公务员职业特点和要求范文

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中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1673-291X（2012）23-0192-03

近年来，“国考热”俨然已经成为一种社会现象。几百个人甚至是几千人竞争一个职位，这无疑表明公务员已逐渐成为广大求职者的首选职业目标。随着越来越多高质量优秀的人才进入公务员系统，公务员职业发展的管理问题就显得尤为重要。2006年1月1日正式施行的《公务员法》以制度设计的全新理念，完善了公务员的职位分类制度。公务员职位类别按照职位的性质、特点和管理需要分为：综合管理类、行政执法类、专业技术类等类别，进一步明确了公务员培训制度和交流制度，为公务员的职业生涯发展开辟了新的道路，也对公务员的管理提出了新的要求。本文将以此为背景，首先从理论上探讨不同分类制度下公务员职业发展的路径选择，具体分析我国公务员职位分类制度下的公务员职业发展的模式。

一、理论溯源

（一）经济人：公务员的基础人性

穆勒指出，“经济人”是指会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化的人[1]。经济人概念是对人类行为中的普遍原则的抽象。正如加里·贝克尔所言，政客也罢、商人也好，利己主义也好、利他主义也好，各种人的各种活动的目的只有一个，那就是追求效用最大，而不管这些人的职业和这些人的活动是否具有商业性质[2]。这即是说，“经济人”假设同样适合于公务员，公务员的“经济人”本性是一种客观存在的社会现实，它不会因公务员职位、头衔、身份的改变而改变。因此，公务员从个人利益的角度出发追求职业发展空间是可以理解的。反过来说，若现有的公务员管理制度无法给广大的公务员队伍提供可期望的职业发展空间和路径，相应地会带来很多负面的影响，比如职业倦怠、工作积极性和效率低下等。

（二）职业发展的概念

所谓职业发展就是个人在步入工作岗位后所承担职务的连续的过程，主要包括“外在职业发展”和“内在职业发展”。“外在职业发展”是指招聘、培训、晋升、解聘、退休等各个阶段在内的一种职业通路；而“内在职业发展”则更多地注重主观特征，涉及一个人的价值观、需要、动机、能力、发展取向等。20世纪80年代以来，随着公共组织管理环境的变化，公共部门人力资源管理呈现出新的特点和趋势，其中强调和重视公职人员的学习和职业生涯发展就是一个重要的特点和趋势。一方面，要求公职人员通过继续学习不断提供其业务能力和素质，满足公共服务的需求；另一方面，也表明组织开始关注于公务员的个体职业需求，力求使个体价值实现与组织目标相协调，实现对人才的合理使用。

（三）公务员职位分类制度

职位分类是以“事”为对象的分类，它考虑的是职位本身的四大因素：工作、性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件。根据这些因素，它把许多复杂的工作岗位划分为不同的类别和等级，对每个职级做出准确的定义和说明，为国家公务员用统一标准进行管理提供了依据。

与职位分类相对应的是品位分类，它是以“人”为对象的分类，强调依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历等）和身份（如地位、薪金等）等标准要素，划分为不同的等级类别。品位分类主张以人为中心，遵循“因人择事”原则，要求公务员一旦被授予一定级别后，不管做何事或调何处，均可享受该级别待遇。

二、现实背景

结合现实情况来看，由于我国公务员管理制度方面的欠缺和不完善，我国公务员职业发展遇到的呈现出的问题很多。虽然我国《公务员法》理论上规定我国公务员除了职务晋升外还包括级别晋升，公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别，但在实际运行中，还只是处于文本规定的阶段，还未在现实中具体实施。经相关调查也发现，大部分的公务员对于自身的级别也不甚了解。目前，我国公务员职业晋升的路径主要是依靠职务的晋升。单一的职业发展通路在很大程度上限定了大多数公务员职业晋升的希望，加之，公务员晋升中不公平的现象严重，旧的论资排辈现象还依旧长期存在，公开的民主监督和法律保障问题已成为悬而未决的问题。许多的人治上产生的腐败，官僚作风磨灭了有理想、有抱负的年轻公务员的雄心，严重挫伤了他们的工作积极性，很难形成良好健康的进取心态，也让政府机关不能有效地吸引外部的优秀人才和留住现有的优秀人才。

在这个人力资源管理的时代，员工满意度的研究已成为现代企业管理的重要部分。许多研究都表明，工作满意度与员工的绩效、对组织的忠诚度、心理健康等都存在较强的相关性。对于政府部门而言，公务员工作满意度将直接影响到其处理公务的效率和态度，影响到政府机关的服务质量、办事效率、社会形象，影响到服务型政府的建设乃至善治的实现。因此，完善公务员管理制度，重视公务员职业发展需要，对于提高我国政府的效能和服务质量有着重要的现实意义。

三、不同分类制度下的公务员职业发展分析

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一、推行公务员录用资格考试制度的功效

公务员录用资格考试与现正施行的公务员录用考试相比较，二者既有相同点，也存在相当差异。在总体上，两者均须遵循公务员法律制度，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，其目的在于形成同一用人机制，即通过公开、公正、公平的考试，遴选优秀人才，建立一支高素质的公务员队伍。两者的主要区别：公务员录用考试是即时为补充特定的空缺职位而进行的考试，除经过笔试筛选外，还须随即进行面试、考核和体检，对合格者进行试用，最后才能决定能否转正。公务员录用资格考试不是获得具体职位的考试，而是为建立备选公务员队伍而进行的考试，这种考试一般只进行公共科目和专业科目的笔试，为考试合格者颁发公务员录用资格证书。只有在必要和可行的情况下，对笔试合格者进行面试和心理测试。录用持有公务员录用资格证书者进入公务员队伍，一般需依照规定进行包括面试或有关职位所需要的专门素质的测试、体检和考核在内的筛选。

在一些较完善施行国家公务员制度的国家，国家公务员资格考试制度得以充分实施。《美国文官法》规定：文官委员会根据考试科目的相对重要

性，凡平均获得百分制七十分以上的人员即达到

考试最低要求，均获得被任用为文官的资格。《13

本国家公务员法》规定，每年竞争考试之后，按成

绩高低记载录用考试合格者的姓名及其得分，编

制各种职位的录用候补人员花名册。英国政府规

定，各部门无权任命没有通过录用考试考取并获

得文官委员会给予的合格证明书的人员充当公务

员。这些国家建立公务员资格制度的经验值得探

讨和借鉴。在我国，随着经济体制和政治体制改革

的深化，同各种职业资格制度、职称资格制度和学

位资格制度一样，国家公务员资格制度也必将逐

步建立和完善。

可见，公务员录用资格考试是人事主管部门

依照有关法律和法规，通过考试(一般是笔试)的方

式，确认非公务员系统中人员可以获得公务员资

格，即达到从事一定的公务员职位的工作所必备

的基本素质的标准考试。取得公务员录用资格是

进入公务员队伍的必要条件，但不是充分条件或

唯一性条件。能否进入公务员队伍，既要考虑资格

获得者的愿望和要求，还要对资格获得者的政治、

思想、身体和心理方面的素质进行考核和测评，同

时，还要受人员编制、结构(知识结构、年龄结构、

个性结构)等方面制约。

实行公务员录用资格考试是公务员考试录用

制度的纵深发展，具有重大意义：

其一，它不仅可以扩大竞争面，更有利于优中

【作者简介】关键(1963一)，男，辽宁岫岩人，华侨大学人文与公共管理学院副教授，主要研究方向：公共组织理论、国家

公务员制度；本论文为国务院侨办科研基金资助项目，课题编号：QSK03001。

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选优，而且可以建立备选人才库，满足对国家管理

人才的不时之需。实施公务员录用资格考试制度，

可以提供备选的公务员人力资源，一旦需要，可在

候选人员中进行选拔而不必匆促开考，为国家事

务和社会公共事务的管理提供充足的稳定的后备

力量。

其二，它可以使有志进入公务员队伍的人员

根据自己的特点和意愿有计划地进修，能够更加

调动他们的主动性和积极性，从而有利于人才资

源的计划性开发。

其三，普遍定期推行公务员录用资格考试，与

大量分散的局部性公务员录用考试相比，可节省

大量人力、物力、财力和时间，减少公共资源支出。

其四，实行统一的国家公务员资格制度，体现

了公务员制度的特点和它的权威性、严肃性和开

放性，能够减少和杜绝公务员考录中存在的不正

当行为，为公务员录用走上科学化、规范化、法制

化的轨道奠定基础。

二、公务员录用资格考试制度的规范

与完善

公务员资格考试制度设计的规范和完善，要

着重解决以下问题：考试及格线的科学论证和确

定；保证资格考试的测验等值；克服考核录用阶段

人情影响和权力干预。具体包括下列方面：

1．明确公务员录用资格考试的分类。

公务员的录用资格考试，应推行分级分类的

考试制度。纵向实行分级考试，即不同层级的公务

员考试应具有相应的学历、学位、资历的要求；横

向的分类考试，即依照职位的能力要求进行分类

考试。

公务员录用资格考试的纵向分类，应包括乡

(镇)级、县级、地级、省级和中央政府五级。不同层

级的考试应有不同的学历要求。参加乡({真)级公务

员资格考试者，应具有高中或中专学历，参加县级

公务员资格考试的应具有大专学历，参加地级及

其以上级别公务员资格考试者应具有大学本科学

历，某些职位的报考条件也可要求具有硕士或更

高的学位。随着全民文化水平的提高，学历要求可

相应提高。与此同时应注意做到人才的层次需求

应与工作职位相匹配，适才适用，不可盲目追求人

才的高消费。

在职业种类的划分上，大体上可以分为 行政

执法类、综合事务类和专门技术类i种公务员资

格考试。各种分类还可以进一步划分，如专门技术

类可以分为会计职系、统计职系、档案管理职系、

电子与信息职系、税务职系、土建职系、水利职系、

地矿职系、森林资源职系、外语职系等等。

2．公务员录用资格考试的内容。

公务员录用资格考试的科目、标准和考试大

纲应由国家人事部统一审定。我们的基本构想如

下：

公务员录用资格考试的内容取决于这项考试

的目的。由于中央、省、地、县、乡五级机关公务员

的素质要求、报考条件均有所差别，在考试内容上

除了共同性要求之外，也应有所差别。在共性要求

方面，应当包括政治理论、法律、行政管理、公文写

作与处理等基础知识，另设《申论》和《行政职业能

力倾向测试》两科测试。

为适应经济全球化地挑战和需要，中央和省

级机关考试科目应该增加一门外语，特别是英语。

其他大城市和沿海开放地区也应制定相应规定。

鉴于信息技术重要性的彰显和推行电子政务要

求，电子计算机基本理论及其基本应用技能应列

人中央、省级机关公务员的考试内容之中。对基层

公务员则应注重操作技能和执行政策能力测试。

乡级公务员的专业考试应着重考核各种农村法规

和党在农村的基本政策、农业的基础知识、乡镇管

理等内容。

作为公共科目的《行政职业能力倾向测试》，

在我国公务员的录用考试中业已应用十年有余。

目前所采用的《行政职业能力倾向测试》的题型应

该进一步开发，专门性较强的特定的题目也应着

手研制。《行政职业能力倾向测试》应向创造性思

维、全方位思维、散发性思维、超前性思维、风险型

思维倾斜，着重向情绪稳定性、自我调适能力倾

斜，这是公共管理的客观需求，是社会发展必然要

求的反映。与此相同，《申论》的考试也须不断调

整，不可一成不变。

在专业测试方面，行政执法类应以《政府管理

概论》、《法学概论》、《行政法学》、《行政诉讼法》等

为必考科目，并进行相应的专业能力和技能测试。

综合事务类应以《行政学》、《行政法学》、《秘书

学》、《文书学》、《档案学》等为必考科目，同时进行

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专业能力和技能测试。由于专业考试门类繁多，因

而除I生质相近的职位可以并为几个大类以拟定共

同性的笔试题目外，还应在面试或心理测评中顾

及特定的专业，使其在测试内容中占有相应的比

重。

3．公务员录用资格考试的基本程序。

在报考资格的认定环节，为了最大限度开发

人力资源，人事主管部门可考虑对达不到学历要

求但具有同等学力或者有突出业绩的人员举行考

试，以使其取得参考资格。在报考年龄上，报考者

一般不应超过35岁，从中央、省级、地级、县级到

乡级机关依次递减。乡镇一级机关的公务员一般

不能超过28岁。有些职位的报考年龄还要限制得

更低一些。这是公务员年轻化和维持整体的年龄

梯次结构所必需的。

在命题环节，编制命题计划至关重要。笔试是

一种抽样测量，命题计划所确定的命题原则，是作

为样本的试题在全部考试内容总体中分布和抽选

的具体准则，它对于命题的科学性、代表性、可靠

性、实效性或区分度乃至对整个笔试工作的效果

都有极大影响。命题计划应包括两部分内容：一是

命题大纲，指明该学科命题工作的指导思想、命题

的具体原则和具体要求，并以文件形式发给命题

人员，使之有所遵循；二是关于试卷中各种试题分

布的规定，具体确定考试内容中各部分试题的比

例和分值，并列表加以明示。

公务员录用资格考试的各个环节，包括确定

命题计划、命题组卷、试卷印发、考场监督、评卷登

分，特别是笔试成绩的确定阶段应接受法定的有

效监督。

4．公务员录用资格考试的管理和监督。

公务员录用资格考试的管理机构对考试成绩

合格者授予公务员录用资格证书，作为取得这种

资格的主要体现形式。这种证书应有不易仿制的

防伪标志，并应实行电子注册制度。

公务员的候选资格根据职位的不同，一般可

保留一至二年。超期后，须重新考试才可获得公务

员资格。

如发现公务员资格考试中有舞弊行为者，除

依法追究有关人员责任外，应规定舞弊者不得再

参加公务员录用考试或录用资格考试。获得公务

员录用资格者有较严重的违法行为，视其情节，或

取消其所获得的资格，或设立一定的考验期(1至

2年)，或永久性取消其参考权利。

补充调配公务员时，用人单位报经主管部门

批准后向主管公务员资格的机构提出申请，调阅

公务员录用资格获得者的登记表。登记表应按3：

1或5：1的比例提供。如高分者未被录用而录用

成绩较低者，用人单位应书面说明原由。如某一职

位的公务员录用资格获得者已告罄，可按相同程

序调阅相近职类的公务员录用资格获得者的名

册。因过期而被取消公务员资格但再度获得者，在

同等条件下应享有优先被录用权。少数民族的公

务员录用资格获得者在同等条件下，也应享有优

先的被录用权。用人单位经考核和体检决定录用

后，如候选者本人不同意录取决定应提出充足理

由。没有正当理由拒不服从者，应取消其候选资格。

在公务员试用期内要建立笔试成绩复试、复

查制度。在试用期内，选用与录取考试难度相近的

试卷，对新录用公务员的笔试成绩进行复试和检

测，可防止违规作弊者凭借虚假的笔试成绩进入

公务员队伍，有利于遏制公务员考录中的种种不

良现象。同时发挥警示功效，消除社会考生中投机

取巧的心理。，

公务员资格考试是公务员录用考试的必然延

伸，是全面而深人地推行国家公务员制度的重要

举措。在实践中，应注意制度设计的严密、规范和

统一，推行中则应总结经验，吸取教训，从而实现

公务员录用资格考试制度的规范化和法制化。

[参考文献]

[1]卢绍武．考录与竞岗[M]．北京：中国人事出版社，20__．

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——与西南交通大学陈光教授谈社会转型期的择业观 2005年全省省级机关及垂直管理系统公招数据显示，报考人数与录用名额的比例超过100:1的职位达18个。其中，报考人数与录用名额的比例最高者达884.5:1。 四川公务员报考的“火爆”场面不过是全国的一个缩影。据国家人事部统计，全国有36.5万人参加2006年度国家公务员考试，人数比上年增加47%。10282个岗位平均每个有35人竞争，竞争难度大大超过高考和考研，各大媒体形容，国家公务员考试已成为“目前中国最艰难的考试”。 为什么公务员考试如此火热？“公务员热”又向我们透露出哪些信息？如何看待“公务员热”？近日，记者就相关问题采访了西南交通大学公共管理学院常务副院长陈光教授。 “热”自何处 记者：2001年，报考中央、国家机关公务员人数为3万多人；到2005年，这一群体达36.5万人。仅仅5年翻了10倍，为什么会出现这种情况？ 陈光：今年对公务员考试的一个生动形容是，“博士生一走廊，硕士生一礼堂，本科生一操场”。对于公务员考试一年比一年火，我的看法是，首先，这是公务员考试制度造成的。在现代社会，“凡进必考”的公务员考试，为广大考生提供了一个较为“公开、平等、竞争、择优”的平台。其次，从2004年开始，公务员招考放宽门槛，包括取消户口限制、取消身份限制、减少专业限制等条件。 记者：今年四川公务员报考有什么特点？ 陈光：总的来讲，今年公务员招录有3大特点：一是考录比例非常悬殊。据我测算，四川今年的考录比例是53：1，高于全国47:1的平均比例，超过已往任何一年；二是报考者的学历层次比较高，研究生占考生比例约20%-25%之间；三是报考者大部分为应届毕业生。 记者：据调查，针对“公务员吸引你的是什么”这一问题，被调查者选择“工作稳定”的达53.3%，看来，这是吸引众多大学毕业生和社会在职人员报考公务员的主要原因所在。 陈光：正是如此。公务员的职业特点决定着它在诸多工种中具有的较高吸引力。它的公共性，使人们对公务员掌控的社会公共权力和公共资源充满较高的预期；它的稳定性，使公务员成为风险最小的职业，从而备受人们的青睐；它的保障性，让公务员能够最充分享受社会保障体系带来的实惠。人们往往看重社会声望较好的职业，而公务员正满足这个条件。

“热”至何时 记者：20世纪80年代，伴随全国“下海”热潮，许多年轻人纷纷走出国家机关。20年后，众多年轻人却纷纷又从外面的世界“挤”进机关。这说明什么？ 陈光：与过去的创造社会共同财富、实现个人价值不同，现在的人们更热衷于使用财富、管理财富，参与公共事务。“公务员热”不可能在上世纪70年代末至90年代初出现。那时人们更多关注的是经济生活，所以会有“下海”创业热，而经过20多年经济的相对高速发展，人们经济比较宽裕了，同时市场主体越来越多，短时间内创业盈利的空间变小，于是整个社会的管理问题开始被更多人关注。社会管理和公共服务越来越引起人们的关注，这势必影响到人们的择业心态和行为；另一方面，传统的“官本位”思想对人们择业观仍有重要影响。应当指出，当前政府、公务员在掌控公共财力资源、公共信息资源、话语权以及获得工资外福利待遇等方面，不仅优于其他行业，而且他们的失业风险还是最低的。所以，从短期来看，“公务员热”还很难改变。 记者：从这个意义上讲，“公务员热”中的人们是非常理性的，他知道千军万马中自己一旦冲出去，得到的要比付出的多得多。 陈光：这就有一个责、权、利相匹配的问题。人们也许更多地考虑到公共职位的“优越性”，但是要做一个称职的公务人员，是需要付出艰辛努力的。公务人员应当是素质最为优良的职业人。公务员职位的稳定性、保障性是与崇高的社会责任和义务是相匹配的。“公务员热”从另一个侧面反映出我国的行政体制改革任务艰巨，我们的行政行为急需规范。 怎样看“热” 记者：“公务员热”持续升温表明：与公共事务相关联的岗位已成为人们就业的一个非常重要的选项。这揭示出什么问题？ 陈光：在我们分析后得出，“公务员热”表面反映了人们就业思路在转变，表明人们更加渴求公务员工作的稳定，以及社会形象、社会地位、福利待遇较高的一种心态。但实质揭示出三个问题，即当前就业形势的严峻，公务员机制建设的缺陷，社会保障体系的不足。 记者：那么，“公务员热”是中国特有的现象吗？ 陈光：它也是国际上一个普遍存在的现象。尽管不同国家公民的就业观念各不相同，但公务员考试竞争的激烈程度却不相上下。比如，日本在第二次世界大战后举行过500多次公务员录用考试，平均考录比例达21:1，其中有些高级职位考录比例甚至达333：1。但应看到，中国的考录比例远远高于其他国家。应当说，“公务员热”既是一个普遍存在的现象，又具有中国国情和发展阶段的特殊性。 记者：我们应如何理性应对当前“公务员热”现象？ 陈光：“公务员热”反映的不仅是一种职业选择理念的变化，也是一种社会治理结构的重大变化。在社会转型期，“公务员热”是一个必经过程，它并不是盲目的，甚至可以认为是社会发展和进步的产物。当然，在大量人才涌向国家机关的新形势下，政府在公务员选拔过程、相关制度设计方面应更加合理规范；作为“机关人”，公务员应牢固树立为大众服务的理念，最大限度地实现公众利益；作为个人来说，特别是年轻的大学生们，要用心研究公务员的职业特点和要求，做好长远的职业规划，要克服一定的盲目性。毕竟，公务员并不适合每一个人。[观点]

“公务员热”凸显三个问题 就业形势 35个人竞争1个职位，这样的比例虽然在公务员考试中“再创历史新高”，但在其他事业单位的招考中，却并不算什么新鲜事。“公务员热”折射出当前社会的就业形势严峻。就业乃民生之本，缓解就业压力，可谓任重而道远。 机制建设 竞争机制、淘汰机制的缺失或形同虚设，很可能让一些人端着无风险的“铁饭碗”却损害工作效率，造成财政虚耗。而这一弊端，在择业者看来却很可能成为“优点”，并进而成为自己“首选”的因素。不能强求每个考生都从公共利益来考虑问题，但构建科学、高效的运行机制，应是公务员队伍建设中不可轻忽、不可懈怠的一个命题。 社会保障 公务员成为考生眼中的“香饽饽”，除了“铁饭碗”的诱惑，还有“铁保障”的诱惑。别的暂且不说，单是培训、医疗、退休养老等方面的保障，就是其他职业群体无法望其项背的。为什么“单位人”很难向“社会人”转变？很大一个原因就在于社会保障畸轻畸重，发展不均衡。社会保障体系应朝着更公正公平的方向前进。[交锋]

是铁饭碗？ 正方：作为现今许多人的一种就业选择，公务员当之无愧地成为社会上的一个最大的就业热门。公务员如此受欢迎的原因是，公务员正点上下班，工作条件良好，而且工作压力也相对较小，前途较稳定，不吃青春饭，只要不犯错，可以安安稳稳一直做到退休。近几年来，经过多次加薪后，与社会上大多数职业相比，工资待遇也优于普通民营企业。同时，公务员的社会地位比较高，福利待遇也有保障。最重要的是，由于我国是中央集权的管理体制，政府部门掌握有大量的资源，使得人们对公务员的评价和职业期望值都比较高。在人们心目中，公务员不仅是“铁饭碗”，甚至变成了“金饭碗”。 反方：当公务员并不等于进了“保险箱”、端了“铁饭碗”。公务员工作虽然相对稳定，但优胜劣汰的竞争法则已经在逐渐建立。尤其是近几年，公务员的工作节奏不断加快，“首问责任制”、“限时答复”、“末位淘汰制”等制度的实施，使得公务员工作的压力和挑战越来越大。1月1日起正式实施的《公务员法》突出了对公务员行为规范及考核的量化制度的建立，公务员“进口”将更严格，“出口”渠道更加畅通。公务员不是市场经济下的最后一个铁饭碗。 利弊几何？ 正方：公务员热是社会进步的表现。公务员热与我国的公务员招考更加注重公开、平等、竞争、择优原则密切相关。在公务员报考中，已经不再设户籍限制，这为全国范围内的报考者提供了平等的报考机会，这表明我们在户籍制度改革方面迈出了新的一步。其次，众多人报考公务员，有助于人才的选拔和公务员整体素质的提高。 反方：我国报考公务员热的“奇观”，是市场吸引力正在迅速流失的一个明确预兆。其本质，则是中国人对市场的信任正在急剧下降。由于人们之间横向的传统信任纽带遭到肢解，导致民间企业本身很难超越地域提供信任资源。如此，民间企业本身的市场就只能局限于狭小的范围内。低水平的信任被迫重新向官僚系统纵向聚集。它不仅为官僚体系提供了合法性，也为一些官员最大限度地寻租提供了可能。 是正常的人才流动？ 正方：公务员热与“大城市热”和农民工赴城“找工热”并无实质的区别，这些都是人才流动的正常规律。在过去的计划经济年代，大多数人一辈子固守在一个单位，做着从一而终的工作。而公务员招考给人才流动提供了相对简捷和公正的渠道，它使越来越多的人有了第二次选择工作的可能，而不是把第一份工作作为自己毕生的职业追求。从这个意义上说，公务员热加速了人才流动。 反方：公务员的众多职位均要求高学历，说明国家对于公务员素质能力高要求的重视。但这样的规定，会造成政府和社会争夺人才，不利于人才流动到企业、科研机构等生产一线单位，不利于人才流动到基层岗位。随着行政管理体制的改革，国家对公务员的素质能力要求提高的同时，培养公务员实现公共利益的责任意识尤为重要，更需要引起政府注意。（记者陈婷）[专家简介]

陈光，1961年生，安徽濉溪人，毕业于西南交通大学，管理学博士。现任西南交通大学教授、公共管理学院副院长。主要从事科学技术哲学、科技政策与公共管理、科学学与科技管理、技术创新与管理领域的研究。先后承担或完成国家自然科学基金、物宝天华国际基金、教育部优秀青年教师教学科研奖励计划、四川省重点软科学项目、四川省哲学社会科学研究规划项目等项目10余项。曾获国务院政府特殊津贴专家（2004）、全国高等院校优秀青年教师奖（2001）等多项奖励或称号。 [链接] 一些发达国家在设置公务员招考条件时，门槛并不是太高，但是涉及具体职位时，要求往往严格而又细致。由于人才流动、自然减员及职位增加，当今欧美日等发达国家每年都要招考公务员。 欧盟：身体条件不作苛刻要求 欧盟许多成员国家招考公务员，一般对外貌、身高、体重、肤色不作限制，只对于“患有影响正常履行职责的严重疾病者”不给予报考资格等。但对于一些肢残等人士，只要“身体缺陷不会威胁公务员本人及其周围人群的身体健康，不会严重干扰公务员履行职责”，录用机关往往会根据实际情况，适当给予特殊照顾。对于军队、警察、消防等特殊行业还是有特殊要求的，并向公众解释清楚。值得一提的是，欧盟许多成员国家在公务员招考公告时，一般不会对每个职位报考人员的学历和专业作出苛刻限制，但是会对每个职位工作人员的知识结构、职业技能作出详细而又具体的描述。 美国：不设最高年龄限制 作为世界上高等教育最发达的国家，从1955年开始，美国各级政府在招考公务员尤其是中高级公务员时，纷纷将报考人员的学历资格限定为大学毕业。至于年龄限制，美国各级政府并无统一的限定标准，对报考人员的最低限制年龄一般在18岁至21岁期间，但是对最高年龄限制则不多，尤其是对涉及法律、财经等特殊职位，往往还会适当提高报考人员的最低年龄。需要指出的是，长期以来，美国联邦政府从未对报考人员的最高年龄做出任何限制。 日本：任何人不得阻挠报考 日本十分鼓励公民报考公务员，认为这是报效国家、服务社会的一种表现，因此对报考人员的限制条件比较宽松，录用考试一般分为高级考试、中级考试、初级考试3个等级进行。为保障公民报考国家公务员的权利，日本《国家公务员法》规定，凡是符合报考条件的人都有权利报考公务员，任何组织和个人都不得阻挠，否则将会被追究法律责任。（完）(陈辑）

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1.我国政府机构人力资源管理现状

1.1选用人才机制不健全

由于政府机构没有具体的选举机制或乱用管理，在录用、调配公务员时，往往存在着一些不公平、近亲繁殖现象。有时在人员选拔过程中，往往只重视人的能力因素而忽视人的其他个性特征，比如价值观、性格、兴趣等和工作密切相关的因素，片面地认为个人能力是最为重要的因素。以此导致在人才的选用过程别注重人员能力方面的考核，不够重视思想政治等的考核，导致的结果是一些人进入政府工作，并不能为老百姓办实事。同时由于选拔方式的约束，对应聘人员的能力考核又偏重于记忆能力为主。政府机构在选拔人才方面大多限于以偏重记忆能力测试的笔试为主要筛选工具，造成人力资源管理混乱。

1.2绩效考核不全面

政府机构人力资源管理过程中的绩效评审对提高政府工作效能有十分重要的意义，而我国政府机构的绩效评审工作还不到位，主要体现在以下几个方面：（1）一些政府机构缺乏绩效评审制度，大多只是政府自发的组织评审，这就缺乏了必要的制度与法律保障。（2）绩效评审内容参差不齐，评审指标体系不够科学，甚至片面地将经济指标等同于政府绩效的评审指标。这将导致评审结果很难做到科学、公正，只是出于形式的评审。（3）政府绩效评审缺乏必要的社会监督与公开性，评审工作不够透明，而且体现为评审主体不够多样化。（4）对几乎所有的政府机构工作人员都采用同一种方式、相同的指标进行考核，没有体现出岗位性质的不同对职责的要求。仅仅是为了考核而考核，没有体现科学的绩效管理的思想。

1.3缺乏必要的公务员职业规划管理

所有人都追求进步，追求事业的成功。政府机构公务员更是渴望职业的成功，但目前我国的政府机构工作人员管理缺少对于其职业生涯的设计与开发。目前，我国政府机构工作职位没有按照其内在性质和特点进行分类，只简单地划分为领导职位和非领导职位，造成政府机构工作人员发展阶梯单一而狭窄，导致他们都往领导职位上挤。职务设置简单，导致公务员没有工作激情，缺乏成就感。容易产生当官无望就消极怠工的工作状态。工作积极性下降，从而影响了政府机构工作人员的工作绩效发挥，阻碍服务型政府的建设进程。

2.针对如何提高人力资源管理效能的对策建议

2.1健全人才选拔机制，注重人才选拔工作

健全人才录用选拔机制，科学、公平、公正的进行人才选拔工作，从而激发公务员队伍的竞争与活力。充分利用市场的调节作用，市场经济是以市场机制配置资源为基础的经济运行方式，其本质是通过市场经济规律的作用，使社会劳动力资源配置到效率最高的机构或组织，通过完善的竞争机制实现优胜劣汰。在我国政府机构人力资源现行状况下，公务员的选拔和配置也不可避免地有市场化的要求，也就是通过竞争最大限度地利用人力资源，按能力进行职位安排。这样能激发公务员的工作热情，提高人力资源管理效能。除此之外，政府机构还应注意降低公务员的人身关系依附性。进一步健全完善选拔录用制度，积极探索实施部分职位的聘任制和合同制。

2.2做好考核工作，提高工作效率

做好政绩考核工作对政府机构人力管理工作具有重要意义。要求政府机构从招聘到薪酬管理、培训各个方面引入现代人力资源管理，充分利用这种管理理念、方法和技术，发挥现代人力资源管理的优势，提高人力资源效能。要从以下几个方面改革公务员的考核体系：（1）应该坚持全面考核的原则，根据每个公务员的职责和所承担的任务，参照规定的岗位职责标准和工作内容，按原则性的变为要求细化、量化便于操作的具体标准；对不同岗位职责公务员，要参考各自的考核标准。（2）在手段上有选择的引入现代考核方法，加强监督机制，实现透明化考核。要加强平时考核力度，在考核的频度和结果充分运用科学发展观，全面发挥或放大考核应有的激励机制效应。（3）建立健全多重职业导向的公务员生涯薪酬体系。政府机构要鼓励公务员选择更为丰富的生涯发展通道。薪酬的各种渠道提升，是较为重要的鼓励措施之一。（4）个人的先天因素与后天环境的影响决定了个人职业发展的取向，所以职业发展应该是多元性的，并且组织也需要有各种各样的人才。引进多职业通道可以有效地激励专业技术人员在其任职领域内的发展。

2.3实施公务员职业生涯管理

公务员开发培养的长远目标是形成更高的能力与素质。把所有的培训，原先的工作任务和组织经验汇聚到一起，这不仅是培养公务员职业素质、职业洞察力和职业认同感的过程，同时也是促进和提高机构内在素质的过程。我们既要提倡服从组织需要的现实学习，也要鼓励提高自身能力素质的自我学习，实现组织学习和个人学习的统一。着眼于提升公务员的职业能力，使每个公务员在职业活动中获得充分发展，发挥其主观能动性和工作积极性，根据不同岗位的性质、特点和需要，以及每个人的兴趣、特长和价值取向，按照不同人才成长基本规律，突出以公务员的核心能力为主要依据，合理设计公务员的职业生涯。

3.结语

做好我国政府人力资源管理工作意义重大。公务员作为人民的公仆，只有一心一意为百姓办事才能充分展现政府的绩效。从目前政府机构人力资源管理存在的问题出发，坚持以人为本，坚持科学发展观，建立健全管理机制，调动人员的积极性，充分做好政府机构人力资源管理工作，提高政府部门的绩效，让人民满意。

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（一）考核标准概念化、笼统化。一是考核指标量化不够，考核结果失真。二是针对性不够，没有体现不同类型、不同层次公务员的评价标准，担任领导职务的公务员与一般公务员一个考核标准，综合管理类公务员与专业技术类公务员拿同一把考核尺子进行衡量，不分级不分类，可比性差。

（二）执行程序不够统一。一些公务员部门不按照考核程序进行，简单草率，确定考核等次的透明度不高。

（三）考核内容简单化、程式化。一些单位设置的年度考核内容没有与本单位的工作性质、职位特点结合，没有与每年的工作结合起来，体现不了本年度的工作重点和难点。

（四）“优秀”等次轮流坐庄，激励作用大打折扣。少数单位领导把评“优”当作照顾、笼络、弄权的手段，群众意见很大。

（五）平时考核近于“抛荒”，年度考核缺乏基础。平时考核是年度考核的基础，但相当多的单位没有进行平时考核，年度考核自然“模糊”。

（六）年度考核难。一是评定“基本称职”、“不称职”等次难。极少数单位对受到党纪、政纪警告以上处分的公务员仍然定为“称职”。二是年度考核结果执行难。奖惩不分明，戒勉不落实。

（七）工作指导、监督不够。公务员管理部门深入单位指导不够、跟踪监督不力。

二、对策建议

（一）分级分类确定考核内容。领导干部和一般公务员考核内容要有所区别，不同部门、岗位公务员的考核内容要有针对性。

1、考核内容要与本单位本年度的工作目标、工作重点（难点）相结合，正确导向，促使广大公务员奔有方向，赶有目标。

2、突出重点。重点考核公务员本年度的工作实绩，不面面俱到，重点突出，易于操作。

3、适当量化考核指标，防止考核尺度过粗。

4、考核内容与具体职位相适应，增强考核的针对性。

（二）制定合理的考核标准。一要针对不同类别、不同层次公务员制定考核标准。二要注重考核职业道德水准、廉政状况、服务水平等共性内容。三要合理确定各个要素的标准和分值。对主要工作和薄弱环节要加大分值。四要合理设置权重。考核中要减少人为因素，提高考核的准确性。考核指标要确定相应的权重，如单位领导对中层干部的评分占多大比例，一般干部对中层干部的评分占多大比例。

（三）规范程序，严格年度考核操作方法。考核原则和标准确定之后，程序和方法往往起决定性作用。各单位要合理安排本单位的年度考核工作日程、要求和具体操作程序。加大宣传，让每位公务员都了解年度考核工作程序、考核标准和优秀指标数。考核程序和方法一经确定，不得随意更改，维护考核工作的严肃性。

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一、平衡计分卡的基本思想

20世纪90年代,衡量组织绩效的关键指标还停留在财务指标层面,但是,随着社会经济环境的变化,组织文化理念、与客户及供应商之间的关系、信息系统、流程创新等要素在创造组织价值的过程中发挥着越来越大的作用。片面追求财务指标已经不利于提高组织的竞争能力,不能有效地为组织的全面成长和发展服务。

平衡计分卡提供了一种全面而系统的评价体系,它根据组织的愿景与战略,围绕财务、顾客、内部业务流程、学习与成长四个层面设计绩效指标、绩效目标以及行动方案,并以绩效管理的方式促使组织愿景与战略的实现

二、平衡计分卡在公务员绩效管理中的适用性分析

平衡计分卡在公务员绩效管理方面的适用性是由平衡计分卡自身的特点决定的。

(一)“在寻求平衡的基础上实现组织愿景与战略”与“在全面评估的基础上践行职业使命”的契合

平衡计分卡兼顾了各项有利于提高组织绩效、实现组织愿景与战略的因素,在注重财务指标和非财务指标平衡的基础上,追求短期目标和长期目标、外部目标和内部目标、结果目标和过程目标以及内部评估主体和外部评估主体之间的平衡,以提高组织的整体绩效水平与竞争能力,促使组织愿景与战略的实现。对于公务员绩效而言,政府部门目标的复杂性以及公务员职业的特殊性,使公务员绩效处于多种复杂因素的作用之中。这种复杂的局面决定了公务员绩效评估指标体系应涵盖能够对公务员绩效水平产生显著影响的主要因素。在具体指标的选取方面,要力求实现平衡,即做到兼顾财务指标和非财务指标,结果类指标和过程类指标并重,道德因素和能力因素同时考虑等,从而客观、真实、全面、准确地反映公务员绩效水平,并在此基础上促使公务员获得持续提升绩效水平的能力,努力践行职业使命。

(二)“愿景与战略的核心地位”与“以践行职业使命为宗旨”具有内在的一致性

平衡计分卡的操作流程:明晰组织使命、战略和重要的绩效领域――从四个层面确定各个领域目标――分解目标并根据目标设定具体绩效指标――根据绩效指标确定工作方案和任务――对绩效进行跟踪评估并进行修正完善――调动一切资源确保战略和使命的完成。可以看出,组织的愿景与战略在整个平衡计分卡中居于核心,所有管理活动都是围绕着组织的愿景与战略展开的。对于政府部门及公务员来说,践行职业使命既是公务员行为的指引与基本准则,也是政府部门战略规划集中关注的关键议题,又是公务员绩效管理根本目标之所在。在这一点上,平衡计分卡与公务员绩效管理是具有内在一致性的。

(三)强调沟通的重要作用

运用平衡计分卡进行管理本身就是一个沟通的过程。首先,组织愿景与战略是建立在员工认可的基础上的,而要获得员工的理解和支持就必须通过沟通;其次,平衡计分卡四个层面指标体系的构建、绩效目标和行动方案的制定都是领导层和员工沟通的结果;最后,为了使员工获得持续改进绩效的能力,以沟通为基础的信息反馈和交流不可或缺。与之类似,在公务员绩效管理过程中,持续的沟通交流与及时的绩效结果反馈是提升公务员绩效水平、增强公务员对绩效管理的认可与支持程度的重要保障。

(四)兼顾结果与过程

平衡计分卡不仅关注财务、顾客需求等直接结果指标,也强调对内部业务流程、学习与成长的过程进行考核评价,从而避免了过分拘泥于规则与程序造成员工行为僵化、压制员工创新思维的弊端,也克服了传统的目标管理法片面追求结果,忽视规则和程序的缺陷。根据委托――理论,政府部门及公务员是受社会公民的委托来行使公共权力,以保障与实现公民利益为使命。这就要求:一方面,公务员的行为必须受到法律制度、预算、监督机制的严格约束;另一方面,为了及时、有效回应公民的需要,公务员必须提供长期稳定且不断提升的绩效水平。因此,公务员绩效管理不仅要以公务员行为是否符合法律、制度以及程序为衡量标准,更要体现出“结果”(保障与实现公共利益)的核心地位。

(五)注重个人的学习与成长

在平衡计分卡中,学习与成长层面的目标为其他三个层面宏大目标的实现提供了基础框架,是前面三个计分卡层面获得卓越成果的驱动因素。

面对知识经济的信息社会的到来,面对新知识和新技术的挑战,越来越多的组织认识到公务人力资源发展――即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能――的重要性。由此可见,公务员也十分重视个人的成长与发展,强调通过公务员的学习与成长来提高公务员绩效水平,提升政府部门整体绩效水平以及竞争能力。

综上所述,不论是在管理理念方面,还是在具体的操作层面,平衡计分卡在公务员绩效管理领域中都是适用的,而且还是能够推动公务员绩效管理取得成功的关键技术框架。

三、公务员绩效管理平衡计分卡的导入

值得注意的是,平衡计分卡“并不是普遍适用于所有企业或组织的标准模式”。虽然,平衡计分卡的基本思想与公务员绩效管理理念具有内在的一致性,但不同于私营部门及其员工,政府部门及公务员的行为处于法律的严格约束之下,并以保障和实现公共利益为目标。有鉴于此,要将平衡计分卡导入公务员绩效管理领域,就必须根据政府部门及公务员的特点,重新构建平衡计分卡四个层面的指标体系,并设计出相应的公务员绩效管理平衡计分卡模型及实施流程。

(一)四个层面指标体系的转化

为了将平衡计分卡成功导入公务员绩效管理,平衡计分卡四个层面的指标体系要根据管理主体、管理对象以及环境等因素的变化而作出相应的改变。

1.从“财务层面”到“预算层面”。实现股东利益最大化是私营部门的核心战略,而这一核心战略是以稳健的财务状况以及利润的实现为基础的,因此,财务指标为私营部门的长期发展提供了一个明确的目标值,是直接反映私营部门战略执行情况与绩效水平的核心指标。在公共服务领域,由于政府部门处于垄断地位,缺乏相应的竞争,其活动很难受到“成本――收益”机制的指引,导致公务员缺乏主动降低行政成本、提高效益的动力,也就是说,财务指标不可能也不应该成为反映公务员绩效的核心指标。但是,这并不意味着政府部门及公务员的行为可以完全抛开成本的约束,不计效益得失。在“建设节约型政府”理念深入发展、政府财政赤字不断扩大以及行政成本持续攀升的背景下,预算层面的指标――“如何在预算约束下提高公共资源使用效率、控制行政成本”应成为反映公务员绩效水平的重要指标。

2.从“顾客层面”到“公共服务与政策层面”。 对于私营部门来说,提供顾客满意的产品和服务是在财务层面取得卓越成就的必经途径,即顾客层面指标是为实现财务层面指标服务的。而对于政府部门来说,公共服务与政策指标――“有效满足公民关于公共服务的需要、制定符合公共利益的政策”是公务员职业使命的根本体现,是政府部门战略规划的核心议题。合理安排预算,不断提升公共资源的使用效率是更好地保障与实现公共利益的重要途径。

3.从“内部业务流程层面”到“工作理念与流程层面”。对于大部分企业而言,通常在设立了财务和顾客层面的目标和指标后,就开始为内部业务流程层面设计目标和指标。这个顺序能使企业在设定内部业务流程指标时,把重心放在那些将为顾客和股东传达已设定的目标的流程。同企业(私营部门)的平衡计分卡类似,公务员绩效管理平衡计分卡中工作理念与流程层面的指标是在预算、公共服务与政策层面指标设立后确定的,从而使公务员工作理念与流程的创新能够围绕着公共利益的实现来展开。工作理念与流程层面的指标首先要求公务员行为必须符合法律的规定,必须以保障和实现公共利益为目标;其次,要求公务员破除传统思想的影响,避免因循守旧、故步自封,不断革新工作理念,培养创新意识;最后,公务员应积极将创新意识转化为实践,将确实可行的新思路、新设想、新方案付诸实践,努力创新工作流程,优化政府部门运转机制,寻求能够更好地满足公民需要的方法和途径。

4.从“学习与成长层面”到“学习与自我实现层面”。学习与成长层面是整个平衡计分卡的基础,学习与发展层面指标的实现与否最终决定着私营部门能否在财务、顾客、业务流程层面取得成功。公务员绩效管理平衡计分卡的学习与自我实现层面主要关注公务员的个人能力和素质、自我控制以及自我实现等方面。随着公务员在公共价值创造过程中发挥着越来越大的能动作用,通过持续的学习与自我控制来提高公务员的个人能力和素质,促使公务员将个人价值与政府部门战略目标相联系,对于有效满足公民需要、保障与实现公共利益有着重要的推动作用。

(二)公务员绩效管理平衡计分卡模型

根据预算层面、公共服务与政策层面、工作理念与流程层面与学习与自我实现层面四个层面的指标体系,可以构建公务员绩效管理平衡计分卡模型。

1.职业使命居于核心地位。职业使命不仅是确立公务员平衡计分卡四个层面指标体系的依据,也是公务员绩效管理的出发点和归宿。虽然,各国公务员的职业使命千差万别,但从根本上来说,保障和实现公共利益是公务员职业使命的根本内容。需要明确的是,平衡计分卡是实现职业使命的工具,而非制定职业使命的手段,因此,明确职业使命是利用平衡计分卡衡量公务员绩效的前提和基础。

2.公共服务与政策层面。公共服务的有效性、公共政策的合理性直接决定了公共利益的实现程度,因此,公共服务与政策层面是公务员绩效管理平衡计分卡的核心,是公务员职业使命的集中体现。这一层面的指标是围绕着“以什么样的方式来提供公共服务以及提供什么样的公共服务才能有效满足公民需要”与“如何制定科学、合理、有效的公共政策,从而更好地保障与实现公共利益”这两方面来进行设计与安排的。

3.预算层面。虽然政府部门行为很难受到“成本――收益”机制的指引,但是,由于政府部门必须在既定的预算约束下,满足公民大量的、多样化的需要,就使得“如何合理安排财政预算”成为了一个不可回避的重要议题。进一步说,“如何用更小的成本,提供更好、更多的公共服务”就显得十分重要。

4.工作理念与流程层面。工作理念和流程是政府部门及公务员行为的指导和载体,工作理念是否合理、工作流程是否科学直接决定了公共利益能够得到有效的保障和实现,直接决定了预算能否被严格遵守,也就是说,这一层面的指标的设置是为实现公共服务与政策层面、预算层面的指标而服务的。工作理念与流程层面关注的是“如何革新工作理念,创新工作流程,寻找能够更好地实现公共利益的方法与途径”。

5.学习与自我实现层面。一方面,不论是保障与实现公共利益、严格按预算办事,还是革新工作理念、创新工作流程,这些都是以公务员不断接受新知识、获得新技能、培养新理念为基础和前提的,都必须依赖于公务员持续的学习与提高。另一方面,公务员不断学习、提高的过程也是其实现自身价值的过程。

(三)将平衡计分卡导入公务员绩效管理的流程设计

根据平衡计分卡的模型以及践行公务员职业使命的战略地图,可以将平衡计分卡导入公务员绩效管理的整个流程分为以下四个步骤:

1.根据职业使命制定政府部门战略规划。虽然不同的政府部门及公务员都应以保障和实现公共利益作为使命,但由于不同政府部门的工作性质、工作内容、工作环境以及业务目标等要素是不同的,就决定了实现这一共同使命的方式、途径、内容是有所区别的。所以,在制定政府部门战略规划时,要结合不同政府部门的实际情况,制定具有现实指导作用的、能够将政府部工作成功地导向职业使命的战略规划。制定政府部门战略规划应该注重政府部门的内部沟通与交流,应该发挥自上而下的决策机制与自下而上的反馈机制的共同作用,使政府部门战略规划既能体现政府部门未来发展的方向,也可以充分反映公务员的愿望与部门的实际情况。

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世界各国的经验表明，一个有效的政府必定是政府职能有限，依法行政，权力多中心配置，决策高度民主，政务信息高度透明，拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。这一切都有赖于高度发达的现代化的公务员制度，因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动。随着中国政府模式改革的不断深化，停留在理论上的服务型政府行政模式的变革也开始取得一定的成效。然而在进行深入考察后我们发现，中国公务员制度建设虽然取得了阶段性的成果，但现行的《公务员法》在支持中国政府服务型建设上仍然存在诸多不足，因此，必须在深刻反思现行公务员制度的基础上，建设中国服务型政府。

一、服务型政府模式的提出背景与中国的实践

20世纪80年代以后，随着资本主义国家社会经济的发展，公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下，西方的理论界适时地服务型政府视角下进行了理论创新，针对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府的弊端和困境，以公共选择理论和新制度经济学为基础，提出了新公共管理理论和公共服务理论，在实践中掀起了政府改革或政府再造的热潮。

英国政府自1979年撒切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制，进行顾客导向为特征的新公共管理运动，推行了西欧最为激进的政府改革计划。1987年的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，大力提倡采用最多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。1991年颁布的《公民》，主张施行公共管理的顾客导向。美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导，于1993年克林顿时期开始了大规模的政府改革--“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》。20__年，美国政府在此基础上颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节，掀起了建设服务型政府的浪潮。归纳而言，当代西方国家政府再造的基本内容可以归纳为三方面：其一，社会、市场管理与政府职能的优化；其二，社会力量的利用和公共服务社会化；其三，政府部门内部的管理体制改革。

所谓服务型政府，是“为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，是在公民本位、社会本位的理念下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。从本质上来说，服务型政府追求的是公共利益的实现。一方面，它从关注权力和权力运行转向关注管理的实际效果，把服务置于中心位置，以公众利益为中心，以公众满意度作为衡量政府绩效的标准。另一方面，服务型政府是相对于管制型政府来说的。这两者之间的根本区别体现在政府与社会的关系上。管制型政府的思路在于把政府看作国家意志的体现者，认为政府始终是一种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量，执行着对社会的统治和管理职能。

服务型政府的价值取向则恰恰相反，不是政府统治社会，而是社会控制政府，政府一切行为以向社会提供服务为准则。这种理念以公众利益为依归，有利于增加政府行为的透明度，将导致特权意识的弱化和特权的消失，并使其丧失制度化的基础。再一方面，服务型政府突出对政府责任的承担和对公众满意的重视，因此具有随时进行自我改革的可能性和积极性。一旦政府的某项职能不再存在，它就会中止这项职能，废除与之相应的机构和人员。总之，服务型政府的模式使公民处于主动与核心的地位，反映了以人为本在政府公共管理中的诉求。

尽管没有明确提出建设服务型政府，但以服务人民为导向一直以来都是中国政府的执政纲领。在《论联合政府》中指出，全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性：这些就是我们的出发点。提出“三个代表”思想，明确了以最大广大人民利益为核心的执政思路。也明确提出，坚持用人民拥不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量我们的一切决策，就能在全局上把握落实“三个代表”重要思想的根本出发点和落脚点。

行政改革已经成为经济改革之后又一重大改革举措，其中服务型政府被重新提出和加以推广。刘熙瑞和中国行政管理学会课题组认为，服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革的目标选择。全国各地在经济改革推动下，纷纷开始进行服务型政府建设的实践，上海、南京、重庆、珠海、福建等地区的改革，出现了很多创新性的举措。例如，江苏提出要把创建服务型政府机关作为长期的任务，把基层和群众的要求作为改进服务的重点，把人民满意作为作风建设的最高标准，持之以恒、坚持不懈地抓好省级机关作风建设，建设高效廉洁的服务型机关。另外，伴随着入世和经济体制改革的步伐，以整合部门资源，减少审批环节，简化办 事程序，提高行政效率，建设服务型政府为主要特征，以“一厅式办公、一窗式收费、一站式服务”为主要模式的行政综合服务中心如雨后春笋般地涌现出来。全国各地区的行政服务中心的筹建和运作从一个方面表明中国建设服务型政府的决心。

二、从服务型政府模式目标看中国公务员制度的缺陷

服务型政府的实质就是为人民服务的政府，它反映着政府的一种基本理念和价值追求。服务型政府的构建也对政府工作人员提出了更高的要求。从管理学角度出发，无论是企业组织还是政府组织，人力资源管理都是其核心管理职能。笔者认为，战略性人力资源管理是服务型政府构建中的关键。作为重要工具的人力资源战略管理命题正是源于企业界的“战略性人力资源管理“。战略性人力资源管理强调人力资本对组织的重要性，人力资本已经成为公司重要资本之一，而且人力资源的质量直接影响公司战略目标能否实现。因此，相比传统人力资源管理，战略性人力资源管理把人力提到更高的高度加以考虑。这与服务型政府的核心理念是一致的。服务型政府的构建必然伴随着提升政府绩效、政府再造、业务流程再造，另一方面必须真正提高公务员素质和能力。对后者的考虑应该将公务员管理放置到更广泛的空间加以考虑，对于现有的公务员应该通过培训、考核、激励等方式提升其素质和能力，更重要的是在公务员的招聘录用中应该更加考虑从整个政府组织的核心战略出发，构建战略性人力资源管理框架，落实人力资源管理战略目标规划，明确公务员录用的标准和能力素质体系，招聘录用合适的人员。

以上述要求为参照，我国现有的《公务员法》确有重新认识和评价的必要。《公务员法》是我国人事管理制度在《暂行条例》实施十二年基础上的一次重大变革。我们在肯定这一变革的积极意义的同时必须看到，当时的改革并不彻底，制度本身还存在着很大的发展空间，一些问题也需要我们冷静地加以探讨和分析。

(一)在分类管理上还不科学，在实际运用中还存在如何细化问题

在服务型政府构建中需要更多的技术型和服务型人才等所谓专才。根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。在国外，公务员通常分为政务类公务员和事务类公务员，公务员法通常只调整事务类公务员。《公务员法》在公务员分类管理上做了改善，规定公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。然而根据笔者对江苏省公务员的调查，调查样本中党政机关职位分布主要以科级居多，其中党政机关和综合管理占比例为76%，而技术人员仅占24%，职位分类中以单一编制为主，两种编制所占比例较少。

(二)公务员规模上的体制性约束影响优秀人才选拔

由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发展空间。根据笔者调查，在对”目前江苏省公务员整体上能够满足经济和社会发展的需要吗“问题的回答上，58%认为能够满足需要，29%认为一般。江苏省公务员可能由于制定了较为完善的人才政策，能够吸引一些优秀人才加入公务员队伍，使得江苏省公务员在整体上都能满足经济和社会发展的需要。但是由于其他制度性因素约束，使得选拔优秀公务员方面仍然不容乐观。45%被调查者认为通过考试录用效果较好，19%认为非常好，另外31%认为这种效果一般。这可能与录用考试过程中所体现的问题有关。这些因素包括，考试录用方式较难考察出人才素质；笔试科目不合理，无法全面认识人才状况；面试过程存在较多人为因素，考官素质有待提高；公务员选拔录用条件过于苛刻，过度拘泥于某些细节，如年龄、身体状况等；考试录用的法律法规不健全，存在违法和不道德行为；以及其他方面。调查表明，在这些问题中，表现最为突出的问题是面试过程中存在较多人为因素(24.8%)、考官素质有待进一步提高；另外一个问题是笔试课目不是很合理，无法全面认识人才的整体素质状况。

(三)有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善

首先，在绩效考核制度设计上缺乏针对性。公务员法第33条规定：对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。这一考核体系在现实中遇到了极大的挑战。最近，据有关学者们在对北京市基层政府进行相关调研时发现，基层公务员对这一绩效考核体系颇为抵触，普遍认为这种绩效考核没什么用，考核不出什么东西来。出现这一现象的关键原因在于，这一考核体系没有配套的行为特征指标体系；此外，许多公共部门的工作都是事务性的，要对其绩效进行明确的测评比较困难，这些职位不适合以绩效为主的测评，以能力为主的测评反而会更为合适。另一个基本的问题是，绩效考核文本制度的实际运用效果不佳。50%的被调查人员认为所在单位建立了基本的绩效考核办法和制度，但是执行力度一般，甚至较差，这表明尽管建立了绩效考核制度，但更多是停留在制度层面，尚未得到有效实施，这一方面是制度本身设计问题，也可能是制度执行方面的问题。

其次，在激励措施的设计上也要切合公务员真实需求。激励分为正激励和负激励。关于负激励的内容，公务员法中的惩诫条款已作了较为详细的规定，惩戒力度也逐渐递增直至降级、撤职、开除，但是奖励力度却与惩戒力度并不平衡。所有奖励措施都不涉及职务和级别的晋升。根据笔者的调查，被调查公务员关注的激励因素除薪酬(工资、奖金、福利)外，主要关注的因素还有：是否有机会提高自己的能力；好的工作环境；和谐的人际关系；工作的成就感以及社会地位等其他因素，在这些因素中，36.09%的人最看重的是是否有机会获得提高自己的能力；24.81%看重的是和谐的人际关系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作环境。可见，除了物质激励外，公务员更看重的是能力的提升以及和谐的工作条件和工作环境，而公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求，激励效果并不明显。所以，制定配套法规，在公务员法的”其他待遇“范畴内对激励制度进行变革和完善同样是服务型政府行政改革的着力点。

三、服务型政府模式下的公务员制度重构

再造策略应该是构建基于战略性人力资源管理的公务员体系。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的关键在于如何使公务员职业化并构建有效的公务员职业化体系。公务员职业化体系是基于战略性人力资源管理理念，以公务员能力素质模型为基础，以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。

(一)以提升公务员能力素质模型为核心的公务员职业化纵向体系的重构

公务员职业化体系的纵向体系是构建公务员的能力素质模型，这是公务员职业化体系的基石，成熟有效的公务员能力素质模型应当成为人力资源管理横向体系的核心，贯穿公务员管理的流程。公务员能力素质模型应该由公务员职业素养、职业行为和职业技能构成。职业化素养更多的体现在公务员的自律上，政府主要帮助公务员在良好的氛围下逐渐形成良好的职业化素养；职业行为更多的体现在遵守政府等公共事业部门的行为规范。在职业素养和职业行为的构建中，尤其要在公务员队伍倡导”为顾客服务、对顾客负责“的服务型政府理念，改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，真正在公务员中树立“官为民、以民为本“的民主行政精神，培养”一切为顾客着想、一切为顾客服务“的新型组织文化。

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    国家公务员的管理机制大致由激励机制、竞争机制、保障机制、风险机制、更新机制、监控机制等部分组成,其中激励机制处在非常重要的位置。所谓激励就是指激发鼓励,通过激励调动公务员的积极性,勉励全体公务员向期望的方向努力。而激励机制则是要求建立一套合理有效的激励办法,使其达到激发鼓励的效果。本文在阐述建立和健全公务员激励机制的必要性,以及有效激励机制应当包括的主要 内容 的基础上,通过 分析 现行激励机制的特点和存在的主要 问题 ,着重论述了如何建立有效的激励机制,如何组织实施激励机制的问题。

    一、建立有效激励机制的必要性 建立和健全国家公务员激励机制,既是政府加强对公务员管理的一项重要内容,也是政府有效组织公共管理、公共服务的基本手段,十分必要,突出表现在三个方面。

    (一)是调动公务员积极性,发挥好政府公共管理职能的需要 目前 ,国家公务员队伍中工作责任性不强、办事效率低、乱用职权、服务态度差等现象还存在,有些问题还很普遍。存在这些问题的人思想上安于现状,工作中得过且过。他们认为:轮得到的肯定少不了,轮不着的也争取不到;多干多差错,还不与不干。认识上的偏差导致行为的失职。消极思想、行为的产生与管理机制、公务员自身修养、职业道德,以及公务员职业的低风险性有关,但缺乏有效的激励机制是根本之所在。根据归因原理,要改变这些消极思想和行为,充分调动公务员的主动性和积极性,应当加强对公务员的 教育 引导和激励推动。 国家公务员是政府公共管理职能的组织者,也是政府公共管理权力的行使者,其行为能力、管理水平直接 影响 政府公共管理效果。政府只有激发出公务员与时俱进的思想,积极进取的精神,勇于创新的胆色,才有可能不断提高公务员 科学 判断形势的能力、驾驭市场 经济 的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力,才能切实履行好政府的公共管理职能,管理好 社会 事务,服务好民众民生,始终代表最广大人民群众的根本利益。要更好的调动公务员管理好公共行政事务工作的主动性、积极性,就需要对公务员实施激励,通过有效的激励,激发公务员管理公共事务的热情,自觉提高公共管理的能力和行政服务的水平与质量,切实承担起政府的公共管理职能。

    (二)是公务员完善自我,实现自身价值目标的需要 影响公务员自我完善的因素很多,也很复杂,但从系统论的角度来分析,对其起影响的不外乎内部环境和外部环境两个因素。内部环境是公务员的自身因素,即,文化素质、道德修养、竞争能力和理想定位等,包括自我需求、自我效能、自我激励和成就动机等;外部环境主要是工作氛围、条件和机遇,也包括上司的引导、同事的监督和部门的激励。唯物辩证法认为,事物 发展 外因是条件,内因是根据,外因通过内因而起作用。如果说公务员的自立自强是内因,那么,政府对公务员的鞭策、激励便是推动公务员完善自我,实现其价值目标的外因。造就一位优秀的公务员需要内外相长——良好的自身素质与完善的激励机制相得益彰。实施有效的激励机制能够从物质与精神的角度刺激公务员能力、水平的提高;能够用惩罚与奖励的手段来鞭策公务员的行为意识,使之符合制度规范和社会需要。毫无疑问,有效的激发激励在公务员实现自我完善和发展的过程中发挥着十分重要的作用,是公务员实现自我完善的主观需要和外部推动。

    (三)是适应市场经济发展,规范公务员管理的需要 市场经济讲究公平竞争和平等待遇,同等的条件下创造同等的价值应当享受同等的待遇。有效的激励机制建立在 应用 价值 规律 基础之上,追求效益。有效的激励使公务员的付出与获得相对应,能够营造一个较好的竞争环境,推动公务员资源的市场化配置。

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近年来，一连串官员“非正常死亡”事件，让官员自杀这一冰冷的字眼再度回到公众面前。这一现象，引起了各级党委政府和组织人事部门的重视和关注，加强对机关干部的心理干预十分必要和迫切。当前，江北区正处在转型升级发展的关键时期，广大机关干部在公共管理服务中，面对日益复杂的社会事务与服务对象，工作强度高且持续化，一些干部出现消沉退缩、逃避责任、心理失衡、情绪紊乱、身心疲劳等问题。为此，笔者对江北区机关干部心理压力状况进行抽样调查。此次调查共收回有效调查问卷226份，问卷主要涉及干部的心理压力状况如何、压力来自哪些方面等问题，并提出了一些有效干预的具体措施。

一、江北区干部队伍心理压力状况调查情况

江北区调查问卷数据显示，关于“对自己心理健康的总体评价”，表示“很满意”或“基本满意”的公务员占48.6%，认为“一般”的占37%，表示“不满意”或“很不满意”的占14.4%。30.1%的公务员经常“失眠”，30.9%经常“心情烦躁”，25.9%经常“情绪低落”，22.8%经常“闷闷不乐”。约四分之一的人每天工作时间在“8 小时以内”，约半数的人每天工作“8-10 小时”，每天工作“10 小时以上”的人占17.6%。49.9%的公务员认为工作压力大，42.5%的认为压力一般，任职16- 25 年、年龄在40 岁左右的中青年队伍，是压力最大的。压力主要来自于工作强度和难度（52.9%）、人际关系（78.6%）、考核压力（50.7%）、组织运行（62.2%）、工作回报（61.9%）、自身发展（57.5%）等六个方面。

调查发现，性别、年龄和工作经历，不会影响公务员的情绪管理与压力应对能力，但是，受教育程度和身份级别会影响，受教育水平越高，压力越大，但应对挫折或者困难时态度越积极，职位越低，越容易产生职业倦怠。76.5%的被调查者认为公务员的经济地位居于中等以下水平。人际关系也是公务员社会压力的重要原因之一。关于“公务员最需要具备的能力”这一问题，被调查者普遍认为“协调能力”是公务员最需要具备的能力。

调查显示，关于“当您工作中遇到麻烦，心情不佳时，您最愿意跟谁交流”这一问题，公务员选择比重最高的是“家人”（72.7%），其次是“单位以外的朋友”（19.5%），3.6%选择了“独自忍受”，只有0.2%选择了“心理咨询专家”。关于“公务员如何培养积极心态”这一问题，调查显示，公务员认为排第一位的是自我调节，其次是良好的工作环境，第三是家庭和睦，此外，领导的信任也是积极心态的重要因素。

调查显示，心理健康评估与工作压力相关不显著，但是与职业倦怠、压力承受力和应对方式相关显著。也就是说，工作压力本身并不是引起心理健康问题的重要因素，但是对待压力的态度以及压力管理方式，会对心理健康有重要影响，采用消极的拒绝方式更容易产生心理健康问题。这就表明，我们要关注的重点，不在于减轻工作压力，而在于提升ρ沽Φ娜现，加强压力管理和情绪管理能力，以及完善公务员心理健康相关的制度建设和社会支持系统。良好的社会支持系统，有助于促进身心健康，化解不良情绪。

二、干部队伍心理压力过大的影响

（一）严重影响个体身体健康。具体症状为失眠、头痛、胃肠功能紊乱、颈腰椎病、血压高等生理问题， 机关干部中亚健康人数占相当大的比例， 发病率高。从上面的抽样调查数据分析显示，当前江北区机关干部队伍中“亚健康” 比例高达70.79%。

（二）出现情绪衰竭和人格解体症状。处于心理重压状态的公务员常常在情绪上表现出疲劳感、抑郁、焦虑、无助、自尊水平下降等心理问题， 从而与工作对象、朋友、家人的人际关系变得紧张，对服务对象或同事以不带感情、冷漠的方式或态度来回应；个人感觉工作特别累，甚至出现害怕工作的情况，工作绩效差；严重的还会导致失眠、酗酒、药物依赖和自杀。

（三）降低行政效率和效果。公务员队伍心理压力过大会严重影响其工作状态，同时还会产生情感和家庭问题；典型的表现是斗志消沉，不再追求工作上的成就和进步。严重起来会影响政府形象，加深民众对政府的不满，阻碍政治改革的顺利进行。

（四）导致干部队伍的高流失率。面对工作容易对自己能力产生怀疑，易出错，不想与人沟通，导致工作业绩的下降，反过来，就易形成更大的压力，最后导致恶性循环。再加上现在公务员待遇也不比从前，容易导致干部流失，严重影响正常工作。

三、导致干部队伍心理压力过大的心理学归因

（一）社会压力巨大。法治政府建设背景之下， 社会和公众期望很高， 政府面临的巨大期望和压力又层层分解到每一个公务员身上。近几年的行政改革都在向公务员灌输新的服务观念和执政观念，却较少考虑公务员的接受能力和适应能力，一些公务员逐渐察觉到工作环境对他们的要求超过其能对付的能力。公务员既要面对来自科层制的行政系统的挑战， 同时又要竭力适应新的管理方式的要求， 焦虑日积月累。

（二）组织支持缺乏。从制度层面来讲， 现在公务员的录用、选拔、使用、培训、薪酬福利、考核、奖罚、离职等都有相关的规定， 但是在各个环节都还存在不完善、不规范的情况。其次，公务员发展只能靠提升，其物质待遇的改善主要与职务特别是领导职务挂钩， 而升迁的职位有限，这使得竞争激烈， 不少公务员长期停留在较低职位上。

（三）角色冲突强烈。公务员是代表国家履行公务的人员， 但同时又是普通的公民。因此其同时扮演着“理性人”、“公共人” 的公务员角色和“经济人”、“权利人” 的公民角色，既是干部又是公仆，既是公民又是公民的雇员。他们的工作应该一切为了人民， 但同时他们又有自己的权利要求；他们的内心世界常常有两种截然相反的价值体系在不断冲突。

（四）人际消耗严重。78.6%的被调查者认为压力主要源自工作中的人际关系。科层制度本身的特点决定了公务员与领导和同事的交流，尤其是非正式交流可能是各个职业中最少的。人际支持的缺乏，内心情感得不到交流，长期的心理压抑得不到释放，大大影响公务员的情绪和工作动力， 很多人因此产生无力感、无奈感、厌倦感。

（五）基层锻炼太少。现在不少干部是“三门干部”――出了“家门”进“校门”，出了“校门”又进“机关门”。由于缺乏艰苦历练，心理素质不如经过大风大浪考验的职业政治家， 也远远不如出生入死、九死一生的老一辈革命家。

（六）受腐败的牵连。由于一些部门权力过大，缺乏有效的监督机制，加之一些公务员人生观、价值观的问题，一些干部的腐败已成为社会问题，而因腐败引起的系列问题已对相关的人员产生强大的压力。

四、实施干部队伍心理压力干预的建议

（一） 改进完善干部选拔任用机制，减少干部升迁的不确定性因素。为处理好工作人际关系，特别是和领导的关系，一些干部费尽心思，心理压力因此而生。建议增强干部选拔过程中的竞争性、公开性和程序性因素， 在干部选拔当中，使用更多的民主推荐、科学测评和职位匹配的方法，使领导干部晋升有章可循，从而降低因前途不可预期造成的压力。应注重从基层选拔干部充实党政领导机关，有了基层的历练，妥善应对复杂局面、处理实际问题的心理承受能力往往更强。

（二）建立科学的干部考核体系，使绩效考核成为干部提升的主要依据。建立科学的干部分级分类考核体制，对具有不同工作性质、职业特点和不同成长规律的人员实行不同的考核办法，建立具有可操作性的多指标的干部评价体系和考核监督机制。同时建立更为科学的领导干部业绩评价体系，把专家型、行政型的领导区别定位和评价，调整竞争机制满足领导干部的成就需要，在一定程度上可以缓冲领导干部的心理压力。

（三）健全完善干部正常流动机制，以降低职业倦怠感进行心理调适。职业倦怠会严重影响干部的心理健康。进行岗位轮换和工作丰富化，用活动多样化来扩大趣味性是避免工作倦怠产生的对策之一。在纵向的工作轮换中，要保证有畅通的职务升降渠道。横向方面扩大机关干部的工作范围和责任，当在一个岗位工作较长时间，可以把他轮换到另一个工作岗位或工作领域，还可以到基层锻炼，使其可以处于不断变化的状态中，获得更多的工作体验，改变干部对工作感到单调、乏味的负面心理，以达到提高工作效率和降低工作倦怠程度的目的。工作丰富化是增加个人选择工作活动和成果的自由处理程度，通过增强干部个人自治权与责任感来进行正向心理强化，提高其工作绩效。

（四）建立专业化咨询倾诉平台，提供及时有效的疏导和心理支持。建议在江北区行政中心设立“心理咨询室”，聘请有丰富经验的“心理咨询师”，每周固定时间向全区机关干部开放。在保护个人隐私的前提下，建立心理咨询专线或咨询网站，给一些不愿意露面到咨询室倾诉的干部提供能够释放心理压力的渠道，让他们能得到及时和专业的心理干预、支持。同时，建议条件成熟时以政府购买服务的方式与专业机构共同建立心理支持服务系统（EAP），把为全区机关干部提供心理支持计划制度化，用于解决机关干部压力、情绪和心理等。

（五）以积极心理学理念教育为核心，丰富干部队伍的培训体系。积极心理学的研究发现：人类具有强烈的求知欲、清晰的自我意识和进取心等积极心理因素，这些积极的心理因素是人类赖以生存与发展的强大内驱力。应把积极心理学应用到干部培训中，引导干部建立积极的人格品质，挖掘自身构建健全心理机制的能力。

一是创设合适的教学情景。根据不同班次的特点设置具体的教学情景，“压力管理”、“情绪管理”、“团队协调”、“自我发展”等等。运用积极心理学的理论体系，使参训干部在符合自身情况的课堂情境中，找到心理归属，消除对心理学的成见和芥蒂，真正的面对自己的内心，取得放松状态下的体验。

篇10

为深入了解青年公务员这一群体，共青团贵州省委与国家统计局贵阳调查队今年联合开展“青年公务员自信度调查”。调查从自信度及思想变化这一侧面入手，寻找青年公务员的新特点和规律。调查采用随机抽样方法，在贵州省级和市州共抽取900名年龄在20-45岁的青年公务员进行问卷调查，共发放问卷900份，实际回收有效问卷895份。

“他们没那么自信了”

调查数据显示，接受调查的青年公务员中，有75.86%的人认为自己是一个自信的人，但对自己感到非常自信的仅占15.42%，不自信的占23.91%，常常感到自卑的占0.89%。27.37%的人认为身边的公务员充满激情与自信，而没有激情自信和不清楚的占22.69%。

当问及“您的自信主要来源于哪些方面”时，82.57%的青年公务员选择“工作能力”，居第一位；其次选择“领导认可”的占66.37%；选择“人际关系”的占44.58%，居第三位。

调查发现，青年公务员认为影响其不自信的因素主要体现在三方面：一是经济收入占55.08%，二是理想与现实的差距占52.51%，三是竞争压力占47.26%。

青年公务员在个体认知、思维、情感等方面的烦恼与忧愁，工作环境、社会认可、家庭都成为影响自信的因素，其中以工作竞争、经济待遇、职业发展等问题尤其突出。

对于青年公务员而言，除了其本身的职业特殊性外，他们也和其他年轻人一样，对工作岗位、生活变化和复杂的社会万象、社会发展变化等，充满了一种“模糊感”与“不确定性”，特别是在日益开放和变革的社会条件下，多种思想交汇、影响，很多不确定因素使得自信缺乏。

同时，调查也发现，青年公务员自信度因性别、工作年限、工作层级及工作单位不同，存在一定差异。

调查数据显示，男性青年公务员的自信度高于女性，男性为76.35%，女性为72.85%；从青年公务员的年龄和工作年限看，随着年龄和工作年限的增加，自信度逐渐减弱，调查显示年龄在20-40岁之间，公务员的自信度大体相同，均在75%左右，而40-45岁公务员自信度为68.92%；工作年限在10年以下公务员自信度在75%以上，10年以上的则在68%左右。

从省、市、县、乡四级青年公务员自信度看，自信度最高的是县（区）级公务员为86.41%，最低的是省级机关公务员67.48%。从青年公务员单位类型看，政法和社会保障部门公务员自信度最高，为82.86%；较低的是经济管理和其他部门公务员，分别为70.91%和67.56%。

因性别、工作年限、工作层级及工作单位不同，对青年公务员的要求也不同，使他们承受的来自于性别、单位体制机制、工作任务和家庭期望等方面的挑战和压力也不相同，由此使得他们存在较大差异。再加上，青年公务员与群众打交道、处理复杂问题能力较为缺乏等因素，使得这一群体个人的自信心以及工作效能感，都会呈现较低的水平。

“公务员只是

一种职业？”

在接受调查的青年公务员中，当问及“对于公务员这个职业，您看重的是什么”时，62.23%的公务员选择了“社会保障”，选择“个人发展”的占60.56%，其余依次为“工作性质”52.96%，“社会地位”50.17% ，“人脉网络”22.91% ，“经济收入”22.46%，“其他”3.69% 。

对于公务员这一工作和职业，最看重的是社会保障和个人发展，而不是有关的信仰理想和公共服务的职能。这种选择结果说明，目前的青年公务员倾向于将“公务员”单纯的认为是一种职业，而不是一项事业，忽视了其政治特性和社会意义。

数据显示，相比较而言政法和社会保障部门的青年公务员自信度最高。对于青年公务员来说，自信更多的是来源于工作的权力和由此带来的各种便利和利益，而不是基于服务性和公仆性，对各项事业的贡献、对民众的服务等。

对于公务员的社会地位和声誉，51.29%的青年公务员认为很高或较高，认为一般的占43.13%，有5.14%的公务员认为很低或较低，不清楚的占0.45%。针对目前最重要的需求，排在前三位的是提高收入、学习成才、创造奉献，其次是社会参与、关心激励和健康。

在现实生活中，青年公务员群体被赋予了多种角色，工作角色、家庭角色、社会角色、政府形象角色、社会公共角色等等。他们需要不断调整自我对所“扮演”角色的期许标准，以符合对应角色的需求。

相对而言，青年公务员更关注家庭角色、工作角色和社会角色，忽视了政府形象角色和社会公共角色，忽略了公务员公仆的性质、为人民服务的宗旨、提供公共服务的职能，使得青年公务员的自信缺乏应有的公共性。

当问及“你对身边其他公务员的工作能力及工作作风是否满意”时，认为非常满意或满意的占66.59%，认为一般的占29.05%，仅有3.13%认为不太满意或不满意；对于身边公务员干事业的精神风貌，77.31%的青年公务员认为有激情与自信，认为不太或没有激情与自信的占20.12%。

由于对自身前景发展有着许多不确定因素，不少青年公务员甚至矫枉过正，过度压抑自己的个性，全盘向老机关的作风看齐，最终墨守陈规、毫无建树，缺乏自信的动力。

“遵循”与“创新”

的两难选择

调查中，在回答“你觉得青年公务员最重要的品质是什么”时，认为实干的最高达77.21%，其次是诚信70.17%，第三是责任心占59.55%，此外认为创新的占39.89%，富有激情22.12%，自信20.34%。

对于青年公务员重要品质的选择中，排在前三位的是实干、诚信、责任，而排在后三位的却是创新、自信、激情。青年应该是最具创新激情、自信和创造潜力的群体，创新应该是青年激情和自信的动力，青年本应敢于激情创业干事，探索新领域，尝试新事物，而现实却相反，青年公务员群体面临着“遵循”与“创新”的两难选择。

同时，青年公务员们还对自己的工作能力、个人才干、学习培训、选拔培养等，持有不确定、不满意的态度。

在接受调查的青年公务员中，认为能完全胜任现有工作的仅占47.26%，基本能胜任占50.61%，仅有1.56%的公务员认为基本不能或完全不能胜任现在的工作，不清楚的占0.34%。

对于“你的个人才干能否在工作中得到发挥”这个问题，65.14%的青年公务员选择了能部分发挥，认为能完全发挥的有23.35%，认为只能很少部分发挥的10.73%，一点都不能发挥占0.45%，不清楚的0.34%。

随着我国经济社会的转型，对干部特质也发生了改变，由过去的经验行政向科学行政转变，公务员的科学思维、学习创新、综合协调、公共服务等能力日益成为现代科学行政的必要要素。因此，应该有针对性地实施能力培养计划，在制度上给予保障，帮助青年公务员尽快具备科学行政的特质和能力。

接受调查的青年公务员中，认为本单位对青年干部选拔培养力度很大的仅占14.86%，培养力度一般的占35.64%，培养力度不大的占5.37%。对青年干部的学习培训，仅14.08%的青年公务员感到非常满意，不满意的占22.24%。

调查中，当问及“您觉得目前自己需要提升的方面有哪些”时，认为需要提升创新能力的人数最多，达59.33%，其次是提高政策理论水平占57.32%，认为需要提高业务能力的占53.74%居第三位，其余依次是提高学习能力、沟通协调能力、应变能力和执行力，分别是41.23%、33.07%、24.02%和17.21%，认为需要提升基层工作经验的最少，仅占2.12%。

从大环境看青年公务员

调查数据显示，青年公务员对党和国家的方针政策关注度最高，达77.32%，其次是社会民生占73.85%，再次是国际国内形势关注度为62.35%。此外，青年公务员对财经、科技文化、生活健康、休闲娱乐等信息也不同程度的关注，但关注度相对较低，均在25%以下。

此外，青年公务员获取和交流信息的渠道，77.88%是通过网站来获取和交流信息的；通过电视获取信息的占74.08%；从报刊杂志获取信息的占65.81%；通过QQ、微博、手机报获取信息的占48.94%；通过广播的占20.89%。

当问及“您觉得全国、全省经济社会发展的政策和目标与自身的关系”时，仅22.68%的青年公务员认为与自身工作关系密切，27.26%的认为有一些关系，3.35%的认为完全没有关系和不清楚。

青年公务员没有将自身与所处的政治环境和社会发展进行综合判断和理性分析，没有将个人发展方向的定位、职业生涯规划以及工作的热情，融入大环境进行深入思考，直接的结果就是无法准确、深刻理解中央和地方的决策部署与自身工作的关系，不能客观、科学地将个人成长发展与地区发展的有机结合。

相当一部分青年公务员只了解时代，不了解历史；只了解中国，不了解世界；只关注个人，不关注社会，由此决定他们对党的路线方针政策的理解、认同程度，在执行政策中易出现简单化机械化倾向，影响各项政策的执行力度和实施效果。因此，必须有针对性地加强教育培训，让青年公务员在学习中强化联系。

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中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）09-0246-02

一、《国家公务员制度》在人力资源管理专业和公共事业管理专业中的地位

《国家公务员制度》是我院人力资源管理和公共事业管理专业机关事业管理方向的专业选修课。国家公务员制度是通过制定法律和规章，对公务员依法进行管理的总称[1]。它主要研究以下内容：公务员概述，公务员职责和权利，公务员职位分类，公务员考试录用、考核，公务员奖惩，公务员职务任免与升降，公务员交流与回避，公务员工资保险福利，公务员辞职辞退，公务员退休等内容。可以看出，国家公务员制度的研究内容是未来学生毕业后进入机关所必需的知识，因此，它在人力资源管理和公共事业管理专业中有重要的专业地位。

二、《国家公务员制度》教学中存在的问题

1.学生对选修课认识偏差，态度不够端正

在大多数学生眼中，选修课没有必修课重要，因此对待必修课和选修课的态度也不一样。由于选修课不采取闭卷方式考试，相比较必修课容易获得学分，因此出现学生对不同课程的不同态度。就出勤率来看，必修课上学生的出勤率普遍比选修课上学生的出勤率高；课堂情况方面来看，在必修课上，大多数同学做笔记，认真听讲，但是在选修课上，做笔记的同学很少，认真听讲的同学也有限，有的同学干脆在干自己的事情，看自己的学习资料，看考研的，看英语的，看闲书的等等。学生认为，选修课没有必修课重要，而且期末考核方式简单，学分较易获得。因而就出现了其对选修课学习态度不端正，认识有偏差的结果。

2.研究内容理论性偏强，缺乏吸引力

从《国家公务员制度》的研究内容可以看出，理论性知识占70%，实践性知识仅占30%。在整个课程中只有考试录用、工资、福利、保险等少部分制度与现实紧密相关，是大多数学生感兴趣的，能够吸引学生，其他大多数章节内容理论性较强，与实践关系不够紧密，基本知识趣味性又不足，学生学习兴趣和主动性不高。而且在《国家公务员制度》课程教学中，教材选用空间小。大多教材体系结构类似，实践性知识不足，理论性知识过多，教师选用教材时选择性较小；同时前沿性教材出版速度过于缓慢，跟不上教学实践的发展速度，这更凸显了其缺乏现实性的缺点，这些弊端使得课程的吸引力不足，学生学习兴趣和积极性缺乏。

3.教学互动偏少，学生参与不足

在目前的高校教育中，仍然存在着填鸭式教学——教师讲，学生听。这种教学首先会出现教师讲教师的，学生学自己的教学割裂现象。“有意思”的知识学生听一听，“没意思”的知识学生干脆不听。其次，还会使许多学生养成懒惰依赖的坏习惯，学生懒于思考问题，也懒于主动去学习，而是等着老师为其讲解知识，靠着老师来介绍课程框架。学生不能主动参与学习，不利于学生主体地位和独立思考能力的培养。这种互动少，参与差的教学模式直接导致了教学分离的后果，老师台上唱独角戏，学生台下干自己的事情，即便老师有提问，学生也不知问题是什么。长此以往，教师会有“对牛弹琴”的失落感，失去上课的热情，学生也会失去听课的积极性，从而形成教与学的恶性循环。

三、解决《国家公务员制度》教学中问题的途径

针对本课程教学中存在的几个问题，本文试图从以下几个方面进行改善：

1.加强专业教育，纠正学生对选修课的偏差认识

在新生入学时就要进行深入全面的专业教育，使学生了解培养方案，知道必修课和选修课共同构成专业知识整体框架，正确对待选修课，认识选修课《国家公务员制度》的专业地位和重要意义。人力资源管理和公共事业管理共有的一个方向就是机关事业管理，《国家公务员制度》作为机关事业管理方向重要的选修课之一，有其重要的作用。它不仅能给学生呈现管理公务员的完整制度和过程，为学生今后走上公务员岗位储备专业知识，而且还能为学生客观认识公务员岗位、理性报考公务员、合理规划职业生涯、拓宽就业渠道提供专业指导和帮助。因此可见，它对人力资源管理和公共事业管理专业的学生很有意义。此外还要改革选修课考核方式，突出对学生主动学习的考核，加大对学生平时表现的考核，增加考核难度来端正学生对选修课的不认真态度。通过专业教育和考核改革来加强学生对专业的全面了解，纠正学生对选修课《国家公务员制度》的偏差认识，激发其对《国家公务员制度》的学习热情和积极性。

2.增加研究内容的实践性和应用性，加强课程的吸引力

首先，重新设计课程教学。为了更好增强课程的实践性和应用性，将教学分为三部分：第一部分为实践教学，即安排一定数量的课时让学生去合作机关或实习基地实践，让学生在机关里切身体验公务员管理制度的各方面内容，真实感受实际生活中公务员制度的实施情况。第二部分为老师教授，教师讲授相关的知识点，介绍课程的整体框架。第三部分为学生讲授。与此对应，按照教学设计将《国家公务员制度》课程的考核也分为三部分，第一部分为实践教学成绩，第二部分为期末小论文成绩，第三部分为学生讲授成绩。为了突出学生的平时表现和对学生主动学习的鼓励，实践教学成绩比重为30%，期末小论文成绩比重30%，学生讲授成绩比重40%。其中实践教学重点考查学生在实习单位的表现，学以致用的能力。小论文主要通过选题、文献查阅能力、组织结构框架、分析论述、写作规范等要素，重点考查学生写作专业论文的能力，为以后毕业论文的写作提供基础训练。学生讲授考查学生自学和主动学习情况，依据其表达能力、讲授情况、参与课堂讨论情况来评价。通过教学内容的重新设计和相应的考核方式改革，加大对学生的平时考核和主动学习的考核，这样既培养了学生在课外实践教学中学以致用的能力，又锻炼了规范写作专业论文的能力，同时还加强了学生对基本理论知识的主动学习和掌握。

其次，课程内容要与时俱进。我国公务员制度初步确立，在实践中实施会遇到很多的新问题、新情况。公务员制度课程讲授也要与时俱进，反映制度实施过程中遇到的新问题，新情况，使我们的理论讲授也要随着实践更新和提升，以便学生能及时了解公务员制度实践中的新情况，密切理论和实践的联系，从而学以致用。比如，讲到公务员工资制度时，要结合2006年国务院颁发的《公务员工资制度改革方案》（国发〔2006〕22号）[2]，介绍目前我国正在进行的公务员工资制度改革实施情况。涉及公务员保险制度要结合实际介绍公务员保险制度改革，涉及公务员福利制度要介绍目前正在关注的福利制度问题，引入学者的学术文章，了解目前对公务员福利制度改革的情况。讲到退休制度要引入当下热点问题：“延迟退休年龄”、“养老金‘双轨制’被指不公取消呼声鼎沸”[3]以及“公务员退休金是职工3倍，延迟退休受益最大”[4]等热点问题。讲到公务员录用制度时，可以介绍历年国家公务员考题和内蒙古地区的考题，比较历年招录要求的不同，分析招录要求中出现的新问题、新要求、新特点，为有意报考国家公务员和地方公务员的同学提供便利。

再次，结合实际，科学合理选用教材。针对教材中出现的问题，要结合实际，科学合理选用教材。鼓励教师选用科学性、前沿性、实践性和适用性强的教材，鼓励教师优先选用“面向21世纪课程教材”或者已经获奖被认可的最新版的优秀教材，能够反映新的研究内容、理论成果、学科和专业前沿动态的教材。此外，还应鼓励教师编写适应本校学生实际情况的教材，增加教师选用教材的空间，服务学生。如可以编写《公务员制度前沿问题探讨》、《国家公务员制度案例汇编》、《国家公务员制度法律法规汇编》、《国家公务员考试历年真题汇编》、《内蒙古公务员考试历年真题汇编》等。

3.改革教学方式，增强互动，激发学生参与教学

为了改革互动少，参与差的教学模式，激发学生主动学习的积极性，增加师生的互动，要鼓励学生参与教学，让学生讲授相关知识，督促其主动学习。

第一，讲授内容的设计。讲授内容包括两方面，一是教学大纲，另一个是热点问题。教学大纲列出章节主要内容和重点、难点，提前发给学生参阅。热点问题由老师根据自己的教学经验，拟定一些有学术价值的前沿问题和当下正在讨论、关注的热点问题。学生既可以按照教学大纲列出的章节内容讲授某一知识点，也可以就老师给定的公务员制度方面的热点问题进行讲解和探讨。

第二，讲授要求。大纲和热点问题提前给定学生，以便学生有充足的时间去准备，就其感兴趣的内容查阅相关资料、围绕某个知识点或问题展开叙述。根据学生人数和学生讲授课时提前对学生分组，并落实每组的讲授任务，由组长具体分配落实每个组员的学习任务，督促组员主动去查阅资料，为大家讲授。学生可以做成PPT讲授，也可以板书呈现。学生讲授时，可以自由表达自己的观点和看法，同时老师和其他同学也可以就其感兴趣和不太明白的问题进行质疑和争辩。

第三，记录总结。学生讲授时，老师要做记录打分，作为学生讲授的成绩，按照40%的比例计入期末总成绩。同时，对课堂上的讨论，要做积极正确的引导，就大家讨论的问题尽量达成共识，当然允许学生保留自己的意见，但对过于偏激的观点要正确疏导。在学生讲授完毕后，老师要对学生讲授、大家讨论做点评和小结，对学生所讲的精彩之处，要鼓励和表扬。对学生讲授有误的知识点要予以更正。对学生没讲到的大纲知识和讲授不完整的内容要进行补充，以强化和巩固教学内容。

学生讲授，老师记录点评的教学方式避免了填鸭式教学的弊端，将学生调动起来，提前去查阅资料，主动去学习相关知识，不仅可以培养学生的自主学习能力和习惯，同时还可以培养学生的表达分析能力和团队合作能力。老师不仅需要仔细听讲，同时还要随时记录学生授课中的亮点和不足，以便更好地总结点评。这样学生不再是被动的接受者，学生必须主动学习所需知识，参与教学；老师也不再在台上唱独角戏，成为教学的组织者、合作者，老师和学生在自由的讨论中，可以共同提高，共同进步。

参考文献：

[1]舒放，等.国家公务员管理教程[M].北京：中国人民大学出版社，2007：1.

[2]中华人民共和国国务院.国务院关于改革公务员工资制度的通知[J].云南政报，2006，（12）.

篇12

关键词 事业单位 养老保险改革 统一模式 职业年金

2009年1月28日,国家人力资源和社会保障部正式下发《事业单位养老保险制度改革方案》,决定在山西、上海、浙江、广东、重庆等5个试点省市启动这一改革。此次改革的重要内容是事业单位工作人员统一参加企业养老保险,其改革要点和制度设计与城镇职工养老保险制度几乎完全一致,换言之,事业单位人员养老金将大幅降低。

一年过去了,五省市事业单位改革试点阻力重重,毫无进展,并引起了社会各界的广泛关注。广东某些事业单位尤其是高校出现了骚动,一些高校教师开始申请提前退休,这说明我国事业单位养老保险制度改革出现了问题,有必要对其进行研究。

一、中国事业单位养老保险制度改革试点的阻力――单兵突破的困难

五省市事业单位养老保险制度改革一年来成为新一轮全社会议论的焦点。抛去社会保障制度“能上不能下”的“制度刚性”的基本特点,我们认为试点主要遇到了以下两个问题。

一是公平问题。事业单位养老保险制度在城镇社会保障制度中处于中间层次,上有公务员下有企业,比上不足比下有余,事业单位当中产生不公平的原因可从以下四个方面进行分析。(1)公务员退休金高于事业单位养老金,但此次改革试点却未被纳入其中,且公务员养老保险制度改革没有提上议事日程,这自然使事业单位职工深感不公;(2)企业属赢利性单位,工资与绩效挂钩,某些垄断性行业职工的退休金要远远高于事业单位,而事业单位退休金只是处于社会平均水平,退休前不能向高收入企业看齐,退休后却要向低收入企业看齐;(3)此次改革范围是事业单位中的一部分,主体是医疗卫生部门和大学等,在这个“小群体”眼中,与整个事业单位那个“大群体”之间的收入差距被放大了数倍,事业单位改革被人为的划成三六九等;(4)事业单位中的“小群体”又仅仅在五省市中进行试点改革,这必然引起遭遇改革的事业单位人员的不满。如果说前两个原因我国养老保险制度普遍存在的问题的话,那么后两个原因就是五省市改革遇阻的直接原因。

二是改革方案的技术问题。由于事业单位养老保险改革方案无论是在缴费负担比例还是在待遇计发方式方面,都与企业养老保险无太大差异,因此,养老金水平下降不可避免,替代率可能从80%~90%下降到50%。然而,改革方案中并没有详细论述改革后养老金水平的变化范围,只涉及到建立职业年金的概念,使得改革范围之外的事业单位任意猜测, 参加改革的事业单位人心恐慌。

二、中国事业单位养老保险制度改革试点的思路――统一模式的改革

建立一个统一的社会保障制度,是全民福祉的必然要求;改革我国事业单位养老保险制度,是实现统一的社会保障制度的必由之路。

郑秉文教授认为,事业单位养老保险改革取得成功的关键,在于“三个联动”和“大过渡”。

所谓“三个联动”,一是公务员退休金制度与事业单位养老保险制度一起改革,避免两个制度在待遇水平上的断层;二是所有性质的事业单位一起改革,避免养老保险制度在事业单位内部呈现“碎片化”特点;三是建立职业年金与事业单位改革同步推进,以弥补参加改革后养老金水平降低的那部分,维持生活水平的不降低,为所有人创造一个稳定的养老制度环境。

在“三个联动”中,改革要得到社会支持,关键在于设计合理的退休待遇水平的弥补机制。鉴于此,即将出台的《社会保险法》应首先制定出公共部门职业年金体系的基本框架,为建立职业年金提供政策支持。一方面,这有利于消除待遇差距,获得企业的认同,同时有利于提高政府公信力,赢得社会各界的支持;另一方面,有利于推动改革的顺利进行,为建立全国统一的社会保障制度奠定基础。《社会保险法》应明确公共部门职业年金体系的基本思路,即总体方案应与现行企业年金完全保持一致,政府提供政策支持,包括统一的缴费方案,统一的投资工具,统一的运营方式。

所谓“大过渡”,指老人中人采取老办法,新人采取新办法,即改革从新人开始,实现制度的平滑转型。这是减少社会震荡的最好方法,也是保证改革成功实施的最佳路径。然而,有一些学者和政策制定者认为,公务员和事业单位人员4000万人要实现一次性过渡,会出现“双重支付”的问题:政府既要支付新人建立职业年金的单位缴费部分,又要支付老人中人退休金部分;造成财政当期负担过大,反而达不到改革的预期效果。笔者认为,这种看法带有一定的片面性,没有对“统一模式”改革的投入或收益、长期或短期做一个权衡。

首先从职业年金的财政负担上来看。假定从2009年起为新人建立职业年金,个人和单位按4%缴费,其中单位缴费来自财政补贴,那么,在短期(2009-2013年)内,年均财政补贴均未超过GDP的0.02%,其中2009年仅为7亿元,2013年为63亿元;在中期(2009-2020年)内,年均财政补贴仍占GDP的0.02%,到2020年为154亿元;长期(2009-2070年)内,每5年以占GDP0.01%的幅度增加,到2050年达到峰值0.11%,此后一直保持在这个比例上。综上所述可看出,职业年金的单位缴费对财政的压力非常小,财政完全有能力负担这个所谓的“双重支付”。

其次对改革前后的收益以进行对比,实际这是对短期与长期、当期与长远利益的取舍(参见表1)。如果公务员和事业单位改革采取“大过渡”的办法,那么,将于2049年首次出现收益拐点,改革效果开始显现,老人的数量以此为界逐年减少,到2070年仅为190万人,退休金占GDP的比例下降到0.12%。,但是,如果不改革,到2040年退休金占GDP的比例将比2006年高出1倍,到2070年退休人员总数将高达1512万人。公务员和事业单位是否参加基本养老保险改革是短期和长期收益权衡问题,根据以上分析我们认为,财政是有承受能力的。

经过比较我们可以得出以下结论:公务员和事业单位采取“三个联动”和“大过渡”的办法,在短期内在并没有对财政造成太大的负担,在长期内是利大于弊的,收益远远大于投入。因此,只有采取一揽子和一次性的改革策略,才是走向统一制度、完成改革重任的唯一成功之路。

三、中国事业单位养老保险制度改革试点的对策――职业年金的建立

将公务员和事业单位统一纳入养老保险改革,关键在于为其建立第二支柱即补充养老保险制度,与企业年金制度相对应,我们将其称为职业年金制度,用以弥补基本养老保险替代率下降所带来的养老金差异。所谓职业年金,是指事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上,费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。在这方面,美国联邦政府和地方政府公务员职业年金制度可提供一定的参考。

按照惯例,在实行统一模式的国家,一般都为公务员建立一个很好的自愿型职业年金,旨在补偿和提高公务员的工资收入,稳定公务员队伍。美国的政府公务员建立第二支柱职业年金的前提条件必须是首先要加入基本保险即OASDI,再此基础上才可建立职业年金。美国联邦政府公务员职业年金被称为“TSP职业年金”,它由政府出面专门建立,由雇主和雇员协商建立并在市场上选择运营商,各州政府公务人员养老基金建立一个专门的机构作为受托人,基本进行集中投资管理,建立一个相对集中的资产池,实行完全的市场化投资策略,效益非常好,联邦政府在为其雇员建立的职业年金中,还给予了一定的政策支持和关照。美国联邦政府“TSP职业年金”是根据美国1986年制定的《联邦职员退休制度法案》专门为美国联邦政府的文职人员和军职人员设立的一种储蓄与投资型自愿性养老金计划,由独立的“联邦退休节约投资董事会(FRTIB)”统一管理。TSP职业年金的缴费公式很有特点,深受欢迎:当一个雇员踏进政府机关的大门,单位缴费就会自动为其拨入其工资1%;此后,为鼓励雇员建立职业年金,雇员每增加缴费1%,单位就配比追加缴费1%,一直到4%为止,即使雇员个人继续增加个人缴费,单位再也不为雇员缴费了。当然,个人缴费还可以继续增加下去。现假定,即使按10%缴费方案(雇主和雇员各5%)来计算,并按美国社会保障总署官方的7%回报率为基准来计算的话,对于一个年薪4万美元的普通文员来说,10年后个人的滚存余额将为5.78万美元,20年后市17.4万美元,30年后40.7万美元,40年后将高达87.6万美元。TSP的平均替代率高达110%,如果再加上基本养老保险(OASDI)42%的替代率,合计就高达142%,高于工作时的工资所得,就是说,如果他工作时年薪是5万美元的话,退休后的养老金(两项合计)将高达7.4万美元左右,反倒高于他在职时的工薪收入。美国政府官员廉洁、高效、勤勉、忠诚,与他们良好的退休预期有很大关系。

美国联邦政府的职业年金之所以回报率很高,是因为联邦政府提供了“政策帮助”:联邦政府为其建立了G、F、C、S和I五只基金,这五只基金被统称为“个人基金”,每只“个人基金”委托不同的公司管理,雇员可根据个人偏好进行资产配置与投资决策。此外,政府还提供了“生命周期基金”即L基金,以2008年10月为例,它有5个组合:L2040基金(适用于2040年以后退休的雇员,下面以此类推)、L2030、L2020、L2010和L Income(适用于已退休人员每月领取养老金),联邦雇员可根据自己的年龄和退休时间对这5个组合进行自选。根据以往的业绩,“个人基金”和L基金的投资收益率在正常年份均高于前述假定的7%,7%只是一个参照系而已,例如,在过去的15年里,美国全国职业年金年均回报率高达10.6%,所以,美国联邦政府的TSP职业年金的替代率事实上比前述的110%还要高一些。

就我国而言,与目前企业年金制度模式相比,职业年金制度应采取信托模式,并且国家应给予相应的政策扶持,国家机关和事业单位可分别建立两个资产池,每个省份可以分别建立公务员和事业单位两个资产池,也可合二为一;每个资产池应成为一个独立的“法人实体”,采取独立封闭性运行方式,实行完全市场化运行规则。国家应给予一定的政策支持,为这些养老基金专门建立若干基金。

参考文献:

[1]郑秉文.事业单位养老金改革路在何方.河北经贸大学学报.2009.5.

[2]赵俊康.我国社会保障基金供给能力区域比较分析.山西财经大学学报.2008.12.