乡村治理体系现代化范文

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标准化是转变政府职能的重要抓手。利用标准化手段，系统地制定和推行社会管理和公共服务标准，有利于高效公平地运用公共资源并引导社会资源满足公民的合理需求。杭州市拱墅区成立了全国首家“社区卫生服务管理集团”，市质监局将试点成果上升为杭州市地方标准《城市社区卫生服务规范》，同时又成为省级试点，引领基本公共卫生服务标准化。

标准化是政府行政管理空白的补充。浙江省率先推行的“四张清单一张网”的权责清单制度，就是用标准化的方法全面梳理各级地方政府的职责权限，构建“权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障”的政府职能体系，已经取得明显的成效。

标准化是提升社会管理绩效的主要手段。通过建立社会管理和公共服务标准化体系，可以大幅度减少政府内部的请示和审批，提高政府在社会管理与公共服务领域的效率和水平。被授予“国家级中国美丽乡村标准化创建示范县”称号的安吉县，按照“标准化建设，规范化管理”的原则制定了20项“中国美丽乡村”建设标准，使美丽乡村各环节建设有据可依、简便易行。《美丽乡村建设规范》上升为全国首个美丽乡村建设地方标准。

标准化是全面依法治国的奠基措施。标准作为自愿性手段，是法律体系向具体化、精细化方向的延伸，既体现了法治的基本精神，又弥补了法律法规的不足，为依法治国奠定扎实的基础。杭州市上城区作为全国首批公共服务标准化试点，形成了科学有效的权力清单，推动了政府主导型服务向群众需求型服务转变，经验型管理向依法管理转变。

标准化是社会共治的权威依据。社会管理和公共服务标准化，就是要用标准体系为自治和共治提供遵循，为主体的自我约束、自我管理、化解矛盾、促进和谐提供规范。宁波市海曙区社区家政服务国家级标准化试点项目建设整合各方力量，形成了“政府引导，协会主导，企业支撑，社会参与”的新模式，同时引入社会各方力量形成共同监督的良好氛围，实现了社会共治。

“十三五”时期是实现社会管理标准化的关键时期

《国家标准化体系发展规划（2015-2020年）》规定，到2020年，基本建成支撑国家治理体系和治理能力现代化的中国特色标准化体系。“十三五”时期是实现社会管理和公共服务标准化的关键时期。

要确立标准化在国家治理中的战略地位。从国家治理的角度来看，标准化应成为国家治理现代化的重要手段，成为实现人人受益的“中国梦”的重要保障。要加强标准制订和执行，破解标准真空，让标准成为政府管控的重要职能，成为国家治理现代化的重要抓手。

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二、小城镇和乡村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染

小城镇和乡村聚居点的生活污染物基础设施的不管制的不健全，直接排入周边环境中，严重的“脏乱差”：每年产生的约为1.5亿吨的乡村生活垃圾几乎露天堆放；每年产生的超过3000万吨的乡村生活污水几乎直排，使乡村聚居点周围的环境质量严重恶化。然而，在我国乡村现代化进程发展较快的地区，基础设施建设不和环境管理落后于经济和城镇化发展的并经济的而，其对人群健康的威胁却在与日俱增。

三、乡镇企业布局不当、治理产生的工业污染

受乡村自然经济的，乡村工业化上是以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的工业化，村村点火、户户冒烟，环境污染，加大了治理的，还污染危害直接到周边的自然生态环境。，我国乡镇企业废水和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的一半，而且乡镇企业布局不，污染物率也低于工业污染物平均率。

我国乡村污染治理体系尚未，环境污染将迅速“小污”变“大污”，而且“小污”成“大害”，给弱势产业的农业和弱势群体的农民带来了的负面。为此，应当如下措施：

1、环境立法，健全乡村环境管理机构，环境保护职责权限，环境监测和统计工作体系。我国的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对乡村环境管理和污染治理的考虑。

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社会团体发展的前瞻与思考

加强智库研究建设新型智库

做好社会救助和慈善资源的对接

完善我国志愿服务体系的建议

“三社联动”的问题与优化策略

用治理理念推动公共文化服务发展

完善社会保障管理体制的几点建议

改进我国儿童安全保护工作的思路

徐州市街居体制改革的实践与思考

维护国家文化安全的核心与对策

新常态下中国式邻避困境的解决思路

完善促进大学生就业创业的政策体系

在完善制度中全面推进社区矫正工作

民间公共资源的传统利用与乡村建设

推进新型城镇化和流动人口社会融合

基于近年来几起重特大事故灾难的分析

创新社会治理需要全面提升领导力

英国开放公共服务改革及其启示

加强社会治理创新推进社会治理现代化

总体国家安全观下的公共安全与应急管理

加强国家安全管理体制的系统性设计

运用协商民主创新社会治理的有益尝试

县域社会协同治理的“田东经验”分析

社会治理创新视域下的微信谣言治理

组织社会力量参与社区治理的实践与思考

重庆城乡社区服务差异分析及政策建议

加强网格化服务管理体系构建的几点建议

引导新文艺组织和文化群体参与社会建设

行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战

扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革

全面推进依法治国进程中我国社会发展展望

从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战

社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策

在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用

正确认识和处理新形势下改革与法治的关系

开启中国社会学研究的新“黄金时代”

中国合和式风险治理的概念框架与主要设想

新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考

清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略

人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议

推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践

《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理

总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化

推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设

深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考

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中图分类号：G521 文献标识码：A

在城镇化进程中，乡村教育发展面临着学生大量外流、学校大量撤并等诸多挑战，如何保障乡村儿童就近接受有质量的教育是乡村教育发展需要解决的重点问题之一。

1新型城镇化进程中乡村教育治理的现实困境

1.1治理价值取向的偏失

随着城镇化进程的推进，乡村逐渐走向了衰落，乡村教育也相应地发生了改变，逐渐沦为了城市教育的翻版，出现了“乡村教育城市化论”的价值倾向。该观点认为，伴随着“新派”教师充实到乡村教育中，城市取向的教育理念、“现代化”的教学设计和方法使得传统的乡村教育逐渐丧失了乡土本色；大量乡村学校、教学点的撤并，使得乡村学校存在的空间场域发生了位移，随着大量乡村学校向城镇的集中，乡村学校存在的本土之根和文化场域受到了剧烈的冲击；伴随着现代性知识对地方性知识和乡土知识的控制和侵占，城市取向的知识选择机制导致在教学知识体系中，乡土知识被无情地淹没和遗忘。因而，无论是知识体系、课程设置、教学过程，还是整个校园环境都与城市教育别无二致。乡村教育的城市化论取向以“城市教育是现代的，代表着人类的未来发展方向，乡村教育是落后的，是需要着力改造的对象”为前提假设，本身是一种二元对立的思维方式，忽视了乡村教育的历史基础、乡村社会的客观事实以及乡村教育的本体价值。

随着现代化的发展，现代文明在给人类带来巨大福利的同时，也滋生了破坏性的后果。工具理性对价值理性的觊觎，人类主体性的丧失、精神世界的荒芜等使得人类开始反思现代文明的价值，并在传统文化和乡村文明中寻找治愈现代性后果的处方。人们逐渐认识到了乡村文明的独特价值和文化底蕴，以及乡村教育之于乡村社会乃至人类世界的重要意义。因此，在乡村教育的建设和发展中，出现了“乡村教育特色论”的价值取向，即认为城乡教育的发展历史和现实背景是不同的，乡村教育具有不同于城市教育的天然资源和独特优势，乡村儿童的生长空间和个体经验也不同于城市儿童，因而乡村教育发展的价值取向应有别于城市教育，乡村教育发展必须以坚守传统乡村文化为前提，审慎利用现代文明和技术。

1.2治理主体的单一化

一方面在乡村教育治理过程中，无论是政策的制定和实施，还是教育质量的监测和评估，教育行政管理部门缺乏让教师、学生和家长参与、商议和合作的意识，广大教师、学生和家长群体并未进入管理者的视野，遑论参与乡村教育治理。另一方面，作为乡村教育的真正实施者、受教育者以及利益直接相关者，教师、学生和家长亦没有作为真正的主体参与乡村教育治理，这不仅缘于其缺乏一定的治理能力和支持条件，更在于其从未意识到自己的教育主体地位，也尚未萌生过参与乡村教育治理的主体意识。为此，教育行政管理部门的单一化管理和垂直式管理成为了乡村教育治理的客观现象。在一定程度上讲，乡村教育治理主体的单一化有助于相关政策的传达和执行，自上而下的政策下达和自下而上的信息反馈有利于提高政策执行的效率。然而，由于主体的单一化，势必造成视域的狭窄和思维的封闭，导致对现状的掌握和问题的剖析不够全面和深刻，从而达不到预期的效果，甚至产生负面的后果。

1.3治理力量的碎片化

1.3.1乡村教育治理力量条块分割，较为分散

各级教育行政管理部门主要负责乡村教育管理和发展的相关政策的制定、监督和评估，各类乡村学校则是在制度框架范围内，按照教育部门的政策和文件开展教育教学活动，乡村社会组织很少参与到乡村教育活动中，广大教师、学生和家长则成了乡村教育治理的现实“他者”，远离乡村教育治理实践。因此，由于乡村教育治理主体的缺位，导致了乡村教育治理力量的碎片化。

1.3.2乡村教育治理缺乏系统性、完整性和持续性

乡村教育治理不仅需要系统的顶层设计和完整的框架体系，而且要求相关政策的执行具有衔接性和连续性。然而，由于治理力量的碎片化，导致在乡村教育改革与发展过程中，出现了“头痛医头、脚痛医脚”的片面现象和问题导向的线性思维，缺乏对乡村教育治理的整体性考量和系统化设计。

1.3.3乡村教育缺乏协同、商议与合作

这种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”和“事不关己高高挂起”的思维方式和处世态度，导致在乡村教育治理过程中，各类教育主体的视域仅仅局限于自己的一隅，如教育行政管理部门仅仅关注政策的制定和实施、各类学校组织则将重心放在教育教学活动和日常管理上，社区机构则几乎不参与乡村教育治理。此外，在乡村教育资源的配置与利用过程中，由于各类教育主体缺乏协同和互动，导致教育资源的闲置和浪费。如撤点并校运动之后，大量村小和教学点被停办，留下了大量闲置的教育资源，而这些资源对于乡村职业教育和成人教育的开展具有重要的现实价值。但是，由于教育行政管理部门之间各级管理机构的分割和教育组织的封闭，导致这些闲置资源并未获得有效的开发和利用。

2新型城镇化进程中乡村教育治理的突破路向

2.1乡村教育治理理念现代化

（1）乡村教育治理的法治和德治理念是乡村教育治理理念的前提和基础。一切乡村教育治理必须遵循国家宪法和相关教育法律法规，在此基础上充分发挥德治的作用，促进法治和德治的有机融合，发挥法、理、情的整体功能。

（2）教育行政管理部门的“元治”理念，主张在乡村教育治理过程中，教育行政管理部门要简政放权，减少对乡村教育治理和改革的过多干预，为乡村教育治理创造更多自主的空间。同时，教育行政管理部门需要积极发挥“元治”作用，对乡村教育治理及其未来发展作出整体规划和顶层设计，引领乡村教育治理方向；协调乡村教育主体之间的利益和冲突，实现主体之间利益的最大化；加强对乡村教育治理的宏观监测和评估，提升乡村教育治理的整体质量。

（3）多元主体的“共治”理念旨在突破过去单一的政府控制理念和“一竿子插到底”的管理方式。通过发挥政府、学校、社会组织、教师、学生以及家长之间的协同作用，提升乡村教育治理力量；借助多元主体之间的民主协商、合作互动，优化乡村教育治理方式，增强乡村教育治理效果。

（4）乡村学校的“自治”理念，旨在强调乡村学校的主体地位和能动作用，主张给予乡村学校充分的自，“让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的发展”。

（5）专业组织的“他治”理念，重在突出在乡村教育治理中，适当地引入第三方机构，借鉴其专业的治理能力，提升乡村教育治理效果。由于第三方组织不是利益的直接相关者，具有相对的独立性，具备专业化的能力，因而在一定程度上能够保证其治理过程和治理结果的客观性、公正性和真实性。

2.2乡村教育治理目标现代化

（1）角色定位目标。只有正确的角色定位才能形成合理的角色认同。乡村教育是国民教育的重要组成部分，包括村落教育和乡镇教育。乡村教育与城市教育承担着共同的责任、享有平等的权利。基于此，新型城镇化进程中乡村教育治理的角色目标在于城乡教育的平等、均衡与公平发展。尽管乡村教育和城市教育扮演着不同的角色，但其本质是一致的，都是国民教育体系的有机构成部分。在教育治理过程中，应该正视乡村教育治理的角色，尊重乡村教育治理规律，促进城乡教育公平发展。

（2）时展目标。当前，我国乡村教育治理以全球化为时代背景，以新型城镇化建设为现实场境。在此基础上，乡村教育治理的时代目标在于抓住全球化和新型城镇化建设的时代契机，以西方发达国家新型城镇化建设和乡村教育发展的经验为借鉴，充分利用现代文明技术，推进乡村教育治理现代化。再次是价值定位目标。新型城镇化进程中乡村教育治理有助于乡村教育可持续发展，对构建和谐社会、推进新型城镇化建设以及实现国家现代化发展具有重要作用。具体而言：一是有助于构建和完善乡村教育治理体系，提升乡村教育质量，促进乡村儿童健康发展；二是通过乡村教育与城市教育的交流、互动和资源共享，推进城乡教育均衡与公平发展；三是通过乡村文化进学校、进课堂等形式，传承、传播和创生乡村文化；四是疏通乡村学校与乡村社会的有机联系，通过二者的有效互动，促进文明乡村社会、新型城镇化以及现代化国家的建设。在对新型城镇化进程中我国乡村教育治理目标进行分析的基础上，需要构建符合乡村教育治理和可持续发展的科学道路，在国家教育发展规划中彰显乡村教育的战略意义，提高乡村教育在国家教育发展布局中的战略地位，使之上升为国家发展战略，从而在政策上为我国乡村教育可持续发展提供有力保障。

2.3乡村教育治理主体现代化

（1）各级教育行政管理部门，包括中央教育行政管理部门和地方教育行政管理部门，在乡村教育治理过程中发挥着领导者、设计者和决策者的作用，旨在通过对乡村教育发展现状的评估和对乡村教育发展趋势的研判，制定乡村教育发展政策，监测乡村教育发展质量。教育行政管理部门担当着乡村教育“元治理”的角色，重在对乡村教育治理进行顶层设计和整体把握。

（2）乡村学校是乡村教育治理的直接参与者、政策执行者和效果展现者。乡村学校认真领会相关政策的精神和要义，依据有关教育政策和实施纲要对学校的发展做出具体的规划；在此基础上根据自身实际，有目的、有计划、有组织地开展教育教学活动，促进乡村学校健康发展。

（3）广大教师和学生是乡村教育的重要组成部分，是乡村教育的活力所在，是乡村教育治理最为直接的利益相关者。教师是乡村教育的实施者，日常教育教学活动的有效开展离不开教师，相关教育政策的执行需要教师的亲力亲为。学生是乡村教育治理的直接受益者，乡村教育治理的核心目的在于促进学生综合素质的提升和精神成长。在乡村教育治理过程中，需要充分考虑广大师生的现实状况、利益诉求，发挥师生的积极能动作用，促进相关教育政策的有效实施。

（4）作为学生的监护人，家长是乡村教育治理的直接利益相关者。在一定程度上而言，由于广大家长具备不同的素养和能力，因而是乡村教育治理的重要组成力量。在乡村教育治理过程中，需要充分调动和发挥广大家长的积极作用，如组建家长委员会、家长学校等，通过家校合作，增强乡村教育治理的整体力量。

（5）社会组织因其具备一定的组织能力、专业能力，因而是乡村教育治理需要依靠的重要力量。在乡村教育治理过程中，如通过第三方教育评估机构对乡村教育治理效果进行评估，有助于更为客观公正地评价乡村教育治理的效果，诊断其存在的问题，并提出改进策略。

3结语

在新型城镇化背景下乡村教育发展面临诸多新的挑战。我们应该把乡村教育问题摆在一定的战略高度加以设计和谋划，乡村学校的规模可以小，但乡村学校的水平不应该差；乡村学生的数量可以减少，但乡村学生的发展不可以忽视。政府、社会、学校等多方面要加强合作，共同努力，保证乡村学生拥有平等的教育机会，为乡村学校提供更丰富的教育资源，不断提升乡村教育的质量。

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一是公共法律服务体系建设缓慢。我区公共法律服务体系建设在乡（镇）一级尚能依托乡镇司法所完成建设和运行，但村级公共法律服务工作室建设滞后，作用发挥不足。基层法律服务人员不足，难以做到专人专职，同时从业人员水平参差不齐，律师参与村(社区)法律服务工作有时也只是为了完成基础任务，部分法律服务工作者能力不足，不能提供有效法律援助，切实解决群众需求。

二是依法治理工作水平有待提升。个别单位对推进法治建设工作重视不够、推动不力，满足于完成规定动作，统筹推进不到位，主动创新意识不足，依法治理成效不明显。部门间缺少联系，在基层法治建设中存在“单兵作战”现象，缺少集成效益，缺少资源整合及资源共享，存在一定的资源浪费。

三是基层干部法律素养有待提高。部分农村基层干部对现行法律一知半解，法律知识普遍缺乏，法治意识普遍淡薄，习惯于执行上级交待的工作任务，以“实干”和“实效”为原则，一般不认真研究政策和法律，甚至偶尔存在不依法办事的情况，不能正确引导群众尊法学法守法用法。

四是基层群众法治意识相对淡薄。一些群众文化水平低、法律意识相对薄弱，习惯于习惯，法律知识缺乏、法治观念淡薄，依法自我保护意识不强、依法维权意识不足，遇事找法情况不乐观。在自身合法权益受到侵害时，不能正确反映诉求，一般不通过法律途径，习惯于自行解决或者选择上访甚至作出过激行为，导致违法犯罪。

五是普法宣传尚未真正深入人心。普法宣传一般情况下难以适应群众对法律的多样需求，普法工作仍存在普法形式单一、缺乏针对性、宣传工作缺少深度、实效性不够强等问题，导致群众对普法活动的热情降低，关注停于表面。部分单位“谁执法谁普法”普法责任制落实不到位，普法仅满足于完成规定动作，某些普法宣传活动甚至存在形式大于实质等问题。

二、工作建议

一是加强部门联动，形成工作合力。要加强与城乡基层综合治理、精神文明建设等部门联系合作，建设法治乡村，统筹推进基层示范创建，特别是在阵地建设上要统一谋划部署，避免多方设计造成资源浪费。以“民主法治示范村（社区）”建设为载体，通过典型示范，引领带动法治乡村建设，积极动员乡镇、村社持续深入开展基层法治示范创建活动。

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【理论分析】

1.物质决定意识，意识是物质的反映，要求我们坚持一切从实际出发，实事求是。

在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，教育质量亟待提高；城镇教育资源配置不适应新型城镇化发展，大班额问题严重。因此，国务院要求统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。

2.掌握系统优化的方法，要着眼于事物的整体性、注意遵循系统内部结构的有序性、注重系统内部结构的优化趋向。

用综合的思维方式来认识事物。深化义务教育治理结构、教师管理和保障机制改革，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的城乡义务教育学校布局建设机制，完善义务教育治理体系，提升义务教育治理能力现代化水平。

3.矛盾具有特殊性，要求我们坚持具体问题具体分析。

针对东中西部、城镇类型、城镇化水平和乡村实际情况，因地制宜选择发展路径，科学规划城乡义务教育规模，保障教师按需配置，引导学生合理流动。

4.主要矛盾在事物的发展过程中处于支配地位、对事物的发展起决定作用，要求我们抓重点，集中力量解决主要矛盾。

义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须保障的公益性事业，是必须优先发展的基本公共事业，是脱贫攻坚的基础性事业。

【创新试题】

1.近年来，在党和政府的高度重视下，城乡义务教育一体化发展取得了积极成效，但在许多地方，城乡二元结构矛盾仍然突出，国务院日前印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），要求按照全面建成小康社会目标，加快缩小城乡教育差距，促进教育公平，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。《意见》的出台表明（ ）

①物质决定意识，意识是物质的反映②发挥主观能动性是认识事物的基础

③思维能够正确认识存在④意识是对客观对象本质的反映

A.①②B.③④C.①③D.②④

2.统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展是一项系统工程，要深化义务教育治理结构、教师管理和保障机制改革，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的城乡义务教育学校布局建设机制，完善义务教育治理体系，提升义务教育治理能力现代化水平。这体现的哲学道理或给我们的启示是（ ）

①用综合的思维方法认识事物

②看问题要分清主流与支流

③立足整体，统筹全局④部分的功能之和大于整体功能

A.①②

B.①③

C.③④

D.①④

3.各地要在县域义务教育基本均衡的基础上，促进义务教育优质均衡发展，探索市（地）域义务教育均衡发展实现路径，鼓励有条件的地区在更大范围开展城乡义务教育一体化改革发展试点，发挥引领示范作用。这一要求的辩证法依据是（ ）

A.矛盾的个性与共性相互联结

B.矛盾的个性寓于共性之中

C.矛盾的个性优于共性

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“城中村”之所以成为“治理难题”，是城市化发展中各种“制度性问题的纠结”，不是简单的“推倒重建”所能“一推了之”的。“城中村”改造作为治理“城中村”问题的应对之策，在全国范围内，从小城镇到一线城市全面铺开，展现了中国特有的国家治理方式。从“城中村”改造的艰难推进中，深刻反映和体现了国家治理现代化的各种制度性改革问题，从而具有了国家治理现代化的普遍治理意义。

“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志

中国城市化进程，伴随着中国现代化进程相演相生，其“历史性加速”有目共睹。据城市常驻人口统计，1952年城市化率是11%，1978年是17.9%，1992年是27.5%，2002年是39.1%，2012年是52.57%，2014年是54.77%，2016年达到57.35%，城镇常驻人口已_到79298万人。

伴随着急剧扩张的“摊大饼式”的城市膨胀，在“城市包围农村”的态势下，受到“城乡二元结构”的体制性约束，各种大小不一，样态各异的“城中村”被逐渐地、一个一个地“遗留”在城市中。由于城乡二元的土地所有制制度，农田集体所有制土地征用成本低，交易过程简单，因此村庄农用耕地被快速征作城市国有建设用地，而农民宅基地和少量村中集体留用地由于征地程序繁琐、交易成本高，加之宅基地之上的农民住房拆迁补偿成本更高，所以留存下来。此种“要地不要人”的城市化扩张，就逐渐形成了城市周边村庄被城市化进程“遗留”下来，“城中村”积累性产生，“城中村”问题浮出水面。

正如“城中村”在城市格局中“星罗棋布”有目共睹，“城中村”问题同样有目共睹。村民为了获取最大的“租房租金”，宅基地上的“民房”愈建愈高，一般都在5-8层，最高甚至高达20层；“私搭乱建”违章建筑不断蔓延，“握手楼”、“接吻楼”鳞次栉比，房距楼距狭小拥挤；“城中村”街道狭窄、各种电线管线密如织网，一旦发生火灾等事故灾害，消防车根本无法进入；“城中村”成为大量流动外来人员暂住的“常住地”，外地人与本地人之间、外地人与外地人之间的矛盾纠纷时常发生，“城中村”管理面临极大挑战。“似城非城、似村非村”的“二元混杂”状态，成为中国“城中村”的鲜明地域标志。

这种各级城市政府“管不了、拆不起”的“城中村”，自然成为了“复杂难解”的“城中村”问题。城市化进程越是简单粗暴扩张，“城中村”问题亦是越积越多，而“城中村”问题越积越多，“城中村”改造的规模和成本就越大。加之“城中村”周边不断攀高的城市地价和房价，更是刺激了“城中村”村民扩建楼房和加高楼层的“寻租”欲望。“城中村”问题随之呈现出一个越积越多，越多越难改造的“治理困境”。

但“城中村”改造，是城市化进程中提升城市文明的必然趋势，也是提升“城中村”民众生活品质的民生要求。“势在必行”的“城中村”改造，面对长期累积的“城中村”问题，也必定是一个阶段性发展问题。这便关涉“城中村”改造中的各种深层次制度性改革问题。

“城中村”改造关涉各种“制度性问题纠结”的深层改革逻辑

“城中村”问题既然是各种“制度性问题纠结”的历史性积累结果，就必须针对各种“制度性问题纠结”而推行深层改革。“城乡二元结构”的制度性体系，是“城中村”及其“城中村”问题存在的总的制度根源。

城乡二元的户籍制度，造成了城乡二元分治的总体性格局。城乡户口的天生身份差异，连锁地界定了城乡不同的土地所有权结构、不同的土地征用补偿标准、不同的社会保障体系、不同的住房和拆迁补偿标准、不同的城乡社区管理机制等。“城中村”改造中遇到的各种难题也由此产生。

例如，城市的国有土地所有制与农村的集体土地所有制，便有不同的土地征用程序和补偿标准。“城中村”改造中，有关土地征用和民房拆迁的法规依据，是依据《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》？还是依据《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》《城乡规划法》？况且不同的法律法规中还有不太明确的“模糊之处”，甚至法条规定之间还有矛盾和冲突。这也是各地城市政府不断制定适用本地的“城中村”改造管理条例的原因所在，但各地城市政府在制定本地适用的条例时，所根据的上位法和具体的实施细节则各有不同，同样存在矛盾和不一致之处。

又如，政治制度层面，“城中村”改造后，农村村民一体登记为“城市居民”，平等一体的公民政治权利如何保障？“村民”变“居民”后的知情权、选举权、管理权、监督权如何落实？原有“城中村”中庞大的“集体资产、资金、资源”如何有效管理？“三资”的盈利和收入如何分配到每位居民手中？“村委会”变“居委会”后如何继续推进基层民主自治？

再如，社会制度层面，“村民”变“居民”后，有关医疗、教育、失业、养老等社会保障体系如何与城市管理体系对接？原有“村民”各自缴纳、时间先后不一和金额多少不一的各种保险如何接续管理？各种社会保障所需的庞大补交和支出资金如何筹集？城市社会保障资金如何能够接纳如此突然“进入”的庞大“城中村”居民？

还有，文化融入方面，“城中村”中还有不少历史文化“村落”，如何在快速推进的“城中村”改造中保护传统的“乡村文化遗存”？宗族祠堂和名人故居如何保护性开发？原有的乡村道德礼治、风俗习惯如何在城市文明中发挥作用？

只有在“城中村”改造中，一体联动地推进各种深层次制度性改革，才能真正持久地解决“城中村”问题，保证不发生大规模的上访和，同时保证后续的城市化扩张中不再出现新的“城中村”问题。

“城中村”改造的关键制度机制是利益协调和利益平衡

“城中村”改造，从长期来看，是一个制度缺失和制度平衡问题，关键是推进各种保证公民一体平等的制度建设。从短期来看，则是一个各种利益相关方之间的利益协调和利益平衡问题。

在全国各地的“城中村”改造中，各地政府也在“政府引导、企业运作、社会协同、村民参与”的总体原则下，创造了各种不同的改造模式：如政府主导的“包拆包建”模式、开发商主导的“市场化运作”模式、村委会和村民主导的“自拆自建”模式。但不论哪种模式，都不能由单一方面“独自决定”和“独自完成”改造进程，都会涉及各种利益相关方的利益协调和利益博弈。具体来说，主要有如下相关方：

城市政府，尽管各地城市政府，在其区位优势、城市规模和财政收入等方面各不相同，但在提升城市品质、增加城市土地收入方面，都有强烈的“城中村”改造动机。城市政府是城市发展的引导者和主导者，是“城中村”改造中的关键性组织者和协调者。但在“改造后的土地增值”中，城市政府也存在与开发商、村民的利益博弈。

开发商，是“城中村”改造中具体的“操作者”，只是在改造中“介入”或“主导”的程度不同。但开发商的根本“宗旨”是其利润回报，有利可图则介入开发，反之则没有“改造激励”。利用开发商的专业开发资源和专业技能，是保证“改造质量”的主要途径。城市政府如何激励和引入各种开发商积极介入改造开发，主要是通过“让利与商”来实现的，但也受到“城中村”村委和村民“谈判能力”的制约。

村委会，是“城中村”集体利益的“组织化代表”和集体谈判代表，是村集体资产和公益的守护者。为了减少“谈判对象”和“谈判交易成本”，政府和开发商一般都愿意选择“村委会”作为“谈判代表”，而不会选择与每家每户“一对一”地分别谈判。所以，村委会是否能够充分代表“村民利益”？村委会领导是否公正无私并有能力与政府、开发商反复谈判？村委会成员是否有、截取冒领征地和拆迁款行为？都成为改造进程能否顺利推进，村民能否认同和支持改造工程的关键因素。

村民，是“城中村”改造的最终相关方，一般以“一家一户”为利益代表。改造后收益越多的家庭，越有可能支持尽快“改造”。所谓的“钉子户”、“上访户”，可能就是“改造工程”的最大“受损者”。由于“城中村”改造涉及每家每户的直接利益，所以受到村民的极大关注，也由于各家各户的“利益收益”各不相同，各家各户的“参与态度”和“参与程度”也自然不同。这正是改造工程中，动员协调工作和矛盾化解工作十分“难做”的根本原因，也是考验政府的行政能力和为民服务意识的关键环节。

还有一个“间接利益相关方”，那就是居住在“城中村”的“外来流动人员”，同样由于“户籍限制”，众多的“外来居住者”，在“城中村”改造中，既无参与权、更无利益分享权。甚至政府和开发商无需“正视”他们的存在，他们只能“默默地”选择“逃离”，去投奔更便宜、更边缘的“临时栖息地”。但“城中村”改造的大幅推进，必然“抬高”租房者的“租金成本”，对当地的劳动密集型制造业带来劳动力雇佣的压力。

在“城中村”改造中，除了“外来居住者”受到“外部性挤压效应”的影响之外，城市政府、开发商、村委会、村民之间是紧密互动的“直接利益博弈者”，政府和开发商可能“合谋勾结”以最大限度获取“土地开发增值”；开发商和村委会，也可能“合谋勾结”以私分截留补偿资金；村委会和村民团结程度越高，与政府和开发商的“谈判能力”就越强，赢得“城中村利益”的机会和收益就越多。

在城市政府的主导下，经过各种利益相关方反复的博弈协商，建构公平、公正、公开的利益协调和利益平衡机制，就是“改造工程”能否顺利推进并没有“后遗症”的制度性关键。这在全国各地的“城中村”改造的各种成败得失案例中可以得到佐证。

在“城中村”改造的历史进程中构建现代城市治理体系

随着中国全面现代化进程的整体推进，相伴而生的城市化的“历史性加速”，“城中村”及其“城中村”问题普遍存在，考验着现代城市的治理水平和能力。“城中村”改造，成为构建现代城市治理体系的契机和机会。

“城中村”改造前，需要健全城中村的自治组织体系，选举公正廉洁的村集体组织和代表，完善村民利益的“组织化表达”机制，为顺畅的协商与谈判过程奠定良好的“自组织”基础。同时，需要中央政府协调和统一各种有关“征地和拆迁”的法律体系，各地政府制定具体的征地和拆迁的实施细则，为“城中村”改造提供协调一致的法律和政策支持。

“城中村”改造中，各地城市政府需要制定城乡一体协调的发展规划，制定社会资金参与“改造”的融资途径和运作平台，构建政府、开发商、村委会及村民平等沟通的利益协调机制。同时，开放公共媒体和社会组织参与监督的途径和机制。构建政府、企业、社会组织、媒体和民众多元参与、协同治理的城市治理体系，不仅是“城中村”改造工程顺利推进的制度保障，也是提升现代城市治理能力的制度体系保障。

“城中村”改造后，构建城乡一体化的社会保障体系，使城乡居民都能平等享有公平的权利保障，推进“城中村”居民一体深度融入“城市化”进程。在大幅增加政府公益性“廉租房”供应的基础上，降低“城中村租房”的市鲂枰和“村民建房动机”，消除“城中村”再生的“外部激励”，防止“冒进性的激进城市化”，遏制新一轮“要地不要人”的“城中村”蔓延。同时，在消除户籍限制、对接城乡征地补偿差别、消除外来打工者融入城市的各种制度门槛和制度限制方面，要有所作为。这有利于为新型城市文明的治理能力建设，奠定长久的制度体系基础。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导，政治理论室主任）

【参考文献】

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（一）“重规划”。突出构建现代化的水利规划体系，认真搞好“十三五”水利规划编制，优化治水思路，积极探索和实践__水利发展的模式和途径。加快完成《__市水系规划》《__市城市防洪规划（修编）》，强化市及辖市区联动发展力度，瞄准国家新时期治水投入的重点和相关政策，将现有项目进一步整合包装，努力争取更多的项目和资金投向__水利，依托重大项目，切实优化__骨干水系框架，使全市水利格局出现明显新变化。

（二）“夯基础”。更大力度推进水利基础设施建设，增强水利基础保障能力。一是打好重点水利工程建设攻坚战。重点做好新沟河工程施工配合和影响工程建设，局本级重点抓好长江江堤防洪能力提升、澡港河东支拓浚及澡港枢纽扩容建设，跟进新孟河工程审批进度，项目一经批复立即组织实施。二是拓展河湖水系治理新空间。计划抓好三方面工作：“两湖一库”生态清淤，主要为天目湖水库湖底清淤、长荡湖清淤和滆湖退田还湖（二期）工程，由辖市区组织；城市水系治理，重点是市区，要继续推进丁塘港二期、南童子河等骨干引排河道综合治理，实施新一轮城市河道清淤，切实搞好清水工程提升和黑臭河道治理；农村河网连片综合整治，确保面上完成农村河道疏浚整治规划（__-__年）任务。三是切实抓好农田水利建设。以中央财政小型农田水利重点县建设、灌区续建配套工程及节水示范项目为重点，实施田间配套工程和渠系改造工程，完善农田灌排设施体系，为保障粮食安全夯实更加稳固的水利基础。

（三）“保安全”。把防汛防旱工作当作水利工作的第一要务，警钟长鸣，常抓不懈。抓紧组织汛前检查。按照“查严、查细、查实”的要求，集中力量，对河湖堤防、涵闸泵站、涉水工程、在建工程和城市防洪工程进行“拉网式”排查，认真落实防汛各项责任制。根据抢险专业化的要求，建好抢险队伍，抓紧防汛抢险的演练，__年要在市及辖市区两级防汛防旱工作的规范化管理、信息化支撑、专业化抢险方面有新的明显进展。继续抓好城区易淹易涝排水设施改造，力争改造点汛期发挥效益。密切关注天气形势及雨情、水情、工情变化，统筹把握好农业大用水期、梅雨期、台风季节、枯水季节工程调度特点，科学合理调度水利工程，尤其要利用好城区防洪调水泵站、沿江枢纽调水的有利条件，优化调度，力求在水生态环境改善方面有所作为。

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农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。

一、后农业税时代乡镇政府职能定位

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，

1. 更新观念

更新观念是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。

2.向农村提供公共服务和公共产品

不收农业税后，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品。

3.规划、建设和管理小城镇

乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障。

培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民。

人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。

二、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

1.乡镇政府职能界定准确

按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益；(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2.科学配置乡镇机构规模

乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。

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坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的和二中、三中、四中全会精神，认真贯彻在全国公安工作会议上的重要讲话精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢固树立生命至上、安全第一的理念，牢牢把握对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明的总要求，始终把人民群众生命财产安全和身体健康放在第一位，紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总任务，坚持公路安全与城市畅通并重，以提升交通现代治理能力为目标，积极转变工作作风，主动服务人民群众，不断提升道路交通现代化治理能力水平，为全面建成小康社会创造良好的道路交通环境。

二、目标任务

紧紧围绕“防事故、保安全、保畅通”总体目标和道路交通事故预防“减量控大”工作总体部署，按照“统筹协调、属地管理、联勤联动”的原则，在辖区国省道路、县乡村道路、辖区城市道路分级设置“路长”，构建责任明确、重点突出、协调有序、防范有力的交通管理长效机制，全面提升辖区国省道路、县乡村道路和城市道路“一路一策”精细化管理水平，积极创建隐患治理成效明显提升、路面管控效能明显提升、应急处置能力明显提升、交通事故明显下降、交通拥堵明显下降、路面违法行为明显下降的“三提升、三下降”示范道路。

三、工作原则

（一）坚持统筹协调。乡道路交通安全委员会统筹全乡道路交通安全管理“路长制”工作，指导各村委会落实工作要求，确保“路长制”各项措施要求落地见效。

（二）坚持属地管理。充分发挥党委政府为主体的农村道路交通安全管理责任体系，将国省道、城市道路和农村道路交通事故、道路阻断等公共安全事件纳入应急管理体系，协调和监督相关部门依法履行职责，督促指导本辖区公安交管部门落实交通管理措施。

（三）坚持联勤联动。建立健联合执法、道路交通安全劝导、源头监管和隐患排查治理等工作机制。

四、“路长”组织架构

结合农村道路和城市道路全覆盖的要求，构建“路长制”组织机构。各级路长岗位变动的，由继任者自动接替。

农村道路“路长制”。由乡镇主要负责人、派出所所长任“一级路长”，乡镇分管领导、包村领导、社区民警任“二级路长”，各乡镇交管站站长、乡镇交警中队中队长、包村干部、行政村主要负责人任“三级路长”。

负责线路：全乡乡村道路。

五、“路长”职责

（一）国省道路、农村道路、城市道路“路长”职责。

在各级党委政府的领导下，严格落实道路交通安全属地管理责任，主要承担“调查研究、统筹协调、指导检查和督促落实”四项职责，着重做好组织推动工作，推动基层压实道路交通安全综合治理责任，主动履行道路交通安全监督管理职责。

1.国省道路“路长”重点做好辖区国省道路监督管理，协调指导以县级党委政府为主体的国省道交通安全管理责任体系。指导各部门落实交通安全综合治理，严格落实“情指勤督宣”弹性勤务模式，强化对国省道路的交通安全管控。

2.农村道路“路长”重点做好农村道路交通安全管理，协调落实“主体在县、管理在乡、延伸到村”的农村道路交通管理机制，指导农村“两站一室”、乡镇交警中队工作，落实农村道路交通安全防控措施。

3.城市道路“路长”重点做好城市道路交通管理，实行定点勤务与巡逻勤务相结合，实现对城市道路的全方位管控。

（二）各级“路长”职责。

一级路长：负责召集“二级路长”召开专题会议部署相关工作，协调跨乡镇、跨部门重大事项。协调解决难点问题,强化综合治理，积极指导创建“三提升、三下降”示范国省道路。

二级路长：协助一级路长健全乡镇际警务协作机制和交警、路政、养护、消防救援、医疗救护、气象等部门“一路多方”协作机制，建立常态化联勤联动和定期联席会议制度，协调跨部门重大事项；制定完善事故多发路段、安全隐患路段“一路一策”整治方案并组织实施；协调落实国省道路安全提示、精准诱导工作及服务区宣传阵地建设；协调解决难点问题,强化综合治理，积极创建“三提升、三下降”示范国省道路。

三级路长：协助二级路长完善恶劣天气、交通事故、严重交通拥堵、重大节假日等交通管理应急处置预案，组织人员力量、储备物资、救援设备保障到位，定期开展实战演练，提升应急处置能力水平。负责本辖区隐患排查治理、事故预防、路面秩序整治、交通应急处置、交通安全宣传等具体工作。

六、工作要求

（一）提高思想认识。各村委会要按照上级工作要求，切实提高思想认识，要坚持属地管理，明确责任，抓住关键，突出重点，确保“路长制”各项工作措施落实到位。

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我国的农村化进程有两个明显的特点：一是优先增长和依托工业的现代化农业快速，二是居民在空间分布上迅速集中。

这使农村的产业结构从和谐型转变成自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，原本可以自然消纳的生活污染物因超出环境自净能力成害。

不仅如此，农村的各类环境污染也呈现出与城市污染迥异的特点。农业生产导致的面源污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定、不易监测。这使得对面源污染的管理存在成本过高，因此存在着只能对受害地监测，很难监控排污源的现状。

我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农村污染及其特点重视不够，加之农村环境治理体系的发展滞后于农村现代化进程，导致其在解决农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。

目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位、农村环境管理机构匮乏、环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配、基本没有形成环境监测和统计工作体系。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大；对诸多小型的污染监控，也由于成本过高而难以实现。而未建立农业和农村自然资源核算制度。资源家底不清，对自然这样的利用动态缺乏真实的了解，不能不是我国生态环境趋于恶化的一个基本原因。

另外，农业技术的选择缺乏环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：20世纪80年代中期开始的农业技术服务体系改革是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧。

2、财政渠道的资金来源不够，导致污染治理不力。

城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来，污染防治投资几乎全部投到工业和城市。城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。

由于农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的“公共属性”，造成几乎没有有效的手段，对农业生产中收益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用，实际上鼓励了农村居民采用掠夺式生产方式。2003年后执行的新的排污费制度在集中使用上仍然没有考虑农村污染的治理。

由于环境保护尤其农村环境保护本身是一项公共事业，属于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率较小的领域，对社会资金缺乏吸引力，政府必须发挥主导投资作用。尽管国际上各种市场化的实践很活跃，但没有哪个国家的政府不发挥主导投资责任和作用。

另外，目前我国在实施农业和农村环境保护建设项目上，还存在着资金分散、重复建设和“自上而下”的决策等现象。例如，面源污染的治理资金分散到农业、水利、环保等部门，导致一个需要环环相扣才可能行之有效的治理方案变成各部门步调不一致的局部行动，自然效果不佳；由于采用“自上而下”的决策机制，在目标最大化的激励下，对于能增加政绩的公共服务，呈现出一种较高的供给热情。而人居环境基础设施这样没有进入地方官员政绩考核体系的公共服务，即便农民已经有了需求，也很难提到地方政府的操作层面上来。

3、扶持措施不力，导致农村污染治理的市场化机制难以建立。

我国对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，城市污水处理厂建设时征地低价或无偿、运行中免税免排污费，规模以上工业企业污染治理设施建设还可以申请用财政资金对贷款贴息等。而对农村各类环境污染治理，却没有类似政策。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

4、治理模式不适，导致农村污染治理效率不高。

农村的三类环境污染，套用解决城市污染和规模以上工业企业污染的主要手段——末端治理——都存在技术、经济障碍。除了面源污染难以收集污染物外，其它类污染用末端治理常会出现既治不起，也治不净的情况：规模以上工业企业的污染治理由于其污染排放的集中性、污染物相对的单一性和企业经营相对的大规模等特点，末端治理在多数情况下是适用的甚至惟一的。而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制以及高折旧率限制而不可行。

农村的三类环境污染问题

农村环境作为城市生态系统的支持者一直是城市污染的消纳方。近年来，我国在城市环境日益改善的同时，农村污染问题却越来越严重，在工业化、城镇化程度较高的东部发达地区的农村尤为突出。各种污染不仅威胁到了数亿农村人口的健康，甚至通过水、大气污染和食品污染等渠道最终到城市人口。本文重点东部发达地区现代化进程中的典型污染问题并提出未来在全国层面上的对策。

——编者

1、现代化农业生产造成的各类污染。

我国人多地少，土地资源的开发已接近极限，化肥、农药的施用成为提高土地产出水平的重要途径，加之化肥、农药使用量大的蔬菜生产发展迅猛，使得我国已成为世界上使用化肥、农药数量最大的国家。

化肥年使用量4637万吨，按播种面积，化肥使用量达40t/km2，远远超过发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的22.5t/km2的安全上限。而且，在化肥施用中还存在各种肥之间结构不合理等现象。化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、富营养化污染甚至地下水污染和空气污染。目前，东部已有许多地区面源污染占污染负荷比例超过工业污染。

农药年使用量约130万吨，只有约1/3能被作物吸收利用，大部分进入了水体、土壤及农产品中，使全国9.3万km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威胁到人群健康。2002年对16个省会城市蔬菜批发市场的监测表明,农药总检出率为20%～60%,总超标率为20%～45%，远远超出发达国家的相应检出率。这两类污染在很多地区还直接破坏农业伴随型生态系统，对鱼类、两栖类、水禽、兽类的生存造成巨大的威胁。化肥和农药已经使我国东部地区的水环境污染从常规的点源污染物转向面源与点源结合的复合污染。

由于大棚农业的普及，地膜污染也在加剧。近20年来，我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位。2003年地膜用量超过60万吨，在发达地区尤甚。据浙江省环保局的调查，被调查区地膜平均残留量为3.78t/km2，造成减产损失达到产值的1/5左右。

2、由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设和环境管理滞后产生的生活污染。

小城镇和农村聚居点的生活污染物因为基础设施和管制的缺失一般直接排入周边环境中，造成严重的“脏乱差”现象：每年产生的约为1.2亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过2500万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。

尤其值得注意的是，在我国农村现代化进程较快的地区，这种基础设施建设和环境管理落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而改善，其对人群健康的威胁在与日俱增。3、乡镇布局不当、治理不够产生的污染。

受乡村的深刻，工业化实际上是一种以低技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、户户冒烟，不仅造成污染治理困难，还导致污染危害直接。，我国乡镇企业废水COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的50%以上，而且乡镇企业布局不合理，污染物处理率也显著低于工业污染物平均处理率。

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本文为2015年河北行政学院年度科研项目（2015XYKT025）研究成果

中图分类号：X3 文献标识码：A

收录日期：2015年11月2日

一、影响农村环境的社会变迁因素

（一）社会结构变迁。改革开放以来，工业化、现代化、城镇化不断向前推进，农村社会结构经历了从传统向现代的转型。从宏观方面来说，有两个方面的变化对农村环境影响颇深：一是乡镇企业的崛起；二是城市工业的下乡。乡镇企业为农村发展和国民经济增长做出贡献的同时，也因沿用高消耗、粗放经营的发展模式，导致资源投入多、利用率低、效益差、排污量大，给广大农村造成不同程度的环境污染。与此同时，城市的环保政策日趋严格，环境成本较高的企业逐步向农村转移。地方政府基于税收等硬性指标的考虑，对一些在城市无法落脚的冶炼、化工等高污染企业伸出橄榄枝，企业产生的工业污水、有害气体甚至不加处理便直接排放，对农村环境造成严重污染。

（二）生产方式变迁。随着社会结构的调整，传统农业向现代农业过渡，带来了乡村生产方式的转变。在传统农业生产过程中，主要以精耕细作、小面积经营为特征，用农家肥培肥土壤，以人力、畜力进行耕作，采用人工措施进行病虫害的防治。这是一种合理利用农业资源的环境友好型生产方式。但随着现代农业发展，人们逐渐吝啬人力的付出，依赖化肥提高土壤肥力，依靠农药控制病虫害，以粗犷的机械化代替精耕细作，单位面积的耕地产量在短期内迅速提高。缺乏环境知识和环境质量敏感度的农民在此驱动下，越发盲目地使用农药、化肥，对农村环境造成了威胁。

（三）生活方式变迁。传统农村基本处于一种封闭、半封闭状态，乡村生活系统自成体系。粮食、衣物自给自足，而且形成自然的循环系统，浪费非常少，如旧衣服可以浆洗后做小被褥、纳鞋底，餐饮泔水可以饲养禽畜，人类粪尿可以在猪圈堆肥。那时的生活化学品用量很少，人们刷洗餐具使用麸皮、洗衣服用碱面，基本不会产生污染。随着生活水平提高，商品化生活方式成为农村主流，衣服更新很快，化纤旧衣物大量堆积，甚至被直接扔至田野沟壑中，难以自然降解而成为环境隐患；化学制品的广泛使用，导致生活污水量剧增，但农村很少有污水收集设备，更没有污水处理设施，环境问题如影而至。此外，对塑料包装的依赖、一次性用品的普及等，都在一定程度上促使了农村生活环境的恶化。

二、农村环境问题产生的根源

社会变迁是一个自然的客观过程，它并不必然带来环境问题。农村环境之所以日益恶化，其根源在于环境治理的体制、机制和观念未能随社会变迁过程而做出相应改变，主要表现在以下三方面：

（一）体制。城乡二元结构固化。城乡二元结构以及与其相关的管理模式，是农村环境问题的根本原因。第一，与城市相比，农村一直处于被剥夺状态，农民收入水平相对落后。但在商品经济的快速冲击下，农民的消费需求却不断上升，由此带来更大的改善生活的压力。在生存挤压之下，农民无心也无力顾及环境质量；第二，我国对城市和农村的环境实行差别化管理，城市基本都建有垃圾回收处理站、污水处理厂等排污系统，但农村排污设施落后，农民只能将生活垃圾和污水随意倾倒，造成了农村耕地、水源和空气污染，影响了农民的生存环境。因此，要想真正解决农村环境问题，就必须消除城乡二元模式，在城乡一体化理念下对城乡环境同级保护、同等治理。

（二）机制。基层政府组织弱化。村委会作为基层政府本应是农村环境治理的最佳机构，但其在现实中并未发挥足够的作用。一方面大部分村委会作为政府下属机构的色彩较浓，作为农村自治机构的色彩较淡，在GDP至上的政绩论指导下，各级政府的工作重点在于发展经济，作为基层代言人的村委会也自然如此，对农村环境的治理和保护还不够重视；另一方面农村基层治理体制改革之后，特别是随着农业税退出历史舞台，村委会在村庄中的凝聚力和话语权逐渐降低，单凭一己之力很难以有限的财政资金提供公共物品，导致农村环保基础设施建设严重滞后，对农村环境治理有心无力。

（三）观念。农民群体边缘化。在众多分析农村环境问题的文本中，农民大多被冠以“环保意识薄弱、环境素质较低”的表述，诚然该群体是部分环境污染的直接制造者，但若将责任全部推给农民，则未免有些偏颇。其致污行为的发生除了上文提及的基于经济压力不得已而为之之外，更重要的是因为他们一直未被整合进环境治理体系中。我国现行的农村环境治理大多采用自上而下的政府主导模式，忽略了发挥公众参与的基层力量。这不但使农村环境治理和监督成本高居不下，治理的效果与目标预期产生严重偏差，同时也使农民处于边缘化，常常成为旁观者、被动者甚至是对抗者，农村也成为环境纠纷的多发地。

三、农村环境治理建议

第一，破除城乡二元结构，将城市和农村的环境治理作为一个有机整体统筹规划和布局，实行城乡一体化治理模式。一方面坚决杜绝城市污染和农业污染向农村蔓延；另一方面增强政府在农村环境治理和保护中的重视力度，如加大农村地区环境公共设施和环境污染治理资金的投放力度，通过政策扶持和财政激励等物质引导措施鼓励农民采取环保的生活方式，利用财政支持大力推广生态农业，控制农药、化肥的使用以及污染物的排放，从而有效解决环境问题。

第二，加强基层建设，发挥村委会在环境治理中的作用。对村委会成员进行环境保护教育，补充环境科学知识，提高他们的环境意识，为环境治理工作提供思想动力；支持村委会为环境治理和环境维权而合理进行的资金筹集活动，与此同时制定资金管理细则进行监督；强化基层组织的环境保护职责，把农村环保指标纳入县、乡、村三级政绩考核体系中，促进政府对农村环境工作的重视。

第三，建立农民参与机制，创新农村环境治理模式。农民是农村环境的直接感受者，也是环境治理的利益相关者，应充分调动他们的积极性，让其真正参与到环境保护中来。首先，开展环境宣传教育，丰富农民的环境知识，提高农民的环保意识；其次，要做好环境信息收集和公开制度，让农民能及时了解自己周围的环境情况；再次，培养以农民为主体的环境治理社会组织，让农民在组织框架和制度约束下履行治理环境的义务；最后，通过市场手段激励农民积极参与，由此实现政府引导、市场激励、社区自治、农民参与四位一体的农村环境治理新模式，促进农村环境问题的改善。

主要参考文献：