近代经济管理方式范文

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在当前经济全球化大背景下，经济危机的影响席卷全球，世界各国为此付出了惨痛的代价，期盼经济能够快速复苏。后危机时代，我国各个行业遭受了严重的打击，市场竞争愈加激烈，生产企业的货物积压严重，为我国企业生存和发展带来了巨大的挑战和机遇[1]。如何能够有效的化解金融危机带来的影响，创新变革经济发展模式是十分有必要的，加强企业经济管理的创新改革，能够保证企业获得所需的各种资源，并在一定程度上提升企业的生产效率、增加利润，降低生产成本，从而推动企业健康持续发展。

一、后金融危机时代企业经济管理创新必要性

后金融危机时代背景下，世界各国均采取了一系列措施，来缓解金融危机带来的创伤，大大加深了我国企业对经济管理创新的需求，主要是基于我国企业生存和发展的客观环境影响。金融危机席卷全球后，世界范围内经济出现了大幅度的下滑，全球市场竞争愈加激烈，加剧了企业之间的竞争，致使众多企业破产倒闭。在这种时代背景下，迫切的要求我国摒弃传统经济发展方式，转变为资源集约型的经济发展方式，只有这样，才能在激烈的市场竞争浪潮中获得优势，占据主导地位。此外，相较于国外企业而言，我国企业存在众多突出问题，包括对企业归属感和认同感较低、人员素质不高、科学技术水平落后以及管理存在缺陷等问题，在不同程度上影响着我国企业的持续发展。随着全球范围内金融危机的爆发，进一步催化了我国企业内部矛盾的产生，加强企业经济管理已经成为当前首要研究课题。由此，企业在发展过程中，创新经济管理方法能够显著提升生产效率，降低生产成本，谋求更大经济效益，推动企业健康持续发展，可以看出，后金融危机时代，加强企业经济管理的创新改革是十分有必要的。

二、后金融危机时代企业经济管理概述

后金融危机时代背景下，世界各国经济发展水平极速下滑，加剧了我国企业经济管理创新改革的需要。就我国企业经济管理发展现状而言，可以总结出三个具体表现方面[2]。首先，企业经济管理同其他管理工作联系密切，金融危机席卷全球后，企业为了谋求持续发展，内部所有的管理工作均涉及到资金的合理使用和调配，经济管理和其他管理工作的联系性愈加密切。基于此，企业内部管理人员以及下属部门人员的薪酬待遇，同企业经济管理水平好坏息息相关，企业只有结合自身发展状况，营造良好的经济管理氛围，才能在工作开展中取得预期成效，确保企业其他管理措施的有序开展。经济管理中财务指标能够直接反映企业经营现状。企业在经营和发展过程中，高层领导决策水平的高低直接影响到经济管理工作成效，而企业的经营状况是在年度、季度以及月份财务报表直接反映的。企业管理者需要根据财务报表中所呈现的生产经营状况，制定相应的管理方针，调整生产经营方式、营销手段以及工作开展方向，进而确保企业能够在实现既定经济管理目标的同时，全面提升企业综合实力。

三、后金融危机时代企业经济管理创新改革对策

（一）经济管理观念的创新

无论是任何企业管理活动，与时俱进，观念的创新显得尤为重要。所以，在后金融危机时代背景下，企业在开展经济管理工作过程中，加强员领导阶层以及下属员工的观念创新十分有必要的，能够营造良好的管理氛围，为后续工作的有序开展奠定基础[3]。此外，企业经济管理工作开展中，应强化战略危机意识，确保企业领导者在制定相应的方针和管理目标时，能够有效结合企业实际发展水平，具备大局观念。由于企业经济管理工作同其他管理工作联系较为密切，涉及范围广，所以企业在创新经济管理观念时，应注重管理方法以及生产技术的创新。

（二）经营策略的创新

企业经营策略的创新是企业经济管理改革中不可或缺的组成部分，企业需要秉着与时俱进的态度，转变传统经营方式，形成更为虚拟化和柔性化的组织结构，健全相应企业经营组织结构，进而确保后续企业管理工作的深度和广度。企业经营策略的创新方式主要有企业间经营联盟以及品牌，企业间经营联盟主要是指同行业发展水平类似的企业之间联合，形成固定的经营联盟，来应对企业经营发展中所面临的问题，谋求共同发展。品牌的创新是指转变传统代加工的生产模式，创新属于企业自身的品牌，通过这种方法来提升企业知名度和影响力，从而在激烈的市场竞争中占据更大优势。

（三）健全和完善财务管理机制

后金融危机时代背景下，企业首先需要健全和完善相应的内部规章制度，诸如经费管理制度、财务人员的约束制度以及其他内部管理制度，进一步强化企业经营生产过程中费用的支出明细，做到管理工作有章可循。此外，健全和完善相应管理制度后，在执行过程中需要严格遵循规章制度进行，一方面保证制度的有效实施，另一方面能够最大限度的节约成本，提升资金利用效率。建立部门预算制度，详细记录部门经营过程中出现的各类预算明细，进而全面提升企业财务管理能力，促进资金的合理配置。

综上所述，后金融危机时代背景下，全球经济发展呈现萎靡状态，企业为了谋求持续发展，只有加强企业经济管理的创新，从经营策略、管理观念以及管理机制三个方面着手，才能确保企业在激烈的市场竞争中，占据更大市场份额，获得长远发展的资本。

作者:苏一丹 单位:江西财经大学国际学院

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    一、放宽个人贷款额度标准

    2000年内个人贷款额度标准为：单笔贷款最高贷款额仍可在原不超过人民币30万元基础上上浮30％，同时在确保还款的前提下，适当降低个人购房首付款比例，最低不得低于购房款的10％。

    二、贷款期限

    各经办机构不得拒绝发放30年（含）以内任何期限档次的个人贷款。

    三、各分中心接到个人贷款申请后，凡符合有关政策规定的，必须在规定时间内办理完成有关手续；分中心不得拖延发放或拒绝办理有关手续。

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1.1注重效率

注重效率，是现代管理最显著的特点。从美国福特公司的崛起不难看出这一点。1913年，美国福特应用创新理念和反向思维逻辑提出在汽车组装中，汽车底盘在传送带上以一定速度从一端向另一端前行。前行中，逐步装上发动机，操控系统，车厢、方向盘、仪表、车灯、车窗玻璃、车轮，一辆完整的车组装成了。第一条流水线使每辆T型汽车的组装时间由原来的12小时28分钟缩短至10秒钟，生产效率提高了4488倍。这样做的结果就是极大的降低了生产成本，提高了生产效率。所以，提高效率成为了21世纪所有公司生存所必须解决的首要问题。

1.2重视科技

现代社会，科技成为人类向前进步的主要动力。我国改革开放的总设计师也提出了科学技术是第一生产力这一著名的论断。所以，掌握了核心科技，就掌握了整个行业。这一点，在美国的科技市场上体现的尤为明显。上世纪80年代的微软，凭借着操作系统的绝对优势，奠定了比尔盖茨美国首富的地位，同时也铸造了微软不可动摇的市场份额。今天，苹果公司凭借其领先时代一步的科技创造力，让苹果公司重新焕发生机，市场价值扶摇直上，在电脑、手机等高科技产品的竞争中，不断取得先机。

1.3民主管理、团队合作

在我国古代，讲究的是“千军易得，一将难求”。但是在现代社会，由于信息的高度流通性，人们更注重团队合作、民主管理。因为个人的力量是有限的，一个人的智商再高，也难以把所有的事情考虑的面面俱到。即使他可以想得到，也未必有精力去执行。所以，团队协作的概念从战场、工厂逐渐引入到了商场决策等方面上。

1.4建立完善的制度

由于现代企业的人员流动逐渐加快，大部分企业把建立制度当成一个重要的工作去做。因为建立了制度，人们可以去根据制度工作，把无序的工作流程化，把长期的工作阶段化，把复杂的工作简单化。同时，降低了人员流动的风险，也降低了新手入职的难度。

2传统经济管理理念对现代经济管理的影响

虽然现代管理理念与传统的管理理念有很大的不同，但是在中国，由于受古典文化的影响，管理的很多方面还是继承了传统的理念。

2.1举荐人才与培养人才

现代社会对人才的需求是巨大的，但是由于教育机制的原因，应届大学生的实战能力远远未达到社会的需求。所以，如何发现和推荐人才，是一个企业面临的难题。我国企业受传统管理理念的影响，对忠诚度和道德的侧重程度要高于外企或合资企业。在选材上，古代司马光在《资治通鉴》里对德与才有精辟的论述：“夫聪察强毅之谓才，正直中和之谓德。才者，德之资也；德者，才之帅也。”他给圣人、君子、小人下定义：“是故才德全尽谓之圣人，才德兼亡谓之愚人，德胜才谓之君子，才胜德谓之小人。”司马光这一论述是有针对性而发的，他提出的选材标准是：“苟不能得圣人君子，与其得小人，不若得愚人。”在当今社会，不少公司在招聘人才的时候，都会坚持这样一个观点：有德有才破格重用；有德无才培训使用；有才无德限制录用；无德无才坚决不用。同时，受传统管理影响较深的管理者大多会选择和“提拔”身边的“老人”或者“嫡系部队”，因为他们的忠诚度较他人较高。这一点与国外的做法不尽相同，国外的管理者更多的是利用猎头公司挖竞争对手的墙角，而被“挖”者也没有太大的心理上的负担，因为工作是工作，人情是人情。

2.2侧重解决实际问题的能力

现代社会，人们对于解决实际问题的能力逐渐看重。在这一点上，传统的管理方式对现代管理还是有一定影响的。从我国古代的文化成就来看，人们更偏好解决实际问题。我国古代的科学家，大多是以解决实际问题而闻名天下的。比如：虽然我国古代科学家商高在《周髀算经》中记录了勾三股四弦五的特点，比毕达哥拉斯早了将近1000年。但是这位科学家也只是针对3、4、5这一对基本的数字做了证明，而没有深入的解决普遍性的数学定理。反之，毕达哥拉斯解决了普遍性的数学应用，并证明了其真实性。类似的还有：我国人民可以发明出火药，并产生实际应用效果，但是西方却研究出了元素周期，给出了理论性的解释。这些例子，都反映了我国自古到今对解决实际问题的探索从未停止，但是对寻找背后理论证明重视度不够。

2.3注重气度的培养

根据传统的经济管理理念，上位者对上下级的概念一直颇为注重。这一点，在现代社会中也没有完全改变。我国企业受传统管理理念影响较深，领导者需要培养自己的气度。孟浩然就说过“吾善养浩然之气。”这里的“气”，可以理解为气度、气场、气势等。公司高层可以对一般员工的某些事情不在意，但是，对于下属的某些礼仪却异常关注。一般员工，见到上级时，普遍会觉得低一等，在公众场合发言，觉得底气不足，这就是气场有所欠缺。在面对客户时，基层员工的处理方式偶尔会有所欠缺，不如领导处理的游刃有余，这就是气势的欠缺。

2.4以人为本，注重社会责任感

传统的管理理念最注重以人为本，孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”就充分反映了当时社会和文化的一种理念。在今天，经过人们不断的探索和发展，以人为本的概念逐渐回归社会的主流。即使是劳动密集型企业，也在逐渐改变传统的工作方式，增加工人的休假和福利。这将会极大的提高工人的工作积极性和对企业的忠诚度。此外，企业对自身社会责任感的重视程度也在不断加强。许多企业不管是出自什么原因，每年都会做一些慈善工作。这不仅会增加企业的知名度，而且在客观上，也契合了我国传统理念中“穷则独善其身，达则兼济天下”的传统。社会责任感，不仅是企业存在的价值，也是企业适应这个时代所必须付出的代价。所以，现代管理理念是在传统经济管理理念的基础上，不断推陈出新，发扬光大的。

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随着全球经济一体化发展，企业内外环境日益复杂，现代企业如何面对变化、应对挑战、不断创新、拥抱未来，这是现代企业管理者迫切需要思考的问题。本文就企业务实经济管理创新，构建与企业发展相匹配的管理体系，特别是在战略转型、信息化建设等方面，强调企业的经济管理创新要迎合社会的发展需求和外部环境，在满足企业自身发展的条件下，不断延展上升空间，获取更多的生存空间，进而提高企业效益，增进市场核心竞争力，提出一点浅见，以嗜读者。

一、企业经济管理的基本认识

1.经济管理的概念

经济管理是企业经营管理者依据既定的发展目标，对生产经营和经济活动有计划地进行协调、组织和监督。也就是说，经济管理是对企业经济活动行为的管理过程，是企业获取发展的手段。

2.经济管理的作用

（1）挖掘潜在生产力、合理调整各生产力要素。企业基于经济管理创新，优化企业创造力可以很大程度上促使潜在生产力变为实际生产力，其次通过科学的经济管理，能使企业生产中的各生产力要素得到最佳组合，从而发挥最大的效率。

（2）经济快速发展的杠杆是有效的经济管理。传统经济学认为生产力的要素为劳动力、劳动对象和生产工具，近代经济学认识到科学技术也是生产力的一个重要要素。现在，我们应当清楚的认识到有效的经济管理是生产力各要素中更重要的一个要素。如果把科学技术、劳动力、劳动对象和生产工具看做是一种存量要素的话，那么科学的经济管理是激发各存量要素为现实生产力的催化剂，并能使各生产力要素的效率得到倍增。

（3）依托有效的经济管理，可以更大程度的将科学技术作业发挥而出。在当今世界，科学技术无疑已成为第一生产力，但是其无法自动形成生产力。这样一来，现代企业依托有效的经济管理，是促使科学技术发展、提高管理水平的必要元素。

二、企业经济管理创新概述

1.企业经济管理创新内涵

经济管理创新是以构建企业核心竞争力为导向，以企业的观念创新、组织创新、战略创新、人力资源管理创新、制度创新为手段，以产业价值增益为目标的创新过程。与此，在科学系统的管理方式下，力求企业的发展形成良性的创新机制，进而为企业未来发展“谋发展、求共存”，展现出“事事有创新、时时有创新”的发展风貌。

2.企业经济管理创新的必要性

（1）经济管理创新是现代企业生存的迫切需求。审视企业发展趋势，经济管理依然成为现代企业谋发展、求生存的迫切需求。目前，经济已全球化，而现代企业的发展肯定离不开经济管理的创新发展。从实际来看，传统的经济管理模式已无法满足需求，尤其是资源配置不合理，极易导致企业出现生产效率低、竞争力空间缺乏等现实问题。

（2）经济管理创新是企业发展的需要。当前，现代企业转型发展的关键期，传统的经济管理模式已无法满足企业发展的良性需求。企业要在激烈的市场中获取竞争的主动权，离不开经济管理创新，为企业发展谋求一席之地。

3.企业经济管理创新的内容

（1）企业管理观念创新。观念认识决定了企业的管理决策，是管理行为的先导。管理观念的创新更多地面向于新观念的吸收和创新，进而对传统管理观念进行改革优化。所以，观念创新可以视为经济管理创新的导向，决定了创新的实质性取向，也就是说，经管理创新应从观念创新开始，进而依托观念创新形成带动创新机制。

（2）经济管理组织创新。当前，企业的外部环境日益复杂化，多元化的社会环境，以及自身发展的迫切需求，强调企业在组织上要创新，在不断地调整中促使企业经济健康快速发展。

（3）战略创新。企业的发展需要依托于完备的战略统筹，进而引导企业发展。也就是说，企业的战略创新，对于开创新的发展空间具有重要的推动作用。在风起云涌的当今时代，发展战略的导向更多强调创新，在创新中指引企业开创正确的发展之道。

（4）人力资源管理创新。人力资源是构成企业发展的动力，是企业的主体要素，也是主导企业良性发展的关键因素。所以，企业强化人力资源管理创新，旨在强调“人尽其才”，充分配置好人力资源，调动企业与昂的积极性，进而有效地提高企业的经济效益。

（5）制度创新。现代任何企业的存在与发展，都离不开完善的规章制度。依托完善的企业规章制度，可以为序企业稳定的发展。所以，制度创新强调在创新中形成规范的引导力，规范员工的行为、强化岗位责任等，都是制度的力量。

三、企业经济管理的创新之举

1.企业经济管理创新所需考虑的主要因素

（1）结构因素。就企业的组织结构而言，完善的企业组织结构，可以给现代企业的管理，尤其是经济管理带来积极的影响。就实际来看，其不仅促进了企业创新信息的顺畅流通，而且很大程度上增加了企业组织的应变能力，并以灵活多变的形式，适应企业发展的需求。这样一来，依托企业组织结构创新，为企业的经济管理创新扫清了障碍，维持正常的企业发展。

（2）文化因素。对于现代企业而言，文化显得越发重要。特别是经济与文化以形成了相互促进、渗透的情形，也就是说，文化已然成为企业经济发展的精神动力。依托企业文化的塑造，可以凝聚企业的人心向力，促进企业经济效益的增加。所以，在经济管理创新中，文化因素无法回避，也会避不了，需要紧紧依托文化的深厚内涵，为企业的经济发展而服务。

（3）人力资源因素。前面也提到过，人是管理创新的主体，特别是创新的灵感源于人的思想思维。所以，企业人力资源的状况，以及人力资源配置的情况，均会对经济管理创新带来直接的影响。对此，企业要重视人力资源管理，在企业的不断发展中，积极跟进的开展职工培训等工作，培养一批企业所需的优秀人才，促使企业员工与企业一起成长，这样的良性发展才能持续而稳定。

（4）环境因素。在网络信息时代，创新的灵感源于信息。我们在信息时代，信息源丰富而多元，这就为企业经济管理创新创造了有力的条件，促使创新不断融入新的思路。所以，企业在经济管理创新中，要考虑网络通信因素，推进企业信息化建设。

2.经济管理创新的标准

（1）企业员工满意。企业一切经济效益的创造源于员工，也就是说，企业员工创造了丰富的因素，是企业发展的缔造者。所以，企业在经济管理创新中，员工满意是衡量创新的重要标准。但是我们要认识到，人工满意与老板满意是对立关系，所以企业经济创新不能损害员工的切实利益，而更多地是为企业和员工谋取更多的福利，争取更多的权益。这样才能为企业与员工创造共同的发展空间，是命运共存的关系。

（2）消费者满意。俗话说，顾客是上帝，是衣食父母。企业在经济管理创新中，要做到消费者满意这是必须的，也是经济管理创新的重要原因。所以，企业经济管理创新的重要面向就是吸引更多的消费者，获取更多的经济效益。在当今这个社会，拥有一定的消费市场，是赢取市场竞争主动权的法宝。对此，在经济管理创新中，做到让消费者满意，是现代企业长远发展的之举。

（3）投资者满意。从现代企业的实质来看，其多数是投资者出资兴办的，而且投资的目的是盈利。所以，企业经济管理创新的意图非常明确，就是为企业带来更大的经济效益，以此博取更多投资者青睐。这样一来，企业可以扩大产业规模，促使企业做大、做强，获取更大的市场竞争空间，是现代企业的生存之道。

（4）社会满意。无论企业是以何种方式发展，其都是社会的一部分，离不开社会提供的条件。所以，现代企业进行经济管理创新，强调能否回报社会，能否促进社会的发展进步。这样的经济管理创新才能“顶天立地”，才能立足于不败之地。同时，社会的发展进步也会反过来促进企业发展。也就是说，经济管理创新与社会是良性的互促关系，强调两者关系的切实构建，这样的企业发展与社会进步才是和谐而稳定。

3.企业经济管理的创新措施

（1）创新经营理念，端正管理态度。现代企业的发展强调方向性，特别是依托明确的经营理念，形成企业发展的导向，这点对于企业的发展至关重要。当前，全球经济一体化发展，改革开放的政策不断实施，我国企业数量呈直线上升。但我国企业多半先天不足，存在经验不足、管理理念陈旧等问题，在很大程度上阻碍了企业健康发展。所以，审视企业发展的新元素，创新经营理念，特别是信息化、人本化的管理理念，并吸纳国外先进的经营理念，进而形成具有自身企业特色的经营理念，引导企业朝着正确的方向发展。同时，企业的发展是长远而具备战略意义的，这就强调企业要放眼发展前景，从社会与企业的长远发展出发，寻求科学而有效的经营理念。

（2）加快企业战略转型。当今的市场风云变幻，强调企业要有敏锐的市场察觉。所以，企业加快战略转型，特别是强化企业核心竞争力培育，是企业扩张市场占有率的重要举措。企业的战略转型关键在于从扩张规模的同时如何提升质量转型。其实，企业应该从多元化向核化转型，从急促性发展向可持续发展转型。当前，诸多企业的转型发展表现出明显的急促性发展，发展呈现出短促型。这样一来，企业的战略转型无法为企业发展带来切实利益。所以，从急促行发展向可持续发展转型，对企业经济管理创新非常重要。并且现代企业只有经历有效的战略转型，才能在激烈的市场竞争中谋取生存空间，取得长足的健康发展。

（3）强化企业基础管理。企业长足健康发展，离不开基础管理的夯实。一些企业在发展进程中，表现出急功近利的问题，忽视了企业基础管理的落实，于是出现了“千里之提，溃于蚁穴”的悲剧。所以，企业在发展中，需要审视发展大局，夯实基础管理工作，这样才能长足企业的健康发展。同时，现代企业的发展离不开规章制度的规范与约束，企业的基础工作应该依托于完善的规章制度，为企业的发展转型创造条件。与此，企业文化是凝聚企业创造力的力量之源，也是企业为序健康发展氛围的依托。这就强调企业需要强化文化建设，依托积极健康的企业文化，调动员工积极性，提高工作效率，进而优化企业人力资源管理。

（4）推进企业信息化建设。在信息科技时代，企业的现代化建设离不开信息化建设，以促使企业朝着长远发展。企业依托信息化是经济管理的重要内容，促进企业的战略转型，进而形成核心竞争力。信息化的发展，在很大程度上转变了企业的管理模式，改善了企业的外部环境。传统的管理模式已无法满足现代企业的发展需求，所以信息化建设是企业面向未来的重要举措。企业推进信息化建设，就是为深化企业经济管理创新，提高经济管理的有效性，进而增加企业的市场竞争力。现代企业的发展创新是一个过程，而这个过程强调信息化建设的跟进，并形成促进作用，促使企业的经济管理迈入新台阶，企业核心竞争力上升到一定空间。这样，企业的经济管理创新才适应市场变化的需求，为企业的发展谋取切实可行的道路。

四、结束语

在新时期下，企业的发展遇到无限的机遇，同时也面临巨大的挑战。随着市场经济环境的日益复杂，我国企业也暴露出诸多问题，企业经济管理创新既是需求，也是发展进程中的难题。本文所述的经济管理创新是要通过实践求证，能够有效的促进生产力发展的科学创新，所以，企业要务实创新之风，始终保持积极的创新活力，以适应社会发展需求。同时，企业经济管理创新是一个过程，创新和被排斥、风险与世俱来，因此创新的过程又是一个不断的自我修正、自我革命的过程，这不仅需要我们的勇气、更需要我们的智慧。

参考文献：

[1]赵晓佳：新时期创新企业经济管理的方法与手段探析[J].经营管理者，2012（24）.

[2]张 武：关于创新企业经济管理的思考[J].现代经济信息，2012（01）.

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【中图分类号】 D91【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-150-1

随着社会经济的发展，国家行政权力对社会关系的干预日益广泛，其干涉的手段也呈多样化的趋势，其中行政合同作为一种较为新颖而有效的管理方式已为现代国家所普遍采用。行政合同也可以称之为行政契约，就是指“行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意”它在我国的经济管理活动中也有所体现，如在实践中出现的国有土地转让合同、计划生育合同、国有公路经营权转让合同、粮食棉花订购合同等等。但由于我国正处在激烈的社会转轨过程中，涉及行政合同的相关社会事实尚未定型，有关行政合同的理论也在逐步的完善之中，一些理论问题还存在着诸多的争论。在这其中，有关行政合同的性质问题是一个非常重要的方面，对于这个问题的正确认识可以帮助我们理清许多理论上的含混之处，因此，笔者在本文中拟就这一问题谈一些粗浅的看法。

一、行政合同的行政性

当社会发展的历程步入现代，近代国家“守夜人”的角色发生了转变。现代国家的通过各种手段介入各方面的社会关系，政府对社会经济管理的程度日益深化、范围也日益扩大，这种发展趋势使得更多的经济关系包括合同关系被纳入公法的调整范围，政府的意志也深入了合同的领域，传统的唯当事人意志的合同关系也出现了特殊的表现形式，既行政合同。政府的主要职能在现代社会是实现社会公共利益已成为不争的事实，行政合同则是政府以公共利益为目的而干预社会经济的重要方式之一。在这个过程中，政府为了实现其目的不可避免的要将自己的权力意志渗入其中，因此行政合同的性质之一就首先表现为行政性。具体说来，行政合同的行政性主要表现在以下几个方面:

第一，行政合同的主体特征表明了它强烈的行政性。行政合同的主体与民事合同的主体不同。行政合同的主体一般都有行政主体作为至少一方的当事人。行政主体包括了国家行政机关和法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织，它是作为一种优势地位的当事人签定行政合同的，而不是以机关法人既平等民事主体的身份成为合同当事人的。而行政主体的优势地位就表现在它是拥有行政职权的的当事人，这也表明了行政合同始终是与行政职权联系在一起的。

第二，行政主体一方享有“行政优益权”。行政机关对其与公民、法人或其他组织签定的合同，可以根据国家行政管理的需要，单方依法加以变更或解除，但作为当事人的公民、法人或其他组织不享有单方面的变更合解除权。这就是所谓的“行政优益权”，它也体现了行政合同强烈的行政性。行政机关之所以享有行政优益权，主要是因为行政合同的最终目的是为了国家、公共利益，国家为了保障行政机关有效的行使职权，履行职责，往往赋予行政机关许多职务上的优益条件，以保证行政合同制度的正确执行。

第三，行政合同是以业已存在的行政法律关系为基础建立的，并且它就是实现具体的行政法律关系的行为形式。行政合同订立的目的就是为了实现国家的行政管理之需要，行政机关与相对人之间订立行政合同围绕的目的始终是如何实现行政管理的目标，履行行政机关的职责。行政机关与相对人之间的的行政法律关系他们订立行政合同的基础，只有在行政法律关系的范围内，也就是说在行政机关具有相应的职责权限，相对人也具有相应的行政法义务的前提下，行政合同才有可能订立，没有在这种行政法律关系的主体，行政合同永远也无法实现。并且，行政合同所确立的双方之间的特定的法律关系要受到当事人之间已经存在的行政法律关系性质的决定与制约，有什么样的行政法律关系，就会有什么性质的行政合同。如政府与相对人之间才有可能签定政府采购方面的的行政合同，私人之间就不可能签定。行政合同的行政属性不仅仅表现在合同与赖以建立的行政法律关系上，还表现在行政合同的是将这种行政法律关系通过合同的形式具体化、特定化，使双方当事人之间在合同所涉及的特定事项、范围内，建立起一种具体的行政法律关系，最终实现行政目的。所以行政合同条款所规定的事项总是特定的行政事物，其中的权利、义务、手段、目标和责任，无一不是具有行政特色。

二、行政合同的合同性

行政合同的另一个重要的性质表现在它所具有的合同性之上，这也是行政合同同其他行政行为的主要区别。这一性质主要表现为行政主体在执行公务时需要与相对人相互协商，经双方意思表示一致后才能实施。这一性质使得行政合同主要通过订立契约的方式将国家所要达到的目标固定化、法律化，并用合同规范双方当事人的权利和义务，也因此使行政合同比较单方面的行政行为来说更能充分发挥相对人的积极性和创造性。

行政合同制度就其本源上来说是民事契约制度在行政领域中的具体运用，其带有明显的合同性，具体表现在:第一，行政合同以合同的形式确立确立行政主体和相对人之间的法律关系。第二，行政合同的订立也需要贯彻当事人意思自治原则。笔者认为这需要具体的分析，就其中行政机关自由裁量权部分来说，在职权的行使方式、手段、期限、具体目标等方面有一定的自由度，这种自由度就给双方当事人自主协商提供了客观的可能性，可见，从行政合同所涉及的内容上来看，虽然有些条款会受到法律规定与行政机关行政优益权的限制，但仍然可以有双方当事人协商的余地。

总之，行政合同是一种特殊性质的新型合同，它兼具行政性和合同性两方面的性质。在社会经济日益发展的今天，简单的命令性行政已经不够用了，人们越来越认识到国家管理的高效率不仅象通常所认为的那样来自于权力的作用，而且更“重要的是来自于公众的认同”。而行政合同顺乎了上述观念的变化，成为国家乐于接受的行政管理方式，使“硬性行政”走向“柔性行政”，可以想见在今后会发挥越来越大的作用。

参考文献:

[1]余凌云.行政契约论[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[2]胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，1997.

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西北作为中华民族重要的发祥地，这里曾经孕育了中华文明中的黄河文化，是中华民族发展的重要起源地。从春秋战国到秦汉、再到开元盛世，西北一直作为中国政治、经济、文化中心。从宋代以后，随着国家政治中心、政权中心的南移，西北不再作为中国的中心。1840年以后，西方列强用枪炮打开清政府的大门后，中国被迫拖入现代化发展的道路。而中国现代化的开始也最先出现在东南沿海等海上交通便利的地区，西北沦为经济边缘。改革开放以来，国家经济中心在沿海地区，西北经济再次又被拖入边缘。直到本世纪初，西部大开发的提出，才给整个西北的经济带来腾飞的可能。西部大开发政策的提出已经有十余年了，西北经济得到了不同程度的发展，但依旧明显落后于东南地区。

一、西北经济发展落后的原因

西北经济落后在全国看来已经是有目共睹的，但就其落后的原因来看又是复杂的。在中国的整体经济实力划块内，西北三省两区被列入同一个区域，但虽然在中国的整体经济实力划块中，西北三省两区被列入同一区域，但就其内部而言，发展水平是有显著差异的。陕西省整体经济实力特别是工业水平高于其他省区，新疆农棉等商品又高于其他省区。什肃、青海、宁夏落后的原困更偏重于耕地和工业的欠发达。但就西北五省整体而言，工业的单一和落后又是落后的共同原因。

1、生存条件极为恶劣。从自然条件看，大西北占据中国1／6以上的土地面积，其中，绝大部分地区属于荒山、沙漠、戈壁和雪域高原，缺雨的环境是其发展最大的阻碍，灌溉面积也只是围绕黄河或者祁连山的雪水来满足农作物的生长。在历朝历代的开发中由于违背了自然规律，过度开垦，使得土地、水、林草资源遭到严重破坏，自然环境逐渐恶化。其主要表现：一是自然界涵养水源的能力下降，水资源严重匮乏。西北地区曾是一个水草丰美的地区，但近代以来，干旱却成为开发的大敌，由于古代开发使天然水体遭到破坏，而人工水利工程又年久失修，加之战乱不断，使本已破烂不堪的水利设施更难维护，严重制约了开发的地域。二是土地的利用价值弱化。由于水资源的匮乏，土地沙化、盐渍化严重，加大了土地开发利用的难度。由于自然生态环境的恶化，导致了风灾、旱灾等自然灾害不断，自然灾害的频发，使本已不堪重负的农民进一步过垦过牧，形成了恶性循环，严重影响了开发的深度和广度。

2、政府对西北地区开发、扶持、创新难度高于南方地区。传统的经济管理体制依旧是指令性的管理方式，政府机构极为庞大。部门十分雷同，被动性的改革制约着这一地区始终无法主动改革，往往会出现“牵着牛鼻子走”的状况。和我国的南方地区相比，西北地区经济改革有三点不同。一是政府所承担的责任比东部要大许多，西北地区是“老、少、边”区的政府，必须把解决温饱、稳定边疆，协调民族关系、抓好安定团结做为政府职能改革的基本前提。二是西北的地方经济实力在改革初期就与东部地区处在不同的档次上，加上可开拓的市场空间远远小于内地，交通便利程度也远远小于内地。所以，即便能够在改革进度上与内地同步，也不可能取得同样的效果。三是改革所选择的突破口不同，东部的经济体制改革基本都是从市场要素最活跃的领域开始的，如乡镇企业、经济特区、股份制、民营经济、家庭企业等，最后才对国有企业实行改造，因此，政府对改革的承受力有一个适应和过渡期，而西北的改革别无选择。

3、管理体制落后，法律意识淡薄，教育落后。这些是西北经济发展落后的重要原因。西北的管理体制尤其是在地方上，依旧满足于低水平的管理方式，不重视管理方式的创新。用人机制多是用行政官员的方式来选拔经理、厂长。这些经理、厂长一般对经营理念、管理理论不关注，过多关注的是职位和金钱。法律意识淡薄也是西北经济落后的主要原因，法制观念淡薄，有法不依，执法不严，权大于法，情大于法的现象十分严重。这里的民众也不会自觉地拿起法律工具保护自己的合法权益，宁肯吃亏也决不打官司告状，对法律机构没有足够的信任。教育发展严重滞后。西北教育事业发展缓慢的主要原因在于投资不足、师资力量薄弱和观念陈旧。近年来，由于地方财政日趋紧张，国家拨付的教育经费连保证教师工资和公用费用都很困难，使得学校无力对教学条件进行改造。一些县乡仅教师的工资就占据了全部教育经费的95％。有的学校的办公费每学期不到10元，教室的危房率高达50％。

二、解决西北经济落后的对策

西部大开发十年来，取得了一系列骄人的成绩。但西北经济特殊的政治、经济、社会原因、民族的原因，使西部大开发的任务依旧还没有完成，路途依旧任重道远。十年来，在兴修水利、交通运输、资源开发上取得了好的成绩。但在一系列基础措施逐渐完善时，合理利用这些措施才是最关键的致富办法。

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一、引言

随着社会经济的发展,国家行政权力对社会关系的干预日益广泛,其干涉的手段也呈多样化的趋势,其中行政合同作为一种较为新颖而有效的管理方式已为现代国家所普遍采用。行政合同也可以称之为行政契约,就是指“行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意”它在我国的经济管理活动中也有所体现,如在实践中出现的国有土地转让合同、计划生育合同、国有公路经营权转让合同、粮食棉花订购合同等等。但由于我国正处在激烈的社会转轨过程中,涉及行政合同的相关社会事实尚未定型,有关行政合同的理论也在逐步的完善之中,一些理论问题还存在着诸多的争论。在这其中,有关行政合同的性质问题是一个非常重要的方面,对于这个问题的正确认识可以帮助我们理清许多理论上的含混之处,因此,笔者在本文中拟就这一问题谈一些粗浅的看法。

行政合同的魅力就在于它是行政权力因素和民事契约精神的有效结合:一方面作为签约一方的行政主体具有公权力的身份,运用行政权力保证了行政目的的实现;另一方面与行政主体行使权力的一般方式不同之处在于它是行政主体与相对人通过相互的交流与沟通而成的协议,留出了公民发挥积极性与主动性的余地。在这里,原本看来似乎“水火不相容”的两个概念“行政”与“合同”被奇妙的融合在一起,从此处也可以看出行政合同的性质必会具备行政与合同两种行为的某些特征。概括说来,行政合同的性质可以归纳为两个:一是行政性;一是合同性。

二、行政合同的行政性

当社会发展的历程步入现代,近代国家“守夜人”的角色发生了转变。现代国家的通过各种手段介入各方面的社会关系,政府对社会经济管理的程度日益深化、范围也日益扩大,这种发展趋势使得更多的经济关系包括合同关系被纳入公法的调整范围,政府的意志也深入了合同的领域,传统的唯当事人意志的合同关系也出现了特殊的表现形式,既行政合同。政府的主要职能在现代社会是实现社会公共利益已成为不争的事实,行政合同则是政府以公共利益为目的而干预社会经济的重要方式之一。在这个过程中,政府为了实现其目的不可避免的要将自己的权力意志渗入其中,因此行政合同的性质之一就首先表现为行政性。具体说来,行政合同的行政性主要表现在以下几个方面:

第一,行政合同的主体特征表明了它强烈的行政性。行政合同的主体与民事合同的主体不同。行政合同的主体一般都有行政主体作为至少一方的当事人。行政主体包括了国家行政机关和法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织,它是作为一种优势地位的当事人签定行政合同的,而不是以机关法人既平等民事主体的身份成为合同当事人的。而行政主体的优势地位就表现在它是拥有行政职权的的当事人,这也表明了行政合同始终是与行政职权联系在一起的。具体说来,行政合同存在着以下几种主体的情形:

1.主体与普通公民、法人及其他组织之间的行政合同。这是最常见,最广泛的行政合同的形式。最典型莫过于政府采购合同。

2.行政主体与行政主体之间的行政合同。大多数学者都认为行政主体之间可以签定行政合同。但也有学者认为治在行政主体和相对人之间存在缔结行政契约的可能性,从而将行政机关之间签定的合同排斥在行政契约之外,另称之为行政协议,其理由是行政机关间的合同不适用“行政优益权”原则,且不宜优法院主管。笔者以为,行政合同的是在行政领域形成的发生行政法律效力的双方合意,这种合意自然可以在行政主体间存在,这一点也被西方国家行政法理论与实践所肯定。如德国行政法理论上就肯定行政机关之间可以订立合同,日本公共团体间以行政合同的方式达成行政目标的事例也很多,因此应该承认此种合同的存在。此外,还存在着一些有争议的类型的行政合同。如有学者认为行政主体与行政机关工作人员之间签定的招收、聘用合同也可以称之为行政合同。

第二,行政主体一方享有“行政优益权”。行政机关对其与公民、法人或其他组织签定的合同,可以根据国家行政管理的需要,单方依法加以变更或解除,但作为当事人的公民、法人或其他组织不享有单方面的变更合解除权。这就是所谓的“行政优益权”,它也体现了行政合同强烈的行政性。行政机关之所以享有行政优益权,主要是因为行政合同的最终目的是为了国家、公共利益,国家为了保障行政机关有效的行使职权,履行职责,往往赋予行政机关许多职务上的优益条件,以保证行政合同制度的正确执行。这在国外也有相关的法律规定,如在德国的《行政手续法》,澳门的《行政程序法典》及台湾地区的法律都有累似行政优益权的规定。当然,这种行政优益权也受到严格的限制。首先,这种权力的行使必须是于法有据,不能违法越权行使此种权力。其次是必须有合乎合同原则的理由、情况出现,使履行合同需要被变更或被解除,而且应当给予合理的赔偿,此项权力不应当使行政机关随心所欲的行使。

第三,行政合同是以业已存在的行政法律关系为基础建立的,并且它就是实现具体的行政法律关系的行为形式。行政合同订立的目的就是为了实现国家的行政管理之需要,行政机关与相对人之间订立行政合同围绕的目的始终是如何实现行政管理的目标,履行行政机关的职责。行政机关与相对人之间的的行政法律关系他们订立行政合同的基础,只有在行政法律关系的范围内,也就是说在行政机关具有相应的职责权限,相对人也具有相应的行政法义务的前提下,行政合同才有可能订立,没有在这种行政法律关系的主体,行政合同永远也无法实现。并且,行政合同所确立的双方之间的特定的法律关系要受到当事人之间已经存在的行政法律关系性质的决定与制约,有什么样的行政法律关系,就会有什么性质的行政合同。如政府与相对人之间才有可能签定政府采购方面的的行政合同,私人之间就不可能签定。又如只有计划生育部门才有可能签定有关计划生育方面的行政合同,而不是税务部门,并且它也不能签定另外性质的行政合同,如军事采购合同等。行政合同的行政属性不仅仅表现在合同与赖以建立的行政法律关系上,还表现在行政合同的是将这种行政法律关系通过合同的形式具体化、特定化,使双方当事人之间在合同所涉及的特定事项、范围内,建立起一种具体的行政法律关系,最终实现行政目的。所以行政合同条款所规定的事项总是特定的行政事物,其中的权利、义务、手段、目标和责任,无一不是具有行政特色。

第四,行政合同的目的就在于实现行政管理的目标,它本身就是执行公务或履行行政职责的手段。行政合同总是与它在整个执行公务或履行行政职责的过程中的地位、作用和目标相适应的,它必须按照行政法的规定和行政法律规则签定和履行。行政合同的兴起是政府管理方式从“硬性行政”到“柔性行政”转变的重要标志,但是不论其外在的形式如何的变化,目的都是为了更好的实现行政管理的目标。行政合同是一种具体的行政管理行为,是一个特定的法律行为,而不是泛泛意义上的行政管理。它是一种具体的行政行为,能引起行政法律关系的发生、发展和消灭。值得注意的是,行政合同成为行政管理的一种法律手段,必须是直接意义上的,而不是间接意义上的。

所谓“直接”就是指行政合同不需要凭借其他的法律行为与法律关系,而直接与行政机关履行或执行公务相联系,它本身就构成执行公务、履行在职责的法律行为。如公安机关为了治安管理的需要,要求辖区内单位的住户必须安装防盗门,而后各单位与生产安装防盗门的厂商订立了定货、安装合同,这个合同就不是行政合同,因为在这里合同不是作为直接执行公务的手段,而只是间接的与公务目标相联系。

三、行政合同的合同性

行政合同的另一个重要的性质表现在它所具有的合同性之上,这也是行政合同同其他行政行为的主要区别。这一性质主要表现为行政主体在执行公务时需要与相对人相互协商,经双方意思表示一致后才能实施。这一性质使得行政合同主要通过订立契约的方式将国家所要达到的目标固定化、法律化,并用合同规范双方当事人的权利和义务,也因此使行政合同比较单方面的行政行为来说更能充分发挥相对人的积极性和创造性。

行政合同制度就其本源上来说是民事契约制度在行政领域中的具体运用,其带有明显的合同性,具体表现在:

第一,行政合同以合同的形式确立确立行政主体和相对人之间的法律关系。由于行政机关与相对人选择了合同的形式来确立彼此之间的法律关系,那么合同就应当成为规定双方基本权利和义务的基本框架,对于合同双方的当事人来说就应该按照合同来行事,处于优势地位的行政主体虽然享有“行政优益权”,但这项权力并不能被滥用,受到严格的限制,在一般情况下,行政主体也应该和相对人一样受到合同条款所规定的权利与义务的约束,不能随意的违反合同,应该格守行政的诚信原则。

第二,行政合同的订立也需要贯彻当事人意思自治原则。意思自治原则是民法中的经典原则之一,也是合同法的重要原则。它是指“当事人依照自己的理性判断,去设计自己的生活,管理自己的事物。意思自治的真谛是尊崇选择,而其基本点则是自主参与和自己责任。”同样,在行政合同签定的过程中,合同的条款、内容要由双方当事人协商达成,原则上不能由一方将自己的意思强加于对方当事人。行政合同的内容涉及个人利益和与行政职权相关的利益两个方面。对于前者当事人当然可以自主选择,问题主要在于对后者来说,与行政职权有关的权益可否进行协商。笔者认为这需要具体的分析,就其中行政机关自由裁量权部分来说,在职权的行使方式、手段、期限、具体目标等方面有一定的自由度,这种自由度就给双方当事人自主协商提供了客观的可能性,可见,从行政合同所涉及的内容上来看,虽然有些条款会受到法律规定与行政机关行政优益权的限制,但仍然可以有双方当事人协商的余地。

当然,行政合同虽然具有与民事合同相似的合同性,但他们之间还是存在着许多的差异。总体来说两种契约的差异主要在于所形成的法律关系不同。行政合同中当事人之间形成的法律关系是行政法上的权利义务关系。而民事合同中形成的则是民事的权利义务关系。法律关系的不同也就导致了对两种契约的理论基础、法律调整方式以及救济的不同。前者优先考虑公共利益,通过行政法来调整,以行政诉讼的方式来解决设诉问题。后者则以意思自治原则为基础,由民法来调整,通过民事诉讼的方式来解决纠纷。在进一步具体说来,它们的差异主要表现在:

第一,行政合同中,对当事人双方的权利义务的设置是为了达成特定的行政目的之需要,这种权利义务的设置常常相行政主体一方倾斜,主要表现为行政主体居于优势地位为特征的双方地位不平等。而民事合同中双方地位平等是最重要的原则,这种平等原则在行政合同中是不适用的。

第二,行政合同中,行政主体的权力和义务是相一致的,或者说具有相对性。这种权力与义务在法律上是不能放弃的,也不能随意的转移给他人的。而民事合同上的权利义务则不同。由于民事合同是由平等地位的双方当事人订立的,因此里面的权利主要是为了权利者本身的利益而设的,即使该权利消灭,也不会对公共利益产生影响。因此,权利人可以放弃自己的利益,而义务人则可以根据权利人免除其义务的意思表示而免除义务。

四、结语

可见,行政合同是一种特殊性质的新型合同,它兼具行政性和合同性两方面的性质。在社会经济日益发展的今天,简单的命令性行政已经不够用了,人们越来越认识到国家管理的高效率不仅象通常所认为的那样来自于权力的作用,而且更“重要的是来自于公众的认同”。而行政合同顺乎了上述观念的变化,成为国家乐于接受的行政管理方式,使“硬性行政”走向“柔性行政”,可以想见在今后会发挥越来越大的作用。

参考文献:

1.余凌云·行政契约论·中国人民大学出版社2000年版

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1　中国：控制本位

中国的新闻传播媒介在媒介控制力量问题上主要表现为：以执政党及其政府的日常行政命令为主体，辅以广告主即商业性力量的影响，普通民众的要求次之。

2　西方：规范本位

西方媒介奉行“受众至上”，在媒介运营过程中充分考虑受众的需求，同时受背后支持的财团影响较大，执政党及其政府在整个管理机制中并不直接干预媒介，而是以法律的形式予以规范约束。

中西方管理思想的不同

1　中国管理思想的产生和发展

我国传统的管理思想主要集中在管理、调节人际关系上。管理的过程实际上是避免冲突的过程，而目的则是为了求“和”，即社会的和谐稳定。这种思想成为中国传统管理思想的主流。时期的急剧变化，迫使人们用新的眼光、新的思维方法寻求政治管理、经济管理。

对于中国社会影响较大的主要有：

一是《》，吸取了西方基督教义中的平等思想，其核心是“天下大同”的绝对平均主义。

二是的管理思想。管理思想最精髓的地方在于他提出了劳动者管理国家、管理社会的论断：在民主集中制原则的基础上，坚持走群众路线，坚持集体领导。

2　西方管理思想的产生和发展

从西方管理理论发展的历史及内容看，大致可分为古典管理理论、行为科学管理理论、当代管理理论和文化管理理论四个阶段。

3　中西方管理思想的差异

中西方的管理思想各自有其民族的精神标志，它们不同的特征和内容来源于不同的历史条件和社会背景，主要包括以下几个方面：

(1)地理环境的差异

人类的管理思想起源于“监督劳动和指挥劳动”，自然地理环境是生产劳动的前提条件，自然也就成为管理活动的前提条件。它在一定程度上影响着管理思想的性质和特征。

中华民族的祖先生活在东亚太陆，对外交通极不便利而内部回旋余地又相当开阔的自然环境，使中国的管理活动具有典型的大陆民族的特点。这种管理模式的特点：

一是向心。主要表现为：讲集中，求统一，力求实现“协和万邦”的理想。

二是求稳。中国的地理环境使得管理活动获得了一个完备的天然的“隔离机制”，这种稳定的社会生活也使得管理活动把重心放在维护其稳定上。

三是重人。大陆民族血缘宗法关系非常紧密，因此管理活动的中心是“人”，以伦理关系为基础，以道德和教育为轴心，是一种人文主义型的管理。

作为西方管理思想源头的古希腊，有漫长的海岸线，内陆交通却极不方便，这也促使商业和航海业较为发达。这种海洋民族的管理模式具有鲜明的特征：

一是外向。海上交通的发达、人员交流的频繁造就了一种外向型的民族心理。

二是求变。随着交流的日益频繁，必须根据不断变化的情况发展生产管理模式，使之与新的需求相适应。三是重功利。商业的发达使得他们重利益，讲功效，追求现实的成功。以古希腊为源头的西方管理可以说是一种科学主义型的管理。

(2)经济基础的差异

中国一贯“以农立国”，社会是由大量分散的、以自然经济为主体的村落和城镇组成。要维持这种社会结构的稳定就必须有一个君临一切的集权管理体制和万众臣服的管理思想。这种体制在组织上层级森严、上下有序。在领导上强调绝对服从，抹杀个性，强调严格统一，忽视差别。在控制上重视总体效果，忽视个体利益，重视自上而下的控制，忽视自下而上的反馈。

西方的管理思想则是在商品经济的社会中发展起来的，它围绕着如何使工商业主和资本家获取更大的利润而展开。在相当长的一段时间内，西方的管理思想有重个体轻群体的倾向。他们重视企业的微观管理，不太重视社会的宏观管理。重视个人劳动能力和技术的最大发挥。不太重视群体间的协调；重视短期效益和单个经济单位的利益，不太重视社会整体的长远目标。

(3)社会制度的差异

中国漫长的封建社会中，宗法血缘关系渗透到社会生活的各个方面和各个层次，并积淀为一种极为强固的文化结构、心理力量和组织形式，表现为：家族型的管理组织、伦理型的管理机制和言传身教型的管理方式。

西方的社会制度则与中国的大相径庭。近代工业文明兴起之后，工商业经济的发达使得西方的管理是以利益为纽带进行组织的。西方管理思想撕毁了人与人之间温情的面纱，以明确的权利和利益关系作为管理的纽带，以经济效益作为管理的动力，以明确的法律条文作为管理的方式和手段。

4　中西方管理思想的优势与不足

中西方管理思想是在各自特定的社会历史条件中发展起来的，它们各有所长也各有所短。中国的管理思想主要优势在于重视发挥人在管理中的能动作用，注意各种管理因素的协调平衡。但也正是由于太过于强调“人”的作用，才使得管理者在管理过程中缺乏相对客观的评判标准而有失公正。

西方管理思想胜在充分利用法律和契约，根据管理实践的结果来不断变革管理模式和创新管理理论，完全以市场为导向评判管理效果。同样的，这种对于法律和契约的过分强调，使得在管理过程中忽视了“人”的主观能动性，无视人的心理情感，有可能导致管理活动的失败。

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随着社会经济的发展，国家行政权力对社会关系的干预日益广泛，其干涉的手段也呈多样化的趋势，其中行政合同作为一种较为新颖而有效的管理方式已为现代国家所普遍采用。行政合同也可以称之为行政契约，就是指行政主体为一方当事人的发生、变更或消灭行政法律关系的合意它在我国的经济管理活动中也有所体现，如在实践中出现的国有土地转让合同、计划生育合同、国有公路经营权转让合同、粮食棉花订购合同等等。但由于我国正处在激烈的社会转轨过程中，涉及行政合同的相关社会事实尚未定型，有关行政合同的理论也在逐步的完善之中，一些理论问题还存在着诸多的争论。在这其中，有关行政合同的性质问题是一个非常重要的方面，对于这个问题的正确认识可以帮助我们理清许多理论上的含混之处，因此，笔者在本文中拟就这一问题谈一些粗浅的看法。

行政合同的魅力就在于它是行政权力因素和民事契约精神的有效结合：一方面作为签约一方的行政主体具有公权力的身份，运用行政权力保证了行政目的的实现;另一方面与行政主体行使权力的一般方式不同之处在于它是行政主体与相对人通过相互的交流与沟通而成的协议，留出了公民发挥积极性与主动性的余地。在这里，原本看来似乎水火不相容的两个概念行政与合同被奇妙的融合在一起，从此处也可以看出行政合同的性质必会具备行政与合同两种行为的某些特征。概括说来，行政合同的性质可以归纳为两个：一是行政性;一是合同性。

二、行政合同的行政性

当社会发展的历程步入现代，近代国家守夜人的角色发生了转变。现代国家的通过各种手段介入各方面的社会关系，政府对社会经济管理的程度日益深化、范围也日益扩大，这种发展趋势使得更多的经济关系包括合同关系被纳入公法的调整范围，政府的意志也深入了合同的领域，传统的唯当事人意志的合同关系也出现了特殊的表现形式，既行政合同。政府的主要职能在现代社会是实现社会公共利益已成为不争的事实，行政合同则是政府以公共利益为目的而干预社会经济的重要方式之一。在这个过程中，政府为了实现其目的不可避免的要将自己的权力意志渗入其中，因此行政合同的性质之一就首先表现为行政性。具体说来，行政合同的行政性主要表现在以下几个方面：

第一，行政合同的主体特征表明了它强烈的行政性。行政合同的主体与民事合同的主体不同。行政合同的主体一般都有行政主体作为至少一方的当事人。行政主体包括了国家行政机关和法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织，它是作为一种优势地位的当事人签定行政合同的，而不是以机关法人既平等民事主体的身份成为合同当事人的。而行政主体的优势地位就表现在它是拥有行政职权的的当事人，这也表明了行政合同始终是与行政职权联系在一起的。具体说来，行政合同存在着以下几种主体的情形：

1.主体与普通公民、法人及其他组织之间的行政合同。这是最常见，最广泛的行政合同的形式。最典型莫过于政府采购合同。

2.行政主体与行政主体之间的行政合同。大多数学者都认为行政主体之间可以签定行政合同。但也有学者认为治在行政主体和相对人之间存在缔结行政契约的可能性，从而将行政机关之间签定的合同排斥在行政契约之外，另称之为行政协议，其理由是行政机关间的合同不适用行政优益权原则，且不宜优法院主管。笔者以为，行政合同的是在行政领域形成的发生行政法律效力的双方合意，这种合意自然可以在行政主体间存在，这一点也被西方国家行政法理论与实践所肯定。如德国行政法理论上就肯定行政机关之间可以订立合同，日本公共团体间以行政合同的方式达成行政目标的事例也很多，因此应该承认此种合同的存在。此外，还存在着一些有争议的类型的行政合同。如有学者认为行政主体与行政机关工作人员之间签定的招收、聘用合同也可以称之为行政合同。

第二，行政主体一方享有行政优益权。行政机关对其与公民、法人或其他组织签定的合同，可以根据国家行政管理的需要，单方依法加以变更或解除，但作为当事人的公民、法人或其他组织不享有单方面的变更合解除权。这就是所谓的行政优益权，它也体现了行政合同强烈的行政性。行政机关之所以享有行政优益权，主要是因为行政合同的最终目的是为了国家、公共利益，国家为了保障行政机关有效的行使职权，履行职责，往往赋予行政机关许多职务上的优益条件，以保证行政合同制度的正确执行。这在国外也有相关的法律规定，如在德国的《行政手续法》，澳门的《行政程序法典》及台湾地区的法律都有累似行政优益权的规定。当然，这种行政优益权也受到严格的限制。首先，这种权力的行使必须是于法有据，不能违法越权行使此种权力。其次是必须有合乎合同原则的理由、情况出现，使履行合同需要被变更或被解除，而且应当给予合理的赔偿，此项权力不应当使行政机关随心所欲的行使。

第三，行政合同是以业已存在的行政法律关系为基础建立的，并且它就是实现具体的行政法律关系的行为形式。行政合同订立的目的就是为了实现国家的行政管理之需要，行政机关与相对人之间订立行政合同围绕的目的始终是如何实现行政管理的目标，履行行政机关的职责。行政机关与相对人之间的的行政法律关系他们订立行政合同的基础，只有在行政法律关系的范围内，也就是说在行政机关具有相应的职责权限，相对人也具有相应的行政法义务的前提下，行政合同才有可能订立，没有在这种行政法律关系的主体，行政合同永远也无法实现。并且，行政合同所确立的双方之间的特定的法律关系要受到当事人之间已经存在的行政法律关系性质的决定与制约，有什么样的行政法律关系，就会有什么性质的行政合同。如政府与相对人之间才有可能签定政府采购方面的的行政合同，私人之间就不可能签定。又如只有计划生育部门才有可能签定有关计划生育方面的行政合同，而不是税务部门，并且它也不能签定另外性质的行政合同，如军事采购合同等。行政合同的行政属性不仅仅表现在合同与赖以建立的行政法律关系上，还表现在行政合同的是将这种行政法律关系通过合同的形式具体化、特定化，使双方当事人之间在合同所涉及的特定事项、范围内，建立起一种具体的行政法律关系，最终实现行政目的。所以行政合同条款所规定的事项总是特定的行政事物，其中的权利、义务、手段、目标和责任，无一不是具有行政特色。

第四，行政合同的目的就在于实现行政管理的目标，它本身就是执行公务或履行行政职责的手段。行政合同总是与它在整个执行公务或履行行政职责的过程中的地位、作用和目标相适应的，它必须按照行政法的规定和行政法律规则签定和履行。行政合同的兴起是政府管理方式从硬性行政到柔性行政转变的重要标志，但是不论其外在的形式如何的变化，目的都是为了更好的实现行政管理的目标。行政合同是一种具体的行政管理行为，是一个特定的法律行为，而不是泛泛意义上的行政管理。它是一种具体的行政行为，能引起行政法律关系的发生、发展和消灭。值得注意的是，行政合同成为行政管理的一种法律手段，必须是直接意义上的，而不是间接意义上的。

所谓直接就是指行政合同不需要凭借其他的法律行为与法律关系，而直接与行政机关履行或执行公务相联系，它本身就构成执行公务、履行在职责的法律行为。如公安机关为了治安管理的需要，要求辖区内单位的住户必须安装防盗门，而后各单位与生产安装防盗门的厂商订立了定货、安装合同，这个合同就不是行政合同，因为在这里合同不是作为直接执行公务的手段，而只是间接的与公务目标相联系。

三、行政合同的合同性

行政合同的另一个重要的性质表现在它所具有的合同性之上，这也是行政合同同其他行政行为的主要区别。这一性质主要表现为行政主体在执行公务时需要与相对人相互协商，经双方意思表示一致后才能实施。这一性质使得行政合同主要通过订立契约的方式将国家所要达到的目标固定化、法律化，并用合同规范双方当事人的权利和义务，也因此使行政合同比较单方面的行政行为来说更能充分发挥相对人的积极性和创造性。

行政合同制度就其本源上来说是民事契约制度在行政领域中的具体运用，其带有明显的合同性，具体表现在：

第一，行政合同以合同的形式确立确立行政主体和相对人之间的法律关系。由于行政机关与相对人选择了合同的形式来确立彼此之间的法律关系，那么合同就应当成为规定双方基本权利和义务的基本框架，对于合同双方的当事人来说就应该按照合同来行事，处于优势地位的行政主体虽然享有行政优益权，但这项权力并不能被滥用，受到严格的限制，在一般情况下，行政主体也应该和相对人一样受到合同条款所规定的权利与义务的约束，不能随意的违反合同，应该格守行政的诚信原则。

第二，行政合同的订立也需要贯彻当事人意思自治原则。意思自治原则是民法中的经典原则之一，也是合同法的重要原则。它是指当事人依照自己的理性判断，去设计自己的生活，管理自己的事物。意思自治的真谛是尊崇选择，而其基本点则是自主参与和自己责任。同样，在行政合同签定的过程中，合同的条款、内容要由双方当事人协商达成，原则上不能由一方将自己的意思强加于对方当事人。行政合同的内容涉及个人利益和与行政职权相关的利益两个方面。对于前者当事人当然可以自主选择，问题主要在于对后者来说，与行政职权有关的权益可否进行协商。笔者认为这需要具体的分析，就其中行政机关自由裁量权部分来说，在职权的行使方式、手段、期限、具体目标等方面有一定的自由度，这种自由度就给双方当事人自主协商提供了客观的可能性，可见，从行政合同所涉及的内容上来看，虽然有些条款会受到法律规定与行政机关行政优益权的限制，但仍然可以有双方当事人协商的余地。

当然，行政合同虽然具有与民事合同相似的合同性，但他们之间还是存在着许多的差异。总体来说两种契约的差异主要在于所形成的法律关系不同。行政合同中当事人之间形成的法律关系是行政法上的权利义务关系。而民事合同中形成的则是民事的权利义务关系。法律关系的不同也就导致了对两种契约的理论基础、法律调整方式以及救济的不同。前者优先考虑公共利益，通过行政法来调整，以行政诉讼的方式来解决设诉问题。后者则以意思自治原则为基础，由民法来调整，通过民事诉讼的方式来解决纠纷。在进一步具体说来，它们的差异主要表现在：

第一，行政合同中，对当事人双方的权利义务的设置是为了达成特定的行政目的之需要，这种权利义务的设置常常相行政主体一方倾斜，主要表现为行政主体居于优势地位为特征的双方地位不平等。而民事合同中双方地位平等是最重要的原则，这种平等原则在行政合同中是不适用的。

第二，行政合同中，行政主体的权力和义务是相一致的，或者说具有相对性。这种权力与义务在法律上是不能放弃的，也不能随意的转移给他人的。而民事合同上的权利义务则不同。由于民事合同是由平等地位的双方当事人订立的，因此里面的权利主要是为了权利者本身的利益而设的，即使该权利消灭，也不会对公共利益产生影响。因此，权利人可以放弃自己的利益，而义务人则可以根据权利人免除其义务的意思表示而免除义务。

四、结语

可见，行政合同是一种特殊性质的新型合同，它兼具行政性和合同性两方面的性质。在社会经济日益发展的今天，简单的命令性行政已经不够用了，人们越来越认识到国家管理的高效率不仅象通常所认为的那样来自于权力的作用，而且更重要的是来自于公众的认同。而行政合同顺乎了上述观念的变化，成为国家乐于接受的行政管理方式，使硬性行政走向柔性行政，可以想见在今后会发挥越来越大的作用。

参考文献：

1.余凌云。行政契约论。中国人民大学出版社2000年版

2.胡建淼。行政法学。法律出版社1997年版

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一、简评社会诚信现况

（一）社会诚信缺失的表现

个人诚信缺失大量地表现为不讲真话、不守信用、没有信誉、弄虚作假等 ； 企业不讲诚信的主要表现为：不守信用，恶意逃废银行债务，不讲信誉，相互之间拖欠货款，合同违约严重，利用合同进行欺诈财务信息严重失真，假冒伪劣盛行，制假贩假猖獗；政府诚信缺失主要表现为一些地区和部门政策多变、不守承诺、随意性大、暗箱操作。

（二）社会诚信缺失的危害

诚信缺失破坏了市场机制和市场经济规则，严重影响我国市场经济的健康运行， 诚信缺失严重影响社会稳定， 诚信缺失败坏社会风气， 诚信缺失严重影响我国企业的国际竞争力，也严重损害国家声誉。

（三）诚信缺失的原因分析

建国后长期的计划经济管理模式和“”及历次政治运动的冲击是造成诚信缺失的重要背景原因，市场经济秩序的不完善、传统企业管理方式的落后以及相关法律制度缺陷，是企业间交易行为呈现严重信用失控混乱局面的体制和制度性原因，信用记录不全，信用查询不便，使得中国信用体系的建立缺乏基础平台，是造成我国诚信缺失的技术性原因，道德教育虚化，个人主义膨胀， 对市场经济的模糊认识。

二、诚信在公益广告中的体现

公益广告的灵魂就是诚信，它的道义就是担起社会责任，促进社会和谐。公益广告的生命在于诚信，一旦广告失去了诚信，便会被社会所唾弃，那时广告业就形成生存危机，对整个广告业就是灭顶之灾。

目前，市场经济还没有被规范化，又缺乏信用制度制约，就使得各种非法活动滋生成长，其种种不诚信行为一时非常猖獗。当三聚氰胺、苏丹红等有害食品进入我们的餐桌，“欣弗”等假药剥夺人们生命的时候，我们深切地体会到“失信”给社会造成的恐慌，“失信”的巨大社会危害又是离我们如此之近，对诚信的倡导已不仅是个人而应是整个社会。

三、创作有效的公益广告，形成良好诚信影响的对策

通过前面的分析我们看到公益公告对诚信建设影响，那么如何才能最大限度的发挥公益广告对诚信建设的积极作用呢？

（一）加强对社会现象的准确把握

诚信这一传统美德之所以被那么多的人所信奉与实践，就在于它与人们的生活实践有紧密的联系。各种社会现象又是相互较之穿插在一起的，想要准确的把握社会现象就得熟悉生活，了解生活，这就要求广告人要做到从群众中来，到群众中去，了解事情发生的来龙去脉，前因后果，透过现象看本质，思考和判断这些事情出现的诚信意义及诚信影响。只有这样，才能准确的把握有价值的社会现象，从而才能提炼出有深刻意义的主题，为制作出有效的公益广告做好准备与铺垫。

（二）加强道德主题的选择与提炼，产生良好的道德影响

一则公益广告的容量是有限的，以电视广告为例一般只有十几秒的甚至几秒，限定了广告人的发挥。在如此短的时间内要针对社会现状加以提炼，进行艺术再创造我们一定要抓典型，不能含混不清主题不明。我们可以选择没有表现过的道德主题或者是表现得并不是很好的作品，从最佳的角度进行解剖分析选择突出的重点配上血肉丰满的情节对受众进行情感说服，在过程中利用广告本身的特点特性如强度，颜色，大小等制定广告策略突出主要和重要信息，对受众进行道德说服。

四、公益广告对社会道德文化具有促进作用

公益广告，作为一种社会文明与进步的缩影和象征、一种社会良知与责任的表现和实践，在为社会营造一种和谐的人文环境和积极向上的社会氛围的同时，实际上也在为自己在社会公众心目中树立和营造着一种自觉承担社会责任的良好形象和信誉，从而有力、深刻地影响了社会公众对该组织的态度、评价与倾向。因此，从这个意义上来说，公益广告除了具有其特定的社会教育功能之外，在客观现实上，它还具有能为社会组织营造良好社会形象和信誉的特殊功能。

五、有利于提升个人道德修养

公德是一个社会文明的象征，但由于近代社会尤其是改革开放后国外的一些不良思潮的影响，使一部分人的公德意识下降，自私自利、损人利已，严重影响了改革开放的步伐，损害了国家、个人的利益和形象。针对这种情况，中央电视台播出了“公德比赛从今天开始”的广告，主要是采用身边常常发生的事情。如：让座和捡垃圾，表现形式或庄或谐，给人的印象非常深刻。传统美德是中华民族的优秀文化遗产，继承和发扬传统美德对提高全民族的文化素质、建设诚信社会、发展市场经济，有着极其重要的作用。

六、结语

经济全球化、文化全球化随之而产生激荡的是社会意识和价值观念。人们的思维方式、行为方式、价值观念受到了极大的冲击，辨别是非、美丑、善恶的尺度也越来越模糊，我们正面临着前所未有的诚信危机。因此，需要大量的包括“公益广告”在内的道德舆论力量来引导公众的行为，使社会风气健康向上发展。其实我们真正的来看待公益广告时，就会发现的确有一种独特魅力暗含其中。你可以把它看成是一个教育片，一个故事片，一个情景剧，或者一个标语。但是，不可否认的是，我们如今的社会和人们对于公益广告的需要应当是超越了任何时候，因为我们的道德和良知已不能再度沦陷了。

参考文献：

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所谓非权力行政方式，是指行政机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式。其基本特点包括：它在法律关系上属于公法关系；它在性质上属于非权力作用，不以国家权力来单方性地拘束行政相对人；它既包括一部分无固有法律效果的单纯事实行为（如某些行政指导措施），也包括一部分较为柔软的法律行为或准法律行为（如属于双方法律行为的行政契约行为）；它往往具有诱导性和引导性；它有时以行政权力作为背景（相当于具有一定的事实上的拘束力），以保障它的实效性；它适用于整个行政领域，但主要是经济领域和部分社会管理领域；它在方式方法上往往采取非强制性非命令性的手段；等等。

非权力行政方式的具体表现形态多种多样，主要有：行政指导，行政契约，行政奖励，行政调查、行政公示、行政资助（扶助、补助），政府采购，行政经营，行政出让（拍卖），公共设施建设（开发）与提供服务，以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束性行政计划，等等。在这些行为方式中，有的虽然具有一定的民事活动性质（如行政经营、政府采购、行政出让等等），但并非一般的民事行为，而带有显著的行政性（如公共管理性、国家政策性、行政目标性、官方导向性、政府品牌效应性等等），实际上是行政机关在给付行政、服务行政条件下逐渐增多的一类行为。

非极力行政方式的适用范围很广，涉及行政领域的诸多方面，但主要运用于经济领域和一些社会管理领域中的给付行政、服务行政过程中，可以说是与给付行政、服务行政模式相联系相适应的一类行为方式（例如已有越来越多的国家在给付行政领域原则上要求采用行政契约），它对于现代社会生活的协调高效运转起着特殊的重要作用。

非权力行政方式是行政民主化潮流的产物，其产生发展带有现代市场经济和民主政治发展的时代背景特点。进入20世纪以来，特别是第二次世界大战以来，由于对经济与行政管理的社会需求不断增加，政府职能逐步扩大、丰富与活跃，特别是世界范围的民主化潮流的推动和国家的福利性质逐渐增强，传统的管理行政、秩序行政逐步转向以给付行政、服务行政为特点的现代行政，以行政机关为中心和行政权力的单向行使为全部内涵的传统行政日益转向以注重人权和民主的现代行政，在此转型发展过程中出现了行政方式的多样化、柔软化趋势，而行政指导、行政契约、非拘束性计划等非权力行政方式的出现和广泛运用就是其中一个突出现象；同时在此过程中也出现了一些矛盾和问题，需要依循行政法治原则来妥善解决。

二、非权力行政方式的合法性分析

依法行政是一个历史悠久的概念，是近代法治国家普遍奉行的准则，其最早最基本的含义是指行政必须服从议会法律。这种原初的法治观是对封建时代的人治观（此处的“人”，实为封建君主、领主，由他们一手把持行政，实行专断统治）的一种革命性超越。由于各国社会历史条件和法治传统的差别，人们对依法行政至今仍有不同理解，特别是大陆法国家和英美法国家的依法行政理念各有侧重。但总的来说，既强调实质上的法治要求又重视形式上的法治要求，现已基本形成共识；而且随着经济与社会生活的不断发展，依法行政的概念也需要且正在逐渐发展演化，依法行政之“法”不再局限于国会立法，已逐渐扩大到行政立法、地方立法了。在引介进来的外国行政法的有关学说中，对我国影响最大的是日本的依法行政理念。按当代日本行政法学权威学者南博方教授的观点，依法行政的内容主要有三项：一曰法律的保留；二曰法律的优先：三曰司法审查（指行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制）。在我国，行政法学界是随着改革开放和法制建设的发展，到80年代末期才正式和明确地提出依法行政这个概念，而且对其内涵和外延的认识也逐渐深化。近期有学者专门撰文提出，依法行政就是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定，其内涵包括职权法定、法律保留、法律优先、依据法律、职权与职责统一等等。

一般认为，与依法行政相比，行政法治是含义更广、层次更高、已包容依法行政含义在内的一个概念，是法治原则在行政领域的体现，或者说是贯彻现代法治原则最主要的领域，也是我国现阶段实施依法治国方略的关键和核心。用依法行政和行政法治的要求来观照非权力行政方式，不难看出依法行政和行政法治原则与非权力行政方式之间是相容相通相符的，非权力行政方式应纳入行政法治轨道上运行，其合法性是显而易见的。

而按学界约定俗成的也是目前最一般的理解，“权力”这个概念具有两层含义：一是指政治上的强制力量；二是职责范围内的支配力量。可见，强制性和支配性正是权力的一些基本品格，承认这一事实和常识，与所谓“逻辑上是在支持专制”显然无关。例如，按英国学者R ？马丁博士的分析，与权力概念密切联系的有服从、强制、权威等概念，它们是从依赖关系的不平衡中衍生出来的；而不平衡依赖关系乃是以服从、强制、权威等为基础的权力关系的关键之处。正是在这个意义上，人们将前述那一类总体上不存在不平衡依赖关系的行为称为非权力行为（非极力行政方式），这是从性质上来理解和区分行政机关的行为所作出的划分。

国外行政法学者认为，随着社会生活的发展，公法关系中出现了两个领域（这两个领域的划分不是绝对的，而且其界限日渐模糊）：一个是行政机关与相对人之间以支配服从的关系相处，由公权力强行约束的领域；一个是行政机关与相对人以平等和对等的关系进行互动，受公法的弱约束和私法的强约束的领域。以极端形式而言，前者如强行征用土地、警察强制执行、实施行政处罚等等，后者如行政经营、公用服务、政府采购等等（但行政指导、非拘束性计划等行为方式并无明显的私法强约束特性）。因此，公法关系可大致分为两类：第一类是传统的具有支配服从特性的公法关系，它体现了行政法中的权力性方面，可称之为极力型的公法关系；第二类是引进的（新出现的）具有一般管理和服务特性的公法关系。在非权力行政方式中，随着给付行政的拓展而运用得越来越多的行政契约具有一些特殊性，即虽然它在本质上也是一种非权力作用，但它在利用关系即表现形式上却属于一种行政行为（双方行政行为）。这些都表明各种非权力行政方式是既有共性又各有特点的，对此应予适当注意。

三、非权力行政方式的分类考察

限于篇幅，本文对表现形态多种多样的非权力行政方式无法一一论列。这里仅以行政指导、行政契约、非拘束性行政计划为例略加分类考察。

1.行政指导。　此概念首先出现于“二战”后的日本，目前在欧美国家则多称为非强制性行政行为，或称为非正式行政行为、简便式行政活动等等。尽管各国学者对行政指导的理解不同，在术语表达上也有所差异，但可以说大致是指称的同一概念或同一类概念，所提出的关于行政指导的诸多定义之共同指向包括：行政机关是行政指导行为的主体；行政指导属于非权力强制性行为；指导者谋求相对人同意或协力以实现一定行政目的；其方式方法灵活多样；等等。因此，根据当代行政法理论与实践发展的成果与趋势，可将行政指导定义为：行政机关在其职能或职责范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规范或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非权力强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之主动行为。行政指导是最具代表性和使用最广泛的非权力行政方式，其主要作用是：补充和替代作用；辅导和促进作用；协调和疏通作用；预防和抑制作用。在现代市场经济条件下，行政指导主要运用于经济、科技和社会公益方面，特别是在经济管理领域运用得更普遍一些。

第二次世界大战以来特别是近二十三年来，由于行政指导在现代市场经济条件下的行政实务中日益显现出特殊的功效性和适应性，许多重要市场经济国家（如德法英美等国）对行政指导的态度都陆续发生了由否定到积极采用的变化，而且一些国家（如日、韩等国）已通过专门立法对行政指导行为加以规范。但相比之下，尽管随着我国市场导向改革和经济社会发展的推进，近些年来行政指导的必要性、功效性和可行性及其负面性日渐显露出来，学界也陆续发表了一些关于行政指导的研讨文章，仍由于我国曾长期实行传统的计划经济体制，部分行政实务工作者受强调集权集中的传统观念束缚较深，在体制转型初期还难以重视和正确运用政府的柔软干预方式，学界对行政指导行为的研究也远远不够，因此许多人对行政指导还不甚了解。这显然不利于在我国市场经济条件下积极运用和完善行政指导行为，也不利于行政法（学）的创新发展，此种状况亟待改变。

2.行政契约（也称行政合同）。　现在一般认为，行政契约是行政主体与相对人之间为执行公共事务，实现行政管理目标，适用行政法规则，依双方意思表示一致，设立相互权利和义务的协议。与一般的民事契约相比，行政契约具有五个特征：行政契约的双方当事人中必有一方是行政机关；行政契约的双方意思表示必须一致；行政契约的目的是为了执行公务，实现行政管理目标；在行政契约的履行、变更和解除中，行政主体享有行政优益权；行政契约由专门渠道进行救济。我国现阶段的行政契约主要有三大功能：一是扩大行政参与，实现行政民主化；二是弥补立法不足，替代制定法规则；三是搞活国有企业，提高国有资产使用效率，促进国有资产的增值，推进经济体制改革。这三大功能是行政契约在行政法（学）体系中得以存在和发展的重要理由。从我国的行政实务来看，行政契约主要包括：国家订货合同；公用征收合同；各种委托合同（如我国普遍推行的科研合同）；国有土地使用权有偿出让合同；国有企业承包、租赁合同；公共工程合同（包括政府特许权协议即BOT主合同）；等等。

我国过去在经济与社会生活中长期实行高度集中的行政管理体制，行政机关单一运用行政命令手段，忽视运用行政契约方式（即协商型的双方行为）来管理经济和社会公共事务，即便在行政实务中偶尔采用某些带有行政契约性质的管理手段，也是不自觉、不规范的，有的甚至背离行政契约的基本原理和规则，而且学界也未重视对行政契约进行系统研究以指导实践。随着经济体制改革不断深入，行政管理方式逐渐发生变化，更符合现代市场经济民主化要求的协商性、契约性、非权力强制性的管理手段日益受到重视，行政管理由单纯行政命令向行政命令、行政指导和行政契约等诸种手段并用转变。由于现代市场经济是法治经济，根据经济与社会生活的需要来拓展行政管理手段特别是采用多元化的相应法律调整方式就成为必然选择，近年来在我国行政实务中已较多采用行政契约手段，行政契约研究也开始受到重视。

3.行政计划（非拘束性计划、指导性计划）。首先需要说明：广义的行政计划包括指导性（非拘束性）行政计划和指令性（拘束性）行政计划，前者是一种非权力行政方式，后者是一种权力行政方式。在当今主要市场经济国家，已极少有指令性行政计划，其行政法学著述中提到的行政计划一般就是指的狭义上的行政计划即指导性行政计划。我国实行市场导向改革和市场经济体制后，指令性行政计划日益减少，今后的行政计划基本上就是指导性行政计划，故此处的讨论对象特指狭义的行政计划即指导性行政计划。

所谓行政计划，在静态上是指为处理行政事务、实施行政事业或制定行政政策而由行政机关确定的行政指导性目标；在动态上是指行政机关在实施公共事业及其他活动之前，综合地提示有关行政目标和制定出规划蓝图，以具体明确行政目标，并进一步制定出为实现行政目标所必须的各项政策性大纲的活动过程。行政计划的作用，总的来说是设定指标性的行政目标来引导相对人以及行政主体自身的行为。由于在现代社会中计划手段的广泛运用，行政计划的作用（或者说功能）日趋复杂多样化，例如：引导和指导行政相对人的预期和行为；引导、联系和协调其他行政手段（包括行政法律手段）；通过确立科学、合理的行政目标来最有效地调动行政资源、实施行政活动；通过取得有关行政机关的共识和协调行政政策来提高整体行政效果；等等。就行政计划的适用范围而言，市场经济国家的行政计划在传统上主要用于国防事业、防灾救急等方面，表现为国防计划、防灾计划等保安性质的行政计划，其适用面较窄且政治色彩较浓；但“二战”以来随着国家干预的增多和行政民主的发展，行政计划在越来越广泛的领域（特别是经济管理领域）得到运用，行政计划的经济性和社会性大大增强。行政计划的形式和内容非常多，可从多种角度分类，但在行政实务中最具操作意义的是从计划的性质、关系、程序等角度所作的如下分类（这些分类有所交叉）：指导性计划与指令性计划；政策计划与狭义的行政实施计划；上位计划与下位计划；经过不同审批或决定程序的行政计划；等等。

考察主要市场经济国家运用行政计划的情况不难看出，政府制定的关于经济发展的行政计划对于相对人来说并不具有国家强制性，往往仅表明今后的奋斗目标，主要包括对增长率、物价水平、国际收支等指标作出预测，旨在为企业、公民从事经济活动提供参考。可以说，这也是在现代市场经济条件下行政计划有其地位和作用并获得发展的重要原因之一。行政计划的重要性还表现在它对行政机关自身的行为也具有指引作用，能够减少行政活动之间的矛盾和冲突，有助于整体推进各种行政活动，从而完整协调地实现行政目标。在现代社会，政府的引导、指导、服务、协调等职能逐步增强，同时行政管理需求的扩张也对行政计划提出了新要求，在这种趋势下行政计划的重要性必然凸现出来。

四、非权力行政方式的现实问题和法治化对策

无需讳言，非权力行政方式在行政实务中既发挥着特殊的作用，同时也存在一些现实的矛盾和问题，主要表现为非权力行政方式的操作不够规范，制度化程度不高，监督与救济机制不够完善，应有作用尚未充分发挥出来，有关研究和共识不足，等等。

这些问题或多或少、程度不等地存在于我国各地和各级政府机关的行政活动中，制约着非权力行政方式积极作用的充分发挥，因而必须按照行政法治原则的要求，从观念、规范、制度等诸方面采取有效措施予以妥善解决，以提高非权力行政方式的法治化水平，积极克服其负面效应，从而推进依法治国方略和行政法治原则的贯彻落实。在现阶段可采取的若干对策主要有：

1.变革行政法文化，摒弃陈旧观念，树立新的行政法观念。只有转变观念才能更好地认识新事物。要按照行政法治原则的要求，普遍树立起给付行政、服务行政、积极行政、柔软行为方式、兼顾平衡协调等现代行政法观念，以更好地指导行政实践，实现行政方法手段的多样化、高效化和法治化。

2.坚持科学、民主、法治精神，积极稳健地提高行政效率。首先要坚持实事求是，坚持群众路线，摆正人民政府与人民群众的关系；同时要处理好非权力行政方式与权力行政方式的关系，做到二者分工配合、各展所长、共同发展。

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(二)整合性理论的推动开放的复杂巨系统理论是钱学森于20世纪80年代提出的，它是组成要素众多、结构复杂，与环境之间存在着物质、信息、能量交换的系统。开放性是指系统本身与其他子系统相互联系，相互作用，与周围的环境存在物质、信息、能量的交换。与其相契合的研究方法是综合集成法，其实质是将各种要素子系统看作一个开放的整体进行综合研究，而不是“分块式”的研究模式。因此，将环境问题与社会、经济问题置于开放的复杂巨系统理论的框架下，探讨环境法律政策内部整合工作的推进问题，是十分必要的。环境这个复杂巨系统，本身就是由生态、环境、经济、社会等要素子系统组成的，开放性和复杂性是其显著特征。因此，环境整合工作需要环境、经济、社会等各部门协调合作。进一步讲，法律本身也是一种多层次、多方面的有机体，法律本质是一种立体的复杂系统。因此，片面的从单一视角去探究环境法律问题，其局限性是显而易见的。我们应该从综合的、立体的角度去把握、设计环境法律政策。整体协调是宏观要求，各子系统要素本身以及各子系统之间的协调是基础，是维持整体协调的保障。以复杂巨系统理论和方法论为指导，推进环境法律政策内部整合工作，建立一套完整的环境整合系统，有利于实现环境的可持续发展。在环境立法的初级阶段，针对具体的某一环境要素和单一环境污染问题，各国普遍采用的是单行立法模式。随着环境单行法数量的不断增加，单行立法模式的弊端逐渐凸现出来:立法缺乏统一指导思想，法律之间缺乏内在联系性，法律内容和管理机构设置上存在重叠和冲突。环境保护理念从“末端治理”向可持续发展的转变，使得人类认识到有必要从整体上对环境予以保护，不能孤立地、“分块式”进行环境治理。各国根据本国的国情和各自的立法理念，采取了不同的环境法律政策整合方式，例如，法典化。环境法的法典化目的在于提供一个清晰的结构，使全部的环境法律规范和原则一致，促进环境法律政策的内在统一，它的核心是一体化。因此，法典化也正是复杂巨系统理论在立法改革上的一个体现，是环境法律政策内部整合的一种理性选择。不同的环境各要素之间存在着内在关联性，这种关联性使得综合处理环境问题十分必要，反映在立法上就需要对这些环境法律政策进行一体化的整合。法典编纂是一个系统的整合的过程，它提高了环境立法的质量，解决了单纯的部门法律政策“绿化”后产生的内在不协调性，体现了内部整合的积极作用;对可持续发展观的落实通过法典化的形式加以确认，为确保生态环境、社会、经济三维度的协调统一提供了稳定保障。由此可以看出，法典化既是环境法律政策内部整合在立法模式上的一种体现，也进一步推动着环境法律政策内部整合工作向前迈进。然而环境法法典化仅仅是环境法律政策整合的一种途径，唯此途径并不能实现政策整合的全部。根据复杂巨系统理论，环境本身就是一个复杂巨系统，环境法律政策的整合必须响应这个复杂的巨系统，必须在人类社会发展的各种制度上反映它、支持它，而不是人为的违背它，必须使整个法律体系具备复杂巨系统的特性，各个法律部门根据环境的整体性和复杂性形成一个整合的整体，任何与之不符合的法律规范自然无效。

二、环境法律政策内部整合的应然性

指导环境法律政策内部整合工作最后都要落实到环境管理方式的变革上。这里的管理方式是一种广义的解释，它包括认知框架的构建、法律政策框架的制定、立法模式的改进和法律制度的设计，这四个层面相互交织、相互作用:任何与环境有关的法律政策的制定都应以认知框架为指导思想，环境政策的实施又以环境法律制度为保障。这里所讲的应然性指导具体是指环境法律政策内部整合在原则上应该以怎样的认知框架指导其工作;“整合”作为环境管理的一种理念，其指导下的环境法律政策设计的最理想模式是怎样的。

(一)认知框架的构建这里的“认知”(Cognitive)是指将环境的知识和相关概念理解整合进人类的思考和决策制定中，并且使这些知识和概念的理解协调一致形成一个统一的框架指导各领域的环境法律政策整合工作。当前世界主要发达国家所采用的认知框架主要有:可持续发展理论、生态现代化理论、环境空间理论和生态系统方法。这些认知框架包含了不同的价值观和对环境利益的取舍，指导政府各部门的环境相关工作。对于环境法律政策的内部整合的指导来说，这些认知框架包含了“整合”这一核心思想。然而，世界主要国家的环境法律几乎都以可持续发展理论作为指导，因此有学者指出可持续发展理论的提出，带来了新的法律革命。欧洲环境署2005年的一项报告也指出，“环境法律政策整合是可持续发展不可或缺的题中之义，其目标就是将环境政策的考量植入其他与环境政策有关的部门政策的制定和执行之中。”然而，可持续发展理论作为一个认知框架，它在环境法律政策的外部或者内部整合方面并没有起到很好的指导作用。它仅仅是指出经济的发展应该被“绿化”，应该权衡环境、经济、社会目标的实现。并没有具体指明如何将环境利益整合进经济决策中，如何使环境、经济、社会三个维度之间相互协调。生态现代化理论弥补了可持续发展理论的上述不足之处。它从系统生态整合的角度，对生产、消费、资源消耗和污染之间相互关系的复杂途径采取谨慎分析的态度，并最终达到预测和预防生产和消费决策对环境产生不良后果的目的。马丁•杰内克以生态现代化转型为界，提出过两种分析生态现代化的模型:在生态现代化转型之前，环境治理的主体主要是国际政府和工商业，他们之间的互动导致环境法律政策的改变;而在生态现代化的环境治理新时代，国家政府与各个层面的政府、行业领域以及其他行为主体之间呈“杂爆炸式互动”。转变，反映了环境法律政策由单一向整合转变，由单纯外部整合向更加重视内部整合转变纵向(外部)和横向(内部)合作与协调成为环境治理工作的主要途径，多层次、多利益相关者的协商才是法律政策内部整合的途径。可持续发展理论指出了整合的应然性，生态现代化理论勾勒了整合的主要途径，两者相互补充，才能完整的构建环境整合工作的认知框架。

(二)整合性立法模式的改进随着环境问题的不断涌现，许多国家已经完成了大规模的环境立法，各种单行环境法纷纷颁布。然而大规模的单行环境立法的完成，仅仅是环境领域立法的初级阶段。前文已述及环境法律政策“碎片化”的弊端，这些单行立法并不能满足人类对于环境保护目标的实现。起初的单行环境法往往将治理重点集中于处理某一特定地区的环境要素所存在的问题，比如水、土壤、大气等。这些单行环境法确实起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和环境整体运行的矛盾，导致污染从一个环境要素转移至另一环境要素。这使得人们对于生态系统的整体性、环境资源问题的综合性以及各部门环境法律政策之间的关联性的认识日益深化。为解决跨领域、跨部门的环境问题，一些法治比较健全的国家在20世纪70年代，较少采用废弃旧法、重新制定新的综合性法律的方法，而是采取法律渗透、法律修改补充、法律解释、法理说明等方法，从整个国家和法学研究的角度出发，建立健全系统完整的环境法体系，逐步促进环境资源法体系的系统化和综合性。然而这种方法并不是最终解决方案，并没有解决单行环境法的种种弊端。各部门之间的法律即便完成了外部的法律政策整合，考虑进了环境因素，也会缺乏内在的联系性。而且可能由于不同届政府的不同观念，政府部门和行业部委间有时呈敌对状态，也可能仅仅由于它们之间缺乏沟通。20世纪80年代开始，一些主要发达国家开始了综合性环境立法之路。综合性环境法是一种对单行法进行整合的立法模式，通过对原有单行环境法进行修订，将原先的单行环境法纳入一部新的法律中，这部新的环境法律就是整合性环境法。例如，加拿大的《环境保护法》(1988年)。但是，综合性环境法采用循序渐进的方式，整合范围由小到大阶梯式发展，整合不够全面、彻底。法典化则是一种最大范围的整合，试图用一部法典调整一国绝大多数环境问题。法典编纂是指用法律逻辑上完整的、内部统一一致的方法，对调整同一类型的社会关系作出系统的法律规定。在进行法典编纂时，整理的对象不是各种法规，而是包括在各种法规中的大量的法律规定。环境法的法典化是综合性环境法发展到较高阶段的产物，它的结构更加清晰、更富有逻辑性，使得环境法律规范和原则趋于一致，更能有效保障与促进环境法律政策的内在统一。这种立法模式的出现符合环境法发展的趋势，更契合“整合”的思想，是环境法发展的必然。现阶段对于很多国家来说，是一种实现环境法律政策内部整合的更高效的路径。

(三)环境法律政策整合设计思路具体到整合性环境法律政策的设计问题，在“整合”原则的指导下，提供一种总括性的法律政策框架(overarchingpolicyframework，也称作总括性政策框架)，以修正环境法律政策外部整合带来的不足，从而使各部门的环境法律政策相互协调，是最理想的构思。在总括性政策框架的指导下，制定或修改所有有关环境的政策或法律，使得国家的环境法律政策，上到宏观政策，下到具体法律制度，形成一个有序、联系的整体。