农村土地治理范文

引言：寻求写作上的突破？我们特意为您精选了12篇农村土地治理范文，希望这些范文能够成为您写作时的参考，帮助您的文章更加丰富和深入。

篇1

为加强我县农村土地突出问题的专项治理工作稳步推进，保证工作有组织、有计划地进行，我县成立县农村土地突出问题专项治理领导小组，副县长张华松任组长、政办副主任孟凡臣任副组长，县农经局、国土局、监察局、民政局、纠风办、局、新农办主要负责人为成员，领导小组办公室设在县农经局。各乡镇（场）也分别成立了相应组织，加强对此项工作的领导，确保专项治理工作平稳开展、扎实推进，在规定时间内完成工作任务。同时，根据我县工作实际，制定了工作实施方案，明确了工作目标、任务、时间要求，加强了督查、指导。

二、部门联合，齐抓共管

为搞好专项治理工作，我县加强了部门联合、部门与乡（镇）的配合，在县领导小组的统一领导协调下，按照分工，各司其职，工作平稳推进，较好地完成了工作任务。在实际工作中，县农经局负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作；县国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害被征地农民权益行为和查处土地违法违规案件等工作；县监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为；县民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中村务公开、民主管理的相关事务；县新农村建设工作领导小组办公室负责研究新时期农村面临的新情况、新问题；县办、纠风办负责落实工作责任制，加强督查督办。各乡镇（场）在专项治理工作中负责本地工作的组织、协调、突出问题的排查；与县有关部门合作解决所在辖区内农村突出问题，确保大局稳定。

三、认真排查，逐步治理

我县在2011年全县农村土地承包经营权证补换发工作中，严格执行政策，规范操作程序，全县农村土地190.8万亩确权确地到户,颁发农村土地承包经营证24.8834万份,发证率达99.1%；全县各乡镇村都建立了农村土地纠纷调处机构，调处各类农村土地纠纷246起，这些基础工作减少了农村土地矛盾，为我县农村大局稳定起到了较大的作用。按照省农委等七厅局文件要求，我县对各类农村土地突出问题进行了认真排查，分门别类制定治理方案，逐步加以解决。（一）教育占地问题。在过去若干年中，乡镇、村都承担着农村中、小学教育的部分投入，农村土地是其中之一。建设中、小学用地是租用农户的承包地，租地费用过去是利用减免农业税来解决的，自国家免收农业税以后，这部分费用无法解决，造成较多纠纷。我县目前探讨的办法一是对于小学占地，采取分村议事，受益村群众酬一点、村集体补一点，来解决租用农户土地费用问题。二是对中学占地。由于这部分占地面积较大，费用较多，解决难度很大。地方政府财力暂时难以解决，各个占地学校与被占地农户之间矛盾比较突出，目前均按经济合同纠纷对待。（二）原兴办乡镇企业占地问题。对于已破产、关停的企业，已无法向农户支付土地租金的，企业要清理厂区，归还原农户土地；对于企业尚在运转，土地租期没到的企业，我们督促企业继续履行合同，按时向农户支付租金。（三）未发放农村土地经营权证问题。目前全县尚有2275户农户未与本村委会签订农村土地承包合同，约占全县总农户0.8%，县政府未能向这部分农户发放农村土地经营权证。由于这部分村民组在实际工作中都存在这样或者那样的问题，因此我县将根据各自情况，采取分类指导，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取2012年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。（四）违法调整农村土地问题。在这次农村土地专项治理工作中，我们排查出丹城镇常庄村西庄相楼、相老家村许东两个村民组两个村民小组违法调整土地，调整土地面积2895亩。对于这个问题，我们向群众广泛宣传国家土地政策，做好群众思想工作，按照法律、法规要求进行土地承包。在今年秋种中，这两个村民组对违法调整土地行为进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。（五）加大对专项案件的治理。一是双庙镇王寅村土地不规范流转案。2005年王寅村部分村民与汇昌公司就该公司租用土地种植薄荷一事达成协议，该宗土地流转面积900亩，双方既未签规范的土地流转合同，也未向镇农经站备案，2012年发生土地流转纠纷。目前，通过专项治理，已将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种，原租地费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是双庙镇双庙居委会铁佛寺王体怀土地流转案。该案已经镇、县、市三级终结，结果已上报省局，三是林场国有林地权属案。我县林场后楼村部分村民认为国有林地是该村集体土地，并为此上访。我县拿出有关土地确权文件以及省林业厅的国有林地批文，部分群众仍思想不通，坚持土地是村集体的观点。目前，我们在广泛宣传国家土地政策，积极做这部分群众的思想工作，维护国有土地权益，保证大局稳定。

截止10月中旬，排查出如下问题。（一）全县未签订承包合同，未发农村土地经营权证2275户，占全县总农户0.8%。（二）土地流转不规范1件，不规范流转土地900亩。（三）违法调整土地村民小组2个，调整土地面积2895亩。

针对以上问题，我县有关乡（镇）、有关部门依据政策，根据查出问题的不同情况，分门别类制定了治理方案。一是针对双庙镇、楚店镇900亩土地流转案件立即进行治理纠正。将不规范流转土地返还给原承包农户，继续由原承包农户承包耕种。承包费、劳务费纠纷通过司法途径解决。二是针对丹城镇常庄村西相楼、相老家村许东两个村民组违法调整土地问题在今年秋种中也进行了纠正，两个村民组294户村民、2895亩承包地不再进行定期“小调整”。三是针对全县2275户未签订农村土地承包合同、未发农村土地承包经营权证的村民组，根据各自情况，在保证稳定的情况下，逐步开展工作，争取2012年底全县农村土地经营权证颁发率由目前的99.1%达到100%。

篇2

（一）凡在规划用地范围以外现有耕地连片面积平原地区100亩、山区坡度25度以下50亩以上的，均可立项开展农村土地整理。农村土地整理项目净增耕地面积须达到整理前耕地总面积的3%以上。

（二）农村土地整理投资（包括政策处理、财务管理费用等），应坚持项目总投资与项目产生的折抵指标有偿使用费相平衡的原则。农村土地整理项目新增耕地率为3％的,耕地亩均投资控制在800元以内，在此基础上新增耕地率每提高1％的,耕地亩均投资增加150元。上述投资幅度控制在±5﹪范围内（耕地亩均投资控制用公式表示为:土地整理耕地亩均投资控制（元）=[800+150×(N-3﹪)×100]×（1±5％）,其中N表示新增耕地率,N≥3﹪），超出土地整理耕地亩均投资控制的，方案会审时一票否决。

（三）农村土地整理工程概算须经财政部门审定。概算审定价在50万元或以上的，必须实行招投标；在50万元以下的，乡镇政府（即项目建设单位，下同）可按有关规定，选择有资质施工队伍进行议标。

（四）乡镇政府与施工单位签订施工合同后，市财政预付概算审定价的20％；工程进度达70％的，支付概算审定价的30％；进度达90％并预验通过的，付概算审定价的40％；工程完工经竣工验收合格的，工程经决算后，付清其余工程款。

乡镇政府应开设农村土地整理资金专户，专款专用，严禁挤占与挪用。

（五）设计变更、子项目调整、建设标准调整等须按程序上报市造地改田、土地整理与后备资源保护利用领导小组办公室（以下简称市造地改田土地整理办公室）批准，若变更、调整增加的概预算超过2万元，须报经市财政部门审批。工程决算耕地亩均投资超出规定的，超出部分由乡镇政府自负。

（六）土地整理产生的折抵指标，由市政府统一储备使用。对于工程竣工验收合格的项目，其所获得的土地整理折抵指标（经省国土资源厅核拨），按每亩3.8万元计算,抵扣投入土地整理工程费用后的剩余资金（下称剩余资金）,返回给乡镇政府。其中，提取20％，作为乡镇政府有关人员的奖励资金，其余用于农业开发项目建设。该资金在工程决算后，按省国土资源厅核拨指标数，一次性拨付，在市财政土地整理资金财政专户中列支。

对于非外力不能抗拒因素造成工程延迟半年完工的，扣除剩余资金的40％，延迟一年完工的，不再返回剩余资金。工期自签订施工合同之日起开始计算。

（七）市国土资源部门应建立土地整理折抵指标台账，定期将产生和使用折抵指标情况反馈给财政部门。财政部门根据使用情况，将土地整理折抵指标费划入“土地整理资金财政专户”。有关部门要及时足额收缴新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费，并足额提取土地出让平均纯收益的15%，作为农业土地开发（含农村土地整理）资金。

采用投标拍卖方式获得土地使用权的建设项目，在总地价中单列折抵指标费。

二、管理措施

（一）乡镇政府作为建设单位提出农村土地整理立项申请，经市造地改田土地整理办公室调查，并牵头组织项目方案会审后，由市国土资源局立项。

（二）乡镇政府应严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、项目会计核算和内部稽核制、合同管理制等有关制度与规定。同时不得将工程层层转包。

（三）各乡镇人民政府负责组建农村土地整理项目法人，任命项目法人代表。

项目法人对项目建设全过程负责，对项目工程质量、工程进度和资金管理负总责。其主要职责是负责组建土地整理管理机构；落实工程建设计划和资金；管理和监督工程质量、进度和资金使用情况；协调项目内外部关系。

项目法人应按照《中华人民共和国合同法》和《建设工程质量管理条例》的有关规定，与勘测设计单位、施工单位、工程监理单位签订合同，并明确质量终身责任人及其应负责任。

（四）市国土资源部门负责对农村土地整理项目的预验和竣工验收。乡镇政府负责对农村土地整理项目的分项工程、分部工程（一般指桥梁）和单项工程的验收。

工程竣工验收前，施工单位要按照水利工程施工规范规定，提出施工总结报告；监理单位要按水利工程质量评定规定，提出质量监理总结报告；项目法人要根据基本建设财务管理的规定，提出工程竣工财务结算报告。验收时，发现不符合质量要求的，由项目法人责成施工单位限期返工处理，直至达到质量要求。

（五）农村土地整理耕地必须列入基本农田保护范围，新增耕地列入年度耕地统计。各乡镇政府应落实新增耕地承包责任制，发挥新增耕地效益。

三、组织措施

篇3

在集体产权可以分割的条件下，不同的权利项可以包含不同的主体，但是这些不同主体之间的关系是根据集体所有权的性质、形式和职能而开展的。因此，实现农村土地集体产权的主体化是集体产权主体化的主导方向，其可使农村特定范围内的土地归属于某一个农民集体，也就使得这些特定的土地成为农民集体所属的财产和资源。只有明确了集体土地的主体归属关系之后，土地的性质、形式和作用才能得以最终确立；对集体土地占用、使用和支配的各项权利组成的复杂产权才可以有序的形成；同时也才能在农村社会中确立一种科学的财产秩序；农村土地集体产权的主体化才能够形成明确的物权和产权，保护农民群众的合法权益，同时还能够极大促进农民群众农业生产的积极性，这是农村土地集体产权主体化的主要作用。

目前，在我国法律体系中规定农村土地属于乡镇、村集体和村民组织集体所有，但是在法律体系中没有明确乡镇、农村和农民之间主权的边界和范围。由于不同地区农村经济发展水平存在很大的差异性，同时还存在显著的文化差异，农村土地占有关系表现为多种多样的形式，法规在制定过程中很难全面照顾到。尽管在上世纪我国出台的《土地管理法》中规定应该农民集体土地进行确权登记颁证，但是具体工作并没有全面开展。

进入新世纪以来，特别是党的十系列会议对农村集体土地确权颁证高度重视，2011年国土资源部、农业部和财政部联合颁发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，其中明确规定了要加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权属确权颁证工作，确保农民群众的土地物权。这项工作在确认农民集体、农民和土地长期稳定的的产权关系方面发挥了积极作用。

2 农村土地集体产权的主体化机制分析

2.1 在原有集体土地产权制度下，通过维护农民群众合法权益缓解当前矛盾

首先，稳定农民群众的土地产权。在2002年颁布的《土地承包法》使得农民群众土地使用权有了明确的法律依据。现阶段，农村集体土地产权确权颁证工作需要在很长一段时间内才能完成，因此，需要继续坚持三级所有的土地产权制度，在农民群众市场中的对等话语权尚未形成之前，要依靠法规保护农民群众的合法权益。

其次，明确土地用途权责。在农村集体土地使用过程中，要明确农民群众、政府和村集体以及开发者之间关系和权责。政府在土地流转、开发利用等环节只起到监督和服务引导作用。对于用于公共建设用地而征地的必须严格限制和审查。要保证农民个体、村集体和开发者中之间保持平等的市场主体地位，按照市场化原则，体现土地在市场的价值和作用，实现土地使用权的自动流转。

同时，还要保证被征用土地农民的补偿标准符合市场价值，确定补偿最低限额，补偿价格以市场为准；最后，通过立法提高农民群众的参与权。农民群众在土地征用过程中，对市场信息的了解十分有限，处于弱势地位，保证农民群众直接参与到征地谈判过程中，可以保证征地结果的合理性和科学性。在收益方面，承包权范围内的土地补偿费应该完全归属农民。

2.2 限制政府部门的征地权限

篇4

中图分类号：F301.3文献标识码：A文章编号：1001—8409（2012）09—0069—06

The Balanced Benefit Assignment of China′s Farmland Transferring in Different Governance Mode

——Based on “Intermediary Organization”

WEN Xiu—chun， HE Fang

（School of Economics and Management， Tongji University， Shanghai 200092）

Abstract： This paper uses economic game theory to analyze the balanced benefit assignment of indirect farmland transferring between stakeholders based on the integrated thinking of the supply chain management theory. The research discovers that the overall benefit of the supply chain of farmland transferring is positively correlative to the member′s cooperative degree， which means that the overall benefit in non—cooperation is the smallest while in complete—cooperation would be the biggest； when optimal land transferring chain is achieved， the assignment of balanced benefit to farmers， intermediaries， and plantation companies is in a descending order； in addition， “proportional benefit assignment” according to the stockholders′ rights in the cooperative alliance can manifest the fairness and rationality of “benefit sharing， risk sharing”， but would also brings about higher transaction costs compared with “the fixed rent” assignment.

Key words： farmland transferring； intermediary organization； supply chain alliance； balanced benefit assignment

一、引言

篇5

 广西玉林 537000

摘要：土地资源作为国家实现工业化、城镇化雨农业现代化建设的基础，在整个国民经济与资源发展体系中发挥着重要的作用。本文在此背景下提出

了农村土地管理制度改革方向的研究，通过分析现阶段中国农村土地管理现状与影响，有针对性的提出了未来中国农村土地管理制度改革与发展方向，以

充分完善农村土地管理制度改革，实现土地资源的科学合理配置与最大化利用。

关键词：土地、制度、管理、改革、方向、综合

引言

科学的配置土地资源，是有效推动中国实现工业化、城市化与农业现

代化的基础和前提，现阶段，只有充分推动农村土地管理制度改革，完善

土地资源配置，才能最大限度的发挥土地资源优势，实现土地资源的充分

发展。

一、现阶段农村土地管理存在的问题

1、土地流转制度方面的问题

在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整

的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权

利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善

的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种

分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的

固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生

产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬

的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规

模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配

置的效率非常低下。

2、农村土地管理中的违法违规用地问题

在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就

擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，

由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，

并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解

不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非

法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大

量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了

土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。

3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱

在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，

缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多

的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地

权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合

法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，

这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的

谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是

现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。

二、农村土地管理制度改革的发展方向

第一，加强宏观调控政策落实以及制度的创新。加大宏观调控，就是

要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策

对耕地保护的宏观指导作用。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极

的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各

项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效

果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务

的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断

创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地

的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，

具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划

和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型

开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真

编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进

行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。

第二、加强违法违规用地的清查。 当前农村土地问题积累比较多、

矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度。如果通

过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事

件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情

况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总

体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批

准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地

行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规

模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相

关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补

缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违

法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回

收处理。

第三，不断突出对征地制度的有效完善。首先要缩小对农村土地的征

地范围，在修改相关土地征用法律法规的过程中要充分研究并解决针对农

村征地范围的问题；其次要规范征地程序，完善法律法规，对于尊重和保

护农民在征地中的话语权要做出相应的规定；再次要合理的确定征地补偿

标准，要按照土地对农民的生产资料功能与社会保障功能来分别考虑土地

的增值收益，并参照土地市场价格确定对农民的补偿标准；最后要切实落

实安置政策，一些地方采取预留发展经营用地或者部分征地补偿款作价入

股参与经营的方式进行土地安置，要认真总结这种安置方式的优缺点。

第四，重视对农户宅基地财产权实现问题的分析。要稳妥的推进宅基

地流转实验，赋予农民宅基地资产属性，在对其进行严格管理的前提下允

许合理流转与有偿的使用，在推出宅基地时要能够获得合理的收益，以最

大限度的保护农民合法土地权益。

第五，对土地财政问题的分析。土地的收入目前已经成为很多地方政

府收入的重要来源，卖地的农民透支其土地的未来收益，用地的农民投资

未来收益一次性缴纳的土地出让金最终又转嫁给了消费者，因此要处理好

农村发展与城镇发展的管理，处理好耕地发展与国家粮食安全的关系，处

理好土地收益与农民及政府的分配关系，就需要对现行的土地管理与使用

制度进行有效评估，并不断完善土地管理制度，实现农村土地管理制度的

新改革与新发展。

第六，突出强调农村耕地红线问题。首先要建立并不断完善农村农民

耕地保护补偿机制，加强研究耕地保护机制的定位、补偿对象、资助来源

与支付方式，做好制度设计并严格落实；其次，耕地的占补平衡应强调质

量与数量的共同发展，在严格执行耕地数量占补平衡的过程中，还需要强

调耕地质量的提高，并将质量状况作为重要考核指标纳入到耕地质量管理

办法中；最后要形成对耕地保护管理的合力，在强化基本农田保护的政府

分级负责与管理的基础上，建立起以国土部门为中心，综合农业、林业、

水利等部门共同参与的农田保护管理体系，提高对农村土地的管理水平。

3、结论

综上所述，农村土地作为农民自身发展与整个国家经济社会发展的重

要保证，在很大程度上影响着农民与社会的持续进步与发展，因此需从农

民实际土地发展与管理状况出发，改革农村土地管理制度，完善土地管理

模式，实现土地资源的综合运用

参考文献

篇6

开展农村闲置宅基地全面整治，是一项长期而复杂的社会工程，必须与当前正在进行的社会主义新农村建设有机地结合起来，要充分尊重农民的意愿，科学规划，分步实施。

首先应加强村庄布点规划，推进新农村建设工程，逐步调整村庄布局，规划审批后要严格执行。

其次要加强宅基地土地复垦整理，通过村庄搬迁，撤并的方法把那些规模较小，自然村多，居住分散的村集中到居民点，形成中心村，促进村居住宅向中心村、中心镇集中，减少水、路、电等公共基础设施重复建设对耕地的占用，闲置地复垦还可向上争取1：l的置换折抵建设用地指标和大额的经济补助，壮大了村级集体经济。

再次加大新农村建设力度，按照所处区位，地势，自然状况进行合理规划，因地制宜，可采取建设农民公寓，自然村撤并等形式，使农民住宅闲置状况得到改变。

宅基地的部分“有偿使用”

在不违背《宪法》、《土地管理法》的前提下按照每户只能有一处标准住宅的原则，对法定享用面积实行划拨土地使用权形式解决其用地。对村民确因生产、生活需要增加宅基地的，实行“有偿使用，按宅收费，以级论价，多占多交”的方式，再以补偿金的形式返还给少占地的农户。让少占的人得利，多占的人付出，利用经济手段调节，遏制农村宅基地闲置和低效利用的趋势。

建立闲置宅基地退出制度，是提高农村土地资源节约集约利用有效手段之一。目前，我国宅基地退出制度缺乏是导致宅基地闲置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，对于达到法定要求的闲置宅基地，依法坚决收回对于其他闲置，则采取不同的宅基地退出方式。

针对人口迁移型闲置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上无附着物且使用权人不再有使用权的，宅基地由集体组织依法收回；原本村村民户口已不在本村，宅基地由集体组织收回，对于附着物给予一定补偿。对于违法占用宅基地的责令改正，拒不改正的依法收回；符合使用条件的宅基地使用权人取得宅基地后不及时按规定使用，闲置宅基地达2年以上的，集体经济组织有权收回该宅基地；违法占地建房超标准占地建房的，对于违法超标部分应当无偿收回。对季节性闲置的宅基地，应鼓励村民灵活处置宅基地，充分利用。

推进节地，提高土地使用效率

在当前土地日益成为发展“瓶颈”的情况下，要着重在提高现有土地利用率上下功夫，把节约土地，提高土地利用率放在首位。

一要严格控制建设用地增量，建议各项重大用地立项必须进行听证，新上项目首先要利用存量土地；

二要集中进行一次存量建设用地资源普查工作，摸清底数，并研究促进盘活存量土地的政策措施，严禁土地闲置，利用税收调节，提高土地保有成本，不让囤积土地者有机可乘；

三要鼓励乡镇企业建造多层厂房，充分利用“地上”和“地下”两大空间，节约用地空间，提高容积率；

四是充分利用低丘缓坡和废弃的果园地，搞项目建设，尽量不占或少占耕地，对滥用或闲置土地的单位征收费用，并根据严重程度提高费用比例。

为提高土地使用效率，实现资源的最大经济效益和社会效率，在符合村庄建设详细规划的前提下，应对那些位置分散的闲置地和低效用地（如边角地、插花地）进行土地置换，盘活利用。同时，加大对闲置土地的查处、收回，纳入土地收购储备范围。

建立相关法律法规

首先应该建立相关法律法规，加大对农村闲置土地的处置力度建立农村闲置土地处置的相关法律法规体系，统一农村闲置土地认定标准，包括其闲置起算时点、闲置有效计算时段、土地产出低效的界定、闲置面积的确认等。

对农村非农建设闲置土地，还要考虑因司法裁决而转移的未开发利用土地的闲置情形认定等标准，建立现有农村闲置土地收回程序与规定；设置农村闲置土地退出途径和方法的法律内容。对不符合法定闲置情形的低效利用土地，采取安排临时使用、协商收回并给予合理补偿等多种途径处置利用。对于农民主动抛荒两年以上的耕地（不可抗拒因素或生态环境污染导致不可耕农用地除外），以村为单位收回，重新发包。

其次，应编制村庄规划，着力建设社会主义新农村加大编制村庄规划的力度，同时加强农村闲置土地的综合整治，置换一定建设用地指标以缓解城市建设用地矛盾。加强社会主义新农村建设，实现两型社会农村经济发展方式转变，消除城乡二元结构。

此外，还必须强化规划实施的法制化管理。《土地利用总体规划》和《矿产资源规划》，“两规”制定审批后具有法定效力，任何组织和个人都必须严格贯彻执行，不得擅自更改和违背。

强化公众参与和加强信息化管理

农村闲置土地所在的镇政府、街道办事处应当积极主动配合行政主管部门，共同参与农村闲置土地的管理，尤其是在政策宣传、化解矛盾等方面，需要让广大人民群众意识到合理利用土地资源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社会氛围。依靠行政和社会的双重监督，减少农村土地闲置现象，追究土地闲置者的责任。

加强农村闲置土地的管理，必须建立在对闲置土地的类型、数量、分布、成因等基本情况充分了解的基础上，同时还应以项目为载体，盘活闲置和低效用地，对新增的闲置土地要及时纳入闲置土地管理范围。通过建立农村闲置土地管理信息系统，加强对农村闲置土地的监控。采用3S技术和计算机网络技术，对闲置土地的类型、数量、质量、分布、生态环境、利用现状、动态变化进行科学描述，在三维空间内进行定性、定量和定时分析，向有关部门提供实时信息，为农村闲置土地的有效预防、及时发现、合理处置和科学利用提供技术支撑。

加强农村闲置土地综合整治

在技术上，应采取一些针对性措施，对农村不同类型的闲置土地进行综合整治，运用相关技术对农村闲置土地实施全方位监测，将土地利用信息系统作为管理农村闲置土地的重要手段。

针对生态环境破坏造成的农村土地闲置，要采取生态环境综合整治措施。首先，开展污染土地修复治理。采取有效措施对因矿产开采冶炼及其他工业污染土地进行修复；其次，加强水土流失治理。逐步提高丘岗山地区域森林覆盖率和植被覆盖度，减少水土流失，提高区域水土涵养能力。第三是加大工矿废弃地复垦力度。提高土地生态系统自我修复能力。

篇7

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）04-0001-07

土地利用随着人类的出现而产生[1]。不同历史时期和不同的地区，人类对土地利用的方式及对土地的需求是不相同的[2]。随着城市化和工业化步伐的加快，稀缺的土地资源使得我国的人地关系表现得尤为紧张，为了满足人们日益增长的物质、文化生活需要和促进经济社会向前发展，以破解土地要素制约为重点的土地综合整治应运而生。究其实质，土地综合整治依然是合理组织土地利用的重要路径，然而现实表明，我国当前推进的农村土地综合整治已不再单纯作为土地利用的政策措施而孤立存在，更重要的是它已经成为影响我国城乡经济社会发展的重要资源配置方式，在很大程度上表现为一个多方利益主体相互争夺、妥协、并最终达到相对平衡的复杂过程，并在此过程中伴随着投入与产出、土地及地上附着物价值以及土地权利主体利益分配的一系列重大变化。正因如此，在当前条件下农村土地综合整治的推进正在产生极其复杂的多元影响，必须高度关注其政策目标的实现及其利益分配。

一、研究评述

随着实践中农村土地综合整治的不断推进，学术界的研究也日趋丰富，近年来研究重点主要集中在以下几个方面：一是土地整治模式的研究，徐保根[3]基于土地发展权交易视角，认为在总量控制的情况下，浙江省嘉兴市“将宅基地与承包地分开，以宅基地换城镇房产，以承包经营权置换社会保障”的“两分两换”整治模式，既可提高土地资源配置效率，又能提高各参与方的经济效益；李佯恩[4]围绕着“钱从哪里来，人到哪里去”的问题，总结了四川省郫县组建农村集体资产管理公司实施土地综合整治的探索，认为这种模式创新运用了农村产权制度改革成果，发挥了农民群众在土地综合整治中的主体作用，促进了生产要素的自由流动。二是土地整治存在的问题及原因的研究，吴次芳[5]认为，我国土地整理及其权属调整的法律制度体系的不完善，是导致土地整治实践中矛盾与冲突频发的主要原因；高向军[6]基于上海督察区域的实证分析，认为整治中存在前期工作严重滞后、农村宅基地置换困难、农村居住点建设不符合节约用地和农耕文化要求、土地整治资金得不到保障等问题；严金海[7]通过对福建省厦门市的实地访谈和问卷调查研究，强调土地产权设计与治理结构的内在缺陷是导致农村宅基地整治出现问题及利益冲突的最根本原因。三是土地整治绩效评价的研究，目前学术界普遍认为，通过对已实施土地整治项目进行绩效评价研究，有助于完善土地整治理论体系和提高项目投资决策和管理水平，但关于绩效内涵的理解至今尚未达成一致，在评价指标体系的构建上不同学者观点也不尽相同，如金晓斌[8]以“三大效益”（经济、社会和生态效益）为分析框架，从影响项目产生效益优劣的因素出发，建立了绩效评价指标体系；罗文斌[9]从项目结果绩效和行为绩效的综合角度出发，构建了一套基于“流程逻辑”的土地整理项目绩效评价指标体系。四是土地整治相关对策的研究，鹿心社[10]结合基本农田建设、生态环境建设、农业生产结构调整和地方经济转型等因素的相关分析，提出了我国土地整治的总体方略；刘彦随[11]从地域差异性和地区功能定位的角度，提出因地制宜，分区、分步推进的政策建议；郭晓鸣等[12]认为在不同资源禀赋下，土地综合整治的目标不同，会使资源配置效率的增进存在巨大差异，因此必须高度重视资源禀赋和利益格局对整治效果的双重作用，搭建科学的土地综合整治平台。

总体而言，学术界对农村土地综合整治的研究已取得一定的进展，研究视角和观点也在不断发展更新，但目前的研究主要以实证案例分析为主，把目前存在的突出问题与对策研究作为重点，总体上基于利益机制的深层次研究相对不足，尤其缺乏对土地综合整治动力机制及利益相关者方面更深入的针对性研究。鉴于此，本文将以利益相关者视角对我国农村土地综合整治展开研究，重点分析其中主要利益相关者的利益偏好，探讨农村土地综合整治可持续发展的基本思路，为相关政策调整提供决策依据。

二、我国农村土地综合整治现状评价

现实考察表明，当前我国广泛开展的农村土地综合整治是在农业现代化、工业化以及城镇化快速推进背景下的探索和实践，究其实质，主要有三个主要方面的现实需求：一是工业和城市高速发展的态势不断加强，由其引致的大规模建设用地需求快速扩张；二是耕地后备资源供给紧缺的挑战日益严峻，亟需通过节约农村集体建设用地的方式拓展新的供地空间；三是农村零碎化的土地利用方式与发展现代农业的冲突日益加剧，改善农地利用条件和利用方式的要求日渐紧迫。因此，从狭义的内容上看，农村土地综合整治是在农村范围内，对田、水、路、林、村、房等实施的综合整治，包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等。从直接政策目标来看，农村土地综合整治是为了增加耕地面积，提高土地利用效率，形成合理、高效、集约的土地利用结构，以适应社会经济发展对农地利用的需求。但在统筹城乡力度全面加强背景下，从更宏观视角考察，当前我国农村土地综合整治还必然表现出更为多元的目标，既包括农民生活生产条件的改善、农村社区公共服务的完善以及农村经济社会的全面发展，还包括通过农村内部的用地节约以空间置换方式有效缓解日益增长的工业和城市用地需求。

事实表明，农村土地综合整治在实现增加有效耕地面积、保证全国耕地面积基本稳定、优化土地利用结构、集约用地等方面的确发挥了预期效益，在盘活农村闲置土地资源为城市提供占补平衡指标，满足工业发展和城市扩张不断增大的用地需求的同时，也实现了农民生产生活方式的转变，完善了农村公共服务基础设施建设，改善了农村的村容村貌和生态环境，为实现农业产业结构调整和传统农业向现代农业的转变创造了有利条件。相关资料表明，自2001年颁布《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》以来，全国土地整治工作不断推进。截止2010年底，全国通过实施农村土地综合整治，新增耕地4 200多万亩，建成高产稳产基本农田2亿多亩，新修排灌沟渠493万公里，建成田间道路460万公里，经整理的耕地亩均产量提高10%左右。

然而，作为一项对土地布局、结构、用途和土地权属等进行全面调整的综合措施，农村土地综合整治在实践和探索过程中也不可避免地出现了一些矛盾和问题。在耕地“占补平衡”的土地管理政策指导下，部分整治项目只关注耕地数量的增加，而忽视耕地质量的提升。实践中，也不乏违规滥用城乡建设用地增减挂钩政策的灵活性大搞村庄撤并的“圈地运动”和滥施土地强权的“农民被集中、被上楼”等矛盾冲突现象，在有的地区，上述问题甚至愈演愈烈，土地综合整治的推进在一定程度上演变为了剥夺和损害农民土地权益的过程，引发出一系列更为复杂和尖锐的社会矛盾。

三、农村土地综合整治中的利益相关者分析

土地综合整治的推进过程中之所以普遍存在各种问题和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度约束条件下，不同利益相关者的不同利益偏好必然引发利益冲突，而通过土地综合整治不断攀升的土地增值收益又必然导致不同利益相关者之间的利益分配冲突趋于激化。

那么，农村土地综合整治中，究竟涉及哪些利益相关者？他们各自的利益诉求如何？基于各自的利益诉求可能产生怎样的利益冲突？不同的利益分配又将如何决定预期政策目标的实现？围绕这些重要问题，本文主要运用利益相关者分析方法对农村土地综合整治进行系统研究。

利益相关者分析，即分析利益相关者的偏好及相互之间的关系。通过这种分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，并为构建相互间的利益均衡机制提供重要依据。考察我国农村土地综合整治的具体实践，可以判定，中央政府、地方政府、投资开发商、农村集体组织、农民是农村土地综合整治过程中最主要的利益相关者，因而应以其为重点对象展开分析和研究。

（一）利益相关者偏好分析

1.中央政府的利益偏好：耕地保护、农民受益、农村发展。中央政府，代表的利益主体较多，因而在土地综合整治中，中央政府的利益目标函数相对较为复杂。一是追求政治效益。我国人地矛盾问题将不可避免的因已经到来的老龄化时代而更加严峻。因此，在农村土地综合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地数量和质量，实现耕地保护目标，保障国家粮食安全和生态安全。二是追求经济效益。中央政府力求以较少的国家财政投入实现促进耕地保护和利用的发展目标。三是追求社会效益。面对当前不断扩大的城乡收入差距和社会不公现象，中央政府在推进农村土地综合整治中必然会更加注重百姓民生、区域平衡发展等与社会稳定相关的重大问题，注重保障农民能够合理分享工业化、城市化发展的收益。

2. 地方政府的利益偏好：增加土地财政收入、拓展城市扩张空间、打造农村发展样板。在农村土地综合整治中，地方政府的利益偏好表现为：一是承担搞好土地建设、提高耕地质量、增加有效耕地面积的行政任务；二是借助农村土地综合整治的推进，获得支持城市化的建设用地指标，以突破土地资源的约束，为城市发展提供空间；三是依靠“土地双挂钩”开辟的新的资金来源，打造高水平的现代农业发展样板，实现项目区现代农业发展规模和水准的大幅度提升；四是让尽可能多的本地企业参与土地整治项目的实施，增加当地就业，获取更多的地方财政收入；五是在一定区域农村实现较好的公共服务和社会管理，显著改善生态环境，以获取良好的地方政府形象，获得上级政府和社会的认可。

3.投资开发商的利益偏好：土地指标收益、房地产开发收益、就地开发产业收益。作为强势用地者，投资开发商是携带大量资本与技术的组织或个人，具有较大的影响力和良好的社会关系，容易就自身的利益与地方政府达成一致，形成利益同盟。同时，还能通过各种途径向地方政府施加影响，以便在决策中实现自身的利益目标。然而，在农村土地综合整治中，不同的投资开发商所关注的经济利益也不尽相同，主要包括三个方面：一是整治后新增土地指标的增值收益；二是新增土地指标挂钩后发展房地产业的经济利益；三是就地发展规模种养业、乡村旅游业等获取的收益。

4.农村集体组织的利益偏好：壮大集体经济、发展现代农业、完善社区建设。农村集体组织是被整治土地的所有者和直接管理者，承担着农村内部的服务和协调工作，是政府、投资开发商与农民之间沟通的桥梁，扮演着非常重要的角色。在农村土地综合整治中，农村集体组织的利益偏好表现为：一是争取更多的农村建设用地和资金，发展本村集体经济；二是通过地块的集中和农地生产条件的改善，实现规模种植，加快本村现代农业的发展；三是实现田、水、路、林、村、房等的综合整治，改善生活环境，完善社区公共服务设施建设，获得社区长远发展的能力。

5.农民的利益偏好：搬迁补偿费、分配耕地情况、农业生产条件、社区建设。尽管拥有土地的直接使用权，但主要受个人素质及能力等因素制约，农民对农村土地综合整治的整体认知度和参与度均较低，加之居住分散，难以形成利益共同体。在农村土地综合整治中，农民处于弱势地位，影响力较小。

篇8

中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）09—0036—07

在农民工市民化问题上，不少学者都将研究视角定位在城市户籍制度的简单废弃上，而没有进一步思考为什么现行制度下城市户籍的福利制度不仅没有废止，反而日益凸现。其实，农民工迁移和户籍制度改革必须思考两个问题：第一，城市经济的运行离不开对公共产品的供给，在我国目前经济的转轨过程中，公共产品提供的缺口巨大，但地方政府财力有限，怎么解决？第二，在一个土地资源十分稀缺的国家，如果仅强调对土地财产的占有权，而不强调土地的利用效率、社会外部效应以及社会公平等问题，是否更加有利于中国经济的发展？我们认为，这两个问题必然涉及到土地资产的处置问题，即房地产税和土地资产置换。房地产税收可以为城市政府解决公共产品供给的资金来源，土地资产的置换能够解决农村劳动力城市化的安置成本，降低城市化移民的门槛。同时，城乡土地财产税的设置还能促使人们提高对土地的利用效率，将沉淀的土地财富转化为运行的社会资本。本文将从这一角度探讨土地资产置换与农村劳动力城市化迁移以及中国城市化的健康发展。

一、是户籍还是资产阻隔了劳动力的迁移

从社会经济发展的过程来看，城市化与人口的迁移相联系，城市空间扩张、人口积聚与城市经济发展是一个同步过程，而且，三者之间共同决定了城市的边界和规模效应。但目前中国的城镇化是一种不协调的城镇化：一是城市建设用地过度扩张，人口积聚相对不足，土地城镇化快于人口城镇化；二是人口

--------------------------------------------------------------------------------

收稿日期：2013—05—05

*基金项目：国家社会科学基金项目《差异化视角下农村土地承包经营权流转市场形成机理及其政策分类设计研究》（11BJY085）、《城镇化进程中农地非农化问题研究》（10BJY071）、河南省哲学社会科学重大招标项目《现代农业发展与新型农村社区建设：中原经济区加快城乡一体化发展研究》（2012A007）的阶段性成果。

作者简介：程传兴，男，河南农业大学经济与管理学院教授（郑州 450002）。

张良悦，男，河南农业大学农业经济与管理学院副教授（郑州 450002）。

赵翠萍，女，河南农业大学经济与管理学院副教授（郑州 450002）。

与产业集聚不协调，产业城镇化快于人口城镇化；三是城乡发展不协调，城乡居民收入差距呈扩大趋势。同时，中国的城镇化又是一种典型的不完全城镇化：一方面，农民工“被城市化”，“迁而不转”；另一方面则是“转而不迁”，大量农民工虽然到城市就业，但其身份、社保、住房等生活方式没有发生根本性变化，不能享受城市提供的基本公共产品。从本质上说，房产是一个社会公民财产的基础，住房的空缺必然限制人们的消费和相关投资，进而严重阻碍城市化的进程以及城市劳动力的供给。所以，农民工不能享受城市经济适用房和廉租房待遇，无异于将农民工的生活排斥在城市经济社会之外，形不成城市化的内需。这些情况表明，中国的城镇化在空间区域上没有边界约束，而在城市化的内容上（人口的城市化）却有严重的隐性制约，农村劳动力的城市化移民已成为中国城市化健康发展的一个瓶颈。

人口城市化的隐性约束与户籍制度有着重要的联系。现行的二元户籍制度将居民的迁徙自由、接受教育和享受社会福利等方面的基本权利限定在户籍所在地的区域内，将大量有落户要求的外来人口阻隔在城市之外。在这种情况下，如果外来人员迁入城市，则增加了其安置成本，包括私人消费成本、住房成本和享受公共产品如教育等方面的成本。为此，不少学者认为，户籍制度改革的取向应该是取消它与社会公共产品之间的联系，赋予城乡居民同等的福利待遇。然而，在实际中我们却看到，城乡户籍制度与社会公共产品分享数量和质量上的差别，某种程度上是政府在供给不足条件下的无奈选择。所以，尽管大家都认识到户籍制度的“阻隔”，但到目前阶段，户籍制度改革基本没有改变其“高门槛、高待遇”特征，尤其是教育资源和住房保障成为城市化移民的最大瓶颈。

上述分析表明，表面上户籍制度阻碍了人口的自由迁移，但要从根本上解决这一问题，则城市化的人口迁移就由户籍制度转化为土地财产问题。第一，城市化的扩张必须为积聚的城市人口提供必需的基础设施，必须为积聚的人口提供必要的就业和社会保障，才能保证城市经济和生活的正常运转。第二，迁移人口如何将自己的资产进行置换，如果迁移的劳动力不能将自己在农村中的土地资产顺利地转入城市，就会有退出成本。这种制度安排使农民既不愿种地，也不愿放弃土地，无法彻底脱离农村土地到城市生活，特别是普遍的“空心村”和“闲置住宅”已经造成了严重的资源浪费，并固化了城乡之间的二元特征。

如果跳出户籍制度的视野从发展的角度去认识，则需要在发展战略和政策设计上加以反思。首先，在劳动力的迁移上，目前的政策还是基于农民工只是暂时地在城市工作、生活而设计的，没有将农民工城市生活的融入作为城市化的根本内容，城市政府自然不会去考虑农民工享受的社会保障，尤其是保障性住房。这可以说是户籍福利制度的问题。其次，与此相适应，唐茂华和黄少安认为，均分化的农地制度使得中国劳动力的迁移决策，有别于其他国家无地或少地农民的“受迫型”迁移，而是有地农民的“自主型”迁移；有别于他国农地经营和进入工资经济的替代性决策，而是将二者互补，共同维持生活。这表明没有将农村人口的减少作为经济发展的重要内容，仍然是基于城乡二元的格局去推动城市化的发展。这应该说是发展战略问题，有悖于经济发展是不断减少农民过程的基本规律。再次，张良悦认为，在考虑户籍制度的福利时，不仅要看到城市户籍的公共福利，也要认识到农村户籍的公共资源，如社区农民无偿地对土地的占有权和使用权，农村劳动力的城市化移民需要户籍对价。这说明在城市化的发展中没有充分地考虑到资源约束的困难，没有重视土地资产存量的运作，涉及到城市化的发展对土地资源社会总体利用的问题。最后，在中国的劳动力跨区域流动中，真正因为户籍、基本公共服务和社会保障的歧视而受到流动限制的是技能较低的劳动者，而恰恰是这一部分才是城市化进程中所要解决的移民问题，这是城市化的工作重心。

总之，从根本上说是土地资产而不是户籍阻碍了农村劳动力的迁移。城市化的健康发展、农民工市民化、地方政府资源配置与土地资产的有效处置才是解决问题的根本出路。

二、土地财产置换与农村劳动力的城市化迁移

如何为城市政府寻找一种对外来移民提供城市住宅的解决方法和激励措施，是农村劳动力城市化移民的关键环节。我们的基本思路是，将农村劳动力移民的土地资产进行置换来解决移民的城市住宅，对城市居民的所有住宅实施房产税收作为城市公共产品供给的基础。我们首先从产权的角度对土地财产的置换进行理论分析；之后对农村劳动力迁移的启动条件加以分析。

（一）土地产权及其资产处置①

某种意义上说，房地产资源不仅仅是一个物质产出，而是自然资源与人类社会制度的完美结合。人们对土地资源有一种贪婪，并希望自己占有和享用。为了限制这一行为，便设计出了制度安排，允许个人和集团实施某一特定的具有排他性的房地产资源的所有权、占有权和使用权，从而为土地资源的利用和配置提供了一个标准和基础。但是，这并不表明财产所有者在土地资源利用上的“为所欲为”，而仍要受到财产制度、土地利用规划和资源稀缺的外部性约束。

1.政府政策对土地资源利用的制约

通常意义上的财产被界定为对某一事物排他性的占有、使用和处置，但从土地政策和管理上看，土地产权却十分“残缺”。某种程度上说，几乎土地资源的所有和使用都会受到公共政策的制约和土地管理的限制。总的来看，基于公共利益的性质，有四个重要的权利束从来不包括在完全的所有权中，它们是税收的公共权力、公共使用的征收权、管制的权利和无继承人的国家转归权。特别是，土地税可用来鼓励对土地更广泛和有效地利用，达到土地保护和环境保护的目标，提高作为私人占有的所有权的保护，引导某一类型的投资，或者提升产权价值。同样，税收也可以作为大棒和处罚措施使人放弃或禁止与上述目标相反情况的土地开发。

2.政府在土地资源管理和开发上的警察权

在今天，土地利用的政治经济学问题正变得越来越重要。随着人口的增加和经济的发展，越来越多的人“被迫”从他们的土地上分开，土地潜在的利用者和现有使用者之间的竞争越来越激烈，且导致土地利益上的冲突。显然，其结果是对土地利用“公共利益”导向的需求越来越多；同样，也会出现这样的趋势，随着公共利益实施的扩展，政府对土地私有利用的约束会带来土地财产权的明显改变，因为绝大多数的公共土地利用规划，规划者很少涉及自己的土地资源。所以在这种情况下，有效地按规划实施就会受到“公共权力”指导的约束：开发者在土地资源的利用上受到规划措施的影响、指导或者对决策的控制。特别是，在土地的开发和利用上，如果不能由市场规则达成协议，国家就会动用至高无上的“警察权”，直接进行征收和处置。警察权是政府为了土地改善、土地保护和对公共卫生、安全、道德、福利等公共利益而由立法赋予的内在权力②。

3.土地资源稀缺性及其公共利用的最大福利

在土地资源的利用上，公共和私人的目标是多元的，但对共同使用的追求是长期的。如果我们想要享受对土地的各种开发带来的利益和产出，对我们的土地资源有序、高效和有成果的利用感到满足，那么，共同体和其土地拥有者的公民就必须为了共同的目标而一同承担责任。所以，为了使土地最有效地利用和社会福利最大化，对公众进行教育强调人类与土地之间的重要关系，强调土地财产权以社会为基础的法律权利的性质，就成为一个重要的内容。这在我国经济转轨过程中显得尤为重要，因为人们往往在土地产权上“各持一束”而相互冲突。无论土地政策的内容是什么，必须确定这样一个原则，即对土地资源的开发、管理、使用和保护的方式对于国家、社区和全体公民的福利有着重要的意义。社会授予其公民确定的私人财产所有权是非常重要的，但对这些权利的拥有并不仅仅代表一种优先使用权，它还涉及到责任，这种责任不仅是个人所有者，也同样在社区和社会对土地的利用上。

以上三方面的内容表明：土地财产涉及一系列社会制度规则，国家有责任保护公民和团体的土地财产；对土地资源的利用和开发必须兼顾效率和社会公共福利，不能对稀缺的土地资源造成浪费。在对土地的利用开发上，土地财产税收是促使土地资源集约利用的一种有效的经济方式，警察权是对土地管理的一种重要手段。基于这样的认识，中国城市化的健康发展在推进城市化的移民过程中应该对土地资产进行合理的制度安排与处置。首先，赋予农村居民“宅基地财产权”，通过产权的界定结束农村居民宅基地“无偿取得、无期限使用、无成本持有”的模糊状态，从而使农村居民“沉淀”于土地资源的投资显现出“财富效应”。其次，基于中国土地稀缺的现实背景，城乡所有土地的使用都应设置财产税收；城市房地产税收的设置，应提高对城市土地的有效利用和更好地对城市公共产品的供给；农村房地产税收的设置，除提高和改善农村公共产品的供给外，还可以从根本上遏制“一户多宅”和超标准住宅问题。再次，必须对城市化移民的农村居民的土地财产进行合理的资产置换，使其主动退出农村宅基地及其房产，从而有效地解决农村的“空置住宅”问题。

（二）土地资产的置换与城市化移民

1.农村劳动力城市化迁移的分层及资产置换模型

托达罗在对发展中经济城乡劳动力迁移的分析中认为，只要迁移者城市的工资性收入高于农村的农业收入，就会导致农村劳动力向城市的迁移。但在中国，这种启动条件还有许多制度性的障碍，需要不断地去调适。由于各种制度因素的制约，目前中国的城市移民仅仅表现为一种工作场所的变化，而不是生活方式的转变，所以，他们被称之为农民工，而不是城市居民。但在这些农民工中，有些已经具备城市居民的资格，而有些仍是处于兼职化的状态。如果能够消除一些制度因素，一些农民工就会举家迁入城市，融入城市社会，成为城市居民。所以，对城市化的移民应该给予分层次、有序迁移的制度安排。为了分析问题的方便，我们这里仅仅分析那些具备城市化移民的农民工的迁移情况，并作如下假设：（1）在城市有稳定的就业，家庭主要依靠工资性收入，有条件进行举家城市化迁移的农村移民；（2）城乡户籍福利制度保持不变，即城市户籍可以获得城市公共产品，农村户籍能够保障对所在社区土地的占有和使用；（3）由于土地资源稀缺，城乡土地资源都给予一定的财产税收；城市土地财产税主要用于城市公共产品的供给，农村土地财产税收主要用于对土地有效利用的激励；（4）城市生活优越于农村生活，城市生活效用大于农村，主要的移民趋势是农村转入城市；（5）为了分析问题的方便，不考虑城乡居民生活水平和房地产资产价值的差异。在上述假设条件下，我们借鉴托达罗模型建立如下农民迁移的资产置换模型：

设t时期农民农村劳动的收入为：

VR（0）=∫nt=oYR（t）e-ndt

（1）

其中，VR（0）代表t时期内期望的从事农业生产的实际收入现值，YR（t）为t时期内土地带给农民的收入，r为贴现因子。

设t时期农民农村宅基地的资产为：

VRP（0）=∫nt=oYRP（t）e-ndt

（2）

其中，VRP（0）代表t时期内市场化条件下农村居民住宅带来的预期收入现值，YRP为t时期内农村居民住宅在市场化条件下带给农民的资产预期收入，这一收入反映农民对土地资产的拥有。

设t时期内城市就业的农民工可支配的净收入为：

Vu（0）=∫nt=oP（t）Yu（t）e-ndt-C（0）

（3）

其中，Vu（0）代表t时期城市净实际收入的现值，为从事非农就业的工资期望收入，Yu（t）表示由农村迁往城市的资产置换成本，即将农村的土地资产转换为城市资产的成本。P（t）是农民能够获取城市工作的就业概率。

2.农村劳动力城市化迁移的启动分析

比较（1）、（3）式，我们可以发现：按照一般的发展经济学的迁移理论，只要Vu（0）VR（0），就会顺利实现农村居民向城市的迁移，我们称之为农村劳动力城市化移民的一般启动条件。但是，在我国由于制度的约束，农村土地的资产从法律上只有使用的权利，没有资产置换的诉求。这就是说，如果农村劳动力移民到城市，那么农村的土地经营权和宅基地资产就必须放弃。如果说农村土地承包经营权可以流转的话，那么，农村居民的宅基地资产则是完全被沉淀的，居民在农村居住只能显示出其建设成本，而在迁移时则显示不出其资产的价值。这样，作为一个理性的农村居民，这一块资产就成为其转移到城市的退出资本。由此我们得出如下结论。

结论1：在现有制度约束下，由于农民工城市化迁移有退出成本，即使在城市就业获取的现值收入大于在农村从事农业生产获取的现值收入，也不会正常迁入城市。

由于农村居民住宅资产不能被置换到城市去，这样，农村移民到城市的安置成本就会大大提升，不再表现为资产置换的成本，而是表现为对城市住宅的重新购置。

设t时期内移民城市住宅的资产价值为：

VCP（0）=∫nt=oYCP（t）e-ndt

（4）

其中，VCP（0）代表t时期内农村移民城市购置住宅的现值，YCP（t）为t时期内农村移民城市对住宅的现金支出，这一价值反映农村移民对城市住宅资产拥有的购置成本。

如果将这些因素考虑进去，则农村劳动力向城市移民的启动条件就变为：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）。这个启动条件表明，农村向城市移民增加了城市房地产的购置，同时，又有了农村土地资产的退出成本。从而增加了农村劳动力迁入城市的困难，也增加了农村劳动力退出农村的困难。显然，非常不利于农村劳动力的迁移，即使能够长期在城市打工，也不会改变农村的生活方式。另一方面，从土地资源的利用效率上看，一个农村劳动力到城市打工或者移民便拥有了城市和农村两处土地资产，增加了对房产投资的持有成本，无论是对个人，还是社会都是一种土地资源的低效利用。在这一分析的基础上，我们得到如下结论：

结论2：农民工在其土地资产不能置换的情况下，大大增加了其迁入城市的安置成本，且由于农民工在城乡两处拥有土地（房产）资产，造成土地资源的低效利用。

当然，从上面的启动条件分析来看，如果鼓励农村劳动力向城市移民，则必须首先将农民的住宅资产进行置换。如果能够进行资产置换，则农村劳动力向城市移民的启动条件就回到正常的状态，即VU（0）VR（0）。但另一方面，城市政府是否愿意提供这种置换条件？在现有的财政制度下，让城市政府为农村移民提供城市住宅并提供相应的公共产品很难满足，也不乐意为移民创造条件。所以，在对低收入阶层提供住房保障上一般不把农民工纳入覆盖范围。这也是为什么城市户籍福利制度不可能取消，即使“单方面取消”也不能带来大规模城市移民的真正原因之所在。

现在的问题是，如何激励地方政府为农村移民提供住宅产品及相应的公共服务。从目前的城市政府来看，缺少的是提供城市移民的住房保障和公共产品的资金来源，而不是土地空间，土地只是预算外收入的主要来源。在住房保障建设上，现在的政策是，土地出让收入的10%要用于保障房建设，为筹集更多的建设资金，政府还会求助于“土地财政”，继续扩张土地，导致城市空间的扩张。所以，要解决这一问题是，必须改变城市保障房的受益主体和城市公共产品资金的来源方式。

经过十多年的城市住房改革，应该说城市居民的住房已经有了很大的改观，目前的城市商品房的空置率相对较高，即使保障性住房也出现空置现象。如果再将保障性住房局限于城市低收入阶层，帕累托效率改进的空间不大，所以，应该将受益对象主要给予城市低收入移民阶层。另一方面，随着城市居民的增加，城市公共产品的供给必然增加，如果仍然让所有居民享受几乎免费的城市公共产品，将会严重增加城市政府的财政负担，其结果是公共产品的供给要么短缺，要么限制消费主体。所以，要保障城市公共产品的有效供给，必须实行居民的付费制，即房地产税。

根据上面的分析，我们认为，住宅权的解决可以将农村移民对农村土地资产的使用权转换为城市保障房住宅的使用权和城市土地的发展权，并且要与城市低收入住房的建设相挂钩。移民退出农村宅基地的资产，可以相应地获取城市住宅的置换权，其权证价值依据不同的城市规模设置不同的价值等级，让移民自由选择城市。移民退出农村宅基地的土地发展权要与城市建设开发相结合，只有接纳城市移民，才能获取相应的城市土地的发展权，进行城市建设和开发③。这就为城市土地的开发设置了城市移民的约束条件，要比单纯的城乡建设用地挂钩更具有针对性和城市化的实质内容，也有利于对土地更有效地利用。城市公共产品供给应该采用财产税的方法。采用财产税之后，一方面可以为城市政府提供公共产品的财政来源，从而减少地方政府对土地财政的过度依赖；另一方面，随着城市政府对土地出让收入依赖的减少，加之房地产税对房产投机的抑制，城市房产的价格就会相应地回落，从而进一步降低城市移民的门槛。

当然，也有这样的情况，即使在：Vu（0）-VCP（0）VR（0）+VRP（0）移民启动条件下，也有一部分农村劳动力成功移入城市。在这样的情况下，城市移民就会占有城乡两处地产，导致土地资源的低效利用，目前农村大面积的空心村就反映了这一状况。甚至还有一种情况是，一些农村居民在城市购置房产，一些城市居民在农村购置别墅，例如小产权房。尽管在一定程度上反映出房地产的市场价值，但对稀缺的资源却不是有效地利用。因此，我们主张对农村的土地财产也应该设置财产税，尤其是对闲置的宅基地可以设置惩罚性税收。这样，就会迫使有能力移民城市的劳动力放弃农村土地资产，完全融入城市。这时城市移民的启动条件就会变为：Vu（0）-[VCP（0）+TC]VR（0）+[VRP（0）-TR]，其中，TC表示城市房地产税收，TR表示农村房地产税收。在这样的条件下，城市房产的持有成本增加，可以减少对房产的投机需求，一定程度上会促使房产价格回落。农村房产的持有成本使其退出成本减少，直至VRP（0）-T趋于零甚至为负资产。从而，迫使移民“主动”放弃农村土地资产，尽快进行资产置换。综合以上分析可得出如下基本结论：

结论3：城市化移民中对农民土地财产的置换有利于农民有序地分化、退出土地和城市迁移，有利于城市土地资产有序、合理地开发，有利于城市政府税收来源的合理过度和公共产品的有效供给，进而促使城市化的健康发展。

（三）土地资产化还是农地非农化的政策工具：有关试点地区的辨析

在中国土地所有权和土地利用管理制度未根本变化的大制度背景下，在城乡统筹的发展过程中，为了取得更多的建设用地、促进城市人口的增长以及对“空心村”的有效治理，部分地区依据各自的情况出台了相关措施进行试验。例如，成都、重庆的“地票”交易制度、嘉兴、苏州的“土地换保障”制度、天津的“宅基地换房”制度、以及全国更广范围内的“城乡建设用地增减挂钩”等措施。其共性的特点是：（1）农村居民放弃农村土地资产；（2）城市移民获取城市保障住房；（3）城市移民获取城市相应的社会保障（公共产品）。应该说这些都是城市化推进的重要尝试，其基本思路值得肯定，但在一些具体操作上确有许多不妥之处，应进一步加以改进和制度完善。首先，改革设计的目的是人口的城市化，还是农地非农化的政策工具？如果改革设计的目的是为了更好地推进人口的城市化，则可能在土地资产的处置上更加注重市场化的原则，注重城市移民的能力和条件，比如能否在城市实现完全的工资性收入，应该是有选择地进行，而不是强制性的被迫城市化。再如，成都城乡一体化对农民土地财产进行的“还权赋能”，重庆的“地票”交易制度都是为农民土地资产的置换创造条件，值得进一步探索。如果改革的目的是为了另辟蹊径寻找农地非农化的工具，则这些操作就会压低农民的土地资产，不去充分考虑农民城市化的就业能力。因为政策的目的主要是为了获取农民的建设用地，进行资产的置换和再开发，进而获得土地收入，所以农民的资产可能只是名义上的城市社保和公共产品。其次，城市化的财政来源是土地增量，还是土地存量？从目前的情况看，各地在对城市移民的住房保障和公共产品的提供上，仍然依赖土地开发的增量收入，而不是城市已有土地的存量资产（财产税）。这样的方法和操作是不可持续的，也不具有进一步推广的借鉴意义。因为，这种发展方式仍是城市蔓延，没有对城市发展的边界约束，到头来会进一步增加城市运行的负担。第三，城市移民的生活方式有没有转变？如果仅仅是为了获取建设用地，仅仅是将农村人口转变为城市人口，但没有相应的产业发展，没有带来城市集聚效应，不考虑农村移民的分层问题，那么，这些移民的就业如何解决？其生活来源如何保障？如果仅仅靠城市救济保障措施，则无疑是将农村原有的生活方式转变为城市的“贫困”生活方式。此外，这种置换仅仅是考虑城市建设用地，没有考虑原有土地的复耕和相应的土地流转，偏离了城市化与农业现代化的协调发展。

四、结论与启示

中国城市化的健康发展必须以农村劳动力的城市化迁移为突破点，并围绕劳动力的迁移进行相应的制度建设。本文研究的基本结论是：（1）中国城市公共产品的供给没有解决好财政来源问题，导致了中国城市化空间的无边界约束和城市人口的增长滞缓及公共产品供给的不足，进而形成城市户籍的福利价值。（2）农村劳动力城市化迁移的主要障碍并不是城市户籍的福利制度，而是迁移者城市住宅获取的困难及其土地资产置换的困难。单靠废除城市户籍的福利制度并不能有效解决农村劳动力的城市化迁移，必须从土地资产的置换上降低城市移民的进入门槛，减轻城市政府的财政负担。（3）城市化的健康发展和劳动力的城市化迁移需要与土地资产制度有效地结合。中国目前土地十分稀缺，在土地的利用上必须兼顾效率和社会公平，无论是城市土地，还是农村土地都大量存在着低效利用和闲置现象，应该尽快设置土地财产税提高土地的利用效率。房地产税是城市公共产品供给的财政来源，必须尽快实施；城市化农村移民的土地财产必须给予保障，并通过资产置换的方式加以合理解决。

本文的研究带给我们如下的启示和思考：（1）城市化的健康发展必须考虑其约束条件。经济学最一般的哲学意义告诉我们：人们的经济活动是约束条件下的最大化。中国加速城市化的一个最大问题是没有考虑其约束条件（资源和人口），从而在城市化的推进中，将土地作为城市化的发展工具，而将人口作为城市化的一种“负担”。这是中国目前城市化不健康发展的根源所在，所以，未来城市化发展的所有措施必须充分考虑资源和人口的约束条件。（2）城市化的主要内容是人口的城市化。城市化与农业现代化同步发展的本质在于促进农村劳动力的城市化移民，通过城市化来形成真正的内需市场，进而促进经济的进一步发展；通过现代农业的发展来缩小城乡之间的差距，进而取得城市化移民的一个平衡点。（3）城市移民住宅的解决是人口城市化的关键。城市化的住房保障必须尽快取消城市化偏向，主要面向城市移民的低收入阶层；城市移民住宅的获取应以农村土地资产的退出为前提，城市保障房的建设应以城市宅基地的发展权为基础，将城市移民和城市空间的开发结合起来，真正做到城乡建设用地增减挂钩，并在此基础推动土地流转，促进现代农业的发展。

基于以上的分析，我们给出如下的政策建议：（1）应加快对农民土地资产的确权，特别是农民“宅基地财产权”的确权，便于农民“土地财富”的显现和“土地资产”的运作；（2）以农村集体为实施主体，尽快制定农民土地资产置换的交易规则，鼓励有条件的农民彻底脱离土地，完全融入城市；（3）在全国范围内实施“土地发展权证”的交易制度，做到土地资产的置换必须将农村移民宅基地的退出与城市土地的开发相结合，城市空间的扩张必须与人口的集聚相结合。（4）在全国城乡范围内尽快实施房地产税制度，提高土地的利用效率，并为城乡公共产品的供给提供财税来源。

--------------------------------------------------------------------------------

注释

①这一部分主要参考了Barlowe Raleigh，“ Land Resource Economics”相关内容。②这是政府独特的功能，即在其由立法给予的支配中，为了保护和推进公共福利可以实施的权力。但这一权力必须是合理的，不能没有法律程序或者是平等的法律保护就剥夺他人的权力，法律程序和平等保护限制了其实施的“随意性”。③某种程度上说，相当于土地发展权的转让和购买。土地发展权是发达国家，特别是美国在土地利用上的一种制度安排。土地发展权是对土地开发的一种限制，某一宗地想进行开发，即使符合土地规划，但是没有得到开发权也不能进行开发。设置开发权的目的主要是为了提高土地的利用效率以及平衡地区间土地开发的利益分配。

参考文献

[1]Black Duncan and Henderson Vernon， A Theory of Urban Growth[J]， The Journal of Political Economy， Vol. 107，No. 2.（1999）， pp.252—284.

[2]Ding Chengri， Knaap Gerrit and Hopkins Lewis， Managing Urban Growth with Urban Growth Boundaries： A Theoretical Analysis[J]， Journal of Urban Economics， Vol. 46（1999）， pp.53—68.

[3]Kelley Allen and Williamson Jeffrey， The Limits to Urban Growth： Suggestions for Macromodeling Third World Economies， Economic Development and Cultural Change[A]， Vol.30， No.3， Third World Migration and Urbanization： A Symposium. （Apr.，1982）， pp.595—623.

[4]陶然，曹广忠.“空间城镇化”、“人口城镇化”的不匹配与政策组合对应[J].改革，2008，（10）.

[5]张良悦，刘东.城市化进程中的若干节点及制度解构[J].改革，2010，（3）.

[6]熊小林.统筹城乡发展：调整城乡利益格局的交点、难点及城镇化路径[J].中国农村经济，2010，（11）.

[7]马晓河，胡拥军.中国城镇化的若干重大问题与未来总体战略构想[J].农业经济问题，2010，（11）.

[8]倪鹏飞.中国城市化的挑战与提升[J].中国土地，2010，（6）.

[9]许成刚.国家垄断土地所有权带来的基本社会问题[J].中国改革，2011，（4）.

[10]蒋省三，刘守英，李青.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界，2007，（9）.

[11]卢洪友等.土地财政根源：竞争冲动还是无奈之举—来自中国地市的经验证据[J].经济社会体制比较，2011，（1）.

[12]纪月清，刘迎霞，钟甫宁.中国农村劳动力迁移：一个分析框架——从迁移成本角度解释2003—2007年农民工市场的变化[J].农业技术经济，2009，（5）.

[13]王美艳，蔡昉.户籍制度改革的历程与展望[J].广东社会科学，2008，（6）.

[14]余佳，余佶.制度变迁视角下的中国户籍制度改革：政策效应与目标路径[J].中国浦东干部学院学报，2010，（5）.

[15]王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路[J].江苏社会科学，2010，（2）.

[16]张良悦，刘东.农村劳动力转移与土地保障权转让及土地的有效利用[J].中国人口科学，2008，（2）.

[17]唐健.让农民“带地进城”[J].中国土地，2010，（7）.

[18]欧阳慧.改革开放三十年我国农村劳动力转移政策延边路径[J].经济研究参考，2010，（3）.

篇9

中图分类号： G642 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.21.022

土地是农民的立业之本，是农民收入的主要来源。近年来，在国家的正确引导下，在广大农业工作者的努力下，在农民的配合下，我国农业发展水平逐渐提高。农村土地确权可以促进土地更好地利用，提高土地利用价值。农村土地确权是指土地所有权、使用权和他项权按照法律规定合法合理确定，每一块土地的确权工作都要经历一系列流程才能完成，土地确权是一项艰巨复杂的工作。

1农村土地确权的基本原则

1.1合法性原则

任何不合法的事件都是在现实中站不住脚的，土地确权也是如此。在土地确权的过程中，相关部门及工作人员要以承包合同为基础，在法律角度上进行土地确权，严禁任何部门和个人以任何借口、任何形式对土地进行私自划分和使用。

1.2合理性原则

合理性原则是指在土地确权的执行过程中应充分考虑农民的意愿和土地确权的初衷，在遵守法律基础上，对于证据不够充分的，可以以农民意愿为考虑基础，以达到对土地进行客观、合适、合理的确权。

1.3尊重历史原则

政策的规定是要在实践中实施的，在土地确权过程中应该在尊重历史基础上面对现实，从而做出最佳的土地确权方案。

2农村土地确权的重要意义

农村土地确权实施的目的是保障农民土地物权的同时确定土地权属，解决土地纠纷，减少农村矛盾，加快我国现代化农业发展。农村土地确权可以对农民土地进行合法保护、对农民切身利益进行更有利的保护，同时也发挥了土地的最大价值。

2.1从法律层面确定了农民土地的权利

农民土地确权是根据中央文件精神，由政府和相关部门一起开展的一项工作。确权工作进行之后，相关的证书会发到农民手中，标志着从法律层面确定了农民土地的合作权利。法律是每一个公民保护自己的最有利最有效的武器，而土地确权就赋予了农民这个武器。

2.2土地权证件可以作为抵押贷款的资本

农民的固定资产只有土地，没有进行确权之前，农民的土地不稳定，收入少，对于一些国家的优惠贷款政策因没有抵押不能进行正常贷款，贷款是农民在进行土地生产和资金需要时的一个难题。进行土地确权之后，农民可以用自己手中的土地权证来进行抵押贷款，使农民通过贷款获得发展资金成为可能。

2.3土地稳定可提高农民的生产积极性

没有进行土地确权之前，农民手里的土地是极不稳定的，因而农民不愿意花更多资金和精力在土地上进行投资。土地确权之后，农民的土地相当于是私有化财产，可以提高农民生产和投入的积极性。对土地的资金和精力上的投入也会使农民的作物质量和产量有所提高，增加农民的收入，促进农业发展。

2.4土地权属稳定促进土地流转

土地确权后，权属关系稳定，可以促进农村土地健康流转。随着经济发展，外出务工的农民越来越多，并不是所有人都靠土地生活。权属关系稳定后，一部分农民可以将自己土地流转出去，并且收取利益，这样也可以让更多想要有更多土地的人通过合法途径取得土地使用权，也可以将农民从土地中解放出来。土地流转可以减少城市与农村差距，也可以促进农场的建立和种植大户的成立。

2.5有利于解决农民土地纠纷

土地确权后，权属关系稳定，可以由政府和相关部门出面，对之前有纠纷的土地进行重新划分。权属证书的存在可以解决历史遗留问题和纠缠不清的问题，可以作为以后农民因为土地纠纷解决问题的依据。

2.6简化相关部门的管理

土地确权是一个过程，在这个过程中，可以对农村土地的总数量和农民个人土地的数量和位置进行统计，并录入数据库。方便日后对土地进行核查和管理，方便土地流转登记，简化了相关部门的工作量，也增加了日后管理的法律依据。

3土地确权容易遇到的相关问题

3.1部分农民不能真正理解土地确权的含义

土地确权对农民自己土地所有权的界定是非常有意义的，但是还有很多农民不能真正理解土地确权的意义，或理解有偏差，造成土地确权在进行中不顺利。

3.2土地相关资料不全等情况阻碍土地确权进行

土地确权中可能存在土地原始资料不全或丢失情况，这样会给确权工作带来很大不便。同时也会有农民的土地面积或位置发生变化的情况，阻碍了土地确权顺利进行。

4结语

本文主要是针对笔者多年工作经验就土地确权问题进行了探讨，主要分析了土地确权工作的意义和作用。农村土地确权使农民的土地权属关系稳定，保证了农民最基本生产资源的使用，提高了农民生产的积极性，促进了土地流转的顺利进行，促进了农业健康发展。

参考文献

篇10

[作者简介]杨亚非，广西社会科学院研究员，广西南宁530022

[中图分类号]F12　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2008)10-0001-09

开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径。在农村社区建设中土地资源及土地利用是最基本的载体和最基础的条件。在我国，总体上农村是人多地少，这是我国农村发展的刚性约束。因此，如何实现土地资源的有效利用和土地资源的优化配置是我国农村社区建设的基本前提，而土地整理则是实现土地利用的科学性、合理性和集约性以及改善农村生活、农业生产条件的基本路径和基础工程。

一、农村社区建设与土地整理的关系

人类总是在一定的地域上从事生产活动和进行生活。因此，农村社区建设中的重要环节是要对土地资源的优化配置和合理利用、可持续利用。农村社区建设中的土地整理包括对田、水、路、林、村等实行综合整治；农村土地整理过程是提高农村土地利用率和产出率，改善农村生产、生活条件和生态环境的过程。

1　改善农村社区人居环境，要求进行农村居民点的土地整理

农村居民点建设是农村社区基础设施建设的重点。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化，这是实现农村城镇化、发展农村经济和建设现代农村社区的必然选择。

(1)农村土地整理可消除我国农村社区建设用地的瓶颈。搞好农村社区居民点建设，包括社区组织公共管理所需的场所建设、居民住宅区建设、农村公共服务的基础设施建设等。当前，我国农村居民点占地面积较大，且零星分散，土地利用中存在较大的浪费，而且不少乡村中居住环境脏乱、污染严重、生活习惯不文明等弊端急需整治。开展农村社区建设与村庄土地整理的基础设施建设相结合，能大大改善人居环境，为农民参与农村社区的社会生活提供良好的公共空间。农村居民点通过土地整理可在很大程度上对已利用的土地资源进行功能和存量上的优化配置，这将大大缓解我国农村社区建设用地紧张的困境。

(2)农村土地整理能提高农村居民点的土地利用率，为村庄发展提供后备用地。首先，结合村镇规划，挖掘居民点的用地潜力，将部分可开发的居民点用地置换为公共建设用地，或复垦为耕地和其他农用地。既能扩大耕地面积，改善农业生产条件，促进农村经济的可持续发展，又可以提高土地利用率和居民点的建筑容积，减少农村居民点占用农地，增加耕地的可开发数量。整理出来的居民点用地可转化为农地或非农建设用地，由此可节约大量的农用地资源，提高农村居民点单位土地面积的利用率。

(3)农村土地整理将加速推进农村社区向全面建设小康社会的目标迈进。对农村居民点进行土地综合整理，能为改善农村居民点的各种基础和服务设施(如道路、通讯、教育、饮水、用电、物资供应、休闲、娱乐、保健和医疗等)创造条件，能有利于改善农民的居住条件和居住环境，完善农村社区服务，提高农民的生活质量和农民物质生活水平。如通过对农村居民点的土地整理，将社区建设中的新型农民住宅和住宅小区达到统一规划、设计和建设，将会大大改变农村有史以来存在的脏、乱、差的局面，在人居条件上不断消除与城市的差别，使农村居民能充分分享到现代城市文明，并有利于农村社会的长期稳定和全面发展，加快农村现代化建设。

(4)加快原有乡镇企业用地整理，将提高农村社区环境质量和产业集约化程度。把大量以原来的自然村落为依托、零散分布的乡村企业向小城镇或工业园区集中，并将原址复垦，减小和压缩乡村工业过度占用耕地，这样既可以减少乡村环境的污染源，便于统一进行环境治理，还可扩大村庄建设用地。而乡村企业的集中布局，又能较大幅度地降低企业生产成本和节省基础设施投入，这将能大大提高乡村企业的集约化水平和规模效益。

2　适应农村经济社会的可持续发展。要求进行农用地整理

农村社区建设中对农用地的整理是提高农村现代化程度和农村社区整体经济实力的主要途径，是农村经济与社会可持续发展的必备条件和基本保障。农用地的整理与居民点的土地整理相辅相成。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内因地制宜，挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，改善生态环境，提高生态承载力，以适应农村社区各项建设项目和事业发展及生态平衡对土地的需求。对农村社区范围的农用地整理的作用主要表现如下：

(1)能有效地增加耕地面积，提高农村社区建设的用地资源存量。为满足人口日益增长和生活水平不断提高的要求和缓解建设用地增加带来的人地矛盾的加剧，通过农用地整理，改变不合理的农用地利用方式，可新增有效耕地面积，满足生产用地、农田基础设施用地的需要，保持和提高土地生产力，弥补因人口增长和建设占用耕地增加而导致的耕地减小的困境，这是实现耕地总量动态平衡的重要选择。

(2)能有效地推动农业生产的集约化进程，加快提高农村社区的农业现代化水平。农地整理是按照农村发展规划和建设新农村要求而进行的一种资源再配置过程。因此，通过对农用地进行整理，有利于把零碎分散的一家一户经营的耕地合并成大片园田化的农地，增加了机械化耕作的使用率，改善了农业生产条件，提高了土地质量和农业综合生产能力；有利于把耕地资源集中到种田能手和农业龙头企业手中，实现产业化经营，降低生产成本，谋求农业土地利用的规模效益，增加农民收入；有利于建设和完善农村社区中的生产基础设施和农业生产的社会化服务体系，增强农业生产的抗风险能力；有利于减少兼业农户，推进农村的专业化分工的深化。因此，实施土地整理是促进农村社区经济发展的重要手段，是改善农村社区范围内生产条件和提高农业生产能力的重要保障。

(3)土地整理是农村灾区恢复生产重建家园的重要举措。我国是自然灾害多发地区，尤其农业生产和农村居民点受灾发生率较高。自然灾害已成为影响农村社区建设的经常性的重要因素。农村社区的灾区重建中的土地整理就不同程度地包

括有清理宅基地、重建农田基础设施、农田复耕、灾毁耕地重建、迁村并点、移民建镇等。农村灾区土地整理是实现农村灾区耕地毁补平衡和恢复农村社区美好家园面貌的主要途径，是实现农村社区经济社会可持续发展的重要举措。

3　顺应农村工业化和城镇化发展及新农村建设需要。要求进行农村土地整理

农村的村庄空间布局是农村社区长年累积发展演变的结果，其土地利用状况是经过了人类投入大量劳动长期开发利用，因而留下了人类劳动的迹痕的后果，它体现了土地物质和土地资本构成的属性，在以往的乡村土地利用中更多地是体现了传统农业的生产活动的特征。改革开放以来，随着我国农村经济的发展，顺应农村工业化和城镇化发展要求，农村产业结构中二、三产业比重不断上升，乡村从业人员结构的变化深刻反映了这一趋势。由此，村庄功能中二、三产业的比重加大和乡村从业人员不断从传统农业中的转移，使得农村社区原有的土地空间布局受到较大的冲击。农村原有的以农业为基础的产业结构正向着以工业和服务业为基础的产业结构转换，单一的农业从业人员比重也呈现加快下降的趋势，农村社区建设的空间布局必然要进行土地利用结构调整才能适应这种新变化。这就要求在农村社区建设中必须要加快进行农村土地整理，为农村二、三产业发展和与之相适应的人居环境的改变与改善提供土地利用的有效供给，以解决农村社区日益增长的建设用地与农用地和耕地日益减少的矛盾，对农村社区的土地利用空间进行合理布局，从而为建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村提供基础条件。

二、农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题

1　全国农村耕地减少与全国人口增长呈现较大的反差趋势使农村社区建设人地矛盾日益凸显

随着我国经济社会的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，当前，我国正面临着耕地减少，人口增加，各项建设对土地需求增大等压力。仅从1998年至2007年的10年间看，全国耕地面积由19.45亿亩下降到18.26亿亩，减少了1.19亿亩，下降幅度达6.12％；而同期全国人口则由12.4761亿人上升到13.2129亿人，增加7368万人，上升幅度达5.91％。这使我国人均耕地面积不断缩小的趋势没有改变，人地矛盾日益严重(见图1)。虽然1998―2007年间，我国乡村人口由于劳动力转移和城镇化的加速，已由8.3153亿人减少到7.275亿人，下降幅度达12.51％，但农村土地面积减小的趋势也仍在继续，使我国农村社区建设中土地利用面临较严重的制约。究其原因，一是与城市相比，农村人口的较高出生率将使农村人口增长成为农村社区发展较长时期中的刚性约束。二是城市化加速和各项基础设施建设对农村土地的占用仍将继续。三是农村大量的外出务工人员是个庞大的社会群体，虽然许多实现了职业上非农化的转换，但大多仍是“离土不离乡”，建房仍在农民家庭消费支出中占有最重要的比重。如在2006年我国农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，除食品消费占43.02％，就是居住消费占16.58％，长期位居消费类第二高比重；同期，在农村生活消费现金支出构成中，除食品消费占34.58％，居住消费占18.15％，均大大高于其它消费类比重。这一状况必然导致农村居民点建设的住宅用地也出现过快增长趋势。四是耕地质量不断下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我国大部分的耕地为中低产田；另一方面是由于自然灾害频繁，环境污染严重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地区土壤荒漠化、黄土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。这种状况导致单位耕地产出率和效用下降，意味着原等同农产品的收获现在需要占用更多的耕地才能得以实现。五是我国是一个耕地后备资源贫乏的国家，我国目前未开垦的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海滩涂的总量十分有限，而且开垦这些后备资源的投入和代价很高，这些后备资源大多分布在生态环境脆弱的地区，考虑到很高的生态代价，因此相当部分后备土地资源是不宜开发的。由此，使我国农村社区建设中的土地瓶颈问题仍将长期存在。

2　农村居民点用地分散增大了农村社区人均基础设施建设成本

长期以来，农村用地结构和布局不合理。我国农村居民点形成大多呈自然式发展，村庄建设基本上处于自发性的状况，由于落后的生产工具和交通不便的限制，为了农田耕作的便利，农村居民点多数分布于一定的耕作半径，散居的习惯特征较为明显，尤其是我国山地面积大，小型的零星村落在村庄总数中占有较高比重。加上单一村庄的空间布局方式大多是随着人口的增加而以外延式自然扩展为主，往往忽视了对原有村庄空间布局的调整。其后果，一是形成了自然村落极其分散的状况，农民居住集中化程度比较低，增大了村庄配套设施的建设规模；二是随着农村家庭小型化趋势的不断扩大，农村中平均每户常住人口、平均每户整半劳动力和平均每个劳动力负担人口的下降趋势(见图2)均反映了农村传统家庭的不断分化缩小，从而使单一家庭数量大大增加，增大了农村人均住宅占地面积的建设投入；三是建设用地粗放式外延扩张，大量占用了村庄周边的农用地，特别是耕地。这种结构松散的人居布局体系和日益分散小型化的家庭结构，不仅极大地增加了农村社区公共设施和生活基础设施的投入，大大提高了人均建设成本，同时，使得农村社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，也不利于社区居民通过经常性地交往培育社区共同意识和加强社区凝聚力。

3　农村居民人均住宅建设占地过大使农村社区建设面临土地后备资源短缺的困境

目前，农村居民点的用地规模急剧扩大，每年占用了较多的耕地和农用地。就农村本地而言，突出表现在人均建设用地偏大，空间利用率低下。近年来，农村地区村庄建设面积的不断扩大，与农村耕地面积日益减少的下降状况正好相反。我国农村人均住户面积一直呈现上升趋势，并且大大高于城镇人均住宅面积(见图3)。以2005年为例，人均住房面积中，农村大于城市3.6个平方米，高出13.79％。在城乡新建住房面积的比较中，农村新建住房面积也始终占较高比重(见图4)。

以1990―2006年的农村居民家庭住房情况分析(见表2)，可以得出以下结论：(1)农村人均新建房屋面积17年间增长了2.44％，农村人均新建房屋面积基本呈现较平稳的增长。(2)人均新建住房结构中钢筋混凝土结构17年间增长了1.35倍，年均增长了5.48％；同期，砖木结构下降了42.55％。表明农村新建住房质量和价值有个较大提高。农村人均新建房投入呈现较大的增长，反映了农户建房保持了较高的愿望，这是农村住房占地过大的直接动机。(3)人均住户面积17年间增长了71.90％，年均增长3.44％；同期，人均住房结构

中钢筋混凝土结构面积增长8.66倍，年均增长了15.23％，砖木结构面积增长了48.27％，年均增长2.49％。表明了农村人均住房占地面积长期处于较快增长的趋势，而农村人均住户面积增长幅度又大大高于农村人均新建房屋面积的增长，在很大程度上反映了农村人口向城镇迁徙的加快和农村空闲房大量的存在，使农村人均住宅占地面积在农村居民点人均用地中达到了一个较高的比重，此消彼长，就增大了农村社区建设用地的压力。(4)在17年间，按当年价新建房屋造价每平米增长了3.26倍，而同期，住房造价每平米则增长了5.45倍。反映了原有住房造价低廉，原来较小的资本投入就能占用较多的宅基地面积进行建房，导致农村社区住房建设中因土地利用成本较低，使土地后备资源过早地过度开发、过度供应，这是造成目前农村人均住户占地过大和土地低效使用及土地浪费的经济根源。

农村居民点的建筑类型多以单层为主，庭院较大，内部结构大多松散零乱，各家各户独立成型且人均宅基地面积过大，客观上造成了村庄空间的无序蔓延扩展和土地的巨大浪费。其表现，一是建筑外观和坐落杂乱，平面占地大，而且建筑物功能单一，尤其缺乏公共活动和公共服务场所。这种容积率低的村庄用地现状，给农村居民点内部基础设施建设用地增加了很多困难，制约了居民点建筑结构和功能结构的优化。二是缺乏对原有农村居民点建筑的更新改造。一边是农村居民点用地规模在不断扩大，新建住房在村庄不断出现；而另一边则是村庄中心地带的旧住宅用地不断荒废。三是随着大量农村劳动力的转移和乡村从业人员就业地域的扩大，使农村家庭人员的分居形式成为常态，在一面出现大量的老、少、妇、病、残留守人员同时，另一面是农村中出现长年存在的大量空置房。四是许多乡村企业存在建设用地较大浪费的现象，随着市场化改革的不断深化和市场竞争的优胜劣汰，许多粗放式经营的乡村企业出现了经营不景气或已经倒闭，使这些企业占用的土地出现大量闲置，加剧了农村土地的荒芜程度。

4　农村社区建设长期缺乏统一规划，村庄基础设施严重落后。居住环境恶劣。增大了居民点改造难度

农村社区由于长期缺乏统一的规划，使农村居民点建设表现为较大的随意性。一是村庄的整体空间面貌脏乱差现象严重，对村庄的生产、生活的公共设施缺少整体统筹建设和长远考虑。目前，由于农村经济的多元化和乡村从业人员职业的分化，村庄作为村民日常生活的聚集地和农民的生产劳动场所的双重性质日益明显。这使得原来村庄建设功能更多的是为了适应传统农业生产活动的需要，面临着还要日益去适应农村二、三产业生产活动的需要。而为适应不同产业发展需要的村庄住宅和基础设施建设显然存在较大的差异性，如何使村庄建设的新旧功能能实现有机结合和对村庄建设用地实现合理利用是个较复杂的过程，是个需要较大投入和改造的过程，这势必大大增加农村社区基础设施建设的困难性。二是村庄基础设施差和居住环境恶劣主要表现为村庄的卫生状况低劣，就生活环境而言，许多村庄的住宅与畜禽圈舍混杂，且缺乏排污排水的公共设施，村中常常污水横流，增大了疾病的传播概率和范围；饮用水的安全性较差，许多村庄均缺乏进行饮用水净化处理的设施；村中厕所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是与农户居住用房混杂布局，对村中空气造成较大的污染；缺乏必要的垃圾收集和处理设施及管理制度，传统不文明的生活习惯与习俗还在很大程度上禁锢着人们的生活。就生产环境而言，由于村中和周边产业“三废”的大量排放及农药、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物质进入土地生态系统和水循环系统，造成土地、水源和大气生态环境污染，土地质量和产出率下降，并通过食物链危害居民健康。凡此种种，使得村民极易受到疾病的侵害，其健康也易受到损害，加之社会保障的滞后，村民往往是因病致贫和因病返贫，极大地制约了新农村建设和农村全面实现建设小康社会的目标。三是存在着地方政府对农村宅基地的管理缺位和规划滞后，许多地方农村社区建设的土地利用无序化，还没有建立一套规范的土地整理程序，这给农村社区建设增添了较大的制度障碍，导致农村居民点用地成为我国土地管理中最薄弱的环节。

5　农村家庭承包制使农村土地整理面临诸多的障碍

农村社区建设是在家庭承包制的框架下展开的，由此农村土地整理受制于现行的家庭承包制。一是土地产权调整是土地整理的主要内容之一，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。但目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一户的分散经营，造成耕地划分零散，使土地难以发挥规模效应，制约了农业机械的应用，这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。三是在家庭承包制下，农业生产的微观主体是分散经营的农户，因此，土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度，加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理，政府服务职能还不到位。这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。四是土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，由于二者隶属界限尚不清晰，极易于造成土地资源的浪费，如出现擅自占用，变相非法买卖和转让农用地使用途径，或浪费和抛荒耕地等；同时，还造成农村居民点存量土地粗放利用，村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出，有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地，占用建设成本较低的耕地建房等，而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求，这就在很大程度上制约了农村社区的建设。

三、农村社区建设中搞好土地整理的模式与路径选择

1　因地制宜地确定农村社区的土地整理模式

我国地域广阔，不同乡村地区存在着自然条件、社会经济条件的差别，同时农村土地整理内容复杂，资金筹集渠道和土地权属等情况各地差异性较大，决定了农村土地整理模式也应多元化。应结合各地区农村实际情况，坚持因地制宜、实事求是的原则，充分利用现有条件和基础设施，针对不同群体的居住类型和生产条件，因村而宜选择各具特色的农村土地整理模式。

一是城乡一体化的土地整理模式。这种方式较适用于经济比较发达的城郊结合部地区和城市群空间布局较密集的地区及规划中待开发的重点项目建设用地。应将这些地区的村庄土地整理纳入城镇的总体规划体系，对分散的自然村实行搬迁移民，或使村民享有城镇拆迁居民的同等待遇和福利政策，实行集中时间一家一户有步骤地向城镇搬迁，或集中合并建立新村，把城镇的基础设施和服务功能延伸到农村，实现农民生活方式的城镇化。在上述基础上形成对原有村庄土地的集中连片开

发，实行产权的集中，复垦已搬迁的村庄，建设现代农业园区和发展集约化农业，增加耕地面积和提高土地生产率。

二是以中心村为基础的自然村合并的土地整理模式。这种方式适用于平原和低矮丘陵地区，且交通较为便利，自然村落之间经济联系、血缘纽带及婚姻圈较为紧密，集市和产业分工较为成熟，文化传承和生活习俗及民间信仰相似的乡村地区。这是以建设中心新村为重点，通过中心村的总体规划布局将周边分散零乱的自然村合并到中心村，将搬迁的自然村落农户腾出的农用地和建设用地进行成片复耕、复垦，减少自然村数量，加大和不断完善中心村居民点住宅区、基础设施和公用设施建设，在实现提高土地增量和土地利用率的基础上加大对城市文明成果的吸纳能力，加快农村社区建设的城镇化进程。

三是单一自然村落土地利用结构调整的土地整理模式。这种方式适用于不宜进行自然村合并，或合并的社会成本、经济成本和生态成本超过了现阶段可利用资源的实际承载力，或合并后对农户生活和生产活动影响的中、长期效果是弊大于利的地区。这种自然村一般是分布在山地间较狭小的平原和丘陵及河谷地区，且历史悠久，地域文化沉积深厚，并已具有一定的人口规模。这种村落主要是对自身土地利用结构进行调整和优化配置，挖潜土地利用潜力，对于农舍和基础设施等建设用地进行统盘规划和优化布局，充分利用闲置地和废弃地；对于农用地围绕优化产业结构进行调整，本着有利于规模化经营、科学种养和构建良好生态环境的原则不断提高土地利用的集约化水平。

四是异地迁移的土地整理模式。这是以政府行为为主导的模式。这种方式适用于分布于偏远山区和生态脆弱区的零散村落，一般是自然条件差，交通不便，土地承载力极低，就地改造难度大，靠有限贫瘠的土地资源难以摆脱贫困的资源极度缺乏地区。这些村落大多分布在国家扶贫工作重点县或库区及退耕还林地区境内，或江河上游及源头地区。应对这些村落居民进行整体异地迁移到区位条件较好的中心村，或用经济补偿方式在土地资源相对较富余地区通过土地流转和置换建立新村，实施异地重建规划，并对旧村落土地进行以生态建设为重点的土地整理。这类乡村的土地整理的效应更多的应是体现在对整个流域地区，或对某个大面积连绵成片的农耕区的土地利用上发挥不可替代的生态屏障保护和生态平衡作用，或出于维护基本人权的需要，其土地利用更多的是体现社会效益的属性和保证公共利益最大化及保证贫困人口基本生存权的以人为本的价值观。此类土地整理是个复杂的社会系统工程，既要考虑经济成本，也要注重社区重建的文化、族群、宗教、历史等元素在人口迁移中的影响力。，

五是地域资源利用最大化的土地整理模式。这是一种在不改变耕地用途，根据当地资源禀赋和区位，以市场需求为导向的土地整理模式。由于传统的农村社区是以自然经济为基础，具有地域封闭性。随着市场化改革的推进和商贸、交通、信息等因素的影响，农村社区的封闭性被打破，生产、生活和交往愈益社会化，农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，这使以市场取向为内涵的土地整理模式成为了可能。其特征，一是将农业与其他服务业和社会事业相结合，延长产业链和价值链，如发展观光农业，包括观光农园、生态农园、教育农园、休闲农庄、森林及地质公园、观光民俗村、现代农业设施园等。二是将农业从业人员大部分转移到本村的非农业产业上，在经济能人和龙头企业的带动下，利用特色资源从事“一村一品”的特色手工业和农产品加工业，深化本地的产业分工。三是利用村庄所在地特有的地域优势，开辟多种经营(如在重要交通要冲点，在历史文化的重要遗址、特有的景观等发展服务业和旅游业)。同时将原有耕地进行土地整理后通过土地流转实行规模化经营，并围绕有利于特色开发经营的需求进行村庄整理，从而使农户能得到更多的非传统农业的经营收入。其所得收入又可以用于反哺种植和养殖业，提高农村土地的生产力。

2　调整土地使用结构，提高土地的供给能力和利用效率

农村社区建设中土地整理目的，(1)要扩大可利用土地面积，通过调整土地利用结构和布局，提高土地利用的供给量；(2)提高土地生产力，通过土地集约化利用，增加土地产出，使土地利用的边际效益最大化。从而在上述基础上实现耕地总量动态平衡。为此，可选择的路径有：一是加强耕地管理，完善基本农田保护制度，增强农业的抗灾能力，为农业集约化提供良好的保障条件。着眼点是要从根本上改变不利的农业生产条件，加大农田基本建设的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，营造农田防护林，整修田间道路，兴修水利等等，以提高中低产田的生产力水平。二是适应产业与产品结构优化的需要，对社区范围内的农用地进行结构调整，分类合理利用农用地，加大应用农业科技的投入，集约利用土地，提高耕地利用效率。三是加强宅基地管理，严格控制农村居民人均建房占用面积。通过村庄土地整理将腾出宅基地用作基础设施建设和公共服务设施的后备资源，或通过村庄合并将搬迁村落的土地复垦还耕。充分利用农村闲置的占地建筑，将其改造为为社区服务的载体。对于新建住宅应充分利用村庄中的荒废地和实施旧宅改造，尽量不占或少占村庄周边耕地。等量建设用地要有经土地整理腾出的等量闲置土地进行补偿，实现耕地总量动态平衡。四是为实现土地利用结构的优化，农村居民点规划必须要先行。村庄规划要符合农村现代化的要求，并要结合农村实际，注重农户的生产生活特点，本着节约土地和村容整洁的原则严格控制村庄盲目扩张。同时，农村土地整理过程须根据待整理土地适宜性及经济社会发展需要，应对社区居民点内部各项用地作出近、中期和远期总体布局和具体规划，实行动态控制，确定农村土地整理的不同阶段目标和模式，使村镇规划更加符合科学发展观要求的人居环境标准。五是应广泛开发和动员社会资源，采取多种途径和形式，争取社会各界在人力、物力和财力上对农村社区建设的支持。

3　改革和完善农村土地使用制度和管理制度

在稳定家庭承包制的基础上进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此，首先，要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整，村村合并，农用地和建设用地替代等土地权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于社区居民点用地整理工作的开展，而且还会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷，影响今后构建和谐社区。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来，建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次，我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进

行的，每个项目都涉及到众多农民的实际利益，因而农民的积极参与程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制，确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯，搞好这项惠民工程，尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突，以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三，农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护，有利于农村土地合理利用，也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。为保证农村社区建设中土地整理的顺利开展，应在现有土地管理法的基础上制定我国的土地整理法，弥补我国在土地整理的具体运行操作上还缺乏一个具体的法案去规范土地整理项目从启动到实施完毕这一具体过程的各个环节的法律条文，科学地规范农村土地整理的各种行为，不断完善农村土地使用制度和管理制度，以促进农村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投资模式。满足农村社区土地整理的资金需求

篇11

农村土地流转是一个复杂的社会经济问题，其实质是生产要素的合理流动和土地资源的优化配置。能否有效解决当前农村土地经营权流转存在的问题，事关统筹城乡发展大局。我们在深入调研后认为，推进农村土地流转，要以深化农村产权制度改革为突破，坚持“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，注重建立健全土地流转机制，多措并举破解农村土地流转难。

一、加快创新经营体制。在稳定家庭联产承包经营体制的基础上，积极探索土地适度规模经营体制，创新土地流转模式。一是发展土地合作社。在二三产业发展快、大多数农民已经脱离土地的农村，组建土地合作社，由农户以土地承包经营权量化入股，合作社负责管理土地，开展生产经营活动，年终采取按股分红等方式运作，提高土地生产效益，增加农民收入。二是积极推行整村连片流转。结合乡镇撤并、大村并小村、分散村向中心村集中，对承包农户经营土地少、流出意向多的乡镇、村组，积极引导开展整乡镇、整村连片流转。对不愿流转的农户，可以在保证农户权益不受损失、承包土地数量，质量不下降的前提下，采取“土地互换”等方式，调整种植田块，促进连片流转。三是探索建立农村土地银行。借鉴银行货币存贷机制，探索建立农村土地股份银行。土地银行对农户存入的承包土地，采取保底分红形式，可直接经营，也可采取转包、出租、入股等形式与农业龙头企业合作经营，使土地流转更加方便灵活。流转形成的规模化土地，组织开展标准化生产，建设优质农产品基地，积极发展“订单农业”、“农超对接”等生产形式，推动产业优化升级，不断提高生产水平和效益流分发挥土地规模经营的优势与潜力。

二、加大政策支持力度。政策扶持是促进土地流转持续健康发展的重要推动力，结合贯彻国家农业部颁布布的《农村土地承包经营权流转管理办法》，建议省市结合实际，及时出台促进农村土地承包经营权流转的实施意见或管理办法，健全机构，明确职责任务，切实加强对土地流转的工作指导、规范服务和监督管理，特别对一些实质性问题要提供政策支持，一是加强财政支持。省、市、县（区）财政每年安排一定的专项资金，主要用于土地流转服务组织建设、基础设施建设和扶持农民专业合作组织、规模经营户发展。对于土地流转业绩较好的县镇村、中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体，给予一定的激励性资金扶持。二是加强信贷支持。把规模经营主体作为信贷支农的重点，引导农村信用社等金融机构加大信贷支持，解决规模经营主体资金不足问题。对于实力强、资信好的，给予足够的信贷授信额度，简化贷款手续，实行利率优惠。三是落实用地政策。对规模经营主体，因生产发展需要建造的简易仓库，晒场等临时性用地，在符合土地利用总体规模的前提下，应视作农业生产用地，帮助解决规模经营主体的用地困难。四是完善农村社会保障体系。统筹谋划城乡社会保障体系，采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办农村养老、医疗、生育、伤残等社会保险，积极推进农村社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、最低生活保障等方面的社会保障制度实施，实现城乡社会保障“政策保障完善、转移衔接自如、信息服务便捷”目标，消除农民的保障忧虑，弱化土地的社会保障功能。五是加快农民变市民步伐。积极推进农村户籍制度、产权制度改革，消除城乡二元结构，有序逐步建立农村产权交易有形市场，加快农村土地、户产等资源向资本的转变步伐，切实增加农民财产性收入。切实保障农民转市民后的各项待遇，降低农民对农村和土地的依赖程度，让农民放心地离乡、放心地流转土地。

三、进一步完善流转机制。推进农业适度规模经营，重在完善土地流转机制，强化牵扯线搭桥作用，创造流转条件。一是完善服务机构。市、县两级农业行政部门应建立土地流转服务中心，开通土地流转信息网站，负责土地流转信息收集、、政策法规咨询、流转规范程序制订、流转纠纷调处等工作；每个乡镇建立土地流转服务所，具体负责流转供求信息的搜集及、土地评估、合同签订、档案管理等工作，积极建立土地承包经营权流转市场、引导各类农村土地中介服务组织的发展，每个行政村建立土地流转服务站，主要做好土地流转原始信息的收集、审查、登记管理和合同签订等工作。通过市县乡村四级服务网络建设，提供全覆盖、多层次的土地流转服务。二是健全服务机制。建立健全土地流转监管、纠纷调处和拟流转土地的信息储备、价值评估、价格形成等服务体系。严格控制土地非农流向，强化流转行为监管，制止各种强占、寻租行为和随意改变土地用途、侵害农民土地权益的违法老人家规行为。积极设立纠纷仲裁机构，依法开展土地承包和流转纠纷的仲裁，妥善解决土地承包和流转纠纷。通过合作、入股、经营权置换等方式，将流转土地实行集中储备，建立供求信息数据库。开展农村土地分等定级、建立价值评估体系，探索以市场机制双方协商定价和按单位积极小麦平均产量定价并行的流转价格形成机制，合理确定土地流转交易和，为土地有偿流转提供依据。三是规范流转行为。规范土地流转合同，推行规范文本，对形成稳定流转关系尚未签订流转合同的，积极督促流转双方签订流转合同，对已签订的流转合同按照规范文本要求加以完善。规范土地流转程序，坚持“公开、公平、公正”的原则，做到程序合法、合同规范、资料完备。建立土地流转台账，切实加强流转合同等资料的档案管理，推动土地流转规范、健康、有序发展。通过科学有序的土地流转，加快农村产权制度改革步伐，为推进城乡统筹，加速农村工业化、城镇化和农业现代化探索新路。

篇12

我国自改革开放以来，农村土地管理制度不断的在改进和完善，我国现在的土地管理制度确定为集体土地管理制度。随着我国社会经济的迅猛发展，土地问题已经不再单单是农村的问题，而是我国城市和农村的共同问题，关系到各方面的利益。因此，建立健全稳定的农村土地管理制度是城乡一体化的基本保障，是我国经济社会发展的重大问题。

一、我国农村土地制度存在的问题

随着我国农村经济的发展，农村土地承包制度已经不适应市场经济的提高，使农村土地规模化的发展受到阻碍。各家各户对土地的资金投入和技术投入少，使土地产出增加缓慢。农村土地管理制度已经开始呈现出不同的问题，不稳定性和分散性已经成为管理制度的缺陷。其具体表现如下：

（一）土地确权工作不到位

我国农村土地经营权、使用权和其他权利的确定、确认工作滞后，确权登记等工作是我国土地管理最核心的环节和最基础的支撑，虽然我国已经开始推进农村土地经营权和管理权的确权工作，但是由于各种不同原因，确权工作进展过于缓慢，土地地籍档案这一工作不够完善不够系统，导致农村土地管理制度的完善受到限制。

（二）集体土地产权不明确

由于集体产权不明确，使集体土地管理权限涉及多个相关部门，农业部门、林业部门、畜牧业部门都牵扯到其中，这种多部门多层级的管理方式会出现有的部门越权或缺位的现象产生，不能确定管理权限，使管理权限模糊。尤其是农村土体登记不及时，登记部门过于分散，经常会产生农户间土地相互转包，集体和农户间相互导包现象出现，这些交易都给农村土地管理制度带来一定的影响，使城乡土地一体化管理出现一定的问题。

（三）土地征收制度和补偿制度不健全，侵害了农民的权益。

一直以来，我国经济发展速度不断的加快，工业化和城市化进程发展也不断加快，但是，农村和城市之间仍然存在较大差距，尤其是人口城市化过慢，城市土地不够用，征收大量农村土地而给农民的补偿不到位，经常导致一系列的。目前，我国土地征收存在多种多样的问题，比如：在征地的时候对“公共利益”的理解不到位，征地中非公益性用地通常占有较大比重，一般都是工业、商业用地。在土地征收后的补偿偏低，失去土地的农民得到的补偿较少，没有体现出土地的增值收益,由此引发的冲突事件时有发生。有的地方土地产出较少，农民得不到较好的收益，农民反而希望土地被征收，导致耕地制度农民并不支持。

（四）土地流转制度不完善

一些农村地区，村干部不顾农民意愿，强制干预土地经营权的流转问题，使农民利益受到损害。一些农村地区以土地承包经营权流转发展农业园区为名，实际上把耕地变为房地产建设用地，不但逃避了国家土地管理有关的审批手续，还改变了土地的用途，造成事实上的非法用地。很多农民与农民之间的土地流转都是口头上约定，不具有书面协议，虽然一些有合同，但是具体内容也过于简单，对双方的权利和义务等相关事项都缺少明确的规定，容易造成农户间的纠纷。各村都有机动地，并由自己乡村自行管理和操作，由于对机动地的管理办法并不统一，致使在操作过程中不规范、不透明、不公开的现象经常发生，有的村干部借用职权长期把机动地承包给亲属或者朋友，而机动地的价格逐年增长，使承包机动地的人长期受益，引起村民不满，合同又不能解除，造成群众集体上访事件时有发生。

二、完善我国农村土地制度的政策和建议

（一）、保障农民的土地承包经营权利

我党明确指出必须坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障我国农民土地承包经营权利，使农民的土地承包关系长期稳定的保持下去。因此，各地政府及各乡村都要严格按照《农村土地承包法》执行工作，在实际工作中真正保障农民的土地承包经营权利，建立平等的、规范化的农民土地承包经营权的制度，并使之落实到实处。

（二）保障农村土地确权登记工作有效的开展

在我国农村，土地是农民的衣食父母，是生存之本，也是农业经济发展的基础。因此，完善农村土地管理制度是现在最重要的问题，对农村土地经营权、使用权和其他权利的确定、确认工作更是重要，只有确权这项基础工作扎实了，我国农村土地管理制度这栋摩天大厦才能屹立不倒，才能使农民更好的利用土地资源并创造更多的财富。全面开展农村集体土地确权登记发证工作, 是推进农村土地管理制度改革走向成功的必经之路, 也是目前新时期新形势下的迫在眉睫之举。

（三）完善农村建设用地使用制度

我国农村集体建设用地的使用需要受到保护，它关系到我国农民的财产权利。只有有规范的开放建设用地流转市场，完善城乡统一的收益分配体系，才能保证农村土地流转的合法化，平等化。完善的制度可以为建设用地出让转让提供良好的平台，为农村建设用地流转提供依据。

（四）完善农民土地征收和补偿机制

农村土地征收和补偿机制的完善是保障农民土地承包经营权利的基础，我国农村首先应该改革征地制度，哪里是公益性用地，哪里是经营性用地明确区分出来，政府的征收权限以及政府的征收范围要严格界定出来，以便保证农民的基本权利。其次，对土地的征收程序也应该逐步完善，在征收过程中应该尊重农民的意愿，在农民自愿的基础上按照合法合理的程序进行征收，充分体现土地征收的公开化、透明化、平等化。同时，还要建立土地征收纠纷仲裁制度，以便消除征收带来的隐患。再次，要提高征收土地的补偿标准，国家要将征收土地的补偿费用列入国家项目投资预算，在征收土地批报之前就把补偿费用存进去，保证补偿费用落实到位。同时，一定要做到同一地方征收土地补偿费用标准要一致。

结束语：

总而言之，农村土地管理制度的建设是一项艰巨的任务，他需要各项制度的协调推进来善农村土地管理制度，完善的农村土地管理制度从根本上为农村改革发展提供坚实的制度保障。

参考文献：