国有资产法律法规梳理范文

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作为我国国有资产的重要组成部分，行政事业单位国有资产在各领域的管理与服务中发挥了不可或缺的物质基础与条件保障作用。随着市场经济的飞速发展和国力的逐步增强，我国行政事业单位的国有资产类型和规模都在日益扩大，但在国有资产管理过程中却面临不少亟待解决的问题。如国有资产管理观念和意识淡薄，购置和处置缺乏规划，行政监督实施存在困难，制度建设有待健全和资产使用效率低下等。这些问题普遍存在的原因是，目前行政事业单位国有资产管理和产权制度还有待完善，在资产的配置、使用、流动和处置等多个环节存在审批不严，重复投入浪费，配置使用随意，流动处置不合理，资产闲置流失现象普遍等。因此，进一步提升行政事业单位国有资产管理效能，提高国有资产使用效益，对推进行政管理体制改革、完善公共财政和全面加强国有资产管理作用明显，意义重大。

一、行政事业单位国有资产管理的现状与问题分析

（一）思想认识不足，管理观念淡薄

能否对国有资产实施有效的管理，既是评价行政事业单位自身管理能力和管理水平的依据，也是单位履行其社会责任的一种重要体现。长期以来，部分管理者产权意识薄弱，重钱轻物，重购轻管的传统观念依然普遍存在。由于行政事业单位的国有资产一般不直接产生生产性的利润和短期可见的经济效益，部分行政事业单位从领导到普通员工的国有资产管理观念淡薄，对国有资产管理的重要性认识不到位，缺少严格的管理约束机制，在岗位设置上没有专门的资产管理部门或专职资产管理人员，单位资产管理流程不规范，责任不明确，资产管理工作难以落实，管理人员缺乏主动作为的积极性。如新购的资产不及时入账，资产管理过程登记不完整，报废资产未及时办理报废手续，后期的管理未跟进，导致资产账账、账实、账卡不相符，无法考量国有资产数量和性能状态的真实性、完整性。对资产的处置存在很大的随意性，低价评估，就地报废甚至转变为个人财物等。这种对国有资产在思想意识上的观念淡薄和行动上的不作为，致使部分行政事业单位对本单位的国有资产家底不清，造成资产闲置和重复购买，国有资产浪费、流失十分严重。

（二）需求与实际脱节，资产的购置和处置缺少规划

一方面部分单位对国有资产购置预算编制不够重视，粗枝大叶，编制预算与实际需求脱轨，甚至为了单位局部利益凭空捏造数字，资产购置的盲目性、随意性现象时有发生。对需要更新和添置的固定资产缺乏计划性，一味地争取购置经费，盲目采购，采购时缺少必要的采购报批审批手续。另一方面是一些单位不严格履行法规要求，在资产处置过程中，缺乏规范意识，既不经主管部门批准，也不进行科学评估，提前报废，随意处置，造成国有资产的流失、浪费，糟蹋财政资金。对购入、盘盈等增加资产不入账，对盘亏、转让、报废等处置的固定资产在审批手续不齐全的情况下就自行入账或冲账，使国有资产管理缺少宏观控制和调配。

（三）资产使用效率低

首先，在部分行政事业单位国有资产购置预算过程中，不可避免地存在夸大资产购置需求，为了本单位自身利益盲目扩大购置资产规模，甚至出现购置攀比的不良风气，力争超标购置，而不是立足于实际需求，罔顾国有资产购置原则和要求，造成所购资产的闲置和浪费；其次，行政事业单位之间的国有资产配置不均衡、不合理，有的单位重复购置现象屡禁不止，有的单位确实需要但无法完成应有的采购；再次，行政事业单位国有资产违规“公转私”和“非转经”现象依然盛行，部分单位在国有资产“公转私”后宁可让这些资产闲置，也不愿物尽其用或者让给其他真正有需求的单位，国有资产就得不到有效的利用，造成了国有资产的“冻结”和浪费。

（四）资产管理缺少行政监督

我国国有资产实行“财政部门综合管理、主管部门监督管理、事业单位具体管理”的三级管理模式，其中前两级在实际管理工作中往往难以真正掌握行政事业单位国有资产的家底，使得资产管理的行政监督实施起来困难重重，在具体的管理环节缺少必要的行政监督。主要表现在如下方面：首先是行政监督缺乏有效的实施手段，部分监督环节工作难以落实，造成部分监督环节缺位；其次是部分行政事业单位为了规避行政监督，不惜采取违规手段应付检查。如少数行政事业单位国有资产管理的过程记录不完整、甚至缺失无法查证现象并不鲜见，这给行政监督工作造成很多障碍，现实是，部分行政事业单位可以避开行政监督，随意管理本单位的国有资产。

（五）资产管理法律法规建设不完善

国家行政主管部门已经颁布的一系列法规，对行政事业单位国有资产的正规化管理起到了重要指导与推动作用，但这些法规只是从制度和宏观层面规定了行政事业单位国有资产管理的原则和要求，缺乏完善的配套措施，细则对操作层面的规定不细致，如对资产配置、使用、处置、评估中的部分操作细节缺少管控。总体而言，我国尚未形成能够适应政府职能转变和财政体制改革的行政事业单位国有资产管理的法规体系，尤其在管理绩效评价、资产处置（特别是对“非转经”和“公转私”的过程管控）等方面，需要在法规细则上进行细化与加强。

二、加强行政事业单位资产管理的对策与思考

（一）领导重视，全员参与，培树责任意识

加强行政事业单位的国有资产管理的首要任务是提高思想认识。单位领导要首先要在意识上认识透彻，在行动上做出表率，和全体人员共同学习领会相关政策法规精神，强化国有资产管理意识，将国有资产管理的教育、审核和监督落实到日常工作中的每一个细节，每一位员工，将国有资产管理教育同爱国主义思想教育结合起来，同员工切身利益和个人发展结合起来，严明奖惩，全员参与，培树全员的国有资产管理意识。

（二）科学预算，落实招标，加大监督检查力度

科学编制预算是各行政事业单位实现合理、高效、节约配置各种国有资产的重要前提；落实招标制度可实现对资产采购环节的过程监督，通过公平竞争降低财政开支，防止腐败发生。各行政事业单位应根据本单位的实际需要， 科学编制预算，不攀比，不浮夸，根据实际需求进行预算，编制预算时要参考存量资产可用性情况，本着节约，实用，适用等原则进行科学预算。在资产采购环节，严格落实招标制度，降低资产采购成本，使财政资金效益得到最大程度的发挥。同时监管部门要加大监督检查力度，对预算和预算执行情况进行有效监督和考核，努力杜绝腐败现象发生。

（三）统筹配置， 物尽其用，提高资产利用率

加强对国有资产的统筹配置与管理，建立科学可行的资产绩效评价体制，统筹配置， 物尽其用，提高资产利用率，实现对行政事业单位国有资产的全过程管理。在资产使用环节，可以在单位内部、单位之间采取资产横向调剂、交流协作等方式使资产的价值得以充分利用，从管理层面形成资产横向交流机制，制定相关政策，建立交流平台；在监管环节，建立资产利用定期巡检制度、评估奖惩制度，对少数单位“购置即闲置”等违规做法进行处理，奖励资产利用先进单位和个人；在资产处置环节，重点加强对低价处置，就地报废的监管，建立更严谨的报废审核制度，杜绝将尚有较高使用价值的资产报废或低价处置。统筹配置，物尽其用，提高资产利用率。

（四）立足自身，全程管控，搞好内部监督审计

单位应结合自身业务特点，立足自身，研究制定并不断完善本单位国有资产管理的规章、制度，编制文件记录，明确要求，形成机制，做到有章可循，有章必遵，违规追究。在资产的购置、使用、处置等环节做到全过程的审批、记录、监督管理，进行全程管控，通过不定期检查，层层把关，搞好内部监督审计，完善国有资产管理的单位内控程序。

（五）健全机制，完善法律法规，达到标本兼治

整体而言，目前的国有资产管理法律法规建设尚不完善，部分法律法规因缺少相应的执行措施和配套支持政策，导致这些法律法规的作用没能得到充分的利用和体现，尤其资产全过程监督管理、横向资产交流以及奖惩机制等方面，缺少可行性细则和执行依据。主管部门从外部加强法规建设及细则制定，单位从内部强化管理流程和执行细则，从宏观和微观两个方面开展细节管理、全程管理、综合管理，对目前行政事业单位国有资产管理面临的问题达到标本兼治。

三、结束语

加强行政事业单位国有资产管理，可以促进国民经济水平，节约财政资金，完善基础设施建设，推动其他行业的全面健康发展。本文在分析梳理行政事业单位国有资产管理现状的基础上梳理问题，思考并提出有针对性的工作建议，为加强行政事业单位国有资产管理工作提供建议和参考。

参考文献：

[1]任爱平.行政事业单位资产管理中的问题及对策[J].山西财税2011年第1期

[2]林杰.国有资产管理存在的问题及建议[J].知识经济2010年第12期

[3]朱振明等.加强行政事业单位资产管理的原则与措施[J].现代营销（学苑版）2010年第3期

[4]顾丽军.探讨行政事业单位国有资产管理现状及改善对策[J].财经界（学术版）2012年第5期

[5]王淑贞.谈行政事业单位国有资产管理的问题与应对策略[J].现代商业2012年12期

[6]王创柱.行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务2012年2期

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中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0016-02

内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，其内容随着企业对外满足社会需要、对内强化管理而不断丰富和发展。内部控制是现代企业管理的重要手段，它以内部环境为基础，以全面风险为对象，以控制要素为内容，以控制模式为形式，以企业层次为重点，以业务层次控制为落点，以外部监管体系为接口，以实现企业目标为目的现代管控体系，是现代企业管理工作的重要基础和不可或缺的。不断完善企业内部控制制度，对于防范舞弊，减少损失，提高资本的获利能力，保障企业各项资产安全、完整，防范风险等方面具有积极意义。中国企业必须加紧改善自身的管理，建立完善的内部控制规范体系，识别和衡量企业所面临的内外部风险，并根据风险评估结果开展恰当的控制活动，消除或减少企业风险带来的损失，提高企业的应对能力和竞争力。中国企业也迫切需要学习和建立以内控体系为核心的全面风险管理体系，有效化解和防范企业风险，积极应对金融危机。

一、企业内部控制制度现状

1.中国企业内部会计控制制度普遍薄弱。目前，中国大多数公司才刚刚意识到内部控制的重要性。有相当一部分公司尚未建立内部控制制度；有些企业内部控制制度虽然形成，但仍然缺乏规划，不成体系，不能起到规范公司经营活动的作用；甚至有些公司对内部控制的理解还存在很多误区。有相当一部分人认为内部控制，就是一堆堆的手册、文件和制度等，就是让人束手束脚的条条框框，甚至有的领导同志竟然用“疑人不用，用人不疑”来表达对内部控制制度的抵触情绪，认为内部控制就是对他们的放心不下。公司通过不断摸索，对日常一些主要的业务形成了一套固有的“行之有效”的操作规范。这类操作规范的主要特点是运行效率高，能迅速应对市场变化或管理决策变更，但也存在着控制因素缺失，特别是一些不相容职务未得到有效分离的弊端。一些公司有章不循，有制不依，使内部控制流于形式，只是将已建立的一套内部控制制度“写在纸上，贴在墙上”就算完事，至于是否得到实施，从不过问。在公司经济业务处理过程中，遇到具体问题，往往以强调灵活性为由，不按规定程序办理，使内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性。更为严重的是权责分配不清，权力过度下放和分散，存在责任空白，或者是权力过分集中，管理层凌驾于内部控制制度之上，内部控制形同虚设。另外，管理层缺乏风险管控意识，认为内部控制只是财务人员的事情，根本不愿从自身梳理风险控制点，控制环境较差。

2.财务会计报告造假问题仍然突出。当前一些企业为了个人或小团体利益，在会计数据上做文章，造成账实不符，虚赢实亏或虚亏实赢，以达到转移国有资产，偷逃税款，粉饰业绩等各种非法目的。过去做假账主要是出于个人目的，通过做假账来掩盖罪行。现在情况发生了很大变化，企业为了发行股票或配股、为了保住“壳”资源、为了少缴税欲而粉饰财务会计报告的现象屡屡发生。郑百文、科龙事件都是有代表性的案例。

3.国有资产潜在流失严重，公司费用支出虽有预算，但支出失控。中国国有企业国有资产流失的现象仍然严峻。有的企业管理者利用“金蝉脱壳”的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产、冗员、债务、和亏损业务留在母公司；有的则在外资购并购国有资产过程中，低价出售国有资产；也有的利用管理者收购的形式，管理者低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估、漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。有的国有企业在经营中，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，拼命增加个人职务消费。这些费用都计入企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关联交易，从关联企业中高价购进原材料、设备等，从关联企业中获得回扣款，却增加了企业成本，降低了企业利润。 “损公肥私”的现象时有发生，造成国有资产大量流失。

二、改进企业内部控制制度对策

（一）建立内部控制标准体系

首先，建立内部控制标准体系是一项国际惯例。长期以来，内部控制一直被视为企业内部事务，属企业管理当局责任范围内之事。

其次，建立内部控制标准体系是保证财务报告可靠性与企业遵循法律法规的重要条件。现代企业的典型特征就是所有权与经营权相分离。由于股权较为分散，企业所有者（包括权益所有者、债权所有者及人力资本所有者等）及其他利害关系人一般只能通过企业对外出具的财务报告等资料了解企业的经营管理情况，所有者、政府部门、相关方等作为外部人与作为内部人的经营者之间存在严重的信息不对称。因此，内部控制的目标之一是保证财务报告的可靠性，其二是保证企业法律法规的遵循性。

最后，建立内部控制标准体系有利于统一看法，更新观念。目前，中国会计理论与实务界对企业内部控制的认识还停留在内部牵制制度、内部控制制度或内部控制结构阶段，认识还很不统一，甚至还有不少错误认识。即使在注册会计师职业界，对内部控制的理解也多局限于其对审计工作的影响。因此，建立内部控制标准体系，不仅可以为各方人士的沟通与理解提供统一的基础，还可为企业评估和改进其内部控制提供标准与方法。社会各界应在COSO报告的基础上，对企业内部控制进行全面深人的研究，建立一套如COSO报告那样内涵与外延统一、可操作性强的内部控制标准体系，并准则或提出指南，使企业管理当局或注册会计师等有据可依、有章可循。而且要将内部控制的全新理念与精神传达给所有相关人员，尽量使管理当局用以评估内部控制的标准、注册会计师用以审计内部控制的标准与投资者用以审视内部控制的标准相统一。

（二）设计企业内部控制制度必须遵循的原则

1.合规合法性原则。企业的任何活动都不得违规与违法，也就是说企业内部控制制度的建立必须符合国家的法律、法规和政策，必须把国家的法律法规和政策体现到内部控制制度之中。这也是任何企业建立一切内部控制的基本前提。譬如，设计会计制度必须以国家和地方政府颁布的财经法规为依据，内容上应与《会计法》、《会计准则》协调一致。企业在设计会计工作组织、会计凭证、账簿、会计报表时，必须充分考虑《会计法》的各项规定，要符合《企业会计准则》中会计要素确认、计量、记录和报告的各项规定。

2.全面性与系统性原则。内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，是对企业整个经营管理活动进行监督与控制的过程，它不仅包括企业最高管理当局用来授权与指挥、进行购货、生产等经营活动的各种方式、方法，也包括核算、审核 、分析各种信息资料及报告的程序与步骤。因此，管理层应当对企业的人、财、物、信息及各种业务活动领域，在综合考虑行业背景、规模等的基础上，制订出全面科学的内部控制制度。另外内部控制制度要考虑全员性，企业中的每一位员工既是内部控制的主体，又是控制的客体。既要实施作业控制，又要接受制度的监督与约束。坚持全面性原则可以确保企业整体经营活动有序推进。内部控制设计要兼顾系统性，在设计内部控制时要具有系统性的观点，要将各部门和各岗位形成既相互制约又具有纵横交错关系的统一整体，以保证各部门与各岗位均能按特定目标相互协调地发挥作用，从而发挥内部控制系统的总体功能，实现内部控制的总体目标。

3.内部牵制、互相制衡、防范舞弊原则。内部控制应在公司全范围、全业务过程实施，通过全人员的共同参与来完成，同时应考虑治理结构、组织结构、权责分配等相互制衡的原则设计。同时内部控制仍是发现舞弊的重要方式，通过内部控制制度的建立和完善可以降低舞弊发生的可能。在企业中，内部控制必须上升到公司治理层面方能发挥其应有的重要作用。内部控制不是一朝一夕的事，不是通过一次的规章制度的修订补充就能完成的任务。因管理环境的变化、控制成本的增加等因素，内部控制制度就需要进行修改。因此，内部控制制度建设是一个开放式的、系统性的、循序渐进的过程，企业应适应变化以保持内部控制制度的先进性和实用性。

4.权责明确原则。在建立内部控制制度的过程中，要根据各岗位和部门的职责与性质，明确各部门及人员应承担的责任范围，赋予其相应的权限，规定操作规程和处理手续，确定追究、查处责任的措施及奖惩办法等，做到事事有人管、事事有人干，办事有标准，使权有所属，责有所归、利有所享，避免发生越权、互相推诿的现象。

5.成本效益原则。设计内部控制制度时，要牵涉到人力、物力、时间的投入以及这些资源投入造成的机会成本，因此，企业在考虑任何经营活动环节是否需要加以内部控制活动约束时，都要进行成本与效益的衡量比较与合适的平衡，即衡量由控制措施带来的相关环节损失的风险减少或经济利益增加能否弥补因设置该控制措施造成的成本，如果能够弥补，则控制是有意义和可行的。

6.尊重现实、注重实效。内控体系建设要以企业现状为基础，按照相关法律法规和规章制度，全面梳理和优化企业管理业务流程，力求有效控制风险的管理过程。在项目建设过程中，要充分考虑企业的实际情况，远期目标和近期目标相结合，优先解决目前管理工作中的薄弱环节和急用模块，使确立的内控体系能够广为接受、易于执行、行之有效。

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为了促进国有企业战略发展目标得以有效的实现，就必须注重监事会在企业发展中监督职能的发挥。因而为了更好地发挥监事会在国有企业中的职能，就必须对国有企业监事会的地位和作用有一个明确的认识，并采取相应的措施巩固监事会在国有企业中的地位，并促进其作用得以有效的发挥，为国企的可持续发展奠定坚实的基础。基于此，笔者结合自身工作实践，做出以下几点探究性的分析。

1 概述监事会在国有企业中的地位

根据公司法和国务院《国有企业监事会暂行条例》的规定，监事会以财务监督为核心，根据有关法律、行政法规和公司章程的有关规定，代表公司股东和职工对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保公司股东权益不受侵犯。监事会与企业董事会经理班子是监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。

在一般企业中，监事会主要由股东大会选举和企业职工民主选择产生，在国有企业中则由所出资的政府国有资产监督管理委员会委派和职工民主选举产生。

由此可见，国有企业监事会是代表出资人即各级政府监督公司董事会和经理班子依法依规正确履行职责的监督机构，与企业董事会、经理班子处于监督和被监督的关系，因而通常企业的董事和经理以及财务负责人员不得兼任监事，否则必须解除原有的职务，以免既当运动员又当裁判员，从而保证监事会能独立的对国有企业负责人经营业绩进行及时有效的评价，并提出相应的奖惩和任免意见。

其职能主要在于检查公司董事会、经理班子执行国家法律法规及企业规章制度的情况，检查企业财务和经营情况、国有资产保值增值情况，及时制止企业董事会和经理各种违法违纪和侵犯投资人利益的行为，确保投资人利益。对经营班子经营管理业绩进行评价，提出奖惩建议。

由此可见，监事会在国有企业中具有十分重要的地位[1]。

2 监事会在国有企业中的作用分析

监事会在一般公司里的作用主要体现在维护投资人的权益，因为国有企业兼负一定的社会公共职责，所以在国有企业里面，监事会除维护国有资产所有人政府的权益还担负着维护社会公共利益和职工权益的职责，随着现代企业制度的建立，监事会在国企中的作用将越来越大，具体来说，主要体现在以下几个方面：

一是有助于企业自我约束。随着国企改革的深入，是国企逐步市场化规范化的进程，企业要成为市场主体的一员，就必须具有自主经营、自我发展、自负盈亏和自我约束的能力。但由于企业的经营者一般不是产权所有者，给其充分独立自的同时必须接受有效监督，而在国企中设置监事会，就能达到强化企业内部进行自我约束，并助推企业走向规范化的经营道路，保障整个企业的健康运营和可持续发展。

二是能及时地查错和防弊，促进企业规范经营，防患于未然。企业的可持续发展离不开完善制度的支持，因而监事会设置的另外一个作用就是能及时对企业现有的各项制度是否完善以及是否符合法律法规要求等进行检查，对经营班子的经营管理行为是否符合法律政策、是否符合股东利益做出判断，达到及时查错和防患于未然的目的，能对发现的问题找出根源所在，并提出相应的措施予以纠正，及时规范各种经营行为。

三是能有效保证国有资产的保值增值。由于监事会能及时发现财务风险，及时纠正企业经营者的经营错误，及时制止董事会、经理班子损害国有资产的行为，所以能够有效保证企业合法合规经营，使法律法规、企业章程有效得到贯彻，从而使企业的国有资产得到保值增值。

3 国有企业中关于强化监事会地位和作用的几点措施

通过上述分析，我们对监事会在国有企业中的地位和作用有了基本的认识，那么我们应采取哪些措施来确保其地位不被削弱、作用不被降低呢？笔者带着这一问题，提出以下几点关于强化监事会在国企中的地位和作用的相关措施。

3.1 致力于监事选任机制体系的完善

监事会成员素质决定了监督成效，要选好监事就离不开监事选任机制体系的支持。一是对监事任职的资格进行规定，政府选派的监事不得选用《公司法》和《监事会条例》所禁止的人员担任；作为监事的人选应该是既懂法律政策，又懂企业管理，又懂企业财务的德才兼备的复合型人才。二是选择具有较强沟通协调能力的人担任。三是建立监事聘任和辞退的程序和条件。

3.2 致力于国企监事监督机制的完善

为了确保国企监事会的职能得到正确有效的发挥，就必须确保监事会各项监督工作得到有效的监督，避免其由于权力过大而、玩弄权术。监事开展工作必须严格规范，建立工作规程，坚持集体行使职权的原则，并建立严格的廉政制度。其工作成效每年由其派出的政府部门负责考核并实行奖惩。

3.3 紧密结合企业实际开展监督工作

为了确保监事会的职能得以有效的发挥，就必须结合企业实际进行监督。国有企业监事会以确保国有资产保值和增值为工作中心，具体工作中还必须紧密结合企业实际，根据不同行业和企业不同发展阶段，监督重点有所区别，结合企业实际，才能使监督即顺利开展又达到预期效果。

3.4 充分发挥审计的作用

一是加强社会审计成果的利用。由于社会审计具有较强的独立性，其所提供的审计报告的法定效率较强，所以作为监事会应在职权行使过程中加强社会审计成果的利用，有效的监督国企运行的情况和董事会工作的成效，同时监事会应与内部审计机构形成联动机制，充分了解企业经营的风险点及内部控制的建立及实施情况，根据多渠道掌握信息，梳理监督的重点方向，提升监事会的监督效力。

3.5 赋予监事会对董事的提名及考核权

公司法赋予监事会当发现董事监事行为有损企业利益时，要求其纠正的权利。由于缺乏其他的控制手段，当上述高管人员拒绝纠正，监事会的监督力度是大打折扣的。因而应扩大对监事会的权力赋予，将董事的提名及考核权赋予监事会，监督更有效力[2]。

3.6 要取得监事会派出机构对监事会工作的支持

为监事会排除履行职能的一切障碍，同时要讲究工作方法，协调好董事会和经理班子，明确在保证国有资产保值增值方面监事会和董事会经理班子的目标是一致的，在开展工作时取得其支持才能事半功倍。

4 结 论

综上所述，弄清楚国有企业监事会的地位和作用具有十分重要的意义。作为现代企业制度必备的企业法人治理机构之一，国有企业监事会的使命就是监督企业经营管理者的行为，保护投资人的合法权益，确保国有资产的保值增值。而要使监事会的职能能正确的履行，必须明确国有企业监事会的地位和作用，只有给予适当的地位，才能正确履行其职责，发挥其应有的作用。同时应该明白必须致力于监事选任机制体系的完善，致力于国企监事监督机制的完善，紧密结合企业实际开展监督工作，才能达到不断强化监事会地位和作用的目的，并为国有企业的可持续发展和战略发展目标的实现而不懈努力。

参考文献：

[1]车亮亮.论国有企业监事会与公司内部监督的资源整合[J].经济法论坛，2011：85-95.

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一、低效不动产的定义界定

所谓低效不动产是指长期处于闲置状态、租金收益率低、存在安全隐患，不足以弥补企业折旧、人工、税费、维修等各类费用支出，不能给企业带来预期收益的一类不动产。国有低效不动产处置是指运用公开交易平台转移低效不动产所有权或使用权的行为。笔者通过阅读大量文献，认为资产占用——利润比重分析法 能够更加形象的来界定企业的低效不动产资产。资产占用—利润比重分析法是通过对资产占用—利润结构表的分析来实现的，这种分析方法的主要特点有：将企业内部资产分为高效资产、低效资产和无效资产，通过个资产在总资产中所占的比重与其对应创造的利润比重的比较来判断其资产类型，一般分析周期为五年左右。通过这个分析方法，若在整个考察周期内或大部分时间，企业内部某项资产的资产占有比小于利润占比，但同时也创造企业利润的情况下，该项资产就可以界定为低效不动产资产。

二、低效不动产处置的实践

笔者所在公司低效不动产主要来源于企业自行开发建造或福利分房政策取消后的保留房产，由于绝大多数房产房龄在20～30年且年久失修、地段偏远分散、房型结构不理想，管理不便且存在安全隐患等原因，总体租金收益偏低，不足以弥补企业折旧、人工、税费、维修等各类费用支出。根据国资委加快处理低效无效资产的要求，本着推进全面预算管理，优化资源配置，减少低效不动产运营风险，提升资产运行效率，进一步改善资产运行质量，提升有效不动产的盈利能力，自2012年起开始尝试存量低效不动产处置工作，严格按照集团公司下发的《非股权性资产转让管理办法》，以程序规范、效益提升、安全稳定为基本工作准则，边实践、边总结、边改进、边提高的工作思路，努力推进低效不动产处置工作，并取得了一定的成效。截止到目前，笔者公司共处置完成存量房产计152套、商办用房4套，地下车位8个，合计处置面积达到1.35万平方米，资产处置收入达到2.99亿元，超出评估总价1309.08万元，最终实现处置收益合计1.96亿元，并打包解决了几十套历史占用遗留房产问题。通过上述处置，将不利于公司管理且无法进行改善的低效不动产分离出来，为企业盘活资金，腾出来一定的成本空间，使企业的经济效益得以充分体现。为此，笔者公司在推进低效不动产处置工作上主要做到了以下几点：

1.组织体系保证

成立低效资产处置办公室，并配备专人负责，按项目化管理要求，坚持PDCA+认真的工作方式，全面推进低效不动产处置工作。由于此项工作涉及招商租赁、财务、法务、客服等多个专业，在公司成立跨部门虚拟团队，由公司分管领导负责统一协调，以保证低效不动产处置各项工作的有序开展。

2.完善处置流程

低效不动产处置采取事前、事中、事后全过程管理。事前策划：通过不动产运营效率分析，年度处置计划报经理书记办公会审核与董事会审议（二次审批）；事中管控：处置经济行为上报集团公司审批备案和处置方案上会公示、集团公司指定评估与备案；事后跟踪：审计监察部进行阶段性管理审计、公司纪检参与全过程监督，每次处置行为，上级审计监察部、经营财务部及公司纪检员均派员进行现场监督。具体操作流程如下：

1）公司董事会审议年度低效不动产处置计划与方案；

2）按照处置授权权限分批上报集团公司，取得同意处置经济行为批复；

3）按照国有资产评估程序进行指定评估，取得国有资产评估备案表；

4）具体处置方案经总部领导班子审核备案；

5） 公开市场（平台）上市挂牌交易。

3.健全处置制度

国有低效不动产的处置过程，就是追求资产处置程序合规、效益最大化的过程。但其工作规则，必须符合国家法律法规及现行政策的规定。笔者公司在认真学习领会《企业国有资产法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《上海市国有资产产权交易管理暂行条列》、《上海市国有产权交易规则》及集团公司《非股权性资产转让管理办法》等法律法规政策的基础上，起草了公司《低效不动产处置管理办法》、《低效不动产处置交易流程》等制度。目前，公司低效不动产资产处置制度体系基本确立，特别是依法依规规范了低效不动产处置评估、信息公开、定价（低价）流程、领导班子会议决策处置方案、公开挂牌进场交易等制度。

4.优化处置方式

不断优化低效不动产处置方式，实现低效不动产处置价值最大化。根据地区差别、难易程度及相对优劣差异，将存量房产打包捆绑处置，按每包标的总价（以评估价计）不高于1500万元或总量不超过10 套为原则进行处置。实践证明，根据存量房产现状和特点，采用集中交易、批量处置的方式，不仅让有实力的集约竞买人参与竞价，还解决了许多历史遗留问题，有效提高了处置效率，确保和加快了资金的回笼，减少了处置过程中不必要的人力、物力和财力的支出。

5.注重资产调查

首先，履行尽职调查：包含资产权属（抵押、担保、诉讼），欠费（水电煤、有线电视、物业管理、保安保洁费），户籍等情况；

其次，资产现场勘察与调研：对处置标的物的层次、朝向、内部结构变化情况，以及对所处的区域内同质房屋进行价值比较，并形成书面材料（重点揭示瑕疵情况）；

第三，资产现状梳理：包含租赁状况分析、处置事项或优先购买权书面告知、租赁到期或历史遗留问题清理、附属设施设备清理、结构改变恢复及装修补偿等。

6.严控资金风险

近几年，公司低效不动产处置涉及资金量特别巨大。为此，处置资金及时安全到账对企业的经营发展具有十分重要的意义。根据国有资产处置相关规定，转让价款原则上应当在合同生效之日起5个工作日内一次付清。所以，在处置合同中我们特别约定处置资金必须在5个工作日内到帐。每次处置成交后，首要工作即为按日跟踪资金到账情况。特别是在今年第二批存量房处置中，出现了资金支付延迟的倾向，对方提出需要给予2个月的宽限期。为此，我们及时上报法律事务部并紧急发出催款函，按日跟踪资金流向，确保公司利益不受损失，最终在拖延2周后全部到账，并严格按照合同约定追究对方违约金1.4万元。此事件为后续资金到账积累了经验，进一步采取了预警防范措施，后续处置未再发生类似事件。

7.廉洁透明处置

国有低效不动产处置工作十分敏感，涉及到方方面面不同的利益群体。公司每年初对于低效不动产处置工作主要责任人员签订《敏感岗位廉洁自律承诺书》，自觉做好廉洁自律的表率，处处防微杜渐；此后，公司经理书记办公会再提出明确要求：公司领导、处置相关工作人员、职工实行回避制，不得参与低效不动产处置的拍卖、买卖等事项；每次处置行为，均在解放日报纸质媒体及网络上公开处置信息；此外，针对个人或集团内部职工需求购买房产的行为，还专门制定了个人参与购买房产流程及风险须知制度，从源头上为低效不动产“阳光处置”提供了坚实的制度保障。

8.妥善化解历史遗留问题

近年处置的存量房产大多数为上世纪八十年代的老公房，涉及历史遗留问题较多。其中清理处置诸如浦东环龙苑别墅、海事局、庆安路水泵房、区商委置换占用等各类占用房产共计几十余套，无一发生不稳定事件；努力化解房屋因年久失修漏水、房屋结构人为改动、租赁装修补偿及租户到期占用不退等各类疑难杂症达五十余起。

三、低效不动产处置的探索

盘活国有低效不动产应在政府的宏观调控下，以企业战略规划目标为指导，解放思想、转变观念，以市场为导向，以资产效益最大化为目标，进而达到盘活资产的目的。

国有低效不动产处置涉及资产权属不清、清理难度大、情况复杂，并无先例可遵循。通过近几年国有企业的不断尝试与实践，目前对国有低效不动产处置，笔者认为基本有以下四种转让模式，现将四种模式实施路径作以如下分析：

1.与个人交易（协议转让）

根据国家相关规定，企业国有产权转让应不断提高进场交易比例，严格控制场外协议转让，经相关机构批准除外。2013年12月，国务院国有资产监督管理委员进一步下发《关于中央企业资产转让进场交易有关事项的通知》国资厅发产权〔2013〕78号文件规定，中央企业及其各级控股企业一定金额以上的资产对外转让，应当在依法设立的企业国有产权交易机构公开进行，只有涉及企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有、国有控股企业之间协议转让的，由中央企业负责审核批准。为此，与个人交易不可避免的涉嫌将产生国有资产外流和交易结算无法按时按额缴纳的情况，不利于企业的管理和资金的使用，无法可靠稳定的为企业提供有效不动产运营效率的必要资金流。

2.中介机构挂牌交易

中介机构挂牌交易的处置成本基本与拍卖成本相同，处置的方式及流程对于一般企业管理人员较为熟悉也容易操作，可以实现单项标的处置效益最大化，但较难实现批量化处置，也无法保证在短期内取得交易收入。同时，因市场对房地产价格预期的不同，也使交易很难完全按企业预期的成交价格达成交易。由于中介交易的过程中，客户实地看房的需求，不可避免的将增加交易的隐性成本和风险，此方案无法成为国有低效不动产处置的优选。

3.整体拍卖转让

资产整体拍卖较多的应用于企业的闲置资产；长期经营不善，连续多年亏损或接近亏损的企业资产；以及不利于优化产业结构的企业资产。资产整体拍卖主要采用公开招标竞卖的形式，在平面媒体、互联网等渠道拍卖信息，并通过专项推荐会的方式扩大招商，最终将资产卖给出价最高的竞买人。这种交易模式 能满足国家提高企业资产转让公开透明度，较快的寻找到交易对象，满足企业资金较快回笼的需求，特别是能够解决整体资产包中存在的楼品质量、房屋占用、欠费等诸多隐性瑕疵，避免了可能产生的一些不稳定因素。尽管拍卖机构可以根据《拍卖法》和《工商监管条例》对拍卖的委托手续、拍卖公告、拍卖程序、竞买合同、竞买人资格进行控制管理，但目前尚不足以满足国务院国资委的监管要求。

拍卖机构运用其丰富的社会资源，可以向委托人提供下述服务，并取得较好的实际效果。

（1）平行关联增值服务

①在签订委托拍卖合同前的提前介入制；

②拍卖前的策划方案设计；

③通过拍卖预告、项目推荐会等方式扩大受众面、获取市场信息，供委托人参考；

④积极配合委托人完善拍卖标的物的手续。

（2）纵向延伸服务

①以拍卖前的摸底、接触为基础，在拍卖后协助委托人清场；

②协助买受人办理按揭贷款、过户等手续；

③代委托人协调或做好物业的修复工作；

④代委托人做好欠费等调查工作；

⑤协助买受人联系并指导诉讼工作，保证拍卖后期工作的有序开展。

4.产权交易机构挂牌交易

产权交易机构的交易成本与直接委托拍卖相近，进场交易流程与拍卖基本相似（交易方式可选用拍卖进行），基本步骤为挂牌申报、信息披露、举牌受让、竞价和成交签约。产权交易机构能够提供政策、法规咨询和业务指导，确保国有低效不动产处置符合国家法律法规及现行政策的规定，并能够满足政府相关部门对国有资产监管的要求。但产权交易机构对申报材料审核较严，一般要求梳理干净、权利清晰的资产进场交易（在租赁期内一般要求予以清场），且信息披露时间较长（不低于10个工作日），难以满足企业在较短时间内达成交易意愿。

产权交易机构作为一种交易平台，目前在提供增值服务方面表现欠缺，成交后续工作一般也由转让方与受让方自行办理过户手续，企业须投入大量的人力、物力、财力予以配合。为此，此种模式难以达到低效类资产进行快速处置的目标。

四、低效不动产处置存在的问题

1.缺乏评估价格的时效性

一般而言，评估报告的有效性通常为一年。若是年初评估年底交易，根据当前的房地产市场的波动性，资产的成交价格将与资产评估价格差异很大。评估价格对资产处置的实现起着至关重要的作用。若评估价格偏离市场价格（原则上不得低于评估价），特别是商办房，将会严重影响资产的交易。为此，评估时需要全面披露资产瑕疵状况，充分挖掘资产的内在价值，体现一房一价的评估要求，并科学合理地掌握委托评估与处置计划相匹配的节奏，确保评估与市场价格波动相符合，提高资产价格的市场竞争性与可操作性。

2.缺乏处置税务工作的统筹策划

国有低效不动产处置税务策划，是一项系统性的工程。低效不动产与其他物权资产存在一定的差别，按照其不动产物权属性，低效不动产交易成功后还需要进行法律层面的产权转移登记。由此带来的国有资产交易机构的税务策划与产权转移登记的税务申报事项是否可以竞合，这还有待于今后的工作实践；其次是低效不动产处置与房地产交易过户之间存在一定时间周期性，可直接导致过户申报价格与市场价格存在一定的差异性，如何对这部分差额进行税收调节，需要进行系统性统筹策划，合理节税，从而减少处置成本。

3.缺乏低效不动产的安全管理

在处置实践中，一旦该低效不动产被列入处置的范围，往往会忽略该资产的安全性管理。为此，保持资产的安全性与完整性是处置工作的前提保证，需要进一步加强处置资产在抵押、担保、涉诉等方面的管理；加强资产处置的风险管理，特别是在资产成交后尚未完成产权过户前的责任落实与风险管控，需要明确管理责任，确保资产权属转移前的稳定性、安全性、完整性。

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政事关系改革概述

2005年以来，一些地方陆续开展政事分开、管办分离的试点工作，其中北京、上海、无锡等地的探索较具代表意义。

北京海淀区医疗、文化事业单位管办分离改革。2005年7月，海淀区公共服务委员会挂牌成立，正式启动了政事分开、管办分离改革的试点工作。作为政府的特设机构，今后公共委将区卫生局所属的公立医院、卫生学校、区医学救援中心、医院管理服务中心及区文化委所属的博物馆、文化馆、图书馆等承担着医疗卫生服务及文化服务的事业单位的人事、财政、物资等均纳入其管理范围。改革的目的在于剥离政府部门所不应承担的具体公共服务提供职能，使其回归到对公共服务的宏观指导、政策制定、战略规划和市场监管的职能上来，以终结现有的政府部门既当“裁判员”又当“运动员”的政事不分、管办一家的管理体制。

上海市公立医院管办分离改革。2005年9月，上海申康医院发展中心成立。该中心是上海市市级医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体。中心在上海市卫生局的行业管理和业务指导下，承担所属市级公立医疗机构发展战略、重大决策、国有资产营运与管理以及推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制、机制等职能。作为全市卫生工作主管部门的市卫生局，其工作重点将放在对全市卫生事业的宏观规划指导、政策制定、行业准入及服务监管等方面。

无锡市事业单位管办分离改革。2005年，无锡市相继成立市医院管理中心、市学校管理中心、市文化艺术管理中心、市体育场馆和训练管理中心。2008年底，又正式成立市公园景区管理中心。这些管理中心作为政府办医疗、办教育、办文化、办体育、办园林等职能的责任主体和所属事业单位国有资产管理的责任主体，主要履行国有资产出资人职责。从2008年底开始，各中心下属的事业单位开始试行陆续建立理事会，尝试构建新的法人治理结构。2009年，无锡市还分行业建立起事业单位公共服务绩效考评体系，运用这套考评体系对各单位的服务进行综合考评，单位的财政预算及年度工资总额等均与考评结果密切联系。

上述案例体现出政事改革的总体思路。其一，清晰梳理各类事业单位的职能，分类确定它们的去向。改革之前，各地均对所属各事业单位实际承担的职能进行梳理，在此基础上将事业单位分为三种类型并分别确定去向：一是执法监督类事业单位，此类事业单位留在政府部门继续从事行政执法和监督工作；二是经营服务类事业单位，此类事业单位或予以撤销，或转制为企业并划归国有资产管理委员会管理；三是公共服务类事业单位，此类事业单位是政事分开改革的主体，对于此类事业单位，其所承担的公共服务职能不变，但需与原主管部门脱钩，整建制归入新成立的执行机构，使行政管理和公共服务二者之间实现专业化分工。

其二，成立专门的执行机构（如海淀区公共委、上海申康医院发展中心及无锡市各管理中心等），并重新定位原主管部门、执行机构及事业单位等各方职能。改革之后，原主管部门对事业单位的管理职能不再保留，而是转移给新成立的执行机构。这些执行机构主要履行出资人职责，对所属事业单位承担资产管理、领导班子管理和绩效考核管理等职责，事业单位自身的经营与内部管理则由事业单位自主负责。执行机构还作为政府的代表与事业单位及其他社会机构建立一种契约式管理，通过各种方式向事业单位和社会机构购买公共服务，逐步构建多元社会主体参与准公共产品和公共服务提供模式。

上述改革也值得思考的问题。第一，设立新机构的改革方式值得进一步商榷。各地改革的一个共同措施是：新成立一家执行机构，各事业单位原主管部门保留对所属事业单位的决策和监管职能，而其对事业单位的管理职能则统一移交给执行机构。也就是说，政府对事业单位的管理职能并没有真正下放给事业单位自身，只是由原主管部门平移至新成立的执行机构。改革并未真正建立起双方的契约关系，也并未改变双方隶属关系的本质。简而言之，政事之间的“管”与“办”并没有真正分开，而仅是试图将部分“管”的职能进行转移而已。不仅如此，设立新机构的方式还与政府精简机构、提高效率的目标相悖而行，人为造成了政府对事业单位管理链条的加长，影响了组织效率。因此，是否应采用设立新机构的方式来推进政事分开，需要科学论证，权衡利弊，慎重而行。

第二，设立新机构的改革措施在实践中造成了“政出多门”等问题。理论上说，新成立的执行机构和原主管部门应该各司其职，双方之间是一种平行关系。但是，在此后的实践中，行业主管部门仍然从各个不同的微观方面对分离后的事业单位经营和管理进行干预。事业单位由原先的主管部门单一管理变成事实上的双头管理。改革不仅没有实现政事分开、管办分离的目标，反而引发了新的问题，由原来的一“政”变为两“政”，由原来的单“管”变为双“管”，致使政事关系、管办关系变得更为复杂。此外，部门利益的流失造成某些职能部门态度消极、不作为或乱作为。这些问题的存在，不仅使得事业单位为社会提供公共服务的效率未能得到预期的提升，同时也使得政事关系改革应有的示范效应难以得到有效的推广。

第三，对监管的过度强调导致事业单位经营管理自与积极性并未得到预期的提高。在政事关系改革中，加强对事业单位的监管与提高其经营管理自存在着矛盾。在地方的改革实践中，往往过于强调监管，影响了事业单位经营管理自与积极性的提高。以北京市海淀区的改革为例，与区属公立医院划归区公共委管理，同时，区政府还在区属医院及社区医疗服务机构推行财政制度改革，要求这些医疗卫生机构的所有业务收入都要上缴给区政府，而它们的财政支出则由区政府的财政预算提供，这就是所谓的财政上的“收支两条线”。这一政策削弱了区属医院及其他卫生服务机构的经营管理自，影响了其服务提供的积极性。这种把政事关系改革所要求的购买医疗服务的机制转化为行政上下级之间的拨款模式，背离了改革的初衷。

政事关系改革问题分析

政事关系改革未达到预期目标，政事关系模式未发生实质性改变。由于没有厘清政府与事业单位之间的职责界限和制度衔接，政事不分的许多深层次问题仍未解决，政事之间的基本关系模式未发生实质性的变化，主要表现在以下三个方面：

其一，政事之间的组织关系仍未明确，事业单位法人制度并未真正建立，与政府部门的隶属关系仍未改变，“管”与“办”并未真正分离。

其二，政事之间产权关系不明，政府是事业单位的出资人，事业单位对政府财政有着很高的依赖性，此外，政府机关与事业单位资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，长期以来按照一种体制进行管理，这些因素导致了政事之间产权关系模糊。①

其三，政事之间职能划分彼此交错，一方面，政府仍承担着大量技术性的公共服务职能，甚至对事业单位的经营管理进行直接的干预，制约了事业单位的积极性、主动性和创造性；另一方面，很多事业单位仍承担或部分承担一些行政职能。

事业单位监管体系的建设尚明显滞后于政事关系改革。随着政事分开、管办分离改革的推进，公共服务管理部门的管理方式也应逐步改变，由“命令与控制”模式向准市场模式转变，由基于行政权力的直接管理模式向基于规则的监管模式转变。但由于多种因素，这种监管体系的建设严重滞后于公共服务领域改革的进程。相对于事业单位改革进程而言，事业单位监管的规则体系亟待完善，具体表现在两个方面：一是相关法律法规缺失，公务员管理有《公务员法》，企业人力资源管理有《劳动法》和《劳动合同法》，而事业单位人事管理迄今仍缺乏与整体性和最高层面的国家法律规则，现行人事管理的规定大多存在于法规、部门规章以及其他一些政策文件中；②二是现有规则体系缺乏统一性，不同位阶的法律法规之间存在不少矛盾之处，地方法规与国家法规之间、不同部门的规章之间不一致处甚多，甚至有些存在明显的冲突。

政事关系改革引发出一些新的问题。就当前政事关系改革状况而言，不仅政事分开的目标没有实现。在改革过程中还产生了一些新的问题，其中最主要有两大方面的问题。一是政府公共服务职能弱化问题。公共服务是现代政府首要的、根本的职能，在公共服务生产和提供的全部过程中，政府都是责无旁贷的主导者和调节者。然而，一些地方的政府部门借口政事分开、管办分离，堂而皇之地将本应由其担负的公共服务的基本职能完全推卸给事业单位，政府的公共服务职能被严重弱化。二是市场化过度问题。政事分开、管办分离过程中，出现了一定程度上的政府监管缺失的问题。为提升公共服务供给效能，改革强调给予事业单位充分的自，一些地方政府允许部分事业单位结合业务内容开展创收，而政府对这些单位的经营又缺乏必要的监管。这种情况导致部分地区、部分行业公共服务质量的大幅度下滑，严重影响了社会事业的公益性与公平性。

政事关系改革的对策

政事分开、管办分离是我国政事关系改革必然的路径选择。政事关系改革必须要坚持政事分开、管办分离的原则，合理划分政府和事业单位的职责，建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的事业单位法人制度。首先，政事分开、管办分离是深化行政管理体制改革的一项重要内容。传统的政事不分现象严重弱化了政府的服务功能，影响了政府的服务质量和行政效率。只有真正实现政事分开、管办分离，政府才能回归掌舵者和导航员的角色，更有效地发挥其在经济社会发展中的作用。

其次，政事分开、管办分离有利于切断政府部门与事业单位的利益关联。“政事同盟”是造成当前公共利益部门化、泛政治化现象普遍存在的原因。③不管是政府部门履行社会管理职能还是公共服务职能，都存在投入产出问题、效率问题、服务品质问题和服务竞争力问题，受到所谓“诺斯悖论”的困扰。通过政事分开、管办分离，将有利于切断政府部门与事业单位的这种关联。

最后，政事分开、管办分离是增强事业单位公共服务效率的大势所趋。实行政事分开、管办分离，将有利于建立符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的自主决策、自我约束、自主经营和自主管理的运行机制，提升管理能力和运营活力，进而提升其公共服务能力与效率。

政事关系改革要坚持公共利益取向与服务效率并重。政事分开的过程中要处理好公平与效率的关系，在维护社会事业的公益性、保障人民群众基本公共服务需求的同时，要通过改革创新提高公共服务的效率。

首先，建立合理政事关系的出发点在于增加公益性。作为公共管理主体之一，事业单位在解决公共问题的过程中必须坚持公共利益导向。政事职能分开将有利于强化事业单位公共服务职能，使其更好地生产和提供公共产品。政府通过政策引导、规则制定和宏观监督管理，确保事业单位行为的公益属性。

其次，建立合理政事关系的落脚点是提供高效、优质的服务。在增加公益性的同时，政事关系改革必须为社会公众提供高效、优质的公共服务，确保公共服务的效率。要做到这一点，在改革过程中就应当坚持以下几点：

一是机构要精简。管理机构和管理层次都要精简，不能为了政事分开而滥设管理机构，人为增加管理层次，而是应该充分利用和改造现有机构，实现决策与执行、管与办、行政与事业之间真正意义上的分开。

二是职能要回归。通过政事分开，切实转变政府职能，减少政府不该管也管不好的事务，使政府的职能得以回归，专注于行使其对公共服务的宏观指导、政策制定及监管等方面。

三是竞争要充分。事业单位负责生产公共产品，政府在公共产品市场上择优购买这些产品，事业单位之间展开充分的竞争，通过竞争的压力促使各事业单位主动提升自身的公共服务能力，提高其公务服务质量。

政事分开、管办分离的核心在于合理授权。出于自身利益的维护及传统管理理念的惯性，一些政府部门及其成员不愿放弃对事业单位直接的纵向控制而转为间接的横向协调，不愿轻易把原有职能剥离出来，不愿将公共服务的具体经营管理权力下放给事业单位。因此，要保证政事分开、管理办分离的顺利实施，就必须直面这些问题，必须敢于触及有关部门的利益，打破事业单位的行政隶属关系，赋予其一定的自，激发其自身活力，使其成为运转高效的法人组织。④要建立完善产权归属清晰、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的事业单位法人治理结构及符合事业单位特点，有利于事业单位更优质高效地履行公共服务职能的各类管理制度。

政事关系改革后对事业单位控制的合理途径在于有效监管。政事分开存在的潜在风险是监管体系不健全，监管的不足将导致事业单位业务运行偏离公益性目标。因此，在放权、授权的同时，必须建立相应的监督约束体系，确保政府对于事业单位的有效管控，确保事业单位的行为不偏离公共服务的本原和目标。政府对事业单位的监管体系建设应包括以下几个方面：一是要建立覆盖事业单位的法律法规体系，尽早制定出台一部事业单位管理法律，同时要加强审查清理现有法规体系；二是通过行政体制改革，理清政府各部门在公共服务领域的职责权限；三是建立健全由行业协会、消费者保护组织及社会公众等各方充分参与的多元化监督治理机制；四是实施“准市场化”契约管理机制，在政府与事业单位之间形成法定的绩效责任关系，严格约束事业单位的行为；五是将主管部门对事业单位的直接的行政管理转变为对准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面的行政监管，并以出资人的身份对事业单位国有资产保值增值情况进行监管。

（作者单位：中国人事科学研究院）

【注释】

①赵立波：“政事关系的理论阐释和现实治理”，《中国行政管理》，2007年第1期。

②刘晓苏：《事业单位人事制度改革研究》，上海交通大学出版社，2011年，第111页。

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当前，水利事业单位所面临的外部制度约束主要来自于2006年颁布实施的《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称《办法》），因为该暂行办法对之前的国有资产管理制度做出了一些重大变更，并且设置了更为严格的资产监管制度，主要表现在：

1．收益权收归国有。事业单位国有资产收益监管不严，是导致收入分配秩序混乱的根源之一。《办法》取消了“非经营性资产转经营性资产”的概念，将事业单位利用国有资产对外投资明确规定为事业单位国有资产的重要组成部分。在此基础上，第七条要求事业单位的主管部门督促本部门所属事业单位按规定缴纳国有资产收益；第八条要求事业单位负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益。显然，水利事业单位原来享有的收益权被收归国有。

从理论上看，这实际上是收益权的正当回归，因为投资收益权应属于资产的所有者。《办法》第五条明确规定：“事业单位国有资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。”显然，在此管理体制下，水利事业单位国有资产（包括：流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等 ）的所有权明确归属于国家，水利事业单位仅享有国有资产的占有和使用权，并不享有收益权，收益权应归资产的所有者，即国家。

2．资产动态监管加强。长期以来，国有资产管理只注重静态管理，忽视跟踪管理。《办法》增加了对事业单位资产实行信息化管理的新规定，明确提出：要建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业单位资产实行动态管理；事业单位国有资产占有、使用状况，是主管部门、财政部门编制和安排事业单位预算的重要参考依据。在动态监管模式下，各级财政部门应当在资产动态管理信息系统和变更产权登记的基础上，对事业单位国有资产产权登记实行定期检查。因此，依《办法》之规定，国有资产信息报告将成为水利事业单位财务会计报告的重要组成部分。财政部、水利部将充分利用资产管理信息系统和资产信息报告，全面、动态地掌握水利事业单位国有资产占有、使用状况。由于对外投资属于资产使用范畴，因此动态监管的实施对水利事业单位必然会产生重大影响，其对外投资状况将会受到严格监控。

3．对外投资无最终决策权。对外投资是水利事业单位国有资产的重要组成部分。按照《办法》所构建的“财政部门―主管部门―事业单位”三级管理模式，水利事业单位在国有资产管理中只依法承担具体管理职能。就对外投资而言，水利事业单位只是负责“办理本单位的国有资产对外投资等事项的报批手续”，并无自主决定权。至于对外投资能否得以实施还必须取决于水利部和财政部门的态度。依照《办法》之规定，水利部享有对外投资审核权，财政部门享有对外投资审批权。由此可见，国家对于事业单位国有资产对外投资的监管更加严格。

4.资产处置自削弱。为了解决国有资产处置无序、国有资产流失严重等问题，《办法》明确规定了事业单位国有资产处置的内容和要求，即事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置；同时还要求事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则进行。因此，水利事业单位国有资产处置将面临更多的程序限制，如：出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置，而不能任意选择交易对象。这虽然在一定程度上有益于防止国有资产的流失，但同时也限制了水利事业单位的决策权。

二、水利事业单位国有资产管理的政策建议

鉴于国有资产管理所面临的外部制度约束日趋加强，水利事业单位只有正视现实，在依法实施国有资产管理的大前提下谋求国家相关政策上的支持，才能获得长足发展。从实践来看，为提高水利事业单位国有资产管理水平，应谋求新的政策支持。

1.涉及国有资产管理收益的政策需求。收益权属于所有权的具体权利内容之一。依照产权理论,国家获得国有资产收益的依据就是投入了国有资本。因此，国家作为国有资产的所有者，拥有国有资产的收益权，这是无法回避和更改的。但同时，国家必须充分调动有关国有资产管理主体的积极性，从而提高国有资产管理水平。《办法》明确规定事业单位应将国有资产收益上缴，至于事业单位对资产收益享有何种权利却未加提及，这在很大程度上影响了水利事业单位国有资产管理的积极性。水利事业单位作为水利国有资产的具体管理者，同样具有自身的部门利益。要想使国有资产管理实现保值增值，国家必须充分重视并解决水利事业单位的资产管理动力问题，明确水利事业单位享有何种权利，从而使其责任与权利相统一。

建议在规定国家享有国有资产收益权的基础上，赋予水利事业单位在一定条件下享有国有资产收益的使用权。承认国家拥有国有资产收益权，并不意味着水利事业单位将不再可以支配国有资产收益。立法并没有禁止水利事业单位使用国有资产收益。因此，水利事业单位可以通过与财政部（国家的出资代表）签订协议的方式获得授权，即在保证国有资产保值增值的前提下，由财政部将水利事业单位上缴的国有资产收益按约定比例返还给水利事业单位使用，但对于收益使用途径和程序应严格加以限制，从而确保国有资产收益用于水利公用事业服务的改善和提高。

2.涉及动态监管的政策需求。《办法》中增加了对事业单位资产实行动态监管的新规定，明确指出：“建立和完善事业单位国有资产管理信息系统，对事业资产实行动态管理”是财政部门的主要职责之一。

建议财政部门在实施动态监管时，必须把握好尺度，防止监管过度，干预水利事业单位的正常资产管理活动。国家应该尽快细化有关动态监管的具体制度，设置动态监管约束机制。

3.涉及对外投资的政策需求。《办法》规定，水利事业单位只负责办理有关对外投资的报批手续，不享有对外投资的最终决策权。对外投资必须先经水利部审核，再经财政部审批。这不仅在一定程度上限制了水利事业单位国有资产管理的灵活性，而且由于要经过二层上级部门的审核与审批，极易导致决策周期较长。

水利事业单位作为水利国有资产的具体管理者，应享有一定程度的自主决策权。《办法》第十条规定：“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作交由有关单位完成”；第二十一条又进一步规定：“事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”显然，对外投资审批权可以依法由财政部门转交给其他主体来行使。具体途径有二：一是与财政部门达成协议，由其授权代为行使对外投资审批权；二是寻找法律、行政法规的例外规定。

建议水利事业单位应该积极争取获得财政部门的授权，对小规模投资和追加投资享有自主决策权；或者，由水利部获得有关授权，从而享有部分对外投资审批权。与之相配套，需建立对外投资决策个人责任制度和及时备案制度，以防止国有资产的不当流失。

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一、我国行政事业单位在国有资产管理方面存在的问题

1.我国行政事业单位国有资产使用效率比较低

从相关调查得出，我国国有资产总额呈现出不断增长的趋势，其中，我国企业经营性质的国有资产的比例却不断减少，而我国行政事业单位国有资产所占比重却持续上升。随着我国公用财政政策的不断健全，我国行政事业性质的国有资产总额会持续增长，因此，强化行政事业单位国有资产管理具有重要意义。然而目前，我国行政事业单位国有资产利用效率还处于较低水平， 很多资产闲置着没有投入使用，有一些资产甚至被私人占用，滋生了不少行为。在购进行政事业单位国有资产的过程当中，所购进的资产有很多是用不上的，使得流动资金被大量占用，由于缺乏对购买过程的有效监督，造成购买价格和市场价值出现偏差。由于缺乏完善的制度保障，在国有资产使用过程当中，资产得不到应有的运用，资产作用得不到充足的发展，造成资源的浪费。资产由于使用不当而提前报废，有得再花费大量资金购置，这些都是行政事业单位国有资产使用效率低的体现。

2.需求与实际脱节，资产的购置和处置缺少规划

有的单位缺乏对国有资产购置预算编制足够的认识，编制预算没有与实际需求相结合，有的单位甚至为了追求自身利益而谎报数字，盲目、随意购置资产的现象也不时出现。没有有计划性的购置固定资产，而是为了获得购置经费而随意购置，采购报批审批手续不全。除此以外，有的单位处置资产时没有严格遵守法律法规，没有将资产提前报由相关部门审批，在未经过科学评估的情况下随意处置资产，造成国有资产的提前报废，对财政资金是一种极大浪费。处理固定资产的手续不健全，没有将购入、盘盈等增加资产记录在帐，造成国有资产管理配置陷入混乱。

3.资产管理行政监督不到位

我国国有资产实行三级管理模式（财政部门综合管理、事业单位详尽管理、主管部门监督管理），其中前两级通常难以在实际管理工作中真正了解行政事业单位国有资产的家底，以至于资产管理的行政监督难以实施起来，在具体的管理环节中行政监督不到位。这主要反映在以下几个方面：首先是在行政监督中切实可行的实施手段匮乏，部分监督环节工作没有落到实处，使得部分监督环节不到位；其次是有些行政事业单位不惜以违规手段应付检查来规避行政监督。如小部分行政事业单位国有资产管理的过程记录不全面、甚至缺失无法查证现象并非少见，这给行政监督工作的落实造成很多困难，现实情况是，部分行政事业单位能够随意对本单位的国有资产进行管理，避开行政监督。

二、提高我国行政事业单位国有资产管理水平措施

1.提高我国行政事业单位国有资产的使用率

政府应该尽快建立一套适合我国国情的行政管理模式，有效提高行政事业单位国有资产的使用效率。例如可以权责制，明确资产责任，将每份资产落手个人身上，由个人负责。我国政府目前对于行政事业单位国有资产管理虽有所进步，但是还无法满足社会发展需求，还需要进一步提高国有资产管理水平。

2.科学预算，落实招标，加大监督检查力度

科学编制预算有利于行政事业单位对国有资产进行合理、高效的配置；切实执行招标制度能够有效的监督采购资产的过程，采用公正合理的方式开源节流，避免滋生腐败现象。行政事业单位应该结合本单位具体情况编制合理的、科学的预算，杜绝浮夸，杜绝攀比，结合实际需求完成预算，完成预算的编制时要对存量资产可用性情况加以参考，在科学预算的时候要以实用、节约与适用为原则。在资产采购过程中，缩减资产采购成本，对招标制度进行严格落实，使财政资金的效益发挥到最大限度。同时监管部门要进一步强化监督检查，有效考核与监督预算与预算落实情况，尽量避免腐败现象出现。

3.从自身出发，全程管控，抓好内部监督审计环节

单位应从自身出发，根据自身业务特点，研究建立并持续健全本单位国有资产管理的规章制度，完成文件记录的编制，明确要求，形成体系，做到有章可循，有章必循，违规必究。在资产的购置、使用以及处置等环节进行全程管控，将审批、记录、监督管理贯穿于全过程，通过不定期检查，抓好各个环节，完成好内部监督审计，完备国有资产管理的单位内控程序。

三、总结

加强行政事业单位的国有资产管理有利于为国有资产的使用效率提供保证，有利于建设政府廉洁奉公的形象与减少行政开支，加强行政事业单位的国有资产管理有着至关重要的意义，本文详尽梳理了目前行政事业单位国有资产管理中存在的国有资产管理欠缺行政监督、资产管理体制不够完善、国有资产的处置与购置规划匮乏三个方面，有有的放矢地提出了建设与健全招标制度、采购预算制度以及健全国有资产管理体系、更新国有资产管理的观念三项提议。

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中图分类号：F279.23文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-00-01

一、企业税收风险管理的概念

企业税收风险是指企业的涉税行为由于未能正确有效遵守税收法律法规而导致企业未来利益的可能损失，具体表现为企业涉税行为引起的纳税不准确性，其结果主要有两种情况：一是企业少交了税，存在触犯国家相关法律法规可能受到惩戒或者处罚的风险；一是企业未享受到应该享受的税收优惠政策，多缴纳税款的风险。

2006年6月国务院国有资产监督管理委员会下达《中央企业全面风险管理指引》，标志着我国企业风险管理有了指导性的管理性文件。2011年末，国务院国有资产监督管理委员会又下发《关于2012年中央企业开展全面风险管理工作有关事项的通知》，意味着我国对于企业风险管理开始全面铺开。根据2009年5月5日国家税务总局下发的《大企业税务风险管理指引(试行)》(以下简称“指引”)中对税务风险管理的解释，可将企业税务风险管理定义为：企业为避免其因没有遵循税法可能遭受的法律制裁、财务损失、声誉损害和承担不必要的税收负担等风险，而采取风险识别、评估、防范、控制等行为的管理过程。

二、企业税收风险存在的原因和现状

(一)企业税收风险意识不足

虽然目前我国企业虽然能够意识到纳税申报是企业应尽的义务，但是大部分企业仍没有纳税的主动性和自觉性，而是处于国家权威的强制性之下，对于纳税申报是应付和不得已为之。被动的态度可能使企业无法从整体上把握企业各项交易适用的税收政策，导致企业纳税金额不准确或者适用政策依据错误，没有尽到依法纳税的义务导致逃税，或者无意识的多缴税加重企业税收负担或没有享受应得的税收优惠；另外，税收风险意识不强导致企业对于自身权益不明，可能由于对于税务机关的迎合，导致企业在利益受损时缺乏维权意识，相关权益未能享受，产生税收风险。

纳税意识缺乏和风险意识不科学，使企业没有把税收风险贯穿于企业生产经营全过程，在生产经营过程各个环节中缺乏对税收风险的通盘考虑，企业对于税收风险的防范缺乏整体性和协调性，企业各个业务部门又缺乏统筹成体系的税收风险监控，没有相应的风险预防配合，增加了企业的税收风险。

(二)企业核算与税收政策不符

1.财务核算与税收政策客观差异造成。企业进行各项交易的核算，由于交易本身的在进行财务核算时，可能受各种商业交易行为和交易模式本身的特点影响，造成财务核算与税收政策计税不同，影响纳税准确性，导致未来交易收益损失不确定性。特别是当企业税务部门没有参与企业重要交易的过程，仅在交易完成后进行税务核算，同时企业并没有适当的风险控制机制去评估和监控交易过程中的纳税影响，可能造成税收风险。例如：企业在对外捐赠货物、原材料时，通常按货物或原材料成本计支出，漏计销项税，但是按照增值税条例，应按公允价值计算销项税；企业用自产产品对外交换生产资料，可能按产品成本直接出库，未计主营业务收入，同时未按公允价值计销项税；企业对外采购办公用品、汽油仅取得普通发票，未能取得增值税专用发票，少抵扣进项税额。2007年新企业会计准则出台以来，部分交易会计核算方式与税法规定之间的差距已经不复存在，但是部分企业仍未能完全杜绝交易核算与税收政策之间的差异。对于企业来讲，偶尔发生的交易和复杂程度较高的交易，例如：兼并、资产重组等，越容易发生税收风险；经常发生的日常交易行为，如：材料采购、商品销售等，财务核算与税收政策越不容易出现差异。

2.税收政策的变化或地方文件的界定模糊。现阶段，我国尚没有也不可能制定统一的、明细的、应对任何实际情况税收基本法和操作指南，现有的税收法律、法规层次较多，部门规章和地方性法规、文件、通知众多，企业面临国税地税两套征管系统完成纳税义务，国地税的规定也可能不尽相同，或者界定模糊、矛盾也偶有发生，因此纳税人员无法正确划分业务种类或采用正确的税收方法等，这些都会给企业带来税务风险。

(三)企业缺乏税收风险预警机制

部分企业都没有专门的税收部门，更没有建立税收风险控制和预警机制，导致税收风险。要对企业的税收风险进行监控和防范，需要建立和完善税收风险预警机制，对税收风险进行因素分析，对税收的风险要素、风险环节、风险时期、风险来源进行系统的梳理，才能找准风险控制关键点。部分企业由于缺乏完善的税收风险预警机制，无法对生产经营各流程进行监控，对各环节无法有效的参与控制，对于风险和认定和评估准确性不高，影响税收风险预警与控制能力。

三、加强企业税收风险管理的措施

(一)提高企业税收风险意识

企业首先要树立依法诚信纳税意识，健全完善企业财务会计核算体系，对企业各项交易和经济活动真实、完整、及时的进行核算和反映，准确计算、及时申报、足额缴纳税款，健康参与市场竞争。在对交易活动进行调查和合同签订时，要重点关注对方的纳税主体资格，严格审查对方纳税资信情况，了解对方税收信用等级，防止对方转嫁税务风险，认真推敲合同条款，防止税收漏洞，额外负担税额，尽量化解税收风险。要提高企业涉税人员的业务素质，树立税收风险意识。加强财务会计人员、企业业务人员的业务、税收法律法规、各类税收政策的培训，使企业财务、涉税人员意识到提高税收风险意识的重要性，提高运用税法武器维护企业权益，强化企业对纳税风险的规避意识与防范能力，同时也促进企业整体抗风险能力的提高。

(二)增加税收政策熟悉程度

增加企业业务人员、财务会计核算人员、涉税人员对税收法律法规、政策的了解，相关人员要密切关注税收政策的变化，树立法治观念，避免由于政策不熟或者政策变化引起税收风险。要熟悉税收法规政策相关规定，特别是与自身经营项目相关的内容要重点掌握，在进行核算、涉税筹划时必须以相关法律法规为前提，在进行涉税核算时即要符合企业利益又要遵守税法及相关政策规定，既不偷逃税款，也不放弃本应享受的税收优惠。

(三)建立税收风险控制体系

1.建立专门的风险管理部门。根据《大企业税务风险管理指引(试行)》，企业应当设置专门的风险管理机构，该管理机构应与财务部门平行，配备专门的专业税务人员。企业应当优化自身税务风险内控体系，完善自身内控制度，降低税务风险。从职能上看，专门的税收风险管理机构应当从风险管理机构设置、税收风险识别、税收风险应对策略、信息和沟通这几个方面来开展工作，规范企业风险，为企业防范税务风险。企业也可采用委托和分包的形式，将这部分工作职能委托给社会中介机构进行。

2.形成税收风险控制机制。在企业内部建立有效的涉税风险防范机制，避免因制度缺陷而导致涉税风险的增加。要结合企业特定的管理构架、业务特点进行，不能照搬照用或沿袭他人制度，形成系统的税收风险机制。在制定制度之前，要对企业进行充分的考察、分析，在机制试行中，要随时根据实际情况进行调整，结合辅导制度，将税务风险纳入日常管理中，而且需要在机制方面构建一整套完善的系统，在日常经营管理和业务流程中实现对税务风险的有效管理，尽量使企业的税收风险与其他风险防范制度化。

四、结论

在企业运营过程中，各种主客观因素可能导致企业进行交易核算时与税收政策不一致，形成税收风险，使企业遭受现实或者未来利益损失。企业要不断预防和防范税收风险，需要提高企业税收风险意识，增加相关人员税收政策熟悉程度，建立税收风险控制体系，不断化解企业可能遇到的税收风险，促进企业健康发展。

参考文献：

[1]李忠华,贾心明.预防和化解我国税收风险问题探讨[J].经济纵横,2011(04).

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一、企业并购审计概述

(一)并购审计的界定　并购即兼并与收购(两者惯于联用为一个专业术语――Merger and Acquisition，可缩写为“M&A”)，并购的涵义有狭义和广义之分，狭义的并购指目的是在于获取或意欲获取目标企业经营控制权的行为；广义的并购则泛指企业间各种目的的并购行为，既包括为获取控制权的并购，也包括仅为获得投资收益而进行的部分股权或资产购买。随着市场经济体制改革的日益深化，中国加入世界经济大舞台的成本与风险越来越低，越来越多的企业选择走出去，在国际市场上占领更多的份额，而并购往往是国内企业走出去的一个重要方式。现在企业面临的竞争越来越激烈，通过并购企业可以达到社会资源优化配置，迅速实现低成本扩张，实现股东的财富最大化。与新设企业、走内部成长道路的传统途径相比，并购能够迅速扩大企业规模，节省开拓市场、培养人才的时间，形成生产、技术、资金、管理等方面的协同效应，世界上许多著名的大企业、大集团在某种程度上都是以某种方式通过并购等资本运营手段发展起来的。但在并购的过程中，企业往往也会面临很大的风险。我国并购的成功率很低，并购中常会出现一些不等价交换、隐形并购、非法转移财产等现象。在这种情况下，审计工作酒显得尤为重要。企业并购审计简单的讲就是对企业并购业务进行的审计，是就企业并购的原因、能力、价格、并购处置方案等方面的审查，以确认并购行为及其结果的合法性，合理性和效益性。在对并购企业进行审计时主要会涉及到审查企业并购活动是否依法进行、企业并购提供的资产负债表、财产清单是否真实可靠、验证资产评估结果是否合理、真实可靠等。通过对并购企业进行审计，可以掌握目标公司的行业状况、发展前景、资产总额、盈利能力等信息，从而做出是否并购的决策以及为收购方拟采取的收购方式提供依据，这些都可以有效的降低并购风险。同时，审计人员通过对反映目标公司的资产价值和经营成果的信息进行估值和鉴定，可以为收购方制定合理的收购价格提供强有力的依据，有利于降低并购成本，保证并购双方的合法效益，促进并购活动的迅速进行。由于企业并购是一项高风险的资产重组活动，审计可以说是其中必不可少的工作，但这也不表示企业在并购中实施了审计工作就能保证并购成功，保障并购各方的利益。而目前我国企业并购业务中仍存在着大量会计信息失真、独立审计失败、资产评估不实、大量国有资产被低估贱卖以及由此带来的国有资产流失等普遍问题。这些都充分说明了由于种种原因，我国的并购审计从理论到实务还远远滞后，并购审计质量不高，亟待从各方面进一步加强，以便更好的发挥审计在企业并购中的保驾护航作用。

(二)国内并购审计研究由于我国并购业务的历史较短，所以对并购审计的研究也并不多，对此主要的研究成果如下：谢盛纹(1998)认为，企业并购是一个相当复杂的问题，并购方既可能获得成功，也可能走向失败，并购决策的正确与否，不仅关系到一个或几个企业的命运，有些甚至会影响到一个行业。为了保证成功并购，并购方应该加强并购审计，修订和拓展并购审计的性质和范围，切实做好对目标企业的评价工作；张建军(2001)认为，随着经济全球化进程和我国加入WTO的日益迫近，企业兼并、重组已成为壮大我国企业规模、增强我国企业国际竞争力的主要途径，然而由于种种原因，使企业兼并过程中出现了这样那样的问题，并主要从深化改革，强化审计监督方面谈了谈企业兼并审计的迫切性和对策；杨雅梅、张丽明和张晓光(2002)指出，在企业并购中，资产评估是一个不可缺少的重要环节，它不仅可以为被并购企业确定企业价值、为并购方决策提供可靠依据，而且还是并购成功的基础。因此，在明确资产评估在企业并购中的作用的基础上，分析我国企业并购中资产评估的现存问题，进而提出企业并购的资产评估标准和资产评估方法的选择；刘芳、刘海潇(2005)认为，企业兼并实质上是一种产权交易行为，是一项财产重组活动，它会影响国家、企业、职工等的经济利益，并会带来社会震荡。为此，审计机关有权利和义务对企业兼并实行有效的监督，注意企业兼并中可能发生的各种不正当行为；沈征(2000)从企业兼并的理论基础和实务运作方面，重点分析和论述企业兼并中会计和审计问题，特别对企业兼并会计与审计架构的建立进行了一些有意义的探索。

二、企业并购审计存在的问题

(一)相关的法律法规不健全我国现已颁布实施的《公司法》、《破产法》、《证券法》以及《上市公司收购管理办法》、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股的通知》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》等法律法规，从不同的角度对企业并购活动进行了规范，但是仍存在不健全的地方，这主要表现在相关的会计准则规范和审计准则规范不完善，这主要体现在以下方面：一是部分已有的准则规范不再适应现在的经济活动，有待更改；二是有些准则规范对同一经济行为的规定不一致，有待协调；三是应有的准则规范未制定，有待增补。如企业并购的会计处理方法有购买法和权益联营法两种，会计准则并没有做出具体的规定，没有规定企业在并购时究竟应该采取哪种方法，很显然，会计核算方法的选择不同，对并购企业的经济、会计信息质量、企业并购成本产生的影响也不同。购买法下确认商誉，会计信息的相关性较高，但是并购成本也高，而权益联营法却不将成本与净资产之间的差额确认为商誉，会计信息相关性低，但由于权益联营法理论上不要求对被并购企业的净资产进行评估，故并购成本通常低于购买法。我国尚未制定企业并购会计准则，在并购实务中也主要是参照《企业兼并有关会计处理问题暂行规定》、《合并会计报表暂行规定》、《关于执行具体会计准则和(股份有限公司会计制度)有关会计问题的解答》，这些规定都没有考虑股权交换合并，只在合并会计准则征求意见稿中提到合并可以使用权益联营法，但实践中已有企业并购使用权益联营法的实例。因此，为了避免企业利用不同的会计处理方法对财务报告进行影响，完善相关会计准则势在必行。

(二)资产价值评估不规范企业并购是以产权变更为特征的特殊经济行为，并购中必然会涉及到企业资产的变动、资产的有偿转让等问题。并购方需要通过资产评估机构对目标企业的资产进行评估。而审计人员在审查过程中，不但要了解目标企业现有资产的整体状况，还要了解某些单项、具有核心生产能力的资产的价值；既要对现有资产进行定量分析，准确估算其现实价值，又要对目标企业的资产结构、投入产出能力、资产运营状况进行详细的定性分析、评价，从而能够为并购方提供公允的产权价格标准，并以此来确定合理的并购价格。但我国的资产价值评估还存在一些不规范的地方，主要存在以下问题：

(1)资产评估市场不完善。资产评估业是社会公正性中介服务行业，在企业并购中起着非常重要的作用。但是，从这些年的发展来看，我国的资产评估市场存在很多不完善的地方。自1989年以来，政府有关部门先后颁发了几十个部门规章，明确规定企业在发生改制重组、合资合作经营、股份经营、承包租赁、资产转让、抵押担保、拍卖出售、破产清算等经济行为时，都必须进行资产评估。可是，由于大家都看好了这块发展领域，乱办资产评估机构迅速形成一股热潮。同时，也形成了资产评估业的多头管理、条块分割的局面，在整个评估业，除国有资产评估之外，还有土地评估、房地产评估、专利评估和矿产资源评估等分别隶属于各个部门的评估机构，他们各自为政，直接参与评估业的管理，各部门又有各自有关的评估文件。至今，这种混乱的局面和多头管理状态仍未梳理清楚。政府行政干预，不同部门的多头管理，均与要求独立性的资产评估业相悖，某种程度上妨碍了资产评估市场化进程，从而造成资产评估业的违法违纪。

(2)资产评估范围不明确。在对被并购企业进行资产评估前，明确资产评估的范围是非常有必要的，因为评估的范围将会决定评估工作的组织和评估方法的选择。不同形式的并购，资产评估的范围是不同的。在整体并购的情况下，应将企业的有形资产、无形资产和负债，全部包括在内，按现行法规要求，应对建筑物、机器、设备、在建工程等逐项核查，对长期投资、无形资产、递延资产、货币资金、应收及预付款、短期投资等资产负债逐笔检查，对存货的抽查要占到数量的40％、账面值的60％以上；在部分并购的情况下，资产评估的范围则只包括一项或几项资产。但是在实际的操作中，很多企业为了快速完成并购工作，或是为了尽快将劣势企业的资产向优势企业转移，一般都不按规定进行，很难做到对上述资产进行全面评估，并且常常只重视对有形资产的评估，忽略了对无形资产(尤其是商誉)的评估。这必将会影响并购交易价格的确定，因此，不论是企业还是资产评估机构都应该明确资产评估的范围，不要漏估任何对企业有价值的资产，保证并购工作顺利进行。

(3)资产价值难以准确确定。资产评估机构应该对并购企业的资产价值进行科学、公正的评价，以保证并购各方的切身利益。但是在企业并购中，被并购企业资产的价值经常很难被准确的确定，这主要是由于企业往往只重视有形资产的评估，而忽视无形资产的评估，这样就难以准确地确定企业资产的价值。有数据表明：过去许多企业并购都是在粗略的并购审计下进行的，且偏重于企业“硬资产”的审计。这种并购成功的“企业联姻”概率为50％。据美国管理协会的调查报告，在并购审计实施的早期约有25％的并购企业在十二个月内产量减少；约六分之一的并购企业丧失其市场占有率；四分之一的企业获利能力降低。并购后企业发现并购成本并不是为并购企业而支付的，相反，大多数花费在并购后企业解决并购审计中未能发现的无形资产评估上。由于对无形资产价值确定不准确，也使得国有企业在被并购时进一步加剧了国有资产的流失。如在外资上市公司收购国有企业时，国有企业往往不够重视营销网络、土地使用权、租赁权、特许专营权、专有技术、商誉、等无形资产，低估、漏估这些无形资产，使得外资能够以较低的价格进行收购，造成国有资产直接流失。这些都足以表明并购企业对无形资产审计是至关重要的，否则被并购企业的资产价值不能准确确定。

仅就商誉来讲，我国有些企业经过长期的稳健经营，在市场上占有优势，信誉较好，盈利能力超出行业平均水平，如果不对这类企业的商誉进行评估、确认，必将导致并购价格的不准确。因此，在并购评估中，应当注意目标企业是否具备超额的收益能力，且这种超额收益是否具有持续性，以此来判断目标企业是否存在商誉。在具体操作中，评估人员可以比较企业历年的平均利润率和行业利润率，如果目标企业历年平均利润率高于行业平均水平，并且这种趋势能够保持下去，评估人员就应根据企业预期的超额收益和获取超额收益的期间，按一定的折现率使用收益现值法对企业的商誉价值进行评估。此外，产品品牌、技术工艺、企业名称等也属于无形资产，往往在几十年的生产经营中形成，不仅在国内市场占有重要地位，而且在国际市场也有很强的竞争力。一些外国企业认为中国市场存在巨大潜力，但运用国内企业市场意识、品牌意识和对无形资产评估意识不强的弱点，低价收购国内企业的股权、品牌或专有技术，排挤甚至吞噬了苦心经营的民族品牌。品牌的逐渐流失，实际上是一种无形资产的流失，甚至可称为国有资产的流失。对此产生的直接后果是阻碍了国内企业健康成长的道路，对于国家的长远发展，对于中国在国际社会中的竞争来讲无疑也是一种损失。在出售国有企业时，只对有形资产进行评估出售，而未考虑土地使用权、商誉、专有技术、商标、品牌等无形资产，以至造成交易中国有无形资产流失严重。

(三)缺乏具有专业技能的高素质审计人员导致审计质量不高审计质量是指审计工作过程极其结果的优劣程度。审计质量包括审计结果的质量和审计行为过程的质量。在企业并购过程中，审计人员应该实事求是地检查与评价目标公司，尽可能地搜集充分的审计证据，使审计结论能全面地反映目标企业的实际情况。但是在实际操作中，由于种种外部与内部原因的影响，审计人员的审计质量不高。在审计中，往往会遇到以下问题，这些都在不同程度上影响了审计质量。一是审计独立性不高，审计人员职业道德有待加强。在企业并购审计的过程中，有些审计人员不能很好的遵循职业道德，容易受到来自各方面因素的干扰。这些干扰有来自审计人员工作时涉及其个人利益的干扰，如感情、金钱等，也有因受到审计人员与被审计单位密切关系的影响，如审计人员与并购企业有着密切的或长期的个人或职业关系时，审计人员可能就会不加怀疑地接受客户声明书和观点等。这些都会导致审计人员的独立性不高，从而影响审计人员的专业判断，使他们不能客观、公正的对并购企业进行审查，审计独立性受到削弱，以至使审计质量不能达到利益相关者的要求。二是审计人员业务素质不高。随着市场经济的进一步深化，并购市场中的行为日益复杂化，企业并购审计不仅包括并购中的审查，还要对企业并购前、后的情况进行调查、审计，同时，还涉及财务报表审计、合规性审计和效益性审计。在并购审计的过程中通常还会用到非常规的审计技术与方法，这些工作做的如何直接决定了审计质量的高低，而工作质量的高低又与审计实施人员相关业务水平、综合能力有关。实施并购审计不仅要求审计人员掌握审计知识和技术，更要熟悉与企业并购活动有关的知识和技术。目前我国的审计人员虽然在不断地为自己“加氧”，专业素质和技能都有所提高，但是，能够根据并购的特殊性有针对性地完成并购审计工作的专业人员还较少，大多数审计人员专项审计能力还较弱，与并购审计相关的业务知识较欠缺。这必将影响企业并购审计的工作质量和工作效率，也不能保证企业并购审计良性效益的发挥。

三、企业并购审计完善的对策

(一)完善相关法律法规及会计审计准则 针对企业并购审计中法律法规、制度准则等方面的问题，一方面应进一步完善与企

业并购相关的会计、审计现有的相关法律、法规，另一反面应尽快制定专门会计、审计法律法规，以形成健全和完善的企业并购审计的法律法规体系。在企业并购的会计处理上应尽快制定针对并购业务的具体准则，以便更好的对业务的确认、计量、分析等进行具体规范，这样可以保证企业并购的顺利实施，以免使企业在并购时利用会计法规、准则上的漏洞来进行非正常交易、粉饰企业的业绩。同时，在制定相关的会计准则时，既要借鉴国际会计惯例，也要兼顾我国国情，就如在制定企业合并会计准则时，应区别不同类型的企业，考虑知识经济的影响，严格区分购买法与权益联营法的适用条件，即保持互斥关系最为合理，也就是说，一些公司并购符合权益联营法的适用条件，就只能采用权益联营法而不能使用购买法；反之就只能采用购买法，这样才能较好地杜绝公司管理层在并购时利用会计处理方法的选择来操纵利润；另外，有必要参照国际惯例的较低要求，适当降低权益联营法的应用门槛。总之，要充分发挥两种会计处理方法的作用，避免出现无序局面。我国以基本审计准则和具体审计准则为主体的审计准则体系已经基本建立起来，但是指导某些特殊事项的具体审计准则还不够完善，就如规范企业并购审计的具体准则还没有制定。环境变化了，审计准则却没有做出相应的调整和修改，这必将影响其作为衡量审计责任的最高标准的地位。因此，企业并购审计准则的制定是迫在眉睫的事，要根据不同的审计目标确定与其相关的审计范围、审计程序、审计方法等，从而更有效的对我国并购审计工作进行规范。

(二)做好资产评估工作　为能独立、客观、公正的确定并购企业的交易价格，使企业并购合理、有序的进行，防止并购中国有资产流失，我们首先应该积极建立一个充分有序的市场环境，完善各项监管体制，使政府行政管理与行业自律监控相结合，对资产评估机构履行社会职能进行规范和引导，尽量减少评估业的多头管理和行业干预，确保其独立性；其次，资产评估人员在对并购企业进行资产评估时要根据不同的评估目的确定合理的评估价值类型和评估范围，这就需要评估机构全面分析企业资产的构成情况，对企业价值有贡献作用的资产要做到一项也不漏评，尤其是无形资产，要对被评估企业提供的数据资料进行实事求是地分析，并认真核查资产，对于重要资产，必须认真进行现场勘察，全面掌握其情况；被并购企业应在财产清查的基础上，按国家有关规定，由法定资产评估机构对其财产评估作价，报国有资产管理部门审批、确认，并依此进行相应的财务会计处理。被并购企业的产权转让底价，应以审批确认的资产评估净值为依据，综合考虑被并购企业职工、资产及债权债务状况等因素后给予合理处理；再次，应该加强资产评估从业人员的职业道德培养和业务素质培训，增强其社会责任意识和工作能力。评估人员自身也应深入学习相关专业知识，努力创造新的评估方法，以适应不断发展变化的市场环境。

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近年来，我国外资并购从开始起步到日趋活跃，已有长足的发展，这主要得益于两方面的因素。一方面，世界经济总体上保持稳定增长，全球产业结构加速调整，跨国公司整体盈利状况趋好，为全球外资并购奠定了基础。另一方面，国内经济持续平稳较快发展，对外开放水平不断提高，国内外市场加速融合，相关法律法规进一步完善，为外国投资者实现跨国并购提供了机遇。可以说，外资并购已成为我国外商直接投资的重要组成部分，并呈现出一些新的特点值得我们关注。

首先，外资并购在外商直接投资中的比重明显上升。长期以来，我国吸收外商直接投资以新建投资为主，外资并购在我国从上世纪90年代开始起步，并在外商直接投资中所占比重相对较小。据联合国贸发会议统计，1996―2002年，外资并购额占我国当年外商直接投资的比重保持在3―5%左右（1998年除外，当年为1.7%）。2003年以来，我国外资并购与全球外资并购呈现同步发展趋势，增长速度有所加快，并购额由38.2亿美元增加到2007年的155.4亿美元，占当年外商直接投资的比重由7%提高到18.6%（其中外资并购额为联合国贸发会议统计数据，当年外商直接投资为国家统计局数据）。

其次，外资并购领域不断拓展。从产业看，由制造业向金融、房地产等领域逐步拓展。多年来，外商直接投资主要集中在制造业，投资额占外商直接投资总额的比例保持在一半以上。但近几年，特别是我国加入世贸组织以后，随着开放领域的不断扩大，金融、房地产领域的外资并购步伐明显加快，成为投资额仅次于制造业的外商直接投资重点行业。比如，外商投资企业年末外方注册资本，房地产业由2003年以前的500多亿美元增加到2007年的1235亿美元；金融业2003年之前还没有外方注册资本，到2007年注册资本已有143亿美元。又比如，外商投资企业年底登记户数，截至2007年底，房地产业达14741家；金融业达301家，参股、控股中资银行、保险业已成为国外投资者进入中国金融市场的重要手段。从制造业内部看，外资并购从一般消费品行业向装备制造、原材料等基础性行业拓展。在钢铁行业，印度米塔尔公司购买了华菱管线36.67%的股权（欧洲阿塞洛集团拟收购莱钢公司32.5%的股份），成为并购企业的第二大股东。在装备制造业，美国卡特彼勒公司已收购山工40%股权；德国博世公司控股了无锡威孚公司。在水泥行业，海螺水泥通过协议转让方式向摩根士丹利和国际金融公司出售了14.33%的股份，豪西盟公司通过定向发行方式增持华新水泥股份26.11%。

第三，外资并购的独资化倾向明显。近年来跨国公司在华并购的路线非常明晰，往往是先选择建立中外合资企业，进而谋求外方控股，最后通过外资并购，转为外商独资企业。一些跨国公司甚至在建立合资企业时就谋求控股地位。比如，法国达能对乐百氏和娃哈哈所持股份分别达92%和51%，并持有上海梅林正广和饮用水有限公司50%的股份；世界最大的轮胎生产企业――法国米其林公司控制我国轮胎行业龙头企业上海轮胎橡胶集团70%的股份；近期可口可乐公司拟全资收购我国果汁饮料第一品牌汇源果汁。统计数据显示，跨国公司在华投资的独资化程度明显上升。1984―2007年，外商直接投资中外商独资企业所占比重由3.8%上升到78%，而合资、合作经营企业所占比重分别由40.3%和55.8%下降到20.2%和1.7%。

第四，外资并购的战略意图增强。近年来，跨国公司在华并购的主要动机已不仅限于投机性收益，而是旨在通过并购垄断商品与投资市场，抢占物资技术及人力资源，推进全球经营战略的成功实施。可以说，跨国公司的并购动机呈现出战略化的态势。从并购对象来看，近年来被并购的国内知名和规模企业甚至龙头企业增多，这些企业或拥有可观的市场份额，或具有优良的生产资本，或拥有受过良好培训的技术工人，或经营管理状况良好，或拥有垄断性资源等，已成为外资并购青睐的对象。比如，国内最大的柴油燃油喷射系统厂商无锡威孚、国内唯一的大型收割机厂佳木斯联合收割机厂、中国最大的电机生产商大连电机厂等，纷纷被外资控股并购；工程机械制造业龙头企业――徐工集团也曾被外资列入并购行列；中国前五大水泥企业都已打上外资的烙印。虽然到目前为止，跨国公司仅是分别对一些骨干企业进行并购，尚未能够实现战略性、系统化的并购（即对国内不同地区、同一行业若干骨干企业的并购），尚未构成对关键行业、主要领域的威胁，但并购有向系统化、高规格的战略并购方向发展的趋势。如美国卡特彼勒并购山工机械后，谋求并购厦工、潍柴动力、上柴等国内工程机械行业的骨干企业，就反映出这样的趋势，表明外资具有较强的产业整合意图，对国内市场的影响也更为显著和深远。

二、外资并购对我国产业安全的影响分析

改革开放以来，合理引导和利用外资并购等方式的外商投资，在提升中国开放型经济水平，激励自主创新，推动产业升级，促进区域协调发展等方面发挥了积极的作用。就推动国内产业发展而言，外资并购的积极作用突出表现在两方面。

一方面，有利于国内产业结构的优化升级。改革开放初期，投向我国的外资大多热衷于劳动密集型产业，主要是看重我国劳动力资源丰富的比较优势，单项外资项目规模小、技术含量低。外商投资行为发展到外资并购后，跨国公司可以更方便地控制企业的生产要素，放心地将先进技术逐步转移到国内。近年来，一大批高新技术项目、资金密集型项目投资大幅增加，跨国公司在华设立的研发中心也明显增多，促进了我国资金技术密集型产业支柱的形成。

另一方面，有利于促进国内产业的国际化。外资并购后，跨国公司为提高当地化程度，会加大当地采购的力度，且对配套企业提出相应的技术标准，从而带动和促进了一批配套产业的发展，形成以跨国公司为中心的新型配套产业群。同时，国内企业可以更好地利用跨国公司营销渠道，使我国内产品进入跨国公司的采购系统，进而带动相关产业的国际化。

在看到外资并购活动积极作用的同时，我们也要清醒地看到，外资并购日渐向我关键领域和重点企业渗透，其意图已很难说是完全商业性的，而是具有明确的战略指向。从长期看，外资并购特别是恶意垄断性并购，对我产业安全乃至国家经济带来的隐患不容忽视。具体来说，外资并购特别是垄断性并购的不利影响和潜在威胁，主要表现在以下四个方面。

一是形成对国内某些行业的垄断，挤压民族企业和先导性幼稚产业的生存与发展空间。外资在某些产业的垄断性并购使国内相关产业失去成长壮大的机会，影响未来的产业竞争力。一方面，外资在有关产业的垄断性并购提高了产业进入的门槛，使国内企业和资本被挡在大门之外。另一方面，外资垄断性并购加深了我经济发展对外资的依赖性。跨国公司通过对品牌、核心技术、行业标准的垄断，控制了整个产业链的最高端，而国内厂商只能处于产业链的低端，在跨国公司划定的规则下亦步亦趋。

二是强化对相关产业核心技术的控制，影响我自主创新能力的提高。长期以来，引进国外先进技术是利用外资的重要目标之一，“以市场换技术”是基本策略。但从我国外资并购的实践看，中方企业被跨国公司并购后，企业的自主技术研发受制于跨国公司的战略安排，往往只进行适应市场变化的适应性研发，而难以开展提升企业竞争力、促进企业长远发展的创新性研发，致使核心技术受制于人。

三是造成国有资产价值低估，国有资产流失现象时有发生。与其他国家外资并购案相比，我国外资并购最大的区别在于，许多外资在中国的并购目标是国有企业。目前外资并购方式多为财务性并购，而中方企业急于解决资金紧张和推进改制，往往出现资产价值评估方法的不科学、土地定价脱离实际、协议收购价格低于企业实际价值的现象，造成国有资产缩水甚至流失。有的国有企业在出售过程中，内资企业特别是民营企业缺乏和外资企业公平竞争的条件，并购程序不规范，并购价格没有经过充分的竞争，在部分外资并购案中存在较为严重的国有资产流失问题。此外，也有一些地方政府为了追求政绩，给外资企业争相让渡优惠政策，放弃必要的审查和监管，也是造成国有资产流失的原因之一。

四是某些并购案涉及敏感性战略产业，给国家经济安全埋下隐患。目前，外资已开始并购我一些重要行业，虽然其在股权上尚未形成控股地位，投资规模不大且国别较为分散，但如果开放过度，将会削弱国家对重要战略产业的控制力，甚至可能对宏观经济稳定运行产生冲击。如不加以科学合理的引导和控制，长此以往，很可能危及我国家经济安全。

三、规范外资并购行为、维护国家产业安全的对策建议

外资并购已成为我利用外资的一个重要方式，未来还将对国内经济产生更加深远的影响。我们在积极扩大对外开放的同时，要客观分析、理性引资，努力避免和消除对我产业安全和国家经济安全的不利影响，不断提高开放质量。针对外资并购的实际情况，当前要突出抓好以下几个方面。

一是发挥国家产业政策的引导作用。目前我国还没有专门制定针对外资并购的产业指导政策，随着外资并购在外商直接投资中的比重日渐增大，有必要在制定《外商投资产业指导目录》的基础上，使产业政策与外资政策有机结合起来，进一步细化外资并购的相关产业政策，突出鼓励外资并购的重点行业、重点领域和重点地区，并制定相应配套政策，合理引导外资并购方向。比如，侧重吸引技术含量高，有利于提高全行业水平和国际竞争力的外资；重点吸引跨国公司的区域研发中心落户，带动我国相关产业研发水平的提高；引导外资流向发展相对滞后的农业和服务业，流向中西部地区，等等，真正使外资为我所用，更好地发挥对国内产业发展的积极促进作用。针对地方政府追求短期经济利益，盲目引入外资并购本地企业的问题，在运用经济、行政手段的同时，要注重发挥产业政策对地方经济的引导作用，增强地方政府的全局意识，促进中央和地方政策目标的协调一致，防止地方政府对外资并购的盲目性偏好。

二是加快完善法律法规体系。近年来，随着外资并购在我国的发展，我国对外资并购的监管也不断调整，出台了一系列规范外资并购的法律法规，但总体上看，这些法律法规对涉及国家经济命脉的产业和领域规定尚不明确，且各个法规之间系统性欠缺，可操作性不强。应抓紧对现有的相关法律法规进行必要的梳理，明确国家经济命脉的关键领域和重点行业，对涉及这些领域和行业的外资并购方式、并购规模等作出具体的禁止或限制性规定。针对国有资产流失问题，要尽快出台有关外资并购国有企业资产评估的准则，规范国有资产评估程序，完善评估方法，及早建立科学的评估体系，特别是要注重对无形资产、账外资产的评估，最大限度地防止外资并购中国有资产和本土品牌价值的流失。

三是尽快建立有效的监测预警体系。要研究建立外资并购的定期评估制度，对关系国计民生和国家安全的重要行业的外资企业进行市场占有状况进行评估，设定分领域、分行业的外资并购风险等级，及时预警信息，通过建立相应的指标体系，协调相关产业管理部门，及时动态地跟踪战略性产业的发展。要注重分析外资并购的具体形式及其可能的效应和影响，分析外资并购的溢出效应和我国的配套能力与技术的消化吸收能力，在实现最佳外资并购效益的前提下，有效防范并购带来的经济安全风险，把握对重要战略行业、重点企业的控制力和发展主导权，确保产业安全。针对当前全球金融危机向纵深发展，国际资本异动频繁的问题，要加大对并购资本尤其是财务性并购资本的监控力度，严密防范并购资本“大出”对我产业安全造成的冲击。要从国家产业安全和经济安全的层面设定更为严格的审查标准，对重大并购及恶意并购制定更严格的审查制度，对可能威胁国家经济安全的敏感行业的外资并购要重点关注，采取更严格的限制或惩罚措施。

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（一）坚持服从服务党委、政府中心工作和经济社会发展大局。机构编制部门是党委、政府配置执政资源的参谋助手，必须紧紧围绕党委、政府的中心工作和经济社会发展的重点工作，以及改革发展稳定中的热点、难点问题，加强机构编制工作的前瞻性、基础性、战略性研究，为党委、政府提供有价值的意见和建议。具体而言，就是要开展广泛深入的调查研究，借助群众的智慧推进改革、创新管理、优化服务，不断提高服务质量和水平。比如，2014年，在对市12345市民热线办受理的，市民反映集中的社会生活噪声扰民、三轮车乱停乱放和非法营运、住宅小区城管执法、中心城区交通安全设施管理等19个市直部门和层级间的17项部门职责交叉问题进行专题调研的基础上，市编办分别提出处理建议，经政府常务会议研究批准，以市政府办公室文件印发《关于市民反映比较突出问题的处理意见》，对有关部门职责进行调整。在此基础上，与市民热线办建立协调配合长效机制，及时解决市民反映的部门职责分工不清问题，提升机构编制工作服务民生水平。

（二）坚持做好上级政策与本地实际相结合文章。市县编办的主要任务是执行落实上级机构编制政策，要推进机构编制工作创新，必须善于将上级的政策同本地实际相结合，自觉地把机构编制工作放到经济社会发展大局中去审视、去谋划、去推进，使机构编制工作的视野更加开阔，与经济社会发展更加融合。比如，按照省委、省政府《关于支持德州加快融入京津冀协同发展的意见》，对照六个方面19项支持德州发展的措施，市编办组织落实有关措施，在优化营商环境方面，针对省委、省政府“支持德州在精简下放审批事项、优化审批办事流程、降低审批收费标准、压减中介服务事项方面进行先行先试”的措施，与省审改办进行专门沟通，初步确定开展省级审批事项“县级直报省级”试点、“市权县用”试点等五项具体工作。

（三）坚持统筹兼顾，立足于打基础管长远。推进机构编制工作创新，首要的是坚持统筹兼顾，突出方向性、战略性，不能只图立竿见影，要坚持从群众和基层的长远利益出发，以“功成不必在我”的境界，多谋打基础、利长远的事，实现机构编制工作的全面协调可持续发展。比如，在全市公务员招考中，在机构编制宏观调控趋紧的情况下，通过“市级多退少补、基层少退多补”，将招考计划向乡镇倾斜，2012年以来，连续五年坚持每个乡镇每年招考公务员不少于2名，五年来共为乡镇招考公务员1259名，目前留在乡镇工作的1080人，分别占现有公务员总人数的36.19%和31.04%，基本解决了乡镇公务员队伍年龄断层的问题。为发挥人才在融入京津冀、建设协同发展示范区中的支撑引领作用，集中改革收回的事业编制，建立高层次人才编制专户，为市直事业单位高层次人才引进提供编制支持，专户设立以来，已为引进博士核准使用专用编制18名。

（四）坚持讲规则求规范，严守政策底线。机构编制工作的政治性、政策性、纪律性都比较强，这就要求推进工作创新时要更讲规则、重规矩、求规范、合规律，管住管好机构编制资源。“管住”就是要把握好“编制就是法”的原则，依照法律、法规和机构编制标准规定的条件设置机构，审定职责范围，核定人员数额、人员结构和经费形式，严格控制、管住总量，切实增强刚性约束，确保人员编制不突破2012年底的总量，行政机构不突破上级核定的机构限额。“管好”就是要不断优化党政群机构组织结构，盘活机构编制资源，把管理融入服务中，向深化改革要编制，向加强管理要编制，向运用信息技术要编制，提高机构编制的使用效益。截至今年8月份，市直财政供养人员比2012年底减少1523名，全市财政供养人员比2012年底减少6510名。

二、立足解决问题主动探索创新

（一）着力强化理念创新，夯实工作基础。2010年编办独立运行后，面对由合署办公到单独设置、由政府部门到党委机构“两个转变”带来的新情况、新问题，通过广泛深入地研究、探索，及时调整编办的职能定位、职责范围和履职重点。一是在职能定位上，推动编办由业务部门向综合部门转变。明确提出机构编制部门是党委、政府配置执政资源的综合部门，教育引导全体干部树立大局意识，主动把机构编制工作与全市经济社会发展紧密联系起来，以改革精神推动工作创新，努力为经济社会发展提供体制机制保障。二是在职责范围上，推动编办由机构编制核定向综合管理服务转变。研究提出并积极实践包括职责界定和履职方式管理、机构设置和编制核定、编制使用核准和人员出入编、部门履职和事业单位运营监管、机构编制违纪违规行为监督“五位一体”的综合管理模式，围绕服务经济发展和改善民生，不断加强机构编制动态调整，推进增量优化和存量盘活相结合、资源整合和重点使用相配套，努力满足经济社会发展对机构编制的需求。三是在履职重点上，推动编办由管数字向管职责转变。将加强部门职责管理作为机构编制工作的重点，探索以职责管理为龙头、以实名制管理为支撑、以监督检查为保障的工作运行方式，积极参与市委、市政府重点工作分工的把关和科学发展综合考评中部门职责目标的审核，通过履职检查理顺部门间职责关系，通过机构编制评估理清部门职责体系，不断强化编办作为职责主管部门的地位。

（二）着力推动政府职能转变，优化营商环境。一方面，围绕权责清单落实创新举措：一是推进“两集中、两到位”，在承担行政审批的29个工作部门全部设立了行政审批服务科，督促部门行政审批事项、工作人员进驻政务服务中心，70%的进驻事项实现了“一审一核”，30%的事项做到了当场办结，方便了企业和群众办事。二是从群众、企业关注的具体事项入手，探索开展行政审批全流程管理，全面梳理办事全过程涉及的行政许可、行政权力、行政事业性收费和中介服务事项，编制全流程办事指南，推动行政审批从“以部门为中心”向“以服务对象为中心”转变。三是开展部门履职尽责考核，指导部门对具体责任事项和公共服务事项逐项建立评价指标并开展自评，会同考评办对部门自评情况定期进行随机抽查，促进部门全面正确履行职责。四是构建“以批后监管为基础、以随机抽查为主体、以专项监管为补充、以协同监管为保障”的事中事后监管制度体系，督促各部门单位建立落实随机抽查监管机制，完善并向社会公开基础信息台账、随机抽查台账、专项检查台账和隐患整治台账“四本台账”，确保事中事后监管制度落到实处。另一方面，按照省委、省政府关于支持德州加快融入京津冀协同发展的要求，开展“市权县用”改革试点，对县市区要求市级下放权限的110项审批和权力事项，依据法律法规和有关政策分别提出处理建议，经市政府第53次常务会议批准，以市政府办公室文件印发《关于扩大部分县市区行政审批和行政权力事项办理权限的通知》，对市级能够自行确定权限划分的11项事项扩大县市区办理权限，实现“市县同权”，对31项县级需求迫切的事项，通过审查权和批准权相分离的方式，交由禹城市和齐河县试点办理，市直主管部门与两县市签订协议书，明确工作程序和双方责权利，稳妥有序扩大县级权限，激发了基层发展活力。

（三）着力优化资源配置，支持教育发展。一是在编制使用上向教育领域倾斜。2012年以来，全市每年安排中小学教师用编进人计划都在1200名以上，五年来共新招中小学教师7474人，占全市新进事业人员总数的50.67%，有效改善了教师队伍结构。二是适应教育改革发展新形势，在全省率先开展中小学教职工编制重新核定工作。2015年9月，按照“总量控制、城乡统筹、结构调整、有增有减”的原则，开展全市重新核定中小学教职工编制工作。2016年4月，又根据省政府办公厅《关于进一步加强中小学教师队伍建设有关问题的意见》，按照“师生比”和“班师比”相结合原则，开展补充核定工作。全市共核定中小学教职工编制48922名，现实有教师48341人，解决了县市区教师总体超编问题。三是改革教职工编制管理方式。在总量控制的基础上，将中小学教职工编制总量批复到市、县教育行政主管部门，由其下达到具体学校，并根据教育体制改革需要和学生数量变化每年调整一次，提高编制管理灵活性，促进教师在学校间流动。四是开展挤占挪用教师编制和占编不在岗教师清理工作，共核查挤占挪用教师编制1774人、占编不在岗教师311人，清理收回教师编制1108名，确保中小学教职工编制全部用于中小学教师和教辅岗位。五是在县市区建立中小学教师临时周转编制专户。对中小学教职工总体超编又确需补充教师的，允许县市区在市级下达的年度用编进人计划内使用临时周转编制专户予以补充，待超编中小学教师自然减员后，使用临时周转编制补充的教师改为占用中小学教职工编制。目前，已有6个县市通过建立中小学教师临时周转编制专户，调剂使用事业编制600余名，提高了编制综合使用效益。

（四）着力理顺体制机制，破解发展难题。一是开展公安监所管理体制改革试点。整合中心城区和陵城区、平原县看守所、拘留所机构和人员编制，充实加强德州市看守所，设立德州市拘留所，实行被监管人员区域性集中关押，陵城区和平原县公安机关不再承担此项管理工作。通过改革，40余名监管人员转岗从事社区警务、打击违法犯罪等工作，缓解了警力紧张局面。二是完善市级国有资产管理体制。针对市属企业实行部门管理存在的风险和隐患，将市财政局的市级行政事业单位国有资产管理职责和市直相关部门、事业单位的市级经营性国有资产监管职责调整到市国有资产监督管理办公室，同时市政府授权市国有资产监督管理办公室，依法对除国有文化企业等特殊领域之外的市级经营性国有资产履行出资人职责，实现了对市级国有资产的统一监管。目前，市直部门管理的109家企业已全部纳入市国有资产监督管理办公室监管范围，涉及总资产近100亿元。三是理顺市直机关党建管理体制。撤销市委建设工委和市委工交工委建制，将其党建工作职责划入市直机关工委，人员根据职责分工相应划转，在市直机关工委设立机关纪工委，完善市直机关工委职责配置，为新形势下加强机关党建工作奠定了基础。四是改革乡镇人员编制管理机制。开展乡镇重新分类核编工作，将有限的编制资源向工作任务重、重点项目多的乡镇倾斜;探索建立乡镇行政编制动态调整机制，由县市区编办根据经济社会发展情况对乡镇编制实行动态调整，最大限度发挥编制资源的使用效益。五是健全部门协调配合机制。会同市考评办建立事业单位绩效考核协调机制，对市委直接考核范围之外的事业单位实行绩效考核全覆盖，将事业单位监管列入主管部门职能目标，纳入全市综合考评体系，增强部门对所属事业单位监管责任，促进事业单位更好地发挥职能作用。会同审计部门建立经济责任审计和机构编制责任审计“双责联审”制度，目前已完成18个市直部门单位的机构编制管理和执行情况审计，对发现的20余项问题督促责任部门及时进行整改，提高领导干部机构编制意识。与纪检监察部门建立巡查配合机制，对巡查中发现的机构编制违纪问题及时跟进，推动机构编制违纪问题的整改落实。

三、下一步工作创新的重点领域

（一）以技术创新促进机构编制管理科学化。研究运用大数据、云计算等新技术，积极推动“互联网+”与机构编制工作的深度融合，做好系统对接、数据整合等工作，打造以“一云、六平台”（机构编制信息数据云、行政权力和公共服务事项管理平台、机构编制和人员管理平台、事业单位监督管理平台、信息宣传为民服务平台、互联网信息监测平台、协同办公平台）为主要架构的“智慧编办”。

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行政单位固定资产管理是关系国有资产管理重要因素。近些年来，上到国家层面，下到地方部门、单位，行政单位的固定资产管理无论制度创新方面，还是具体管理措施方面都有很大提高，为切实杜绝固定资产管理中的漏洞做了大量理论和实践探索。但不容忽视的是，行政事业单位固定资产核算及管理工作还存在诸多的薄弱环节，不仅影响了固定资产正确计量，也导致固定资产管理漏洞，国有资产流失现象还不同程度存在。

一、固定资产核算及管理存在的主要问题

（一）管理理念层面

虽然近些年来各个地方、部门对资产管理工作的地位、作用和重要性的认识有了很大提升，但管理理念一直禁锢资产管理水平的提高，主要表现在资产管理理念相对比较陈旧，仅仅是停留在记记账，建建卡，点点数的工作层次上。深层次上主要是长期传统体制“重预算、轻资产，重业务、轻资产”观念的影响，认为资产管理工作只是一项二级、三级的工作，是一项附带的工作，工作性质始终排在次要位置。

（二）管理制度层面

任何管理工作离不开体制机制框架约束，同时也必须有制度措施的规范管理。当前，固定资产管理中从部门规章层次上制定了一些制度，也了大量的基础工作规范文件，为保障固定资产管理核算、管理的科学化、规范化打下一定基础。但部门规章毕竟法律效力有限，还不能达到强制性管理要求，限制性条文也未能很好地发挥管理作用，特别是因固定资产管理制度缺失引发的漏洞也被经常利用，不同程度地造成国有资产管理不善，固定资产时常发生严重流失现象，造成国家不必要的经济损失。

（三）管理技术层面

主要是行政单位资产管理精细化程度不够，虽然这些年来，财政部积极推广财政信息平台的建设，预算管理、固定资产管理、国库支付系统以及政府采购信息平台的利用，极大提高了各级财政部门、行业单位的管理效率，但相关的平台如预算管理、政府采购管理中涉及固定资产系统的工作，相互衔接不够，系统大多独立运行，相互监督、相互制约的内部控制机制不健全，导致管理综合效率低下，不利于固定资产的综合管理和绩效评价。

二、加强固定资产核算及管理的对策

（一）理顺固定资产管理体制，强化行政单位固定资产管理职能

突出财政部门作为固定资产管理主管部门的要求，理顺国家、地方、行业主管部门管理层级，明确在固定资产管理中涉及审批、采购、处置等管理环节中的职能、职权、义务，保障固定资产管理不脱节、无死角，环环相扣、相互制约，切实保障相关职能部门发挥监督管理职能。

（二）加强制度层面建设，建立固定资产管理长效机制

财政部35号令作为指导性部门规章，为今后行政单位固定资产管理提出准则性管理要求，但相应的配套制度建设仍是今后一段时期的重点。各省（市）、自治区要结合地方实际情况，特别是经济发展状况，全面完善固定资产管理体制机制，规划固定资产管理制度的制定工作，分阶段、分层次完善固定资产管理各环节的管理办法及措施，形成行之有效的配套制度体系。要重点围绕政府资金、投资项目形成的固定资产的绩效管理评价，从评价方法、评价标准、评价结果的利用上着手，不断提高固定资产管理的效率和效益。

（三）梳理精细化管理理念，提高固定资产管理绩效

要从推进财政基础信息平台建设的高度，积极构建行政事业单位资产管理信息系统，发挥信息化管理优势，不断提高固定资产精细化管理水平，真正实现对行政单位固定资产从“入口”到“出口”的动态管理，为高效发挥固定资产全过程信息化管理，以及后续数据分析利用打下坚实的的信息支撑。

（四）创新管理模式，提高资产使用效率

规范资产配置管理，完善固定资产采购配置标准。要充分结合固定资产管理与预算管理，通过严密的固定资产采购审核程序，有效资金监管流程，坚决防止超编制、超标准配置固定资产现象。同时要从提高固定资产监管水平入手，积极探索固定资产管理模式。可以参考招投标模式、产权交易平台，不断完善行政单位固定资产采购和处置流程，进一步降低固定资产采购成本，提高其处置的收益水平。要进一步探索建立固定资产集约管理的运营模式，通过部门集中管理、集中调度，有效提高固定资产的使用效率，防止资产闲置不合理损失的加大，特别是过分的闲置浪费和局部资产过剩引起的不同程度的资产减值。

（五）强化监督管理，规范行政单位固定资产投资和使用范围

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）已明文要求，地方各级政府部门要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，严禁以财政性收入、行政单位的国有资产，以任何直接或间接形式提供融资担保。这些要求主要出于谨慎性原则，同时也是基于保障行政单位正常开展工作，保障国有资产管理的稳定性，做出的一项重要制度安排。这项规定也与《行政单位国有资产管理暂行办法》共同形成固定资产管理的约束性措施，对保障固定资产的管理和使用具有很强的限制性，各级财政部门、各单位要从严控制，强化事后监管，坚决制止违纪违规的投融资行为。