土地利用总体规划概念范文

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中图分类号TU99 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2012）64-0064-02

0引言

公众参与土地利用总体规划是土地利用总体规划的重要基本原则，公众参与不仅可以平衡公众利益与土地产权主体权益之间的关系，同时为土地利用总体规划的具体实施奠定了良好的基础。土地利用总体规划公众参与从西方传入中国，在中国的发展遇到了各种困难，同时社会的发展促使民众参与的增多，也导致了新的变化。总而言之，公众参与土地利用总体规划机制的逐步完善必将会给公众带来更大的利益，对社会的发展起到重要的促进作用。

1 土地利用总体规划与公众参与的概念

对土地利用总体规划概念[1]的界定，不同的学者有不同的叙述，但是总体而言，土地利用总体规划指的是在一定行政区域内通过各级政府组织对土地进行宏观调控、综合利用、战略安排的一种综合性规划。

公众参与概念的界定同样没有统一的结论，但是其两个基本要素包括：1）公众参与的主体是普通社会公众或者组织，而不是国家的权力机构或者土地利用总体规划方面的专家；2）公众参与的目的是影响政府公共决策，促进其做出正确合理的判断。因此，简单而言，公众参与是指作为参与主体的社会组织、单位或者个人，在权利和义务范围内有针对性和目的性地参与政府公共决策并且能够产生一定影响的社会活动。

2土地利用总体规划中公众参与的必要性

目前我国用地紧张，建设用地规模要压缩，但东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴，基础设施要跟上、新农村建设推进，几乎所有地区都有加快发展用地的“正当理由”。但是在土地利用总体规划过程中，由于目前还没有完备的公众参与机制，导致规划的结果不能很好的满足公众的需求和利益，这样就会导致公众的不满和怨言，不利于经济的健康发展和社会的和谐稳定。因此，土地利用总体规划中公众的参与是非常必要和重要的，主要体现在一下3个方面[2]：1）公众参与是土地利用总体规划的内在要求，一个好的土地利用总体规划，不仅能够造福社会，促进经济发展和产业结构调整，更切实关系到百姓的根本利益。因此，土地利用总体规划，没有公众的参与，只依靠政府官员和规划专家的意见是远远不够的；2）公众参与土地利用总体规划可以有效保障土地的利用价值。土地利用总体规划缺乏公众的参与时，公众对土地利用总体规划的实施就会缺乏责任感和自觉性，导致规划不能有效的贯彻落实，也就不能有效监督滥占耕地、违反土地利用总体规划等行为；3）公众参与是监督规划实施的重要前提，对于土地利用总体规划实施的监督，应该充分发挥广大群众的作用，只有公众参与了才能有效制约破坏土地利用总体规划的行为。而让公众参与和了解规划是监督的必要前提。

3目前土地利用总体规划中公众参与存在的问题

自1990年以来，公众参与土地利用总体规划的观念从西方引入中国，从此公众参与土地利用总体规划越来越受到重视。许多地方积极探索实践，通过媒体宣传等方式让公众了解和参与土地利用总体规划，使得公众参与的机会逐渐增加。但是，公众参与规划的有关法规制度、组织机构、监督保证体系等还很不健全，甚至关于公众参与的具体条件、内容、方式等还需要进一步的讨论[3]。因此，总的来说，中国的土地利用总体规划公众参与行为仍处于初级阶段，停留在 “象征性参与”的阶段，与真正的公众参与还有很长的距离，主要表现在目前制度建设仍然很不健全，如何保障公众参与的正常实施还需要进一步讨论。

4 加强土地利用总体规划公众参与的主要措施

评判一个土地利用总体规划好与坏的基本标准是此规划的实施能否有效地解决实际存在的土地利用中的具体问题，能否合理利用和保护现有的土地资源，能否促进经济的可持续发展和生产力的进一步提高。然而，我国前几轮土地利用总体规划的相关信息往往局限在政府职能部门，因此土地利用总体规划编制出来的结果往往就会成为政府职能部门的“高层规划”

当前我国正在进行的新一轮土地利用总体规划的编制与实施要充分发挥公众参与的作用，广泛动员社会不同的力量并发挥他们的主观能动性，这样才能真正实现土地利用总体规划“从群众中来，到群众中去”的最终目的，真正的体现民意，使得土地利用总体规划切实能够满足人民的需求[4]。

由于固守思想的影响较为严重，在中国普通公民对公众参与的积极性并不高，对公众参与的理解也不够深刻，为了加强公众参与到土地利用总体规划中来，以下几种方法是必要和有效的[5]。

1）建立健全的公众参与机制。因为只有健全的公众机制才能保证公众参与的合法地位，才能通过合法手段维护群众对于土地利用总体规划的知情权和参与权，以及将公众参与土地利用总体规划的基本程序和具体形式等法律化；

2）提高广大群众参与土地利用总体规划的意识，培养其主动性和积极性。目前各级政府或国土部门是土地利用总体规划的主体，这就使得规划的制定过程中有着过多的行政命令而缺乏公众参与的意见。久而久之，公众的自主参与意识就很淡化。所以非常有必要对广大公众进行宣传和教育，让公众真正全面地了解其本身的参与对土地利用总体规划的重要性和意义，逐渐培养他们的主动性和积极性，形成“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的一条链效应；

3）改变公众参与的形式。公众参与土地利用总体规划是必然的发展趋势，是土地利用总体规划走向科学化和民主化的必经之路。目前公众参与土地利用总体规划在不同层次上有一定程度的体现，例如民意调查、公众代表会议、成果公告等已经逐步在我国的一些地方开展起来。总的来说，科学的容易被公众所接纳的方式，如公众座谈会、公众听证会、问卷调查、访谈等会使得公众更容易参与到土地利用总体规划中来；

4）提高土地利用总体规划的透明度和公开性。因为公众有对土地利用总体规划的知情权，而土地利用总体规划的透明度和公开性是前提，透明度和公开性的提高有利于改善政府与公众之间的交流，避免政府部门的主观决策性，能够客观的制定具体的规划措施，切实保证公众的合法权益。

5 展望

目前全国新一轮土地利用总体规划修编大纲已经完成，新一轮土地利用总体规划的实施将对土地的合理利用和保护耕地有重要的意义，将成为落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。这一阶段必须要建立完善的公众参与制度来切实保障公众参与的顺利实施，使社会各界关于土地问题的科学观点在土地利用总体规划中有所体现，从而使土地利用总体规划成果更符合实际的情况，更好的为公众服务，为经济的发展服务。

参考文献

[1]周怀梅.土地利用总体规划中公众参与研究[D].硕士学位论文.

[2]陶丽萍.土地利用总体规划中公众参与制度建设研究[J].农技服务，2011，28(2)：244-245，253.

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土地是人类赖以生存和发展的根本，也是安邦立国之基。中国人多地少，耕地资源匮乏。有限的土地资源供给与日益增长的土地需求之间的矛盾长期存在。近年来，土地利用总体规划的实施，对保障国家粮食安全，促进集约节约用地，优化配置土地资源，促进经济社会持续、稳定、健康发展做出了重大贡献。但是，作为协调各行业、各部门经济活动综合平台的土地规划还存在着诸多问题需要及时解决，以保障土地规划的作用充分发挥。

1 土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是在一定区域内，依据国民经济计划、社会发展计划和国家经济社会可持续发展的要求，以及因地制宜的原则，运用土地利用方面的专业知识对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所做的总体安排和总体布局，是国家实行土地用途管制的重要基础。亦即以区域内全部的土地为对象，对土地利用、开发、整治和保护等方面所做的统筹安排[1]。

2 土地利用总体规划中存在问题

2.1 土地利用总体规划的法律地位不高

土地规划是政府进行土地宏观管理，合理配置土地资源的重要手段。土地利用总体规划的法律地位没有得到应有尊重。从规划的实施情况来看，各地规划指标被提前突破、先用地后规划、违反规划和随意修改规划的现象时有发生，认为规划就是“纸上画画，墙上挂挂”[2]。这与一些地方领导规划意识薄弱，依法行政观念不强，轻视土地利用总体规划的法律地位，忽视土地利用总体规划作为法律的严肃性有一定关系。

2.2 公众参与意识薄弱

在土地规划中，公众参与积极性不高[3]。究其原因，其一是政府没有像其他发达国家政府一样为公众提供充分的参与机会和条件，其二是公众对自身知识或者专业理念持有怀疑态度，从而导致参与意识淡薄、参与气氛不高涨。其三是公众误认为土地规划是国家或者政府层面上的事情，与自己毫不相干，因而持一种“事不关己，高高挂起”的态度和心理，从而降低参与的积极性。

2.3 土地利用总体规划与城市规划关系不清，协调不好

土地利用总体规划本身存在可操作性不强的问题。在实际的操作中，土地利用总体规划跟随城市规划走的现象较为普遍。比如，往往都是编制了城市规划之后，按照城市规划确定的用地规模和布局再来编制土地利用总体规划[4]，致使土地利用总体规划与城市规划关系理不顺、理不清。与此同时，各地都把经济发展放在首位，势必会导致农用地的转换，保护耕地这一“基本国策”将屈从于地方政府的局部利益。致使建设与粮食难以保持平衡。

3 对策建议

3.1 加强立法，严格执法

抓紧出台《土地规划法》，并将其作为一部与《民法》、《刑法》等具有相同威慑力的法律固定下来。及时研究相关配套的法律法规，从而使整个土地规划法律制度体系完整、层次分明，结构严谨、内部协调、体例科学[5]。真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，对违法现象毫不姑息，提高违法成本，进而形成完善的执法监督体系，完整的反馈机制。目的在于通过法律法规的形式约束、引导、影响地方的土地利用及规划管理。

3.2 提高公众参与度

土地利用总体规划不只是国家和地方政府的重大决策，它的执行也与每个老百姓息息相关。根据我国的具体国情，完全效仿美国、英国等发达国家的公众参与制度也不大现实[6]。但从社会的发展、社会的公平角度出发，我们需要民主的科学的进行土地利用，在制定、修改、实施土地规划的整个过程中提高公众参与度，建立完善的公众参与、监督渠道和环境，保证土地规划接地气，有人气，顺利实现规划目标。

3.3 理顺两规关系，加强两规之间的衔接，建立部门协调联动机制

土地利用总体规划是对整个区域的规划，城市规划是土地规划的一部分。从规划范围的角度来看，两者是面与点、整体与局部的关系[7]。土地规划和城市规划均服务于城市建设发展，只有做好两个规划的有机结合，才能促进城市持续、健康、快速发展。要使两规协调一致，可在城市总体规划中进一步强化土地资源的重要性，以土地资源的可持续利用作为城市可持续发展的基础，建立立体的土地利用观。土地利用总体规划在强调“一要吃饭，二要建设”的前提下，也要强调发展是硬道理，加快实现现代化的战略目标。解决吃饭问题需要保护耕地，但更需要通过经济的整体发展，尤其是农业科技的发展来根本解决吃饭问题。因此，只有做好土地管理部门与城市规划管理部门之间的有效衔接，及时进行沟通交流，使两规在指导思想、规划图件、基础数据等进行相互衔接，建立土地规划与城市规划相互结合、相互支持的联动机制，才能保证土地利用总体规划的全面实施和城市发展的用地需求[8]，从而形成互利共赢、互补协调的格局。

4 总结

通过分析可知，只有提高土地利用总体规划的法律地位，真正将规划当成法律，规划的编制、审批、实施都按照法律进行。并在规划的编制过程中鼓励倡导公众积极参与规划编制，为公众提供合适的渠道和机会，进而提高公众的参与度和规划的透明度。还要理清土地利用总体规划和城市规划两者之间的关系，加强土地管理部门和城市规划部门之间的协调与联动，才能最终实现土地利用总体规划的目标。

【参考文献】

[1]林建平，邓爱珍，赵小敏，等.土地利用总体规划实施的社会影响度研究――以江西省广丰县为例[J].中国土地科学，2007，21（5）：42-48

[2]李龙浩，张春雨.加拿大土地规划制度研究[J].中国土地科学，2000，14（6）：38-42.

[3]张子桢.土地规划的公众参与研究[D].内蒙古大学，2014，5.

[4]黄薇.浅谈当前土地规划存在的问题以及解决方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

[5]严金明.土地规划立法的导向选择及法律框架构建[J].中国土地科学，2008，22（11）：4-9.

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1986年土地管理法颁布实施以来，土地利用总体规划经历了三轮编制。30年时间里，规划编制的思路、方法、技术手段得到了长足的发展与创新，土地利用总体规划在“保护资源、保障发展”上起到了重要的作用。但是由于土地规划研究的时间相对较短，以及国际社会经济形势发生深刻调整，土地利用总体规划编制和执行过程中也存在一些问题。笔者结合近15年的学习和工作经历，谈谈对县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中问题的认识。

一、土地利用总体规划的概念及发展历程

“规划是对未来不确定性的缓解和抵消”，土地利用总体规划也不例外，也是对未来土地利用过程中的不确定性的缓解和抵消，是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所做的总体的、战略的安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。

相对于城市规划来说，我国的土地利用总体规划编制体系产生较晚，一共经历了三轮规划编制，逐步形成了一套有中国特色的规划编制体系。第一轮规划始于1987年，是在1986年土地管理法出台后编制的，规划目标年是2000年。当时由于客观原因，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。第二轮规划的规划期为1997～2010年，形成了一套土地利用总体规划编制技术路线和规划指标控制体系，建立了国家、省、市、县、乡五级的规划体系。第三轮规划即新一轮土地利用总体规划，规划期为2006～2020年，该轮规划充分吸收了前面两轮规划的经验和教训，形成了较为成熟的编制规程、制图规范、数据库标准，大大提高了土地利用总体规划编制的科学性和实用性。

二、新一轮县乡级土地利用总体规划的编制过程

新一轮县乡级土地利用总体规划工作始于2005年，规划基期为2005年，规划目标年为2020年，规划期为2006～2020年。经历了重大问题前期专题研究、规划大纲、规划条文及说明等阶段，其中前期专题研究主要分为上轮规划实施评价、耕地和基本农田保护研究、节约与集约利用土地研究、优化城乡用地结构与布局研究、协调土地利用与生态环境建设研究、统筹区域土地利用研究、规划实施保障措施研究七个专题。江苏省县乡级土地利用总体规划起步比较早，以苏州市为例，2005年启动规划专题研究工作，2008年完成前期专题研究并获得批复，2010年完成县级规划大纲并获得江苏省国土资源厅批复，2011年完成县乡两级规划条文及说明，并获得江苏省人民政府批准。

三、新一轮县乡级土地利用总体规划编制及执行过程中存在的问题

（一）编制规程不够细化，各地的做法不一致

国土资源部于2010年6月27日市、县、乡级土地利用总体规划编制规程。在过去的六年里，编制规程在对土地利用总体规划的编制及调整修改的规范化起到了关键的作用。但是各地在实际操作过程中，对于规程的理解不完全一致，导致各地都有自己的做法，从而使一些统计数据不便于全省、全国层面上的对接。例如在江苏省，有些地方将现状交通水利用地建设用地纳入允许建设区、新增交通水利用地纳入限制建设区；而有些地方则将现状和新增交通水利用地均纳入限制建设区；在江西省，则普遍将现状交通水利用地（主要是公路用地）放入允许建设区。又例如规程中要求对土地利用现状数据进行规划基数转换，但由于规程对于规划基数转换的要求比较简略，各地在实际操作当中都有各自的标准，特别是其他独立建设用地，确定的方法比较多，也没有统一的检查标准。

（二）普遍存在对社会经济情况预测偏差较大的情况

在县级土地利用总体规划修编前期专题研究的时候，对规划期末的经济社会情况进行了预测，主要是GDP水平、人口规模等重要指标。这些重要指标支撑着土地利用总体规划里的约束性指标，比如人均城镇工矿用地规模与人口规模是直接相关的，而城乡建设用地规模在预测时候也采取了与GDP相挂钩的方法，因此在对经济社会情况预测偏差较大的情况下，则对土地利用总体规划中的约束性指标的论证也缺乏支撑。例如江西省安远县土地利用总体规划前期专题研究中，由于在十一五期间安远县GDP年均增幅保持在10%左右，根据工业化发展的一般规律及国内外各地区在工业化发展阶段过程中的经验数据，预测规划期内GDP年均增幅为10.9%。但实际当中安远县2014年GDP为48.8亿元，2015年52.34亿元，从数据上看，增长速度仅为6.76%。又例如苏州工业园区土地利用总体规划前期专题研究中，规划期间GDP增长速度按照十一五规划纲要中的20%，而实际情况是苏州工业园区2014年GDP增长速度为5.05%，2015年为2.86%，与原来的预测有较大差距。

（三）图数不一致的编制方法给规划的实施管理带来不便

在新一轮土地利用总体规划编制之初，江苏省采用的土地利用现状底图为“一调”的变更图，文本数据采用的也是“一调”变更数据，后来按照要求跟“二调”进行衔接，因此底图采用“二调”数据，但是文本仍采用原“一调”变更数据，造成了文本和图件图数不一致。在规划文本之外，有一套实际图上新增城乡建设用地统计数据，文本里除了基本农田数据，其他数据基本上没有作用，这种做法给规划实施管理带来不便，在平常的工作中容易造成混淆，给后续的实施评估也带来不便。

（四）在增加规划弹性的同时，也增加规划管理的难度

针对上一轮规划执行过程中显示出来的刚性有余、弹性不足的问题，新一轮规划注重规划的弹性，采取了有条件建设区调整使用、“列清单、留通道”等弹性做法。但是在实际操作过程中发现，“列清单”项目的用地预审和报批通过之后，在规划图上没有相应的修改，造成了新增建设用地或新增交通水利指标在图上和实际上有差别，不利于规划的实施管理工作的开展。

（五）缺乏科学的规划理念，单纯地落实指标

新一轮规划在安排土地利用规划布局的时候，往往还是以跟随领导意志为主，用地布局一般都跟着项目走，要求修改规划以满足项目用地需求，不能体现科学的土地规划理念，运用土地利用规划学的原理，充分发挥土地利用规划对城乡建设用地布局统筹的作用。土地利用规划还是脱离不了单纯落实上级下达的指标这一局面。例如在苏州高新区土地利用总体规划图上，规划修编时为了达到上级下达的林地指标的要求，布置了很多林业用地区，但实地上并不是林地或者规划林地，导致在规划实施过程中，规划修改触及林业用地区的时候产生矛盾。按照江苏省要求，规划修改涉及林业用地要去林业部门出具证明，但是在林业部门的图上，该块修改地块并不是林地，因此拒绝出具证明，因此影响该地块的报批和使用。

四、对策及建议

（一）针对规划编制过程出现的问题，进一步完善编制规程

建议在编制规程中，进一步细化明确相关定义，例如允许建设区内涵，是否包括交通水利用地及其他建设用地，其他建设用地中风景名胜设施用地和特殊用地若不纳入允许建设区，则后续又会出现矛盾：明明是建设用地，但是却不在允许建设区里。另外要细化规划基数转换的要求，减少人工判读部分，减少可以给地方操作的空间。

建议在编制规程中，精简指标体系。对一些预期性指标如林地、园地、牧草地等，如果规划基数不准确，会导致指标也不准确，为了落实上级下达指标，使规划图的编制不合理，因此需精简这些预期性指标，或者在规程里说明，哪些指标需要图数一致，哪些相应的数据可以统计在指标里，统一检查标准。

（二）加强对社会经济情况的研究，消减规划的不确定性

在对社会经济情况进行研究时，一是要尽最大可能的去收集相关资料，充分的挖掘信息，加强对当前社会经济形势的判断和对未来经济形势的预判；二是要充分利用相关规划例如城市规划的成果，加强对未来人口数量、GDP水平的研究。在对社会经济水平研究的基础上，提出对耕地和基本农田、建设用地需求量的预测，从而更加准确的确定控制指标。建议采取规划滚动调整方法，将较长的规划期限分解为若干短的规划期限，针对较近期的未来进行预测，将远期高度不确定性的规划目标“拉近”到中期较不确定性的框架性规划目标中，再根据近期实际执行情况和内外部环境的变化调整较长期规划目标。

（三）加强对弹性措施的研究，增强规划的科学性

加强对土地利用总体规划弹性措施的研究，对“列清单、留通道”的项目，在完成用地报批后，也要将这些重点项目范围线落实到土地利用总体规划图上，每年年终集中进行更新处理。同时，针对一些未达到列入重点项目清单要求的项目，例如风景旅游区里的一些项目的选址，具有不确定性，可以安排用地指标、但不落实用地布局，在管理方法上实施台账管理的模式，可以后期再落实用地布局。

（四）推动多规融合，赋予土地利用规划更多的话语权

一直以来，公众对于城市规划有一定的认识，但是对于土地利用规划，很多人还是不甚了解。现实当中盲目扩大城市范围、浪费土地的现象依然存在，因此必须充分认识到土地利用规划在调整经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用，只有节约集约用地，才能从根本上解决我国土地利用的突出矛盾。应该提高土地利用规划的地位，将土地利用规划作为一个基本规划，除国民经济发展规划外，其他规划都应该与土地规划相衔接。在当前开展的多规融合工作当中，应该赋予土地利用规划更多的话语权，以土地利用规划为抓手，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建“多规合一”基础平台，严格控制建设用地总规模、充分挖掘存量建设用地潜力，建设节约型社会。

参考文献：

[1]田志强，沈春竹，卜心国.经济发达地区土地利用总体规划实施评估研究――以江苏省无锡市为例[J].中国农学通报，2015（14）.

[2]丁兰.新常态下“多规合一”的难点及出路分析[J].中国集体经济，2016（07）.

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Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.

Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate

中图分类号：TU984 文献标识码：A文章编号：

随着土地利用总体规划的推进，在我国规划学术界出现了许多争议性的问题，而其中极具代表性的问题就是城市总体规划与土地利用总体规划的协调问题(以下简称两规协调)。个人认为，在两规不协调的诸多问题中首先要解决就是规划功能定位不清的问题，他们之间没有的明确相互关系，这与其在规划体系中的作用与地位有关。究其本质原因就是我国规划体系缺位，没有明确规划之间的相互关系。本文就两规协调问题解决措施和方法提出个人的一些观点看法。

一、两规协调中存在的问题

1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，协调城市规划和土地利用总体规划的相互关系。也就是从那时起，在我国学术界和实务界开始有两规协调问题的研究和讨论。许多学者提出了自己的意见和建议，在总体上认为，两规是具有相同之处的，主要表现在其法律依据组织领导和规划审批方面。但是两规的规划范围和两规的规划思路是不同的。土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，重在控制，这种控制是刚性的。而在城市总体规划编制时，则不同于前者，它不是依照上级下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模，是依据城市的社会、经济、地理、资源、人文背景等多个人因素综合分析而建立的。在市场经济的条件下，根据城市发展的客观规律，设计出城市发展目标和发展规模的计划，满足需求，重在发展。换句话说，土地利用总体规划属有控制规划，而城市规划属无控制规划。此外，两规在城市建设用地范围和两规中人口统计口径不一致，导致两规中关于城市人口规模的内涵存在很大的差异，前者明显大于后者，直接影响根据人口规模计算的城市用地面积。

为了解决两规协调问题，我国其他政府部门也参与此项研究，针对构建中国规划体系的问题，提出了相关的解决方法和途径。国家建设部也提出城乡规划的建议，主要包括有全国城镇体系规划、城市规划、省域城镇体系规划、乡镇规划、风景名胜区规划、历史文化名城规划等。国务院城乡规划行政主管部门作为全国的城乡规划工作的主管。国土资源部强调土地利用总体规划作为土地利用领域中统筹社会、经济、环境过程的基本规划，一切其他各项规划均应当向土地利用总体规划看齐，用地规模与布局要做好与土地利用总体规划的衔接。

二、两规协调宏观层面：上端规划功能缺位

两规不协调宏观层面上的重要原因是上端规划功能缺位的问题。上端规划功能缺位具体指规划体系中区域规划功能缺位和上一级土地利用总体规划功能缺位。两规协调是土地规划工作需要的，由于两个规划出于不同的目的和任务，导致其目标、任务、内容和编制思路有很大的无法统一协调的差异。要从根本上解决这种差异，这就要求上一级规划充分发挥对下一级规划的综合协调功能和作用。建设用地指标是两规协调的焦点问题，上一级土地利用总体规划分配确定的这些指标，“建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”上一级土地利用总体规划对下一级土地利用总体规划的刚性约束，因此想要协调这之间的矛盾，就要在上一级土地利用总体规划的框架内进行协调解决。从这一方面来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间是局部与整体的关系。但从经济发展方面来看，区域经济发展是以城市的发展为依托的，在经济发展过程中城市是区域经济中心，对土地利用总体规划具有重要的指导作用。而且土地利用总体规划的编制是以城镇体系规划和城市总体规划的成果作为重要依据的，二者本应是相互促进的关系的，在城镇用地规模与布局上紧密协调。两规协调宏观层面上就是上端规划功能补缺，具体来讲，就是要开展区域规划或国土规划，做好社会经济发展、生态环境保护与土地资源合理配置三者之间的协调工作，为下端规划编制和实施提供科学依据。

三、两规协调微观层面：建设用地规模

建设用地规模作为两规协调的重点。目前，在我国无论土地利用总体规划还是城市总体规划，本着 “以人定地”的方式，即依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。在两规协调过程中，要求在统计规范人口和建设用地时统一口径。在进行人口统计时，两规协调时应当采用相同的城镇人口、常住人口和流动人口统计数。

而建设用地作为两规协调中的焦点问题，则要求统一建设用地尤其城市建设用地的概念。还有工业用地、绿地和道路广场用地，其发展特性主要受产业结构、交通需求、经济增长和自然生态等的影响更大，这类用地规模应考虑产业类型和产业结构对用地需求特性，采用分组控制加以确定。

结论：

从宏观层面上讲，两规协调要依据我国的基本国情建立健全规划体系，开展区域规划工作，在区域层次上协调安排土地利用与工业化、城市化之间相互关系。从微观层面上讲，解决两规之间不同的地方，主要针对解决人口和建设用地的统计口径的问题。发展与保护是辨证统一的关系。只有通过走发展的道路才能增强国力和提高人民生活水平，而保护也是为了能够持续发展。城市规划是以发展为主要特征的，不过在进行规划工作时要注意优化发展方式，以低代价求发展，发展模式中要注意寻求低占地的发展，走集约利用土地的道路；土地利用规划是以保护为特征的，但也改变过去的消极保护模式，要进行主动保护，本着“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的土地利用方针，研究在发展中求保护，在保护中求发展的策略，。

参考文献:

[1]陈银蓉，等．城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J]．中国人口、资源与环境，2006(1)： 30一33．