工作比较盲目。其次，对档案管理工作的职责范围、岗位设定方面，存在不够明确的问题，使得责任不能到人，出现互相推诿现象，给工作的推进带来了一定的阻碍。第三，在档案管理工作流程方面，缺乏科学的评测，使得各档案岗位衔接工作存在很多漏洞，造成各种纠纷的发生。

（三）行政单位各类档案管理人员管理能力较差

现阶段，行政单位各类档案管理人员的管理理念、业务能力以及文化水平等方面各不相同，但从整体形式看档案管理素质较差。一方面，是由于行政单位对档案管理人才的培养机制不重视，把职工教育和选拔的重点放到了行政、科研、经营等方面。另一方面，档案管理人员自身观点理念的错误，自认为档案管理岗位属于行政单位二、三线工作，于是自暴自弃，缺乏对工作业务学习的进取心，只是墨守成规的开展工作。

二、推动行政单位各类档案管理的有效措施和方法

通过对上述行政单位各类档案管理中存在问题进行的分析，让我们感到发展行政单位各类档案管理工作，仍然任重而道远，那么如何有效推动行政单位各类档案管理工作呢，我认为应当从以下几个方面入手：

（一）加大档案管理重视力度，转变落后的管理观念

思想上得到了足够的重视，是推进行政单位各类档案管理工作向前快速发展的基础，首先，要转变传统落后的只重经营，而轻管理的观念，行政单位管理人员要充分认识到档案管理基础工作的重要性，对档案工作对行政单位发展的作用有一个正确的认识，将行政单位各类档案管理正式归入行政单位各项的重点工作之中，并给予落实。其次，加强对档案管理工作的投资，在硬件方面引进国内外先进的档案管理设备，改造行政单位各类档案管理环境，实现行政单位各类档案管理的信息化。在软件方面，加强现代行政单位各类档案管理理念的学习，并迅速掌握，与行政单位实际情况相结合，应用到现实工作中，快速推动行政单位各类档案工作的发展。

（二）建立健全的档案管理制度，强化科学、规范性的管理

行政单位各类档案管理工作的有效开展，需要制度进行约束、规范与管理，建立健全行政单位各类档案管理制度是推进行政单位各类档案管理发展的必须。行政单位各类档案管理制度的建立应当首先根据国家有关部门颁布的《档案法》和《行政单位卫生档案管理办法》等相关规定作为指导，结合行政单位自身档案工作的特点，进行制定。内容一般涉及到行政单位信息档案立档、入档、保养管理制度、行政单位各类档案岗位及工作流程管理制度、行政人员考核档案管理制度、工作风气档案制度、行政人才档案管理制度等等方面。同时为了加强落实管理制度的执行，需要有严格的考核管理制度作为基础。通过建立一系列切实可行的管理制度，实现行政单位各类档案规范化、制度化、科学化的管理。

（三）加强行政单位档案人员技能素质的培养

首先，行政单位管理人员应当将档案管理教育正式纳入年度行政单位职工培训大纲，将对档案管理职工培训工作当做重点教学工作去抓。其次，引进目前先进的行政单位各类档案管理理念和方法，使档案管理人员能够迅速掌握，不断更新他们的知识，使其保持管理理念和技术能力的新鲜性。第三，建立人才选拔机制，对档案管理人员进行定期考核，做到优胜劣汰，促进档案管理人员自我学习的意识。

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计划经济时期，档案实行行政式管理主要凭借指令性的业务指导来完成，档案要想发挥行政管理职能则必须依据行政命令才能实行。所以在计划经济时期，指令性的业务指导有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，人们虽然也将其理解为业务指导，但都意识到这种类型的业务指导带有明显的强制性，因此，在一定意义上可以说，也可以将其认为是法和命令，要求下级部门一定要无条件执行，依靠行政性命令档案工作才能有效进行，带有一定的强制色彩。这种情况并不只是存在于档案行政管理部门当中，在计划经济时期全部行政机关都带有这样的特点。

我国实行改革开放已经三十多年了，当前已经发展为社会主义市场经济时期，政府式的行政管理已与当前发展的时代不相适应。因此，依法行政得到了人们的认可。在这种变化当中，首当其冲的是档案部门。随着依法行政的逐步实行，国家推出了《档案法》，进一步明确定位了档案行政管理部门的主要任务。当前人们也高度重视依法行政的实施，重新认识到档案行政管理职能，计划经济时期的指令性业务指导已与当前时展不相适应，因此务必实行依法行政。而行政档案行政管理职能的部门，也不再属于一个固定的部门，同时承担着业务指导与法规的制订工作。但由于受到传统意识的影响，人们的日常行动还没有休现这种认识，特别是在当前的基层，指令性的业务指导依然占有较为重要的成分。

1.法定的档案行政管理职能简释

依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”，从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，认为提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体，而不能准确定位行政管理的主要职能。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作但却得不到相关部门的认可。

2.如何才能做好档案行政管理工作

2.1档案行政管理必须依法行政

在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，但需要提出的是其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有十七部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些涉及到档案事务法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。

2.2档案行政管理必须遵循分级管理的原则

依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。

也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。在当前的档案行政管理部门当中，都设置有业务指导与法规科，要求业务指导部门不适宜再沿用当前名称，可以改为档案管理指导处与档案指导处，主要工作就是在档案管理工作中进行指导、奖励、培训、宣传、教育等，不再带有强制性特点。法规处的主要职责是检查档案行政管理工作、处罚工作、执法监督等，制订档案业务标准、规范、政策等文件，还具有一定的强制性特点。

2.3增加机构，加强内部监督

要想实现依法行政的目的，首先要做好内部监督工作。在一定条件下，可以设置档案执法处，也可以称为“档案执法队”，主要负责强制性工作，其中，可以自行处理一些违法案件。法规处的主要职责就是档案行政监督、审核执法队处理一些案件的情况、制订业务标准等，负责监督同级档案馆的工作、监督下一级档案部门的工作、进行行政监督等。档案管理指导处的主要任务就是执行一些非强制性指导命令。

参考文献：

[1]杨凯.浅议转变档案行政管理职能的动因[J].档案管理,2013(01).

[2]刘子芳.巧解问题合理处置——实践档案行政执法的体会之二[J].档案管理,2015(06).

[3]刘道英,杨宝章.河南档案执法现状调研与思考[J].档案管理,2015(02).

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关键词：

依法行政；行政管理；执法

计划经济时期，档案实行行政式管理主要凭借指令性的业务指导来完成，档案要想发挥行政管理职能则必须依据行政命令才能实行。所以在计划经济时期，指令性的业务指导有效推动了档案事业的健康发展。在计划经济时期，人们虽然也将其理解为业务指导，但都意识到这种类型的业务指导带有明显的强制性，因此，在一定意义上可以说，也可以将其认为是法和命令，要求下级部门一定要无条件执行，依靠行政性命令档案工作才能有效进行，带有一定的强制色彩。这种情况并不只是存在于档案行政管理部门当中，在计划经济时期全部行政机关都带有这样的特点。我国实行改革开放已经30多年了，当前已经发展为社会主义市场经济时期，政府式的行政管理已与当前发展的时代不相适应。因此，依法行政得到了人们的认可。在这种变化当中，首当其冲的是档案部门。随着依法行政的逐步实行，国家推出了《档案法》，进一步明确定位了档案行政管理部门的主要任务。当前人们也高度重视依法行政的实施，重新认识到档案行政管理职能，计划经济时期的指令性业务指导已与当前时展不相适应，因此务必实行依法行政。而行政档案行政管理职能的部门，也不再属于一个固定的部门，同时承担着业务指导与法规的制订工作。但由于受到传统意识的影响，人们的日常行动还没有体现这种认识，特别是在当前的基层，指令性的业务指导依然占有较为重要的成分。

一、法定的档案行政管理职能简释

依据《档案法》第六条“县级以上地方人民政府的档案行政管理部门负责管理本地的档案事业，同时具有指导与监督当地机关、团体、企业事业单位档案工作的责任。”从中可以明确，档案行政管理主要针对的是社会档案事务，但不是管理实体档案或档案工作。也就是说这种管理主要是管事而不是管理一个单位一个部门，更不能管理当中的某一个人。也可以这样说，档案行政管理主要负责与档案工作有关的工作和事。而管理不重视结果，重点关注的是管理过程。在以前的档案管理工作中，档案工作只是重点指导一个系统一个单位的档案管理工作，主要是提高档案工作人员水平，使其能够做到科学管理内部档案实体。所以档案行政管理部门工作面临着大量的困难，虽然也做了大量的服务工作，但却得不到相关部门的认可。

二、如何才能做好档案行政管理工作

（一）档案行政管理必须依法行政。在行政管理过程中要求首先做到依法行政，档案行政管理也适用于这一点。在依法行政过程中，当中的依法包括《档案法》，但还包括关系到档案事务的一切法律法规。《档案法》具有核心地位，档案行政管理部门在开展工作中首先要遵守《档案法》，需要提出的是其中的内容和要求原则化严重，不具备明确的操作措施，所以在实行档案行政管理过程中，就不可避免地应用一切关系到档案事务的法律法规，只有做到上述这些，才能顺利开展各项工作，才能使档案行政管理收到较好的效果。有统计数字显示，在河南省与“档案”有关的法律法规就有17部之多。这些与档案管理有关的法律法规全部适用于档案行政管理工作。在实际开展档案行政管理工作中发挥这些涉及到档案事务法律法规的作用，可以有效解决档案实际管理过程中出现的“不到位”问题。

（二）档案行政管理必须遵循分级管理的原则。依据《档案法》要求，档案行政管理要实行“统一领导，分级管理”，同时明确指出了不同档案行政管理部门的工作职能与权限。所以，在实际档案行政管理工作中一定要依据法律规定去落实，不然就有可能出现“越位”现象。如在实际工作过程中，在业务考核指标中把村级建档工作下发到各级档案管理部门，如果县级档案管理部门将其理解为一项重要的档案管理工作，要实行亲自入村开展指导与帮助，但其实这种做法不符合上述管理规定，没有遵守自身行政管理职能的规定，属于管理中的“越位”。而应该采取的做法是，以《档案法》和《村民委员会组织法》为基础，对乡镇、民政部门的档案机构工作进行指导与监督。也可以这样认为，在实际开展档案行政管理过程中，要以《档案法》为主要依据，同时结合与档案管理工作有关的法律法规开展规范性管理。真正做到分级管理，实现对档案管理部门的指导与监督工作，做到这一点，档案行政管理工作就不会出现“越位”现象。在当前的档案行政管理部门当中，都设置有业务指导与法规科，要求业务指导部门不适宜再沿用当前名称，可以改为档案管理指导处与档案指导处，主要工作就是在档案管理工作中进行指导、奖励、培训、宣传、教育等，不再带有强制性特点。法规处的主要职责是检查档案行政管理工作、处罚工作、执法监督等，制订档案业务标准、规范、政策等文件，还具有一定的强制性特点。

（三）增加机构，加强内部监督。要想实现依法行政的目的，首先要做好内部监督工作。在一定条件下，可以设置档案执法处，也可以称为“档案执法队”，主要负责强制性工作，其中，可以自行处理一些违法案件。法规处的主要职责就是档案行政监督、审核执法队处理一些案件的情况、制订业务标准等，负责监督同级档案馆的工作、监督下一级档案部门的工作、进行行政监督等。档案管理指导处的主要任务就是执行一些非强制性指导命令。

参考文献：

[1]杨凯.浅议转变档案行政管理职能的动因[J].档案管理.2013(01).

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1 对《档案法》的认识与实施

《档案法》的颁布实施之初，对《档案法》的认识还是比较到位的。在《档案工作》杂志1987年第10期的社论中指出：“我国《档案法》具有显明的社会性，它不只是为档案部门行使权力的一种立法，而且是立足于国家和着眼于让会，……正确地调节国家与集体和个人之间正当利益的行为规范。各级档案部门和档案工作者，必须明确，在法律面前不仅应当和其他普通公民一样享有完全平等的权利，而且，从自身工作职责而言，应当具有更加严格的遵法义务和高度的遵法意识。这就要求，我们必须认真学习《档案法》，全面理解其精神实质，而且，要以身作则，……自觉地树立严格依法办事的法制观念。要虚心接受人民群众的监督，……使自己成为执行《档案法》的模范。”[2]1987年9月7日印发的《国家档案局关于认真贯彻执行<中华人民共和国档案法>的通知》中也强调：“各级档案部门在开展档案工作中，要依法办事，制定各种规章制度必须以《档案法》为准绳；处理一切档案事务必须遵循《档案法》的原则，绝不能超越《档案法》允许的范围。”[3]从中看出，当时，已认识到《档案法》既赋予了档案行政管理部门一定的权力，又将其控制约束在一定的范围内，并强调档案行政管理部门要依法办事，不能超越《档案法》允许的范围，做执行《档案法》的模范。然而，随后的认识却发生了变化，形成几乎“一边倒”的现象，就是基本上把《档案法》作为管理档案事业的权力工具来看待，最典型的是把《档案法》当“武器”的观点。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中以“《档案法》”并且包含“武器”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，共检索到相关文献815篇，时间从1987年一直持续到2012年。这里，随手摘录几段：

把《档案法》当“武器”的认识，最早是1987年王庆成提出的，他认为：“《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。”[4]

1988年，石怀川认为：“《中华人民共和国档案法》的颁布施行，……为我们档案工作者依法行使职权，发展档案事业给予了思想武器和法律武器。”[5]

2002年，张姣荣认为：“《档案法》是搞好档案工作的有效武器。”[6]

到2012年，依然有人认为：“《档案法》是我国档案事业的准绳，……又是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。”[7]

从上述来看，把《档案法》当做“武器”的认识在档案界很普遍，这种认识值得商榷。所谓“武器”，是用来对付敌人，把《档案法》当做“武器”，实际上，有把档案行政管理相对人当“敌人”来对付之嫌。“‘武器’从来是对别人不对自己，而《档案法》对各级档案行政管理部门和各级各类档案馆也都有规定和约束，它们都是《档案法》管理的对象，把《档案法》当做武器，实际上，是将档案行政管理者自己置于《档案法》的约束之外了。”[8]明显地有违于行政法“控制和规范行政权”的重心。

把《档案法》当做“武器”来使用的典型做法，就是把《档案法》当手电筒只照别人，不照自己。应该说在《档案法》实施之初，1988年由国家档案局、国务院法制局组成联合检查组进行的执法检查与国家档案局对《档案法》的认识是相一致的。那次档案执法检查的对象包括“各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作”。[9]“那次档案执法是‘手电筒’，也是‘镜子’，照别人，也照自己。”然而，“那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的‘缩水’。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了‘手电筒’，只照别人，不照自己”。[10]以至于“某些档案人员至今仍有一种误解，‘依法治档’就是我用法来治人”，[11]从而导致档案行政管理部门一直游离于《档案法》的约束控制之外。

档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，也可从文献中反映出来。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中分别以“对档案局执法检查”、“对档案行政管理部门执法检查”或以“《档案法》”并且包含“行政权制约”、“控制行政权力”、“控制行政权”、“行政权力约束”、“行政权约束”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，检索到期刊相关文献均为0篇。从中看出对这个问题，无论是实践还是理论研究都基本处于空白。

2 《档案法》对档案行政管理权力的约束

《档案法》对档案行政管理权力的约束主要有两个方面，一是《档案法》本身的约束，二是要遵从行政法基本原则的约束。就《档案法》对档案行政管理权力的具体约束，可分为两个方面：

2.1 管理范围的约束。管理的范围又分为“事”和“物”两个方面

2.1.1 管理“事”的范围。《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”《实施办法》第八条第三款规定：“监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为。”第四款规定：“组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”也就是说，《档案法》将档案行政管理“事”的范围限制在档案工作、档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训这些方面。

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2.1. 2 管理“物”的范围。管理的“物”就是“档案”，需要说明一下，档案行政管理不直接管理“档案”，而是，通过管理拥有档案的档案行政管理相对人的档案事务来管理的。《档案法》调整的档案范围，即《档案法》第二条的规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”就是说，档案行政管理部门管理“物”的范围是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人的档案事务。

2.2 具体管理权的约束。《档案法》对档案行政管理权力约束控制的具体条款并不多，也不太明显，但这并不等于没有约束控制。按照行政法对行政管理机关“法无规定不可为”的基本原则，《档案法》对档案行政管理部门赋予了一定的权力就等于约束限制了权力，档案行政管理部门只能行使《档案法》规定的权力，超出规定的权力范围，就有违法之嫌。下面，就主要的具体管理权作以阐述。

2.2.1 对监督和指导权的约束。《档案法》第六条规定了监督和指导的权力，对此，《中华人民共和国档案法实施办法释解》中的解释为：监督是指“通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作”。指导是指“通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作”。[12]这实质上是对监督和指导的权力进行了约束限制。尤其对“指导”权力的约束是非常明显的，这里的“指导”与常说的“业务指导”大相径庭，是指行政指导。

2.2.2 对查处档案违法行为的约束。《档案法实施办法》第八条第三款规定，“依法查处档案违法行为”，这就要求档案行政管理部门在查处档案违法行为时，要程序合法、规范，要以法律为准绳依法查处。这里的法不仅指《档案法》，还包括其他相关法律，主要是相关行政法律。

2.2.3对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务的管理约束。对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务的管理不能像国有档案的档案事务那样细，管到“集中管理”、“定期向档案馆移交档案”等。只能按照《档案法》第十六条规定来管理，即“对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购”。实际是在限制档案行政管理部门管理非国有档案所有者的档案事务的程度。

2.2.4 对行政强制权的约束。《档案法》第十六条对集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的档案，采取代为保管、收购或者征购的规定，是《档案法》中唯一的行政强制项目，并对其行使限制了条件。虽然条件比较笼统需要细化，但表明不能随便行使这一权力。

3 超越《档案法》对档案行政管理权力约束的现象

3.1 扩大管理范围现象。以《湖南省民营企业档案管理暂行办法》为例，该《办法》第二条规定：“本办法所称民营企业档案，是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的……历史记录。”按照《档案法》的规定，档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些“对国家和社会有保存价值的”档案事务，具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显的是越权扩大了管理范围。其他一些地方档案行政管理部门制定的《民营企业档案管理办法》、《家庭档案管理办法》、《社区档案管理办法》、《村级档案管理办法》基本大致相同，而且有些连立法依据的条款都没有。

3.2 扩大管理权限现象

3.2.1 扩大对非国有档案的档案行政管理相对人档案事务管理权限现象。还以《湖南省民营企业档案管理暂行办法》为例，该《办法》对民营企业的档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等都作了规定。明显超出了《档案法》第十六条的范围，是越权扩大了管理权力。再以《哈尔滨市家庭档案管理办法（试行）》为例，该《办法》第五条规定：“家庭应确定一名家庭成员负责家庭档案的收集、整理、保管和利用，学习掌握必要的档案法律知识和档案管理技能，定期整理家庭档案，并向家庭成员通报家庭档案整理情况。”这明显地超出了《档案法》的管理权限范围，显然，有侵犯公民权利、干涉公民对家庭事务处置权之嫌。

3.2.2 “指导”权力的扩大。对于“指导”，档案行政管理部门至今很少是按照“通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作”的要求去进行的，多数情况下，还是按照计划经济时代的“业务指导”方式去行使“指导”权的，“业务指导”的权力明显地超过“行政指导”的权限，而且，在现在还有扩张的趋势，最明显的表现，就是将业务指导与档案执法相结合。有的是“执法与业务‘合力’增强”，使“业务指导更有权威了”；[13]有的是“档案业务指导工作必须借助档案行政执法来促进，两者应紧密结合”。[14]这些做法，实际是在超越《档案法》的约束扩大“指导”权力。

3.2.3 超越《档案法》权限的现象。在现实中，超越《档案法》权限的现象时常发生，甚至引起了行政诉讼，最典型的是湖南省芷江县村民状告县档案局案。案由是：芷江县档案局“芷档法字[1999]o1号”《关于宣布芷江档案馆保存的126号全宗125号案卷第138页和140页档案后添写部分不具有法律效力的通告》（简称“1号通告”），致使村民以失去15亩山地所有权为由，向县人民法院提起档案行政诉讼。经法院审理，县档案局败诉。法院作出判决的理由是县档案局的“1号通告”“运用法律错误”。“档案行政管理部门应当依法行政，而县档案局作出添写的档案内容无效的宣布，法律依据不足。”[15]其原因就是该县档案局超越了法定职责权限。

4 控制约束行政管理权力的趋势

依法行政的首要标志就是要加强对行政权的控制，随着依法行政的深入，对行政管理权力控制约束也越来越严。一是从立法上，行政立法正由部门立法向专家学者立法转变；二是限制行政许可。依据《行政许可法》和行政审批制度改革的有关规定，国家档案局按照要求分三批取消33项国家档案局行政审批项目，到2004年只保留行政许可项目3项和非行政许可审批项目3项。许可项目在逐渐减少。从这种趋势看，无论《档案法》如何修改，扩大档案行政管理部门行政权力的可能性是不大的，而控制约束的可能性会增大。

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多年以来，我国行政单位始终重视档案管理工作，并形成了成熟的档案管理体系。在行政单位档案管理工作中，档案安全管理是最重要的环节之一，对确保行政单位档案的完整、可靠、有效利用等具有重要作用。但由于受多种因素制约，行政单位档案安全管理仍然存在一些问题，对行政单位档案管理工作造成了不利影响。

一、行政单位档案安全管理存在的问题

行政单位档案安全管理的目标是确保行政单位档案本身的安全，以及行政单位档案管理体系的安全。具体来说，就是要确保档案的完整、齐备、有序归档、安全保管，以及确保档案不被非法利用。目前，行政单位档案安全管理主要存在以下几个方面的问题。

（一）档案安全意识淡薄。部分行政单位领导及档案管理人员对档案的重要作用认识不充分，没有看到行政单位档案在提高行政单位管理水平、促进经济社会发展、提升社会管理能力、增强行政单位对各行业的服务水平等方面的作用，把档案管理工作简单定位成各种文件、材料、报表等的归纳、整理和保管，或重视机关文书、财务档案等的收集整理，导致行政单位档案不齐全等现象严重。而有的行政单位对档案的完整性认识不足，对于事关单位工作的重要会议记录、会议材料、单位领导讲话稿、工作总结等材料，缺少收集和管理，导致档案材料流失，甚至发生泄密事件。

（二）档案安全管理制度不健全。一方面，一些行政单位的档案管理制度不完善，对档案的保管、分类、保密、销毁等的规定不严密，档案安全管理工作无章可循，存在很多漏洞。另一方面，有的单位由于对档案安全管理不够关注，没有建立起必要的档案安全管理制度，也没有对档案安全检查、档案有效保管、档案安全保障、档案安全检查等方面作出明确规定，无法及时发现危害档案安全的隐患。

（三）档案保管设施、设备等条件落后。档案不同于平常的文字或影像资料，尤其是行政单位档案因其特殊属性需要保管环境安全可靠，且防盗、安全，有的甚至要有抗御较大自然灾害和人为破坏的能力。而现实中，由于多数行政单位办公场所紧张，没有配备单独的档案室，有的档案室与办公室、储藏室等合用，导致档案保管场所不安全。而有的单位虽然配备了单独的档案室，但不够规范，“六防”设施不配套，也没有空调机、灭火器等设备，导致档案受潮霉变、虫蛀等现象时有发生。

（四）档案管理人员素质不高。有的行政单位档案管理人员多由其他工作人员兼任，缺少档案管理的专业知识，不仅难以全身心投入到档案管理工作中，也无法对档案进行科学管理，影响了档案管理的标准化和规范化。有的档案管理人员责任心不强、档案安全管理意识淡薄，在档案的交接、归档、管理方面不认真，档案管理不全面、不系统。

二、加强行政单位档案安全管理的对策

一是加大宣传力度，提高档案安全意识。行政单位及档案管理机关要加大对行政单位领导及档案管理人员的宣传教育，增强他们的档案安全管理意识，引起行政单位领导的重视，把档案管理尤其是安全管理纳入到重要议事日程。不断健全档案安全管理责任制，树立服务意识，提升行政单位的档案管理能力，形成人人重视档案安全的良好氛围。

二是健全档案管理机制。行政单位要设立单独的档案管理部门，配备专业的专职档案管理人员，同时建立完善的档案管理机制，从人员、制度两个方面做好档案安全管理的保障。完善归档、保管、鉴定、利用等制度，明确岗位责任制，确保档案业务规范执行。

三是扎实推进档案安全管理基础工作。首先，要抓好档案的规范管理。从档案材料收集整理、档案材料的转入转出、档案的查阅复制、鉴别、销毁等方面，强化基础性工作，保证各项工作科学有序地开展。其次，要做好档案室设施设备建设。行政单位要改善档案室的硬件条件，从独立、规范、安全的角度配备必备的档案管理设施，还要增强档案室抵御外界危害的能力，使档案室符合《档案法》中关于档案保管的标准。

四是强化档案管理中的保密工作。首先要规范档案室管理。要确保档案室与其他部门办公室分开，并指定专人负责管理，禁止无关人员随意进出。同时要配备相应的报警装置、摄录装置等。其次，要严格执行档案保密期限和档案密级调整制度。行政单位的部分档案由于其内容涉及到国家安全和国家利益，必须依据《档案法》《保密法》等法律法规划分密级和保密期限。行政单位要严格划分密与非密以及保管期限与保密期限，对于存在问题的工作环节，要及时处置，最大限度地确保档案安全。五是抓好档案管理人员队伍建设。行政单位要搞好档案管理人员的教育培训，加强对《档案法》《实施办法》《保密法》等的教育，强化档案管理人员的安全意识。要通过参加各种不同层次、类型的档案人员培训班，更新观念、更新知识，提高业务水平。要加强专业人员的引进，通过公开招录的方式增加新鲜血液，实现行政单位档案管理的规范化、标准化、科学化。

参考文献：

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1档案行政管理职能沿革

在计划经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理模式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理模式在计划经济时代，对档案事业的发展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导”，但这种“指导”带有指令性，这种指令性具有行政强制性，因而，它在某种程度上，就是“法”，就是“命令”，必须坚决执行，档案工作和业务建设主要是靠行政规范性文件和行政命令式的业务指导强制执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是计划经济时代，一切行政机关共有的行政特征。

随着改革开放与社会主义市场经济的发展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理模式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定颁布了《档案法》，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基础。

随着依法行政的实施，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式转变，行使档案行政管理职能的部门，也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变基本上停留在口头和表面上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理模式依然大行其道。

2法定的档案行政管理职能简释

档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，凡是超过法律规定的档案行政权力和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，《档案法》第六条作了明确规定，《档案法实施办法》第八条又进一步具体规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：（一）贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施；（三）监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；（四）组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是具体的行政行为，即对有关部门监督、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监督”，是指通过对法律、法规、规章实施情况的检查，督促有关方面依法做好档案工作。“指导”是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。[1]作为档案行政管理部门实施的具体的档案行政行为来说，“监督”指的是档案行政监督检查；“指导”指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监督检查属于强制性行政行为，档案行政指导属于非强制性行政行为。

档案法规规定的档案行政管理的监督和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进行监督和指导的职能。这里的“监督”，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监督的法定职能。这种职能就是档案行政执法监督，它的实施是多样的，常用的有规范性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监督。这里的“指导”则仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强制性。

档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职能。

档案法规还规定了档案行政管理部门一些具体的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丢失属于国家所有的档案行为的处罚等，这些具体的行政职能有：行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等。

3档案行政管理的档案法定范围

档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是《档案法》中规定的档案范围，《档案法》第二条规定：“本法所称的档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录。”也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的”档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要小。二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的办法与标准，明确这类档案的具体范围。如，国家档案局第8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》及附件《文书档案保管期限表》等，国家档案局与最高人民法院共同制定的《关于人民法院诉讼档案保管期限的规定》等。对于非国家所有的档案具体范围的确定，是由各省、自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定档案规范性文件，具体划定本地区非国有档案的范围。如，《江苏省非国家所有档案管理办法》等。

由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”档案方面有效，因而，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否则，就有违法之嫌。

4档案行政管理职能的辨析

4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是计划经济时代指令性的业务指导管理模式的产物，随着全面推进依法行政的深入，取而代之的是档案依法行政职能。计划经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无授权不可为”的最基本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，如果还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导基本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准规范、监督、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单位不具有任何强制性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是服务。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，依然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导依旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、[2]档案执法是业务指导保障说、[3]档案业务指导是档案执法基础说，[4]硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理模式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能实施的辅助手段，使档案行政执法失去了本来面貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从《档案法》颁布到《全面推行依法行政实施纲要》的实施，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。

4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的规范性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强制性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的具体行政行为。主要有档案行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等强制性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，则仅指对具体违法行为的查处。此认识显然有误。

  档案行政指导必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，如果产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。

4.3档案行政管理监督与指导职能的辨析。《档案法》中规定的“监督”和“指导”是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监督检查属于强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全等，解决“面”上档案工作最基本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强制性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强制实行。档案行业标准基本上都是推荐性标准，如《归档文件整理规则》就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“点”上的问题，通过如机关档案工作规范化管理认证等办法来实现，起示范引导作用，是最高的发展方向。这些都是自愿的，不能强制实行。

4.4档案行政管理职能的“越位”和“缺位”现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位”和“缺位”现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理模式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定。据对《法律图书馆》（law-lib.com/）的不完全统计，从《档案法》颁布至今，国家档案局颁的行业规章和规范性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和规范性文件有24部；部委颁布的行业档案规章和规范性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者联合有关部门依法行使档案行政监督检查等职能的方式来督促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进行监督检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的实施。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理部门进行档案行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。如果说，“局馆合一”的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。

5对档案行政管理机关内部职能划分的思考

要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。

5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。现在，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处（科、股）”，履行档案行政指导、行政奖励、培训、宣传教育等职责，主要行使非强制性的行政职能。法规处（科、股）履行档案行政监督检查、行政处罚、行政执法监督等职责，负责制定档案业务标准、规范、政策等，主要行使强制性的行政职能。

5.2增加机构，加强内部监督。加强内部监督是保障依法行政，切实履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处（科、股），或者统称“档案执法队”，专门履行强制性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处（科、股）则主要履行档案行政监督、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监督检查、查处档案违法案件和行政监督等职责。“档案管理指导处（科、股）”履行档案行政指导等非强制性的行政职能。

5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比较少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马”行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监督指导股”，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次实施行政行为时，不能实施两种不同性质的行政行为。也即在实施档案行政指导时不能同时实施档案行政监督检查等。否则，就有“钓鱼执法”之嫌。这只是权宜之计，长远办法，只要条件成熟，应将强制性的行政职能与非强制性的行政职能分开。

注：本文为2007年国家社会科学基金项目《档案法立法思想与立法原则研究》的阶段性成果，项目批准号为07btq027

参考文献：

[1]郭树银主编.中华人民共和国档案法实施办法释解［m］.北京：中国法制出版社，2000.38.

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(一)工商行政管理档案工作面临的主要问题

第一。企业登记注册纸质档案经过无数次查询、翻看和复印，难以永久地保存原件。一份完整的企业登记注册档案，不论是变更登记档案、注销登记档案，还是被吊销登记档案，都不会像普通的文书档案一样可以在一定时期后进行上报、鉴定，然后销毁，而是要求永久保存，这一要求必然和传统的档案管理方法相矛盾。随着市场经济的不断发展，公、检、法及其他政府机关、金融机构、企业主体以及社会公众对工商行政管理部门管理的企业登记注册档案需求日益增加。市场主体兴办企业，签订合同，解决产权、股权纠纷等，都要求查询工商行政管理监管的专业数据，以保护自身合法权益。这些纸质档案每天都会被查询、调出、查阅、反复翻看、复印，而现在的管理方法要想永久保存一份纸质档案几乎不可能。在经济飞速发展的今天，对于不断增加的企业登记注册档案和每天大量的查询人数来说，人工管理档案是一种浪费人力和不安全的解决方法。对于现在平均每天几十甚至上百人次的查询来说，一份要永久保存的纸质档案，经常被机器复印和人手触摸，很容易使原件模糊和遗失。

第二，档案检索调档，手续烦琐且费时费力。随着信息化产业的迅猛发展，传统意义上的档案管理手段已很难适应飞速发展的时代需要，报纸、广播不再是信息传播的唯一途径，取而代之的电视、互联网在人们的生活中越来越重要，要想在这些媒介上传播，档案就必须走信息化的道路。对于工商行政管理部门来说。要在网上公布开业、变更、注销、吊销的企业信息。就必须首先将自己的信息数字化。

(二)工商档案数字化建设的紧迫性

一是工商行政管理档案形势发展的需求。当前，工商行政管理档案工作者的重要使命就是开发和利用档案信息资源，不断创新档案服务机制，积极主动地为经济建设服务，为社会各界服务。要通过计算机网络为用户提供服务，并加强各项事务管理，促使档案管理现代化。随着档案管理的对外开放，信息资源部门之间的共享，利用数字信息化管理拓宽创新服务手段和服务领域迫在眉睫。其一。工商行政管理部门负责国有、民营、外资企业的登记注册工作，保存着积累多年的数量巨大的企业开业、变更、注销、年检档案资料，是提供利用档案信息的主要部门。目前，档案的保管、利用与形势的发展要求不相适应，仍然停留在纸质档案的管理及较原始的检索利用水平上，信息化并不是真正意义上的信息化。所以，建设信息化档案迫在眉睫。其二，档案载体的更新换代迫切要求档案管理信息化。近年来，纸质档案载体迅速被磁盘、磁带、光盘所取代，电子档案的出现给档案管理提出了一个亟待解决的课题，那就是档案管理的信息化。

二是社会群体和各级职能部门的强烈需求。当今，人们的时间意识越来越强，各职能部门工作决策需要迅速、准确；社会广大公众对档案信息的需要量不断增加，一些部门在日常工作中需要随时查阅企业基本信息档案；还有一些外商投资者，只有在了解地区的整体情况下，才敢投资，这就迫使信息保管和提供利用的工商行政管理部门，必须尽快改变传统的原始管理、检索和提供利用的手段，以现代化、多功能的服务措施，使档案部门藏存的信息能及时、方便地提供给各方面的需求者。

二、工商行政管理档案信息化建设的内容

(一)推进工商行政管理档案信息化，必须提高档案标准化、规范化水平

目前，工商行政管理档案信息化的现状是档案标准化、规范化滞后，严重影响了系统整体水平的提高。档案信息自动化的内涵包括档案工作的各个方面和各个环节，其中首要的是档案业务要规范，档案标准要建立健全和真正实施。档案标准和规范本身也是一个系统工程，要推进档案信息化建设，必须抓好档案标准化、规范化，掌握好两者相辅相成、互相促进的辩证关系。

(二)工商行政管理档案信息化建设要着眼于提高系统的整体水平

工商行政管理档案信息化建设应着眼于整个系统，组成系统的纵向和横向各个节点都应达到一定水平，并通过网络加以联通，这样才能发挥整体优势，提高系统的综合能力。部分节点甚至一个重要节点的障碍，都可能造成系统的梗阻。当然，要求每个节点的装备水平和应用能力齐头并进是不现实的。鼓励和支持先进单位提高水平，在一些单位进行较高水平的试点，以取得值得推广的经验，对整个系统是有利的，但其基本出发点就是为了提高系统的整体水平，只有少数先进的节点不可能组成先进的系统。

(三)工商行政管理档案信息化建设要有重点地提高数据库建设水平

目前，工商行政管理档案信息化系统从总体上看，仍处于由文件处理向数字管理系统的过渡阶段，完成这一步的关键在于数据库建设。数据库的含义是依托先进的信息技术对档案进行科学的管理和方便的使用。建立数据库系统是一项长期的任务，要经过由低到高、由单个到群体的循序渐进过程。

三、工商行政管理档案信息化建设的做法与设想

(一)继续完善工商行政管理档案数据库

第一步，信息采集。从1991年开始，分局把室藏个体工商户的登记注册档案的文件以及目录输入数据库。2008年对所有录入信息进行核对，检验输入的正确性，从而确保档案数据库的真实性、完整性、有效性和权威性。截至2009年，已输入相关信息2.7万多条，分局已经将录入工作纳入到日常工作流程中。第二步，采用扫描仪设备将所有登记注册类的档案实现原文件信息数字化。工商行政管理档案涉及内资、外资企业登记注册档案，这些档案利用十分频繁，只有实行数字化，才能确保原件的永久保存。从实践看，工商行政管理档案数据库的建立大大提高了工作效率，利用者可以随到随查。

(二)建立工商行政管理档案网站与政务网、公众网联网，实现资源共享

在互联网上向政府和社会提供档案信息查阅，政策法规查询、举办网上展览，逐步实现政务公开。营造有利于当地经济建设和社会发展的良好环境。目前，国内许多单位利用互联网开展的网上服务，成为为社会和单位提供档案服务的一种重要形式。随着工商档案内部局域网的建立，档案部门将充分利用企事业单位的网站制作自己的网页，积极组织上网数据和信息，使档案管理服务系统联网企事业单位网站，并在网站上提供有限制性或非保密文档查询、利用服务，实现电子档案信息资源共享。建立工商档案查询网页，开展网上利用服务，其优点是覆盖面广，内容丰富，利用率高，为用户提供更好的服务。

篇12

档案行政管理是指以本国各项建设事项的需求为导向，对全国范围内的档案工作进行统筹计划、组织调和、统一制度和监督指导的活动。它是国家整个行政管理领域中的重要构成部分，直接关系到国家的良性运行和协调发展，所以档案行政管理在整个国家的发展进程中扮演着至关重要的角色。但是笔者发现，在现实生活中，人们对这项工作并不重视，有的人甚至不清楚也不愿意去了解什么是档案行政管理，其中很大一部分原因是因为人们对该活动的目标和特征概念十分模糊，所以明确档案行政管理的目标和特征是很有必要的。

1 档案行政管理的目标

任何一项工作都不是无意义、无目标的，档案行政管理工作虽然不是人人皆知，但是它也有存在的必要性和合理性，而且也有一定的目标。

1.1 实现档案工作的总目标

档案工作的总体目的即是从整体上管理全国各项与档案有关的事务，持续调整档案系统内部各部分之间的关系和其与外部各项事务的关系，推进档案事业的顺利发展，为国家经济和社会运行提供周到的服务和大力的支持。而档案行政管理的总目标，便是办理好那些保存着一切 “对国家和社会有保存价值”的档案国家机关、社会组织及与个体相关的档案事项，为社会主义现代化建设服务。

1.2 维持依法治档的社会秩序

当今时代，我国严格实行依法治，在这样的大环境下，档案行政管理单位也必须严格实行依法治档。档案行政管理的又一目标就是维持依法治档的社会秩序，并为其提供组织保障，保证依法治档的新秩序快速有效地建立。

1.3 协调档案事业与其他各事业

档案行政管理单位作为国家的一个重要信息库，记录了国家和社会各个领域的大事小事，是重现历史事实的有效资料，关系到社会其他方面的行进。所以该项工作的第三个目标就是协调档案事业与社会上的其他各项事业，充当这两者之间的桥梁，促进社会各个领域的共同成长。

1.4 促进档案事业不断发展

档案行政管理作为档案工作的一个重要构成要素，牵动着整个档案领域工作的开展。因此该项活动的第四个目标就是促进档案工作的不断发展，这就要求该部门自身首先必须健康有序地开展，然后才能推动整个档案领域的前进。

2 档案行政管理的特征

档案行政管理作为国家行政管理体系中的构成部分，相应地拥有行政管理的普遍特点，但是除此之外，它还有其他行政管理部门所不具备的特性。所以，该项工作的主要特征包括四个方面：执行性、政治性、权威性和服务性。

2.1 档案行政管理的执行性

在我国，行政机构从属于国家权力机构，是国家权力机构的执行机构，必须以实施党和国家权力机构的方针、政策和路线为前提。档案行政管理机构作为我国的行政机关，必须有效执行我国权力机关的一切方针、政策和路线，这正是档案行政管理的执行性所在。

2.2 档案行政管理的政治性

马克思认为，政府机关是经济上占统治地位的阶级为实现其阶级使命而建立起来的组织；国家机关把统治阶级的决定升华为法律规定来进行活动，实现其统治职能。行政机关的职责是实施国家权力机关的政策，国家权力机关具有很强的阶级性，行政机关也是如此。档案行政管理部门作为国家的行政机构，必然也有一定的政治性。

2.3 档案行政管理的权威性

权威是指把一些人的意志强加于另一些人，是以服从为条件的。国家掌握在阶级统治的手中，是最具有权威性的主体。行政管理工作是以国家的名义而进行，它代表着国家的要求，并以国家作为后盾。所有被管理的人员，都应该服从于行政机关以及其他相关人员的管理。本文中所说的档案行政管理活动是国家的行政管理事项，因此具有一定的权威性。

2.4 档案行政管理的服务性

档案行政管理是一项服务性很强的活动，这也是这项工作得以生存和发展的根本所在。档案工作的服务性表现在：服务性是档案工作得以生存和继续发展的前提；服务性是体现档案工作生命机能的本质特性。

3 明确途径

3.1 加大宣传力度

首先，档案行政管理部门要加大宣传力度，可以通过发放宣传单页或制作网络短视频来宣传档案行政管理的目标与特征。因为现在有很大一部分公民对档案行政管理这项工作并不清楚，所以他们在这方面也很难积极配合档案行政管理部门的工作，导致这项工作很难顺畅发展。针对这种情况，相关部门要积极做好宣传工作，让广大民众都能全面地了解档案行政管理这项工作的目标与特征。

3.2 加强档案意识

不管是普通民众还是相关部门的服务人员，都要加强档案意识。可以通过讲故事的形式来加强民众的档案意识，让他们认识并了解到档案行政管理的目标与特征的重要性。也只有不断加强民众档案意识，才能更好地引导他们明确档案行政管理的目标与特征，让全体人民都清楚明白这项工作的意义所在，从而引起对该项活动的重视，最终能够促进其快速发展。

3.3 转变体制与模式

在我国，依法治档早已实行了二十多年，而且取得了比较大的成就，一定程度上推动了档案事项的顺利发展，但相应地也暴露出不少弊端。档案行政管理的体制与模式和我国现在的经济发展的要求逐渐不相匹配，这项工作未来将如何继续存在和发展，档案行政管理部门、学术界和许多的专业研究人员都在努力地作出分析、反省、总结和探究。依法治档、实现管理模式的转变是档案行政管理单位的一项持久而又艰难的使命，也是档案事业顺利进行的基本保证，还是明确这项工作的目标与特征的重要方法。在现如今的状况和前提下，只有以行政执法为主导，让行政指导为辅助，创立新的体制和模式，加强运用法律监督和检查的力度，实事求是地做到有法必依、执法必严、违法必究，才可以从根本上做到依法治档，让档案事业的发展最终达到健康、科学、和谐的标准，使本文所提出的议题真正深入人心。

3.4 强化档案行政管理部门的指导与监督的职能

强化相关管理与负责部门的指导与监督的职能，是贯彻落实《档案法》的必然要求，也是明确档案行政管理的目标与特征的重要途径。档案行政管理部门不仅要在宏观上提供指导，使本部门与社会其他各部门协调发展，还要在微观上提供服务，促进档案行政管理这项工作的有效开展。除此之外，档案行政管理部门还要加强监督职能，本部门的工作人员要提高专业素质，严于律己，并发挥自己的作用，积极监督这项工作的开展。

总之，要想明确档案行政管理的目标与特征，必须要有整个国家、社会组织以及个人的齐心配合与一同努力。

参考文献

[1]陈智为，王德俊，胡绍华.档案行政管理概论[M].中国人民大学出版社，1991：1.