农村集体经济资产管理范文

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二、本乡农村集体资产管理工作存在的主要问题

(一)产权界定困难

不少村干部对农村集体资产清产核资缺乏正确的认识，加上管理制度上的缺位，很多制度难以落实到位。村级干部习惯应付了事，财务数据不实，不能如实反映出农村集体资产情况。产权之间界定不清晰，产权界定组织权威性不足。比如，随着投资主体多元化，由此形成的集体资产产权往往模糊不清。又如，政府、农民与村集体经济组织共同投资建设的道路、农田水利、文化设施等集体资产产权也难以界定。这不仅损害了广大农民的切身利益，也不利于社会主义和谐新农村的构建。

(二)缺乏健全的管理体制

由于农村集体资产尚未形成一套健全的管理机制，责任主体不明确，缺乏健全的资产管理制度，监管微弱，管理混乱。相关财务台账不健全，原始凭证不完整，不规范，村委会换届交接工作不规范。另外，由于农民文化水平不高，并不了解自身拥有的权利与义务，无法对村集体资产实行民主监管。因此，一些法律意识淡溥的村干部，会通过挪用、无偿占有、低价转让、甚至通过变卖集体资产的方式为个人谋取私利，导致村集体资产大量流失。

(三)管理水平低下

一是村干部的素质偏低，缺乏法制观念。为了追求个人利益，会出现侵占、损害农村集体资产现象。二是很多村里的报账员、村监委会主任并非专业出身，也未接受过系统的业务培训，不能按时向村级会计核算中心和上级管理部门报告资产的增减情况。另外，农村资产管理队伍稳定性较差，常常是随着村委会的换届而发生人员变动。

三、健全管理机制，提高农村集体资产管理水平

(一)高度重视，加强组织领导

首先，必须转变村干部观念，让他们充分认识到农村集体资产对我国农村经济发展的特殊意义。各级政府要加强组织领导，并成立具有权威性的农村集体资产管理组织，明确其法律地位与法人资格，并配备足够的工作经费。同时，理顺农村集体资产管理组织与村委会间的关系，明确其职能作用，保障其对集体资产的所有权、收益权与处置权。

(二)建章立制，形成健全的管理机制

首先，必须进一步完善农村集体资产财务管理制度，要详细制定关于收益分配、资产保值、资金融通、土地有偿使用、民主管理等制度。其次，要形成健全的台账管理制度。在乡、村建立农村集体资产台账。各种资源性集体资产、非经营性集体资产与经营性集体资产一经核实后均应及时登记入账，从而为集体资产管理工作提供参考依据。再次，要健全相关考核体系，着重加强对资产的净值考核。同时，要积极鼓励对资产增值的承包经营行为，可出台一些激励措施，吸引承包者。另外，要形成健全的农村集体资产承包合同管理机制，合同内必须注明承包人的相关责任与义务，同时，附上承包末期的相关评估奖惩措施。最后，必须健全农村集体资产评估机构，主要负责对有产权变动的农村集体资产与企业进行评估，切实维护广大农民群众的利益。另外，加强农村村务公开管理制度，出台集体经济组织成员大会制度，本着“公开、公平、公正”的原则，由村集体经济组织成员大会或成员代表参与对集体资产的管理。加大监督执法力度，严厉打击相关违法违规行为，包括不履行承包合同、强行侵占、挪用、私分、挥霍集体资产等行为，切实维护农民的根本利益。

(三)加强对农村集体资产的营运管理

首先，要全面清查农村集体资产，并对产权进行界定。对于各类农村集体资产都必须作出一个清晰的界定，防止由于产权不清而引起的矛盾纠纷或法律问题。这也能有效解决集体资产严重流失的问题。其次，对村集体拥有的荒山、荒地、荒滩等资源进行产权界定，同时，实行公开竞争方式进行开发利用，由村集体管理集体资产所得资金，禁止任何单位与个人侵占、挪用或平调这些资金。再次，要做好集体资产的保值增值工作，管好用好相关经营性资产，并对资源性资产进行合理开发利用，从而实现农村集体经济的可持续发展。

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一、当下农村资产和财务管理问题症结

农村财务问题一直以来都是社会和农民们极度关心的问题，财务关系着老百姓的生存与发展，良性的财务问题可以促进新农村的建设，提高农民的生产生活水平，反之则会阻碍。经济的发展与财务管理水平是相辅相成、相互联系的。

为了加速农村经济的发展，将农村资产和财务管理工作规范化，我国先后制定了相关的规章制度，各地机关部门也根据本地的实际情况拟定了相应的财务管理办法，但是在实行的过程中因忽视制度的严格性和严肃性，出现了工作不严谨的情况。

我国现阶段农村的财务管理方面还存在诸多方面的问题，主要包括：财务产权不明，集体资产使用不规范，缺乏监督与管理，资产去向不明，资产管理系统不完善，会计从业人员素质低等等。

出现这些问题的原因主要是以下几个方面：

1.农村基层管理人员素质偏低，对集体经济组织资产管理的重视程度不够高，同时其自身素质不够高，缺乏对资产进行有效管理的能力；甚至有出于自身利益谎报、挪用集体财务的现象；

2.集体财务管理制度不够完善，使不法者利用制度缺陷“钻空子”；

3.民主监督力度不够，集体财务缺乏有力的保护措施；

4.财会人员业务素质不过硬，缺乏对财会人员的考核办法，使他们对待工作不够严肃认真。

二、处理农村集体经济组织资产和财务管理的方法

农村财务管理混乱小则影响农民的日常生活，大则引起社会混乱。因此，解决该问题成为了政府改善农民生活状态的一项重要任务。

处理农村集体经济组织资产和财务管理问题，最根本的就是要从广大农民群众的利益出发，积极采取强力有效的措施，在加强管理的同时保证农村集体资产的有效性，为农村发展打下良好的经济基础。

1.提高农村管理层素质。农村管理层对农村资产的认识不够全面，对加强农村财务管理的必要性缺乏重视程度，是导致农村集体资产流失的重要原因。同时，在管理层面存在的挪用公款及资产浪费等等问题也不容小觊。若农村管理层缺乏责任心，觉悟低，私心重，那么建设一个良好的农村资产财务管理系统便成为天方夜谭。所以，在选择管理层的时候就要严把质量关，在以后执政的过程中也要不断加强管理人员自身的思想道德和业务水平。只有管理层的素质提高了，解决农村财务问题才不是一个空乏的梦。

2.健全财务制度，建立农村财务预决算机制，规范集体资产使用明细。对全村资产进行所有权界定和登记工作，明晰产权，建立健全的集体资产管理办法。在制度的限制下使财务工作走向法制化和规范化。同时，各级地方政府需每年拟定该年的各项活动建设经费收入和支出，并经民众代表和管理层共同商议决定后批准实施。各项支出以节约为本，将费用控制在一定范围内。每一笔收入与支出要有详细的记录，以电子稿和报表的形式一式两份存案。

3.建立农村集体资产财务小组，实行民主公开制。由财务组人员负责财务的管理与监督，财务小组人员有检查、审核集体资产的权利。同时，要向村民们公开财务收支明细，包括财务预算，集体资产使用额度，资产来源与去向等等，让全体村民参与到财务监督与管理中来，使集体经济组织资产和财务透明化。

4.提高财会人员综合素质，建立拥有一定数额的财会小组。要严格会计人员选拔机制，任人唯贤，选拔具有高素质和高业务能力的人员激活会计队伍，不随意调配会计人员，确保工作的稳定性。会计人员要严肃对待工作，杜绝任何形式的乱报乱支现象。同时，对会计队伍进行一定的考核制度，定时检查其业务水平，并进行一定的奖惩，以达到会计队伍的良性循环。

5.建立严格的惩罚制度。金钱往往能吸引人犯罪，所以在治理经济犯罪的问题上，农村干部也不可忽视。干部是为人民服务的，要以保障农民的生产生活为己任，时刻将维护农村和谐稳定工作放在心上，为人民排忧解难。如若有干部抵不住金钱的诱惑，最终走向犯罪，那么对于这些人，绝对不能心慈手软，一定要按照法律程序严肃处理。同时，要针对此问题查漏补缺，完善相关管理制度。

参考文献：

[1]孙长峰:对农村集体经济组织财务管理问题的探讨[J].集团经济研究.2007.(7).

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第一条　为加强农村集体资产管理，保障农村集体经济组织的合法权益，发展壮大农村集体经济，根据《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条　本条例所称农村集体资产，是指属于乡(镇)、村集体组织全体成员集体所有的资产。

本条例所称农村集体经济组织，是指乡(镇)、村农民以生产资料及其它资产集体所有制形式建立的独立核算的经济组织。

第三条　本条例适用于本省行政区域内乡(镇)、村集体经济组织的集体资产管理。

第四条　农村集体经济组织对其所有的集体资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。

农村集体经济组织及其成员有保护集体资产的权利和义务。

未建立集体经济组织的村，可以由村民委员会行使集体资产的管理职能。

第五条　县级以上人民政府农业(农经)行政主管部门(以下统称农业行政主管部门)和乡(镇)人民政府负责对本行政区域内的农村集体资产管理工作进行统一指导和监督。

各级人民政府乡镇企业、土地、水利、林业、畜牧、水产和农机等部门，在农业行政主管部门统一协调下，按照各自的职责，依法对农村集体资产管理的有关工作进行指导和监督。

第六条　县级以上人民政府农业行政主管部门和乡(镇)人民政府所属的农村经济管理机构是管理农村集体资产的具体执行机构，其主要职责是:

(一)贯彻执行集体资产管理的法律、法规和规章;

(二)对农村集体经济组织的财务活动进行指导、检查、审计和监督;

(三)制定集体资产保值和增值考核指标体系，按照国家和本省的有关规定进行资产增量投向监测;

(四)负责集体资产的统计和产权登记工作;

(五)对农村集体资产的评估工作进行指导和监督;

(六)依法对农村集体经济组织的财务会计人员进行业务培训、考核和任职资格审查;

(七)县级以上人民政府农业行政主管部门授予的其他职责。

第二章　集体资产所有权

第七条　农村集体组织所有的集体资产包括:

(一)法律规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、水面和滩涂等自然资源;

(二)农村集体经济组织的建筑物、农业机械、机电设备、交通工具、通讯工具、牲畜、林木、果园、农田水利设施、采矿设施、乡村道路和教育、科技、文化、卫生、体育设施等;

(三)农村集体经济组织兴办或者兼并的企业资产，在联营企业、股份合作企业、股份制企业、中外合资、合作企业和集资建设的项目中，按照投资份额拥有的资产及相应的增值资产;

(四)国家机关、社会团体、企事业单位、其他组织和个人对农村集体经济组织的无偿拨款、资助、补贴、减免税和捐赠财物等形成的资产;

(五)农村集体经济组织所有的现金、存款、有价证券;

(六)农村集体经济组织所有的商标权、专利权、著作权等无形资产;

(七)其他农村集体资产。

第八条　农村集体经济组织所有的集体资产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、挪用、私分、损坏、挥霍浪费或者非法查封、扣押、冻结、没收、平调农村集体资产，以及非法用农村集体资产进行担保。

第九条　农村集体经济组织取得、变更或者终止集体资产所有权，其集体资产数额较大的，须经其成员会议或者其代表会议讨论同意，并在集体资产所有权取得、变更或者终止之日起三十日内，向乡(镇)农村经济经营管理机构备案。

前款规定集体资产数额较大的具体限额，由县级人民政府农业行政主管部门确定。

第十条　对农村集体资产所有权的认定产生纠纷时，除法律、法规另有规定外，由当事人协商解决。协商不成的，由当地人民政府协调处理，也可以直接向人民法院提起诉讼。

第三章　集体资产管理

第十一条　县级以上人民政府应当建立以农村土地承包经营权、林权流转为重点的农村产权流转交易平台，为农村资产资本化、农村资源市场化、农民增收多元化提供服务和制度保障。

第十二条　县级以上人民政府应当加强对农村集体资产所有权的保护。对非经营性资产，应当建立有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制。对经营性资产，应当明晰产权归属，发展多种形式的股份合作。

第十三条　农村集体经济组织负责农村集体资产的管理，其主要职责是:

(一)执行本集体经济组织成员会议或者其代表会议通过的章程、决议和决定;

(二)制定集体资产管理的规章制度;

(三)按照联营企业、股份制企业、合资企业的章程派员参加管理工作;

(四)向本集体经济组织成员会议或者其代表会议报告集体资产管理工作;

(五)指导、监督所属经营单位的集体资产管理和使用;

(六)负责集体资产的日常管理工作;

(七)接受农村经济经营管理机构对其集体资产管理工作的指导和监督。

第十四条　农村集体经济组织应当建立健全固定资产、产品物资管理和使用制度，对资产变动情况及时登记，做到账目与实物相符。

第十五条　农村集体经济组织必须建立健全现金管理制度，会计、出纳分别管理账簿、现金。会计人员应当按照规定核算收入、支出和结存，编制会计报表。

第十六条　农村集体经济组织的各项收入应当按照规定记入会计账簿，不得公款私存，不得设小金库，不得坐支现金。各项开支应当由集体经济组织主管财务的负责人按照制度审批，严格审批手续，并接受群众监督。

第十七条　农村集体经济组织应当建立集体资产经营制度。集体资产实行承包、租赁经营的，除法律、法规和规章另有规定外，应当采取招标、投标等方式确定经营者。禁止利用职权压价发包、出租集体资产。

农村集体经济组织以集体资产参股、联营和实行股份合作经营前，必须清产核资，清理债权债务，进行资产评估。

第十八条　农村集体经济组织应当按照社会主义市场经济的要求，建立集体资产流转制度，通过拍卖、出售、转让、兼并、股份经营、联营等形式，促进集体资产合理流动，实现保值增值，发展壮大集体经济。

第十九条　农村集体经济组织应当建立集体资产报告制度，按照规定如实填报资产统计报表，报乡(镇)农村经济经营管理机构。

第二十条　农村集体经济组织应当建立收益分配制度，年终结清全年的收入和支出，清理财务和债权、债务，兑现承包合同和租赁合同，按照规定提取发展生产和社会公益事业所需的资金。

第二十一条　固定资产折旧费和荒山、荒地、荒滩、水面、小型水利工程使用权转让收入等专项资金应当专款专用，不得挪用。

第二十二条　农村集体资产有下列情形之一的，农村集体经济组织应当委托依法设立的资产评估机构进行资产评估:

(一)实行承包、租赁、参股、联营、合资和合作经营的;

(二)进行资产拍卖、转让和产权交易等产权变更的;

(三)所属企业出现兼并、分立和破产清算的;

(四)进行资产抵押以及其他担保的;

(五)其他需要进行资产评估的。

农村集体资产经评估后，其评估结果应当经本集体经济组织成员会议或者其代表会议确认，并经县级人民政府农业行政主管部门鉴证。

第二十三条　农村集体经济组织应当接受农村经济经营管理机构对其集体资产的审计。

第四章　集体资产民主监督

第二十四条　农村集体经济组织应当建立集体资产民主监督小组。

乡(镇)民主监督小组成员由乡(镇)集体经济组织成员会议或者其代表会议民主选举产生。乡(镇)人民政府和集体经济组织的主要负责人及其直系亲属不得担任民主监督小组成员。

按照《河北省村集体财务管理条例》规定建立的村民主理财小组行使村集体资产民主监督的职责。

第二十五条　集体资产民主监督小组主要职责是:

(一)对农村集体经济组织执行本组织成员会议或者其代表会议决定事项的情况进行监督;

(二)检查监督本集体经济组织的集体资产管理和财务活动;

(三)参与集体资产发包、租赁等经营方式的招标、投标活动，并监督合同的签订和履行;

(四)听取和反映群众对集体资产管理工作的意见和建议;

(五)协助农村经济经营管理机构对本集体经济组织的集体资产进行审计;

(六)法律、法规规定的其他职责。

第二十六条　农村集体经济组织的下列事项必须经其成员会议或者其代表会议讨论通过:

(一)年度财务预算和决算;

(二)集体资产经营方式的确定和变更;

(三)较大投资项目和重要资产的购置、处置;

(四)年度收益分配方案;

(五)其他重要事项。

第二十七条　农村集体经济组织实行集体资产公开制度。农村集体经济组织对承包费和租金、征收、征用土地补偿费、干部补贴、招待费、兴办公益事业收费、上级拨付的专项补贴等财务收支，集体资产权属变更、宅基地使用方案等，每季度以公开栏的形式如实逐笔公布一次，重要事项应当随时公布，接受群众的监督。

第二十八条　农村集体经济组织的成员有权对本组织集体资产经营管理情况提出询问，农村集体经济组织有关负责人应当在十日内作出答复。

第五章　法律责任

第二十九条　违反本条例第八条规定的，由乡(镇)人民政府、县级以上人民政府农业行政主管部门或者有关部门责令限期改正;造成经济损失的，应当依法予以赔偿，并可以由县级以上人民政府农业行政主管部门处以造成经济损失金额百分之十至百分之二十的罚款;责任者是国家工作人员的，由其所在单位或者主管机关给予行政处分;违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的，由公安机关依法处理;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条　违反本条例第九条第一款、第二十一条第一款、第二十七条规定的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府农业行政主管部门对主要责任人员批评教育，并责令限期改正。

第三十一条　违反本条例第十六条规定的，由县级以上人民政府农业行政主管部门责令限期改正，对当事人处以违法金额百分之十至百分之三十的罚款。

第三十二条　违反本条例第十七条第一款、第二十六条第(四)项规定的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府农业行政主管部门责令限期改正;造成经济损失的，主要责任人员应当依法予以赔偿，并由县级以上人民政府农业行政主管部门处以上年报酬百分之十至百分之二十的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条　违反本条例第二十二条第一款规定的，由乡(镇)人民政府或者县级以上人民政府农业行政主管部门责令改正;造成经济损失的，责任人员应当依法予以赔偿;造成重大经济损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条　各级人民政府负责农村集体资产管理的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成农村集体资产损失，情节轻微的，由其所在单位或者上级主管机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议，不提起诉讼又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第六章　附则

第三十六条　实行独立核算的村民小组(原生产队)的集体资产管理，参照本条例执行。

第三十七条　省人民政府农业行政主管部门可以根据本条例制定实施办法，报省人民政府批准后施行。

第三十八条　本条例自公布之日起施行。

农村集体资产农村集体资产：农村集体资产是指归乡(镇街)、村集体全体成员(社员)集体所有的资源性资产、非资源性资产。包括：集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源;集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其它资产。

农村集体资产的载体是村集体经济组织，是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性村经济合作社、股份经济合作社等。

属村集体经济组织所有的资产归该村集体经济组织成员集体所有。

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中图分类号：F320 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150733184

1 农村集体资产管理相关定理

1.1 农村集体资产所有权界定

农村集体资产所有权的界定范围面广，主要涉及集体经济组织的所有成员，包括非经营性资产、资源性资产与经营性资产等。农村集体资产所有权的界定主要涉及农民群众的合法权益，关系到农民群众的切身利益。所以农村集体资产所有权界定要始终遵循维护所有者自身的合法权益、谁投资谁所有原则。农村集体资产所特有的所有权关系，在其界定问题上也常有纠纷发生，纠纷案件的发生大多由所有权界定部门给予协商调解。

1.2 农村集体资产归属

我国相关法律法规制度表明，农村集体经济组织具备的集体资产全部归农民群众所有，并由农民集体经济组织形式集体经济资产所有权。我国相关法律法规还规定，农村集体资产在我国法律法规保护范围内，任何个人、组织、单位等均不可随意转让、侵占、哄抢农村集体资产。

2 农村集体资产管理存在的问题

2.1 村集体资产产权不清、集体资产流失严重

农村集体资产缺乏专业人员对其给予统计、规划，导致很多农村集体资产管理混乱，部分村级组织自己都不清楚每年到底有多少集体资产，在集体资产方面的产权界定不清，农村集体资产产权在不同情况下有不同的表现形式，主要表现为：土地所有权方面的产权不明。在落实时，原本资产未科学划分所有权，因农民缺乏土地所有权，集体与农民权利边界不清。在缺乏民主与监督背景下，部分村级组织随意转让、承包土地给他人，或随意取消农民土地使用权；农村集体经济组织引起的产权不明。农村集体资产管理中因投资主体多元化，反而导致资产投资主体不明，无法正确划分集体资产所有权。

2.2 村级财务管理水平滞后，审计工作不到位

农村集体经济组织中的收支问题直接关系到农民自身利益，集体财务会计不仅凸显了现今农户、国家、集体三者之间的利益，还展现除了集体经济的实力与干部作风。但在农村集体资产管理中，因村干部自身法律意识不足，财务观念意识不够，未认识到做好集体资产审计工作的重要性，不完善的财务监督制度等问题，导致农村集体资产流失严重[1]。

2.3 资产闲置率高、评估管理落后

农民在农业生产中对集体资产的重视度不高，且受到资产管理水平的制约，使得农村集体资产管理方面资产闲置问题严重。尤其是农村地区破产厂房闲置导致的资产闲置，闲置土地未及时的有效的利用起来，部分新修的厂房、新购入的设备等固定资产耗损、闲置、贬值等，为农民带来了经济损失。此外，诸如破产闲置厂房在转让时，缺乏合理的、规范的资产评估，估值不准确，资产未给予正确评估损害了农民的合法权益。

3 农村集体资产管理的新路子探析

3.1 明确资产管理主体、预防集体资产流失

在农村集体资产管理中，还应明确集体资产管理主体，设定资产管理与维护岗位及岗位责任，尽可能避免因职权交叉引起资产管理问题。村集体经济组织作为当前农村集体经济的重要代表，应强化与各乡镇政府与集体投资企业之间的交流、沟通力度，并竭尽全力做好农村集体资产管理、监督工作，以达到保值增值的目的，切实维护农民集体利益，避免集体资产流失。

3.2 提升村级财务管理水平、完善审计制度

农村集体资产管理还应不断提升村级财务管理水平，规范资产管理台账，提升村级财务人员素质与技能，做好村级财务管理工作。此外，还应加大新农村现代化建设，实现村级联网，更有利于财务工作的开展。此外，应不断完善审计制度，各乡镇资产管理机构在依照审计制度，做好集体资产审计工作以及审计人员离任工作，针对重点问题实施专项审计、专案审计，维护农民群众的切身利益，做好农村集体资产管理工作，以防资产流失。

3.3 科学盘活闲置集体资产、做好资产管理工作

农村部分闲置土地也不可死板的仅给予资产看护，还应科学盘活闲置资产，以防农村集体资产流失。还可采取可行的经营措施来提升闲置资产的价值。针对诸如因破产等原因导致的闲置土地，做好闲置厂房等的回收管理工作，部分有再利用价值的土地可给予承包、转让，提升其利用价值，尽可能地减少和避免集体资产流失。部分闲置土地，在转让时应做好闲置集体资产的评估工作，以维护农民群众的合法权益。

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一、农村集体资产概述

农村集体资产定义为归乡（镇）、村集体经济组织的全体成员所有的资产。属于组或生产队集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。这是山东省近期颁布的农村集体资产管理条例的明确界定，但其实农村集体资产由于各种原因一直没有当做明确界定的资产来管理和使用，上一次我国全面清查农村集体资产是在1998年。与当年相比，如今的人们更关注清查之后集体经济组织的产权改革，改革的目标是什么？因此农村集体资产的改革实为当务之急。自2009年颁布《关于认真贯彻落实中发[2009]1号文件精神促进山东省农业稳定发展农民持续增收的意见》起，截止到2012年初已经基本完成了乡镇机构的改革任务，但是农村集体资产还有好长的路要走，如何更好的发展农村集体资产，我们值得讨论。

二 、农村集体资产的发展存在的问题

多年以来农村集体资产一直是相对薄弱的环节。大部分地区基本处于停滞状态，我们的农村集体资产改革起步较晚，管理滞后，管理机制的不完善以及没有一定的追究责任惩罚措施使得我们的农村集体资产改革存在许多先天性的难题。

1.农村集体资产定义不明确，产权关系不清晰。

农村集体资产定义不明确，产权关系不清晰是农村集体资产存在众多问题中的基础问题。总结起来可大体概括如下：第一，一些集体在国家行政事业单位的资产被登记为国有资产，有些本该属于集体经济组织的土地办理了国有土地使用证；第二，由国家、集体和农民同时出资建立的基础设施往往使集体的产权得到侵蚀，第三，集体经济组织投资建设的固定资产产权关系不清。这些问题都是由于资产定义不明确，产权信息不清晰所造成过的。

2.农村集体资产的资产以及财务管理不规范，管理制度不完善。

农村集体资产的资产管理和财务管理在制度和定义不清晰的基础上存在管理的难题，资产管理方面比如家底不清，好多地方的的账簿上都没有非常清楚的反应出机子资产的详细登记；集体资产的发包和出租不规范；专项资产管理不善，使用不当；有些债权无法收回以及收支失衡等问题。财务管理方面的问题有支出签批不规范、账务处理不规范、档案管理不规范、以及工作交接不规范等问题。

3.农村集体资产流失严重，农村集体资产效益退化。

农村集体资产流失是一个相对复杂的问题，尽管说集体资产的流失是不可避免的持续存在的现象，但是流失的不合理性使得这一问题变得尤为突出，总体来看，既有集体经济组织自身的原因，也有一些客观的因素；既有历史遗留的问题。也有现实中存在的不可避免的瓶颈。侵占、纠纷、圈占等现象时有发生。造成了农村集体资产生态的不稳定性。

4.部分地区现象严重，侵蚀农村集体经济良态。

由于农村集体资产产权模糊，农民对于集体资产，尤其是农村资源状况大都一头雾水，有的也不会去了解争取自己的权益。农村集体资产腐败现象是管理制度不健全基础上滋生出来的，有些地方政府消极执行相关规章制度，造成了部分地区政府现象严重。近几年在网络上提出申诉的农民“冤情”，大都涉及农村集体资产。因农村集体资产管理不善而引发的上访，也一直是各级部门处理的要务之一。虽然我们采取了很多措施来加强农村集体资产的管理，但是好多制度不一定能落实到位，比如在我们农村集体资产的清查中，大小的贪污案件屡见不鲜，有的数额甚至到达数千万之巨。

5.缺乏民主管理和审计监督，集体资产发展很难完善。

农村集体资产不及时民主公开，公开内容及形式也欠缺完整及规范，造成了部分集体的“暗箱操作”缺乏民主管理。另外审计监管不力，审计监督力度薄弱工作开展难度很大，知识一些问题流于形式。

三、 农村集体资产发展的对策建议

1.建立集体资产管理组织，健全产权管理制度

农村集体资产管理制度是农村集体经济发展的基础和根本，建立健全的农村集体资产管理制度要从以下几方面着手进行:首先确农村集体资产的经营方式，在农村集体资产经营中坚持农村的增值保值以及集体经济优先的原则，其次要界定明确的职责分工，建立专门的管理部门，对出现的各种情况能做出最正确的解决方案，最后要在各方面有所保障制度的实施以及维护，建立合同机制，做到及时入账，及时公开。

2.加强集体资产管理，防止资产流失

加强资产管理。防止资产流失，最重要的一点要是必须要充分发挥农村集体和村民的积极性，确保两方面协调运行。另外要健全集体资产的行政监督体系。实行公民参与监管，公民参与决策的村民监事会制度。

3.坚持完善资产和财务管理，规范资产管理制度。

规范资产和财务管理首先要做到公开，民主，监督。公开要做到全面。民主要做到决策，监督要做到正式。另外要建立高效的业务流程，建立功能完善的财务决策支持系统，还要建立跨部门跨组织的信息系统，切实努力做到农村集体资产的良态发展。

4.消灭干部牟利空间，严防腐败现象发生

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旧有的农村集体经济组织的相关管理制度等已经不足以跟上现代化的农村集体经济组织结构，需要建立更加完善的内部控制体系，在农村集体经济组织中不断的增强管理能力、健全各个环节的管理制度、培养经营风险防范意识。

一、农村集体经济组织内部控制制度的内涵

农村的集体经济组织内部控制机制是在农村集体经济组织中对内部的各个部门各个环节进行管理的制度，其目的是为了提高集体经济组织的经营工作的效果，改善企业财务报告的全面性，农村集体经济组织各个部门在工作的相互关系中互相管理、互相制约，进而制定的全面的企业集体经济组织管理制度[1]。

二、农村集体经济组织内部控制的作用

（一）加强控制

在农村集体经济组织中，进行内部控制不仅仅是需要进行严格的经济工作审查和处理，对企业的控制体系进行检查，保障企业内部控制体系的完善性，判定控制制度能否全面认真的落实执行，同时还要根据外部审查的结果，对内部控制制度的相关问题进行有针对性的改正，不断地完善控制制度，使得企业的控制管理环节始终保持着先进的性能，因此企业的内部控制制度可以有效的管理农村集体经济组织的正常运营工作，起到强化企业控制管理职能的作用[2]。

（二）主动防范

在传统的农村集体经济组织管理中，通常都是在企业监管出现问题后才会进行改善。但是在内部控制制度当中，会增加来自外部的审查环节，不断地对农村集体经济组织的内部控制管理体系进行检查更新，对整个企业的经济活动以及相关的账目等进行监督审查，其重点是对农村集体经济组织的内部控制系统进行检测，保证相关的管理制度在科学性、严谨性、完善性等方面符合相关的标准。将过去事后进行管理的方式转变为提前进行预防，将企业的经济问题在发生之前就消除掉，降低这些问题对农村集体经济组织造成的损失。

（三）提高效率

在农村集体经济组织当中，由于在各个方面实行内部的控制制度，这就可以使得对企业的管理更加的自主化，同时在农村集体经济组织中内部的控制体系还包括了对企业进行外部的审查工作，将很多任务繁重的工作交给了更为专业的外部审查单位进行，有效的解放出农村集体经济组织中一部分的人力物力，对农村集体经济组织在工作上的效率有了明显的提升。

三、农村集体经济组织内部控制的现状

当前的农村经济发展中资金和资产的管理出现了擅自使用、挪用、资产数量不清、归属不明、对现有资源进行随意处理、监督管理脱轨等现象。在当前农村集体经济组织中的内部控制制度包括了四个方面的内容。首先，是在企业中相关负责人与其他业务人员之间的权限和任务。其次，完成企业各项经济工作的相关手续和流程。再次，对企业中各项经济工作的相互关系和制?s进行处理。最后，对企业内部的经济工作进行全面的审查[3]。

四、目前农村集体经济组织内部控制制度中存在的问题

（一）资金管理方面的问题

当前我国的许多农村集体经济组织在自身的经济工作上出现了问题，其中在资金的管理方面是最为主要的问题之一，由于农村集体经济组织在发展上过于迅速，使得相关的资金管理制度出现不能满足于现阶段农村集体经济组织资金使用的情况。在进行筹资的工作中，会出现筹资方式的不合理，没有根据自身的实际情况以及市场行情而盲目的筹资，对筹资款使用不合理，缺少相关明确的资金使用计划方案。在投资方面，农村集体经济组织缺少专业的投资管理人才，在投资中盲目的跟风，经营风险意识薄弱，没有健全的投资管理体制。在农村集体经济组织进行运营时还在使用过去的经营方式，对资金运用的体制也需要及时的革新[4]。

（二）资产管理方面的问题

我国许多的农村集体经济组织都是在经营上存在了几十年的老企业，在不断的经营过程中，逐渐的积累了了仓库存货、无形资产、固定资产等相对稳定的集体经济资产。但是在当前的农村集体经济组织管理过程中，由于管理人员工作意识的淡薄以及管理能力上的缺失，造成我国农村集体经济组织的集体资产在经营管理上出现许多的不足。例如，在仓库中的存货由于保管不善、未及时清理等原因造成存货的损毁、贬值；企业固定资产账实不符、更新改造能力不强以及对无形资产的经营管理不足，未能提升企业核心竞争力等。

（三）工程项目方面的问题

在一些农村集体经济组织中会进行一些重要的建筑工程项目，但是在这些建筑工程项目当中经常会出现很多的乱象。例如在进行相关项目的决定时，有的管理人员，没有经过集体讨论、专业论证就擅自做出建设一些重大工程项目的情况；有的事先内定工程项目中标单位，使规定的招投标程序沦为形式。此外没有聘请专业的第三方监理单位对工程造价及工程质量进行控制，也是目前存在的重要问题。

（四）担保业务方面的问题

在农村集体经济组织当中，担保业务是冒有很大风险的一项经济活动，随着我国经济的快速增长，很多经济产业发展都处于一个起步的阶段，还没有一个良好的抵御风险的能力，因此在这样的背景下开展担保业务需要经历很大的风险，甚至发生连环性质的担保，将会把农村集体经济组织的其他业务套住。

五、对于农村集体经济组织内部控制制度提出的建议

（一）从资金管理方面进行管理

对于农村集体经济组织在资金方面的管理首先是要建立起完善的控制制度，对资金管理的筹资管理、投资管理、运营管理等几个方面进行严格的控制。

首先，在资金筹集的过程中必须按照相关的规章制度展开，在进行筹资时需要经过相关部门的专业分析，对当前的市场情况以及农村集体经济组织的自身发展所需资金的数量进行综合性的比较，在管理人员的监督控制下制定合理的筹资流程[5]。

其次，在农村集体经济组织的投资方面需要加强对投资风险意识的培养，进行理性投资，在组织决议进行投资之前，需要召开相关会议，根据集体的意愿明确投资方向、设计投资方案，对投资风险进行全面的分析和评估，做好应对风险的措施，避免盲目投资为农村集体经济组织带来不必要的经济损失。

最后，对运营资金的管理，需要建立全面的运营资金监控管理制度，实现农村集体经济组织的运营资金透明化，对组织运营资金的使用需要提前做好预案，根据流程对运营资金进行科学合理的使用，将运营资金充分的转换成自身的经济实力。

（二）从资产管理方面进行管理

在农村集体经济组织的资产管理上，应当提高资产的控制管理，在对农村集体经济组织进行资产管理时，需要进行以下几个方面的改善。首先需要对企业现有库存货物进行全面的控制管理，加强存货采购、验收、保管、清理、盘点等方面的控制。其次对于企业的固定资产需要进行仔细的保管，对于固定资产进行分类登记、定期盘点，加强使用维护、处置转移的管理，制定相关的流程制度，使得农村集体经济组织在对固定资产管理严格有序。最后对于农村集体经济组织的无形资产取得时应进行充分研究论证、采购过程透明、公开，同时要加强日常管理与资产保全，及时发现减值现象，建立相关处置制度管理，充分发挥无形资产的效用，维护集体利益。

（三）从工程项目方面进行管理

在农村集体经济组织的一些重大的建筑工程项目中，也需要改进内部控制体系，农村集体经济组织应当通过集体讨论，明确建设项目的目的、方向、成本等各个方面的计划，在招标的过程中严格的遵循企业相关制度以及国家招投标流程，减少农村集体经济组织在建设?目中有内部控制不当的情况发生。避免出现在招投标的过程中暗箱操作、层层转包等现象，严格控制中标单位施工资质的检验过程。

（四）从担保业务方面进行管理

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（一）有利于提升农村集体经济财务人员的整体素质，规范农村集体财务行为

成立农村会计服务中心，其人员需具有会计专业资质，通过选聘考核的方式择优录用。确保村级财务、资产、合同等具体业务的规范，便于在全区范围内统一管理、统一培训、统一指导，从而统一全区农村集体财务、资产、合同等各项具体业务的核算标准，实行规范化业务操作和管理。

（二）有利于保障村级财务公开制度的落实，维护农村社会稳定

成立农村会计服务中心，由具有会计专业资质的人员从事农村集体财务、资产、合同的具体业务工作，使农村集体经济组织的经济业务核算更加准确，资产和合同管理更加规范，为村级财务公开打下坚实基础。能够保障农民知情权、参与权、决策权、监督权和收益权的有效落实，维护农村社会稳定。

（三）有利于加强对农村基层干部的行政规范，提高村干部依法理财能力

成立农村会计服务中心，通过具体业务规范，详细掌握农村集体经济组织的财务开支情况、资产运营情况、合同收益情况，能够做到有效监控。在农村经管部门的统一指导下，充分体现会计监督职能，提高村干部依法理财能力。

（四）有利于农村集体经济组织各项基础数据的信息采集，为领导决策提供依据

成立农村会计服务中心，运用会计电算化和信息化手段，准确收集农村经济运行的各项数据指标，了解农村集体经济的运行状况和发展动态，提高有效监控的能力和审计监督的效力，为领导决策提供准确可靠的依据。

二、基本原则

（一）坚持“四权不变”的原则。即集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变。

（二）坚持民主自愿的原则。必须由村民会议或村民代表会议讨论通过，与农村会计服务中心订立书面委托协议。

（三）坚持集中核算和规范管理的原则。即集中管理会计从业人员、集中处理账务；规范村级财务、资产、合同等具体业务。

（四）坚持会计责任主体不变的原则。按村民委员会、村级实业公司、村集体农场分别记账，各自作为会计责任主体的性质不变，分别对其提供的会计资料的真实性、合法性负责。

三、农村会计服务中心的职能

（一）依据《中华人民共和国会计法》及相关政策、法规，按照各项农村集体经济组织会计制度，做好农村集体经济组织的会计核算，定期向农村经管部门上报农村集体经济组织财务数据；按照村务公开的要求，编制农村集体经济组织财务公开内容，定期公开。

（二）依据《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》、《**区加强农村集体资产监督管理的指导意见》，准确掌握农村集体经济组织的资产状况，建立健全农村集体经济组织的资产台账。定期向农村集体资产管理部门上报农村集体经济组织的资产状况，定期向农村集体经济组织成员公开集体资产的运营情况。

（三）依据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国农村土地承包法》，对已签订的农村集体经济组织对内、对外土地承包出租和资产出租合同进行清理备案，建立台账，准确核算合同收益，定期公开合同的兑现情况。

（四）做好农村集体经济组织财务预算和决算工作，进行财务分析。按要求做好会计档案整理、归档工作。

（五）指导农村集体经济组织出纳人员准确核算农村集体经济组织的资金收支业务，监督库存现金、银行存款管理制度和其他相关制度的执行情况。

四、机构设置

（一）机构性质和隶属关系

各镇负责成立农村会计服务中心，农村会计服务中心是社会服务性机构，其工作人员暂不列入各镇编制，隶属于镇集体资产管理委员会，业务上由区、镇农村经管部门指导。

农村会计服务中心办公场所由各镇提供，各镇根据农村集体经济组织数量和具体业务量，配备农村会计服务中心工作人员3—10人，9月底前选聘考核，择优录用。明确工作职责，确保人员稳定。

（二）人员聘用、工资待遇与经费来源

农村会计服务中心的工作人员实行聘任制。镇村选配、社会招聘相结合，以原总会计中选聘为主。工资待遇一律与委托的单位脱钩，原村总会计中选聘的人员报酬原则上不高于全镇村两委干部（剔除正职）平均水平，由各镇人民政府确定。

农村会计服务中心的经费由区、镇两级财政共同负担。人员经费由区级财政每人每年补贴3万元，办公经费及人员其他相关经费由各镇财政提供。

五、实施步骤

（一）各镇应成立村级集体资产、财务管理领导小组，明确相关职能部门的职责。各村要成立农村集体财务工作小组，并建立工作制度。

（二）各村开展村级集体经济组织银行账户、资产、合同、债权债务清理工作，并编制相应清理清单，由村民代表会议确认后报送农村会计服务中心备案。

（三）由各镇集体资产管理委员会主持各村集体经济组织分别与农村会计服务中心签订委托协议书。

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1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求

据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。

在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。

1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求

社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。

党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。

1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求

解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。

2 农村土地资产管理存在的问题

2.1 农村土地资产管理制度不健全

中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共 和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。

“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。

周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。

造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。

2.2 农村土地资产管理机制失灵

现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。

长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。

2.3 农村土地资产管理平台薄弱

农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题。

加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍。

对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须 进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。

2.4 农村土地资产管理效益低

目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。

据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。

3 加强农村土地资产管理的建议

3.1 强化农村土地资产管理主体

党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。

3.2 开展农村土地资产清产核资

开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。

3.3 建立农村土地资产收益分配机制

《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。

3.4 建立农村土地资产评估服务体系

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二、农村集体资产清查工作的主要任务

必需对农村各集体经济组织所有的资产、负债和所有者权益进行全面清查核实，加强农村集体资产管理。界定资产权属，明确产权关系，搞好产权登记，建章立制。

（一）摸清存量。对全市农村各集体经济组织的各类资产、负债和所有者权益进行全面清查、核实。

（二）明晰结构。集体资产按经营性、非经营性和资源性三大类进行划分。集体所有的货币资金、应收款、商铺、厂房、机械设备等属经营性资产；土地、森林、山岭、草原、荒地、水面、滩涂等属资源性资产；办公楼、学校、农村合作医疗、敬老院、硬底化村道、硬底化排灌渠、泵站等属非经营性资产。

（三）核实产权。以农村集体经济组织为单位。依法登记其所有权的归属关系。

（四）理顺关系。通过征询函等方式对集体债权、债务进行清理、确认。对清产核资中暴露的问题。并按有关规定作账务处理。

三、工作措施和时间要求

这次开展的加强农村集体资产管理工作分四个阶段进行：

第一阶段：工作准备阶段

（一）成立机构。各乡镇（含涉农街道。落实办公场所，配备足够人员，做到机构、场所、人员三到位。

（二）学习动员。召开动员大会。消除各种有利因素，确保此项工作能顺利有序地进行。

（三）培训人员。资产清查前。明确清产核资的具体要求和步骤，统一方法。

（四）调查摸底。农村各集体经济组织对集体所有的土地、山地、鱼塘等进行调查登记。初估账外其他资产（如硬底化村道、硬底化排灌渠等）填好有关表格，如实上报，全面掌握资产实际情况。

第二阶段：全面实施阶段

（一）统计调查

1统计调查内容：

1法律规定属于集体所有的耕地、荒地、山地、林木、水面、滩涂和农村的宅基地等资源性资产；

2集体所有的厂房、商铺等从事生产经营活动的经营性资产（特别是各集体经济组织所属的城的商铺。要结合查账进行登记）

3集体所有的建筑物、交通运输工具、机械机电、办公设备等非经营性资产；

4国家、社会及个人的无偿拨款、资助、补贴和捐赠的财物及其形成的资产；

5现金、银行（信用社）存款和有价证券；

6应收、应付款；

7依法属于集体所有的其他资产。

2工作方法：

1自查申报。首先由农村各集体经济组织以财务会计资料为基础。进行全面的自清自查，填好一套“农村集体资产清查表”填报时，各类设备、工具、建筑物以及其他非生产性设施等固定资产，要逐项清点、逐一记录；现金、银行（信用社）存款、有价证券要盘点对账；集体的债权、债务要逐笔核对，弄清真实情况，并且要积极追收欠款，特别是外欠款；建工程的资金来源和实际投资支出数额，以及资金往来情况；固定资产列清主体工程、附设工程的造价，工程合同、设计图纸、预（决）算表、验收证明等资料作为工程造价的证明资料。

2现金以实地盘点为基数。基准日后到实地盘点时的收支不予计算，有以借（领）款单等抵库的要具体分析，区别处置：符合规定且未逾期的可视同现金；不符合规定或逾期的要即时追缴料理结算手续，暂时不能收缴、结清的要办好债权确认手续并予以入账；已成坏账的要按规定顺序报批核销。

3银行存款以基准日银行对账单、银行定期存单为准。要编制银行存款余额调节表加以调整。

4应收款按权责发生制为原则。依据合同、协议计算并取得债务人的确认。符合坏账条件的债权依法予以核销，因诉讼等原因处于不确定状态的债权必需在清查表备注中单独说明情况。

5应付款主要包括投标或经营押金、应付工程款、应付土地转让款、应付青苗款和其它应付款项。大额应付款必需发出询证函取得债权人的确认。应付给村民小组或村民的土地弥补款、青苗弥补款、安排补助款。基准日前未登记入账的要补充登记入账。

6借款包括银行和信用社借款、单位借款、个人借款。

7建工程以已支付的工程款为准。同时相应增加在建工程价值；未完工的建工程要分成经营性和非经营性两类。以基准日为准，已完工并已结算但未结转的建工程或实际已投入使用的建工程，应先转作固定资产，再进行清查。

8固定资产分经营性固定资产和非经营性固定资产两大类。经营性固定资产包括厂房、商铺、机械设备和其它经营用固定资产；非经营性固定资产包括办公楼、学校、幼儿园、敬老院、硬底化道路、桥梁、硬底化排灌渠、泵站、办公设备等。对应报废的固定资产要先进行清理。再进行清查。所有账上固定资产以账面净值计价（价值重估的除外）经营性固定资产未提足折旧造成价值明显虚增的要补提折旧，调整账面净值。

9产权登记按经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行分类登记。经营性资产应分为商铺、厂房等类别进行登记；非经营性资产按清查表的分类进行登记；资源性资产要按照土地（水田、旱地、荒地、山地）鱼塘、经济林、非经济林等资源的实际面积进行登记。农村集体经济组织的资产由乡镇政府根据农村集体经济组织提供的权属证明资料进行登记。

10组织核对复查。由乡镇农村集体资产管理领导小组组织力量，对逐个集体经济组织进行全面核对和重点复查，处置好清查出来的各种问题，核定资产存量。

11填报资产清查表。通过自查、复查。根据复查确定的数据，乡镇政府按清查单位编制资产负债表。利用电脑将数据录入，打印一式三份，镇（街道）被清查单位各执一份存档，一份上墙公布。

（二）核实产权

依据有关法律规定，各乡镇农村集体资产管理工作领导小组成员、驻村干部对集体经济组织填报的土地、山地、鱼塘、账外固定资产等进行核实。分清山界、地界，核实资产所有权属。核实权属工作中，坚持农村集体所有的原则，坚持谁投资、谁收益、谁拥有产权的原则，坚持尊重历史事实、平等协商、依法界定的原则，坚持力求准确、合理，依据充沛的原则。对个别性质交叉、构成复杂的资产，如耕地、山地等，本着严格法律政策界限，尊重历史事实，有利于管理发展的原则，实事求是地进行核实。

（三）登记立册。

建立台账；对账外固定资产进行登记入账；对各种承包合同分类登记，各乡镇政府对已核实确认的土地、山地、鱼塘等逐一登记。建立承包合同登记簿，做好档案管理，各村分类归档；对资源性的资产、村道、宅基地等由有关业务部门制图存档；资产登记中，核实资产总量和核实产权后，由乡镇政府依法进行登记。

（四）工作中须注意的问题

1全市统一的清查基准日为年月日。

2清查表中清查值由农村各集体经济组织自行填报。核实值由乡镇进行核实，所有者权益清查表和资产负债表由乡镇有关人员根据农村各集体经济组织上报的清查值和乡镇确定的核实值进行汇总编制。

3清查时。加盖集体经济组织印章方可上报；实地盘点记录要由集体经济组织负责人、民主理财小组成员、财务人员签字确认；对需要调整的事项，要向集体经济组织负责人、民主理财小组成员进行说明，集体研究后形成处置意见，由集体经济组织负责人、民主理财小组成员、财务人员签字确认；对转销应收款和处置大额资产等事项，必需按有关规定经村民代表会议通过并报乡镇政府审核后实施。

4农村各集体经济组织要有足够力量对本集体经济组织的土地（水田、鱼塘、旱地、荒地）面积。填报各种承包合同登记表，评估账外固定资产。清产核资中，从查账入手，做到账表结合，账内与账外结合，清账与追收欠款结合，核实资产与上墙公布结合。采取先账内，后账外，先查账，后查物，全面清查的基础上，确定集体资产的份额。对个人承包和租赁的项目，只清查集体所有的局部。对清查出来的问题及时进行处置并调整账务，以摸清集体资产的真实家底，确保集体资产不漏报、不重报。

5农村学校依据相关的权属证明资料。土地是国家征用的校舍是国家建设的视为国有资产，产权由教育部门登记；土地属集体经济组织所有，产权由集体经济组织登记，校舍由国家、集体经济组织共同出资的产权按出资比例登记。

6对有账无物的资产。通过询证函方式进行确认，被确认为坏账的先核销，后登记。对于清查进去的有物无账的账外资产可以参照同类资产的现价确定，增加资产存量；对确已无法收回的应收款和确已无法追查的有账无物的资产，可以作为待处置财富损失挂账，经村民大会或村民代表会议讨论决定，并报乡镇政府审核批准后报损；对于所有权、使用权不明确的土地，以及共同占有、使用的土地和建筑物，先核准面积数量，暂不评估价值入账。对有物无账的资产，按核实值的数据进行入账。

7非经营性固定资产清查表分为办公设备类、农用设备类、公共设施类、其他四大类逐一明细填报。按现行市场价格估值填报，对同一类型同一价值的明细资产如办公台、办公椅等可汇总一并填报。

8账内资产的清查值与账面值不一致的以账面值为依据。最后按核实值进行账面调整。

9对盘盈资产账、账外资产按现行市场价值进行重估。

10未入账（账外）应收款。将到期未交款项计入应收款。对确已无法收回并符合坏账条件的应收款作坏账处理，不作为本次清查范围。未入账（账外）应付款按未入账（账外）应收款清查方法进行填报。

11设立联队的自然村。有收入的经济实体，有法人代表，视为经济合作社同级登记。

12资产清查完成后。声明内容真实合法、完整，无重大事项遗漏。

13资产清查过程中。规范农村承包合同管理工作。

14资产清查表确定数据后。经参与清查集体经济组织资产的有关人员签字、单位盖章，确认后按档案管理的要求进行存档。

15核实产权应从实际出发。经营性和非经营性资产则以价值来核实。

第三阶段：检查验收阶段

汇总好有关文件、表格和数据，各乡镇对农村集体资产管理工作进行总结。立卷归档，接受上级主管部门验收。

第四阶段：统计汇总阶段

市农村集体资产管理总站对各乡镇上报的数据进行汇总。

四、工作要求

（一）加强领导。由副市长任组长，成员由市政府办公室、市监察局、市农业局、市财政局、市民政局、市卫生局、市教育局、市法制办等部门负责人组成，下设农村集体资产清查办公室负责日常工作，办公室设在市农村集体资产管理总站，由任办公室主任，副主任由担任。各乡镇相应成立机构，落实人员，各村也要成立工作小组。

（二）统一思想。切实加强领导，主要领导亲自抓、负总责，分管领导到点到位具体落实，采取切实有效措施，确保全市全面加强农村集体资产管理工作顺利进行。

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中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）005-000-01

前言

随着社会经济的飞速发展，极大的促进了我国城市化建设步伐，也加快了乡镇农经站建设步伐。为有效地推动乡镇农经站建设，推动农村集体经济的发展，确保和谐社会的构建，必须加强对农村资源、资产、资金的管理力度，只有这样才能获得良好的发展成效。

一、加强基层农村经营管理结构队伍的建设

农村经营管理队伍是彻底执行党制定的农村发展政策的力量，随着城乡经济的持续发展，社会主义新农村建设步伐越来越快，这也对农村经营管理队伍提出了更高的要求。因此，要加大农村经营管理工作的管理力度，切实维护农民的基本权益，并深入农村改革，加大农村经营管理队伍的建设力度，从而为新农村建设打下良好的基础。同时农村经营管理队伍要不断提高自身建设，根据实际情况，制定合理的工作方案，认真履行自身的职责和义务，根据农村经济发展的实际需求，抓住重点，加强对农村集体资源、资产、资金的管理，从而全面提高农村经营管理水平。

二、加强土地资源管理

在农村集体经济中，土地资源是十分重要的资源，可以说土地资源的开发利用情况，直接关系到农村集体经济的发展状况，近年来，土地问题越来越敏感，在这种情况下，必须坚持依法开发、利用、管理土地资源，只有这样才能确保农民在土地集中经营管理中获取利益，才能切实维护农民的合法权益，才能为农村经济的快速发展提供保障。

目前，在农村用地过程中，存在节约集约用地意识差的问题，如为加快农村建设步伐，没有对土地资源进行合理的规划，造成土地闲置，加上农村居民居住点不集中，出现一户多宅等现象，从而造成土地资源浪费。为确保农村土地资源的合理利用，要加大宣传力度，不断提高农民的节约用地意识，同时要严格的执行农村土地承包经营管理制度，确保广大农民群众能严格的按照相关规范占地、用地。

三、健全集体资产管理制度

1.完善管理制度

在进行农村集体资产管理中，为确保财务管理中的规范化，需要根据实际情况，制定完善的集体资产管理制度，从而形成资产入账、资产变动、资产处置、资产报损、日产管理等全方位管理体系。同时还要建立完善的集体资产管理、固定资产管理、资产管理管理台账、资产清查管理等相关制度，明确各管理人员的职责，确保农村集体资产管理的各个环节都有据可依。

2.建立资产管理台账

在对农村集体资产进行管理时，可以根据集体资产的多种功能，建立相对应的资产管理台账，如公益性资产管理台账、经营性资产管理台账，并定期对资产管理台账进行考核。在日常工作中，管理人员要登记好资产管理台账，一般情况下，资产管理台账需要记录的内容有资产情况、租赁合同条款、租赁单位信息、资产变动情况、租金收取情况等，确保资产管理台账的准确性、有效性。

3.加强资产清查管理

要加大资产清查管理力度，定期对农村集体资产进行清查，并执行资产公开制度，及时将资产变动情况公布给所有农民。在清查集体资产时，要坚持账实相符、账账相符的原则，清查人员要认真、仔细的核查每一项账目，如果出现盘亏、盘盈的线性，要及时查明原因，并根据实际情况，适当的调整资产结构。当发生资产变动时，要坚持全面审批、全面审核、全面监督的原则，确保资产管理在可控范围内。为提高资产管理的透明度，对于当期的资产投资项目，要将其列入资产年度预算中，并明确项目建设管理的基本流程，推行投招标制，从而对建设项目的成本及质量进行有效地控制。

4.推行资产管理业绩考核

在日常工作中，要根据资产管理质量及资产经营情况，对农村集体资产经营状况进行考核，并将考核结果与相关管理人员的工作业绩挂钩，如果发现存在违法资产管理制度，引起集体资产损失、资产经营不当等现象，要严格的按照管理制度，对相关人员进行处罚。只有加大资产管理业绩考核力度，才能有效地规避集体资产流失的现象。

四、加强财务管理规范化建设

加强财务管理规范化建设是农村集体资产财务管理的重点，由于集体资金具有流动性强、容易挪用、侵占等特点，因此，加强集体资金监督管理是十分重要的。集体资金管理不仅仅是存款、现金管理等过程，还包括债权、债务、资金使用管理等，对农村集体资金而言，由于其使用环境比较特殊，并且各类收入来源比较特殊，导致集体资金管理存在一定的难度，同时在公益设施维修、道路维护、补偿款等方面无法实现规范化付款凭证，导致集体资金在支出过程中也存在一定的漏洞，因此，加强财务管理规范化建设是十分重要的。

为推行集体资金财务管理规范化，要进一步完善资金管理、费用支出管理、票据管理、资金内部控制等各个方面的管理制度，从而为集体资金的使用管理提供有力依据。要加大对各种规章制度执行情况的监督力度，利用民主监督和严格的内部审计监督对集体资金使用情况进行管理，避免资金在使用过程中，出现不规范的现象，确保资金使用安全。另外，要通过会计核算及财务管理来对集体资金使用情况进行有效地监督管理，财务管理人员要加强对现金、票据、债务等的管理力度，及时清理各项债务，定期分析资金收入、支出情况，从而确保集体资金的准确性。

五、总结

为推行乡镇农经站建设，加强农村资源、资产、资金的管理是十分重要的，因此，在日常工作中要加强基层农村经营管理结构队伍的建设、加强土地资源管理、健全集体资产管理制度、加强财务管理规范化建设，从而为农村集体经济的飞速发展打下良好的基础。

参考文献：

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一、农村集体经济组织产权制度改革的概念

农村股份合作制是对原有农村集体资产折股量化到人，明晰集体资产归属，以资产合作为主的新型集体经济形式，它保持了股份制中筹集资金、按股分配和经营管理等方面的内容，又吸收了合作制中按劳分配和提取公共积累等基本内容，是集体经济发展到一定阶段的必然要求，是集股份制与合作制优点于一体的新型的社会主义集体经济组织形式。

二、农村集体经济组织产权制度改革的必要性

随着工业化、城镇化的加快推进，城镇周边农村集体经济组织或多或少都面临着资源的重新配置、利益格局的重大调整，资产被大量平调或流失，严重损害了集体经济组织及其成员的利益，失地农民不断增多，甚至出现了不少“无地村”、“无地户”，农民，尤其是失地农民，仅靠征地补偿费和外出打工收入难以解决长远生计，农民利益因此受到严重侵犯，现行的集体资产管理模式不能实应新形式下的要求。农村集体产权制度改革的重要性已日渐突显出来。农村集体经济组织产权制度改革已是解决城镇化建设，工业化过程中面临新问题、发展生产力和完善农村市场经济体制、维护农民合法权益的需要。

以明晰集体资产产权为目的，以推进股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权设置、股权界定、股权管理为主要内容，以在坚持社会主义集体所有制的前提下，为适应市场经济发展，促进农村繁荣安定，加快推进农村城市化进程而建立的集体经济新的经济组织形式和管理形式的农村集体经济组织产权制度改革势在必行。

三、建水县农村集体经济组织产权制度改革试点工作现状

2008年6月25日，建水县第一个股份合作社一临安镇城郊二十三组股份合作社的成立，打响了全县村集体经济组织产权制度改革的头炮，为我县村集体经济组织产权制度改革工作开了个好头，对我县农村集体经济组织产权制度改革今后工作的开展打下坚实的基础。随后，在坚持广泛协商，民主自愿、稳步推进，成熟一个，发展一个的前提下，在《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发[2007122号）的指导下，我县先后以又成立了临安镇韩家一组股份合作社、临安镇城郊十二组股份合作社、临安镇城郊二十一股份合作社和临安镇永善社区（原永善村委会）第二居民小组股份合作社，以上股份合作社涉及改革农户682户，人口2348人，共计量化集体资产总额4069.95万元，配置总股份达230318股，其中集体股60778股、个人股169540股。

四、建水县农村集体经济组织产权制度改革试点工作取得的成效

这些股份合作社的成立，标志着我县的农村集体经济组织产权制度改革试点工作在广度和深度上不断发展壮大，操作程序不断规范，内容不断充实，并取得了显著的成效：

1.使集体经济产权结构发生了质的变化，农民实现了身份的转变，农民变成了股民，对集体资产营运和处置的知情权、参与权和决策得到了真正地落实，成为集体资产管理的真正主人，真正实现了民主管理，调动了农民股东的积极性，增强了集体经济的凝聚力和向心力；

2.集体资产的营运、处置得到了有效地监督，集体资产管理水平得到有效提高，制止了对征地补偿费、集体资产的分光、吃光现象，确保了集体资产的保值、增值，使村集体经济得以发展壮大；

3.促进了党风廉政建设，密切了党群、干群关系，实行改革后，集体资产的管理公开、透明，制止了集体资产的营运和处置少数人说了算的问题，还领导干部一个清白；

4.股份合作制通过科学量化、合理设置、公平界定集体资产产权，有效地解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题。同时进一步明确了集体资产的归属，强化了集体资产的人格化占有权、收益权和处置权，理顺了分配关系，改革后，农户分配按章程实行按股分红，农民收入不断增加，使农民真正得到了实惠，解决了农村历来分配难的问题，减少了因集体分配不公而上访的事件，维护了社会的和谐、稳定发展；

5.对推动农村市场经济发展和城镇化进程，起到了十分积极的作用，村集体经济组织进行产权制度改革后，解决了在城镇化的加快推进过程中村集体资源的重新配置，利益格局的重大调整引发的利益冲突。

五、村集体经济组织产权制度改革试点工作中存在的问题

1.对股份合作社的管理和监督不到位

村集体经济组织股份合作社是在民主自愿的基础上经当地人民政府的批准而成立，但股份合作社成立后，政府部门没有成立专门的机构对股份合作社的营作进行管理和监督。

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2、村级收入主要包括：（1）经营收入；（2）发包及上交收入；（3）经批准的“一事一议”筹资；（4）“四荒地”、机动地、超标宅基地、非农业税计税面积、堰塘等资源和机电泵站及闲置固定资产拍卖、租赁、承包及有偿使用收入；（5）集体统一经营收入；（6）转移支付资金；（7）土地补偿费；（8）上级部门拨付专款（救济扶贫款、其它专项资金）；（9）集体统一收取的谁受益谁负担资金；（10）其它收入（清收历年欠款、各种代收款、利息收入等）。

3、村级所有收入必须使用衢州市统一制定的农村集体经济组织统一收据，及时缴存各村经济合作社集体账户。对不及时缴存的村委会、村、村民小组，镇财政所、村账服务中心暂停划拔各村工作经费及项目经费。

4、发包收入款项一旦签约确定，任何人不得擅自决定减免，确因不可抗拒的自然灾害因素造成承包人巨大损失需减免的，须经村民主理财小组或村民代表会议讨论同意后报农村经济服务中心核准。

5、严禁瞒报收入私设“小金库”，严禁坐支收入款项和白条抵库。

二、农村集体资源处置实行招标拍卖制度

1、由村两委成员、村民代表、村民主理财小组组长等组成各村处置村级集体资产招标拍卖领导小组，对处置活动进行组织领导；

2、招标拍卖前由各村委会会向镇招投标中心提出申请，并由镇招投标中心会同国资中心、审计、农经、物价、司法等部门对资产进行审计、评估、听证；

3、招标拍卖前必须提前半个月向社会招标公告，公开招标方式、投标人须知、评标标准和方法以及合同条款等内容；

4、自公告之日起，接受投标人的申请，审查投标人资格，并将确定的投标人及资格审查情况向村民公示，公示期为一周；

5、镇招投标中心适时召开招标拍卖会，各村必须至少派3名村民代表一同参加，镇纪检监察机关派员监督，招标拍卖结果上报镇纪委备案。

三、资源承包租赁合同管理制度

1、集体资源承包、租赁管理的目的：通过对集体资源的管理，规范资源承包、租赁合同的内容，使集体资源得到合理利用和有效保护，逐步建立起产权明晰、权责明确、民主监督、科学管理的集体管理体制和运行机制，确保集体资源保值增值。

2、集体资源承包、租赁管理的范围：村、组二级集体经济组织投资的厂房、仓库、渔塘以及土地。

3、集体资源承包、租赁的对象：国内外自然人、法人和其他组织。

4、发包方（出租方）和承包方（租赁方）的权利和义务：集体资源属于村、组集体所有的，分别由村、组集体经济组织发包或出租。

5、承包（租赁）应当遵循以下原则：（1）、民主协商，公平合理；（2）、每一承租户承包（租赁费）超过万元以上经本村村民代表3/2以上代表签字同意；（3）、承包（租赁费）程序合法，符合相关法律法规规定。

四、财务开支审批制度

1、严格执行村集体经济负责人“一支笔”审批制度，严禁越权审批或无人审批付款。

2、严格审批权限：非生产性开支一次性元以下，由村经济合作社社长审批；一次性至元的由合作社长、主任同时会签批准；一次性元至元的由村两委成员集体会签批准，元以上的必须事先经村两委及村务监督小组成员集体商量批准。

3、村集体经济负责人对已列入年度财务支出计划和符合规定支出项目及标准的开支进行审批，零星且必需的开支在审批制度规定的限额内审批，对超计划、超规定、超限额的开支须经村民会议或村民代表会议讨论通过，由村经济合作社社长审批。

4、村集体发生的财务事项，必须取得合法有效的原始凭证，注明用途并有经手人和证明人的签字，报经村集体经济负责人审批后，交民主理财小组审核，对合理合法的原始凭证，由民主理财小组组长签字、加盖民主理财审核章，由会计人员审核入账。

5、原始凭证未经村民主理财小组审核盖章不得入账。五、村级财务公开制度

1、财务公开的内容

⑴财务计划：①财务收支计划；②固定资产购建计划；③农业基本建设计划；④兴办企业及资源开发投入计划；⑤收益分配计划。

⑵各项收入：①村提留、乡统筹费；②发包及上交收入；③集体统一经营收入；④集资款；⑤土地补偿费；⑥救济扶贫款；⑦上级部门拨款；⑧其他收入。

⑶各项支出：①生产性建设支出（包括购建生产性固定资产支出）；②公益福利事业支出（包括购建公益性固定资产支出）；③村组（社）干部工资及奖金；④招待费支出；⑤集体统一经营支出；⑥救济扶贫专项支出；⑦上交乡统筹费；⑧其他支出。

⑷各项财产：①现金及银行存款；②产品物资；③固定资产；④对外投资；⑤其他财产。

⑸债权债务：①农户往来；②内部单位往来；③外部单位和个人往来；④银行（信用社）贷款；⑤其他债权债务。

⑹收益分配：①收益总额；②缴纳税金总额；③提取公积金数额；④提取公益金数额；⑤提取福利费数额；⑥投资分利数额；⑦其他分配。

⑺农户承担的集资款、水费、电费、劳动积累工、义务工及以资代劳等情况。

2、财务公开的时间

⑴村集经济组织应在年初时公布财务计划，每月公布一次各项收入、支出情况，年未时公布各项财产、债权债务、收益分配、农户承担的集资款、水费、电费、劳动积累工和义务工以及以资代劳等情况。

⑵平时对于多数村民或民主理财小组要求公开的专项财务活动，村集体经济组织应及时单独进行公布；重要的财务活动，应及时逐项逐笔公布。

3、财务公开的形式

在便于群众观看的地方设立固定的财务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络、“明白纸”民主所证会等其他有效形式公开。

4、财务公开的基本程序

⑴各村报账结束后，镇村账中心要及时组织人员记账结账，并在规定时间内将本月的现金（存款）余额与各村的现金（存款）日记账核对无误后，相互盖章。然后通知各村根据“现金日记账”填写好“财务收支表”。

⑵镇农经站要经常到各村监督公布上月的财务收支情况。财务公开日，村文书及民主理财小组长必须在场，由村会计现场做好财务公开记录，民主理财组长根据理财记录核对盖章，镇农经站审查盖章后，由村文书将“财务收支表”张贴到财务公开栏内。

六、村级集体资产承包租赁合同管理制度

1、村级集体资产的有偿使用必须依法签订书面承包或租赁合同。

2、合同签订后，应及时将相关资料上报镇农经站鉴证、备案。

4、所有村集体资产的承包、租赁合同必须纳入档案管理，明确专人负责，专盒、专柜存放。合同保存要达到“四防”要求，即防火、防潮、防虫、防盗。

5、合同管理人员必须及时将纳入管理的合同资料，按要求进行收集、整理、登记、归档管理，防止资料的散失和损毁。

6、合同的变更、转包、转让，必须经村委会同意，否则视为无效。

7、村委会换届或合同保管人员变动，必须在天内办理合同档案移交手续。

8、未经村委会批准同意，任何人不得随意查阅、借阅合同原件。

9、发生合同丢失、损毁事故，要追究合同保管人的责任。

七、农村集体资产评估制度

第一条为了正确体现农村集体资产的价值，保护农村集体资产所有者和经营者、使用者的合法权益，制定本办法。

第二条农村集体资产评估，除法律、法规另有规定外，适用本办法。

第三条集体资产有下列情形之一的，应当进行资产评估：

(一)农村集体资产拍卖、转让；

(二)资产抵押及其他担保；

(三)依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。

第四条农村集体资产评估工作，按照农村集体资产管理权限，由农村集体资产管理行政主管部门负责管理和监督。

农村集体资产评估组织工作，由农村集体经济组织行业主管部门负责。

第六条农村集体经济组织委托资产评估机构进行资产评估时，应当如实提供有关情况和资料。资产评估机构应当对农村集体经济组织提供的有关情况和资料保守秘密。

第七条资产评估机构进行资产评估，实行有偿服务。资产评估收费办法，由农村集体资产行政主管部门会同财政部门、物价主管部门制定。

第八条农村集体资产评估按照下列程序进行：

(一)资产评估申请;

(二)评定估算；验证确认。

第九条农村集体资产管理行政主管部门应当自收到资产评估申请书之日起十日内进行审核，并作出是否准予资产评估的决定，通知申请单位及其主管部门。

第十条提出申请的农村集体经济组织收到准予资产评估通知书后，可以委托资产评估机构评估资产。

第十一条受农村集体经济组织委托的资产评估机构应当在对委托单位的资产、债权、债务进行全面清查的基础上，核实资产帐面与实际是否相符，据以作出鉴定。

第十二条受农村集体经济组织委托的资产评估机构应当根据本办法的规定，对委托单位被评估资产的价值进行评定和估算，并向委托单位提出资产评估结果报告书。

委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报农村集体经济组织行政主管部门确认资产评估结果。

第十三条农村集体资产重估价值，根据资产原值、净值、新旧程度、重置成本、获利能力等因素和本办法规定的资产评估方法评定。

第十四条农村集体经济组织违反本办法的规定，提供虚假情况和资料，或者与资产评估机构串通作弊，致使资产评估结果失实的，农村集体体经济组织行政主管部门可以宣布资产评估结果无效，并可以根据情节轻重，单处或者并处下列处罚：

(一)通报批评；

(二)限期改正，并可以处以相当于评估费用以下的罚款；

(三)提请有关部门对农村集体经济组织主管人员和直接责任人员给予行政处分，并可以处以相当于本人三个月基本工资以下的罚款。

第十五条资产评估机构作弊或者，致使农村集体资产评估结果失实的，农村集体资产管理行政主管部门可以宣布资产评估结果无效，并可以根据情节轻重，对该资产评估机构给予相应处罚。

八、农村集体建设用地收益专项管理制度

1、农村集体建设用地是集体资产和资源的重要组成部分，其收益归集体经济组织所有，主要用于发展生产、增加集体积累、集体福利和公益事业等方面，改善农民的生产生活条件，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。

2、农村集体建设用地收益要纳入账内核算，严格实行专户存储、专账管理、专款专用、专项审计监督。

3、强化民主管理和民主监督，推进农村集体经济管理方式创新

九、农村集体资源登记制度