农民问题研究范文

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我国现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

也应认识到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

预防和缓解失地农民贫困问题的最好办法，是重新审视征地安置工作的政策目标和手段，且重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”（sustainablelivelihoods）概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。1995年，哥本哈根社会发展世界峰会（WSSD）和北京第四届世界妇女大会（FWCW）进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

应当说，党和政府一直高度重视失地农民的可持续生计工作。计划经济时期，国家对失地农民普遍实行的“招工安置”或“就业安置”政策，就较好地解决了广大农民的长远生计问题。只是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和户籍制度、劳动用工制度的改革，原有的招工安置和农转非等办法，在实践中已失去原有作用和意义，各种矛盾和问题才开始凸现。因此，重新理解和认识可持续生计政策，并以此作为征地安置工作的基本目标，具有很强的现实意义和政策意涵。

第一、设计合理的补偿机制。征地补偿金作为农民失地后原有资产置换的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建新的生计系统方面起着关键性作用。因此，制定一个科学合理的补偿机制，是落实可持续生计政策的一个重要步骤。合理的补偿机制应以提高或恢复失地农民的收入和生活水平为目标。这可从两个方面加以理解。首先，征地补偿费即便不能做到对失地损失的“全额赔偿”，至少应保证及时足额支付置换农民原有资产的费用。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际，未来的征地补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下三个方面的因素，即土地的潜在收益和利用价值，土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。其次，置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度，而不能弥补由此损失的时间，“迎头赶上”。要想真正实现加速发展，就必须在此之外，还向失地农民提供以发展为目的的投资。

第二、引导和帮助失地农户积累资产。资产的社会福利效用是显而易见的：有了资产，人们可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等具有巨大的潜在作用。事实也表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防失地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。进而言之，引导和帮助失地农民积累资产，既是改善他们生计的一种速效、实惠、一举多得的好办法，也是帮助他们规避各种生活风险的重要的安全网之一。那么，通过什么样的机制和政策工具来实现上述目标呢？可行之策有两条：一是抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。二是壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

第三、促进失地农民生产性就业。对于失去物质性和生产性资产的农民而言，就业收入构成了大多数生存策略的核心内容。因此，为失地农民提供一份长期稳定的工作，是实现“可持续生计”目标的重要手段。具体而言，以下三个方面有助于促进失地农民稳定就业：一是提高就业能力。通俗地说，就业能力是指获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平或专业级别均难于适应目前劳动力市场的需求及变化，政府向他们提供就业服务、就业培训、制定一些有利于保持工作的补贴显得尤为紧要。二是广开就业渠道。解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，即把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来。三是消除就业障碍。社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。其中关键的一步是，应把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社会保障机制。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。无论征地补偿机制多么完善，不可避免会有部分失地农民或家庭沦于贫困的世界。切实保护这些最容易受到伤害的人群，既是社会公正的体现，也是政府职责所在。为此，在土地征用过程中，为失地农民建立普惠的社会保障机制极为必要。实际上，如果失地农民的社会保障机制健全，就不需要那么多详细复杂的、针对具体项目的补偿。换句话说，如果把解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，不仅有助于预防失地农民陷入贫困风险，也有利于国家必要的征地工作高效健康运行。普惠的社会保障机制要可持续，必须基于两个前提：一是将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件；二是为失地农民设立的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接。三是为失地农民社会保障制度建立专项基金。其中政府的必要投入至关重要。

三、落实政策手段的具体措施

1.关于完善补偿机制。

——修改《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款，切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低，违反市场经济和城镇化基本规律的现状。

——建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

——在单纯的征地补偿费用之外，再增加一定数量的投资资金，专门用于失地农民创业和发展。

2.关于资产建设。

——实行留地安置政策。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，用于安置失地农民。留用地比例以征用地总面积的20％为宜，10％专项用于村集体发展二、三产业，另外10％用于农民生活安置。

——搞好住宅小区规划。原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。

——探索集体资产保值增值机制。有效措施之一是，积极倡导社区股份制改革，把资产量化到个人，并明确权利与责任。

3.关于就业促进。

——千方百计增加就业。可行的策略有五条：一是建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。二是大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。三是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。四是实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。五是就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

——重点加强失地农民的就业技能培训。有益的经验是：以市场的需求和农民的需求来定培训项目（对失地农民实行“菜单式”和“计单式”培训），以竞争定培训机构（对就业技能培训机构实行面向全社会的招标制），以补贴促参与（对参加就业技能培训的失地农民，政府给与一定的财政支持）。

——用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。如对招用失地农民的企业，政府给予一定的收费减免、社保补贴、岗位补贴等优惠政策；对自主创业的失地农民，与下岗失业人员一样同等享受在就业方面的优惠政策，如免交相关税费、提供小额担保贷款等优惠政策。

4.关于社会保障制度建设。

——将解决失地农民的社会保障问题作为征地的前置条件，把不妥善解决社会保障问题就不允许征地作为改革征地制度和完善征地程序的重要内容。

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农民工作为由农村转移到城市的一个重要的劳动力人群, 他们的生活状况、社会地位和福利情况,已经受到越来越多的关注。无论在数量上还是在城市的建设上,农民工对城市有了越来越大的影响。本文拟通过对笔者对泰安市建筑工地农民工的深度访谈和其他职业农民工的部分调查问卷,来探讨一下当前农民工的贫困状况并分析致贫原因。

1 对农民工贫困的界定

不同的指标对贫困的定义不同, 现在测量贫困的大部分的指标是以经济条件为基础的,如菜篮子法等。对贫困的定义也基本只包括这一方面。但实际上,对农民工而言,他们的经济状况并不一定很差,但人们仍然把他们看作弱势群体,实际上他们仍然是贫困的人群。这说明,贫困并不仅仅是经济资源上的缺乏,还包括其他方面。结合相关专家、学者的研究,笔者对农民工的贫困这样界定:农民工贫困是指农民工个人、家庭和群体缺乏物质和能力资源以及因为受到社会歧视和排斥而缺少争取资源的途径而导致的一种缺乏状态和缺乏过程。[1,4]

2 农民工贫困的表现

如果以收入水平作为衡量是否贫困的指标,则农民工并不是贫困的一群,因为他们的工资水平无论是与农村其他劳动力相比还是与城市的享受低保的人群的工资收入相比,都比他们高出很多,但实际上,农民工的生活水平没有比这些收入都不及他们的人群好,这是因为农民工的贫困表现在别的方面。[2]

根据上文对农民工贫困的界定,通过访谈和调查,笔者发现,农民工在以下几个方面处于贫困状态或陷入贫困中。

2.1 工资“收而不入”,大量农民工不能及时拿到工资,即使最后拿到也不是足额发放,拖欠和克扣工资现象普遍存在。在调查中,几乎所有的农民工都没有及时领取到工资。在访谈中,问到他们得工资时,基本都是每个月只发200-300块钱得生活费,而且是从工资里面扣除得,大部分得工资都是至少半年才发一次。就像下面两位农民工说得一样:“最大的困难,跟着一个老板,做到年底钱没拿到手,是最难的。我找到一个公司,他以前给那个公司做过活儿,人过年走了,江西人,我们一直等到他过第二个年,找到这个公司才找到他,我等到腊月二十四才找到他本人,后来把这个钱要到了,两年才要到这个钱。”

2.2 能力贫困。在访谈和调查中发现,农民工因为自身能力的原因使得就业机会大大减少,只能靠出卖廉价劳动力获得一些脏累差的工作。他们从事的一般是建筑业、纺织业、餐饮业等劳动时间长,劳动强度大且安全系数比较低的行业。这些工作岗位的待遇水平一般不高,但风险高,一旦出现意外极易陷入贫困。在问及他们有没有转到其他行业的期望时,他们很无奈的回答即使有那种想法,也因为能力的缺乏而无能为力。就像这位农民工ZHJ(陈)说:“(找其他行业的工作)是有点问题(困难),多识点字可以找到好一点的。现在字识的不多,初中现在没用,书读了一点点,现在有什么用呀。”

2.3 社会福利贫困。现在社会福利的水平在提高、覆盖面在扩大,但农民工的福利水平却因为其身份的特殊而处在了福利的中空地带。在农村,现在有农村合作医疗,在城市有最低社会保障制度等福利制度,但农民工却是户口在农村,工作在城市的特殊人群,因为户口的限制,没有城市低保的资格;虽然可以参加农村合作医疗,但由于地理原因,几乎没法享受这种福利。所以,他们的生活没有任何保障。被社会保障制度排斥在外的他们一旦发生变故,就陷入贫困之中。在访谈和调查中发现,最基本的四大社会保险养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险,他们的大部分情况是没有参加,甚至没有听说过。

2.4 话语权贫困。本来就是弱势群体的农民工,极易受到其他群体的不平等待遇,但在受到不平等待遇后却难有寻求帮助解决的途径,这使得他们很难摆脱困境。在调查和访谈中,当问及农民工在遇到困难时是否会求助社会及有关部门,他们都表示了不满,他们坦言,开始的时候也寻求过一些社会帮助,但基本都没有效果,所以,现在他们倾向于用一种他们自己的方式为自己争取权利,而其中有些方式是很危险的,对社会和农民工本身都不好。

从以上可以看出,农民工的贫困更多的是一种权利上、保障上、能力上的贫困,他们是农村中比较活跃的一群,可以说是底层精英,但他们却没有很好的机会和途径向社会上层流动。他们的贫困较少有自身的原因,更多的是一种制度上的排斥,社会应当采取措施为这些底层精英提供更多的机会。

3 农民工贫困的原因

正如上文所说,农民工的贫困更多的是一种制度上的排斥,通过对农民工的访谈和结合当今一些对农民工的政策,笔者认为主要有以下几个原因导致了他们的贫困。

3.1 就业机会的排斥。中国城市的农民工在寻找就业机会的过程中被就业制度排斥了。他们没有被纳入正规的劳动就业服务体系,他们在城市身份的模糊性和不确定性使他们无法在城市正式的就业体系中找到工作,只能在次级劳动力市场中寻找那些不受任何保护的边缘职业和底层职业。

3.1.1 缺少正规的就业信息。严格的户籍制度将农民仅仅束缚于农村,对城市的工作和生活情况并不了解,仅有的信息,比如外面有没有工作机会,工资收入有多少等等,只是通过在外打工的同乡的只言片语中了解到的。对于农民工而言,他们的就业信息缺乏,无法在城市正式的就业体系中找到工作,只能在次级劳动力市场中寻找类似于建筑工人等危险性高、不被社会重视的职业。此外,近年来农民工在面对与城市越来越多的下岗、失业工人的竞争时,进一步排斥和剥夺就业机会的现象,有些受访者曾误解政府又要将他们排挤出城市。

3.1.2 就业培训和服务体系不完善。目前市场上的就业培训费用过高,成为农村青年就业的一道门槛。以技工教育为主的职业培训发展滞后,政府对就业培训的投入不足,对民间培训指导不力,培训费用高、时间短,导致有些培训流于形式,对青年实际技能的提高没有帮助。

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当前我国农村劳动力平均受教育年限较短，整体素质不高，这已成为建设新农村的主要障碍。有关资料表明，全国4.97亿农村劳动力中，高中以上文化程度的只占12%，而小学及以下的占40%。全国92%的文盲、半文盲在农村，绝大多数农民没有受过职业技术和技能培训。所以，我们必须认识到依托产业发展对农民开展农业实用技术培训和职业技能培训，同时积极引导和教育农民遵纪守法、提高修养、崇尚科学、移风易俗，使之成为“有文化、懂技术、会经营”的新型农民的重要性和迫切性。也只有这样，才能为推进农村产业结构调整，加快农业产业化进程，增加农民收入提供智力支持和人才保障。这是新农村建设最本质、最核心的内容，也是最为迫切的要求。

1.培育新型农民是社会主义新农村建设的重要基础。农民的文化素质、技术能力和思想道德水平的提高，直接决定新农村建设的兴衰，决定新农村建设的成败。因此，农民的知识化、现代化是新农村建设的前提和条件，建设新农村首要环节就是提高农民素质，这在很大程度上决定着农业和农村现代化发展的步伐，决定着我国经济社会发展第三步战略目标的实现。正因为如此，总理曾明确指出，我国农村全面建设小康社会根本在于提高农民素质。

2.培育新型农民是统筹城乡经济社会发展的必然要求。提高农民素质，是加快转移农村富余劳动力、推进工业化和城镇化、将人口压力传化为人力资源优势的重要途径，是促进传统农业向现代农业转变，从根本上解决“三农”问题的关键所在，也是促进农村经济社会协调发展的重要举措。这是新农村建设中带有根本性、全局性、政治性的历史任务，是新农村建设的基本出发点和归宿。从社会主义新农村建设需要来看，无论产业发展，还是精神文明建设；无论社会事业发展，还是基础设施建设；无论从当前着眼，还是从长远考虑，都需要智力支持和人才保障，都需要千方百计提高农民素质，把农民培养成为有文化、懂技术、会经营的新型农民。

3.培育新型农民是增加农民收入的重要途径。大量的农业科技成果最终要被农民所掌握，才能转化成为现实生产力。有效激发并调动农民的积极性、主动性和创造性，引导他们用自己的双手创造美好的家园，广泛开展各种形式的农业实用技术培训、职业技能培训、劳动力转移培训，是农民增加收入的重要途径。

二、新形势下对新型农民的具体要求

改革开放以来，我们引导农民走向市场、走向富裕。进入信息化和知识经济时代，要求我们进一步引导农民走近知识、走向文明，提高农民的思想和科学文化素质，提高农民获取、吸收、交流各种知识和信息的能力，提高农民转岗的专业技能和农业生产的实用技术，为农村可持续发展、为农民增收提供直接动力。

从新农村建设的需要出发，推进农业现代化，推进农村工业化、城镇化，实现农村经济结构的优化升级，实现农村经济增长方式从粗放型向集约型的转变，促进农民增收，改变农村落后面貌，必须大力开展对农民的农业实用技术培训和职业技能培训，把农民培养成为有文化、懂技术、懂市场、会经营的新型农民，使农民真正成为社会主义新农村建设的主人。

从城乡统筹发展的需要出发，要逐步推进城乡一体化，使农民适应现代城市、城镇的文明要求和生活节奏，最终融入城市居民行列，成为城镇和城市的居住主体，必须把农民培养成既具备道德修养和民主、法制意识，又会经营、会运用先进科学技术的人才。总之，要让留在农村的农民掌握先进适用农业技术，养成现代文明的生产生活方式；让走出农村的农民具备较强的务工技能，适应城市和工业现代文明，最终把农村人力资源转化为人力资本。

三、培养新型农民综合措施

造就一代新型农民，要从战略和全局的高度，动员全社会的力量，下大力气，组织实施好各项新型农民培训工程，形成良好的道德规范和社会风尚，不断提高农民的综合素质，切实增强农民的发展意识、效率意识、竞争意识，使村村谋发展、户户思创业。具体来说应着重抓好以下三项工作：

1.要加快发展农村教育事业。教育对提高人的素质有着基础性、根本性、全面性的重要意义。农村教育是农民学科学、学技术，实现职业转化的必要的文化基础。一方面把农村教育摆到整个教育发展的优先地位，把农村教育作为整个农村社会事业发展的优先领域。我们要认真贯彻《义务教育法》，在免除农村义务教育学杂费和书本费方面走得更快一些，保证农村适龄青少年上得起学、念得起书，保证家庭经济困难的学生不失学不辍学，绝不能再产生新的文盲、半文盲。为普及和巩固农村义务教育，从2005年开始，全国592个国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段1400万贫困家庭学生都享受到国家财政提供的“两免一补”资助政策。随后，对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。这是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的具体体现，对于巩固农村税费改革成果、加快贫困地区脱贫致富步伐，也具有十分重要的意义。

2.要加强农村劳动力技能培训。要把农村劳动力培训工作作为一件大事、一项“民心工程”来抓，加强组织领导，创新培训机制，提高培训效果。首先，要围绕现代农业建设，加强对从事农业生产农民的培训，以现代适用技术和实用技术培训为主，结合发展现代农业和建设新农村的要求，加大现代信息技术、生物技术、清洁生产技术、环保技术等的培训力度，提高农民的科技素质，促进科学种田、科学养殖，切实把农业发展转入依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。要紧密结合农时季节需求，开展灵活多样、不同形式的专业技术培训，使农民一看就懂，一学就会，学了能用，用能致富。其次，要面向城乡劳动力市场需求，围绕农民转岗就业，扩大农村劳动力转移培训“阳光工程”实施规模，加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，发展多种形式的农村职业教育和成人教育，增强农民转移就业的能力。农民就业能力强起来，就业途径就会多起来，收入水平就会高起来，农民的素质总体上发生根本改观，建设新农村的步伐就会大大加快。

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一、引言

随着我国城市化和工业化迅猛发展，很多地区都面临着农业用地被非农利用的问题，农民失去了赖以生计的资源——土地。据国土资源部的调查显示：全国耕地面积由1996年的19.51亿亩，减少为2004年的18.37亿亩，7年的时间，耕地净减少了1.14亿亩。{1}以现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人，甚至超过1亿人，将有一半以上的农民既失地又失业。{2}对于农民而言，土地是农民最基本的生活保障，失去土地就等于失业，失地后大多数农民处于无保障或低保障状态，成为失地农民。失地农民不论是社会保障还是生计问题都面临很大的困难，偏离了我国构建和谐社会的目标。

为了更深入了解失地农民的现状及生活中存在的困难，本文结合重庆市涪陵区失地农民的现状进行分析。调研数据表明，仅从2000年至2005年6月，涪陵区各类建设用地就审批了128宗，总面积达858公顷，其中农用地626公顷，耕地占476公顷。涪陵区的建设征地不断增加，失地农民人数也不断增加，下表反映了从1982年到2005年23年间涪陵区失地农民人数增加变化情况{3}：

从1982至2004年的23年间，涪陵区因城市化、工业化发展而造成的失地农民人数共计30347人，涉及到荔枝、桥南、李渡、龙桥等共计12个乡镇、街道。随着近几年城镇化发展的进一步加快，更多的农业用地会转化成非农用地，失地农民的数量会越来越多，解决好这一群体的生活、教育、就业、医疗等问题是涪陵区全面建设小康社会的重要目标之一。

二、涪陵区失地农民生存面临的问题

（一）失地农民的基本生活得不到保障

失地农民失去了土地这一赖以生存的资源，意味着他们必须寻找到新的可持续生计手段。在此之前，这一群体的生活是极其困难的。首先，失地农民家庭人均收入下降，生活成本支出增加。从2006年调查的失地农民家庭人均收入看：收入在160元下的145户，占调查总户数的18.1%；收入在160～380元的345户，占调查总户数的43%；收入在380～800元的158户，占调查总户数的19.7%；收入在800元以上的26户，仅占调查总户数的3.2%。{4}农民失去土地，失去最主要的生活来源，收入会随之下降。同时由于土地缺失，打破了原先自给自足的生活状态，各种生活资料成本也随之增加，另外还需负担医疗费用，教育费用等生活支出，出现了“收入没有来源，支出一直上升”的恶性循环。其次，失地农民的住房问题没有得到有效解决。根据失地农民住房情况调查，失地农民采取以下几种方式解决住房问题：自建住房、购买商品住房、租用住房、购买原公有住房、选择其他居住形式等。其中，购买商品住房占1.2%、租用住房的占0.8%、选择其他居住形式的占55.9%。{4}可见，失地农民作为低收入人群，大多数没有经济能力购买商品房，他们选择在亲戚朋友处临时居住，或者在郊区的棚户区自己搭建临时住房，这些方法并不是长久之计。

（二）失地农民再就业难度大

对于农民而言，失去土地就等于失业，而失地农民再就业也是十分困难的，主要表现在以下三个方面。第一，竞争激烈的就业环境。随着涪陵区城镇化、工业化的发展，对劳动力的需求急剧上升，但工作机会增加的速度远远低于劳动力人数的增加。涪陵区城镇2010年比2009年登记失业人口增加2.7%，就业压力非常大。第二，失地农民在劳动力市场中处于弱势地位。失地农民文化素质普遍不高，又不具备技术性的劳动技能，而只能从事脏、乱、差等工作，获得的劳动补偿较低，在城市紧张的就业环境中处于劣势，很难把握住较好的就业机会。另外，由于部分失地农民年龄较大，或者再就业以后收入偏低等原因，导致失地农民无法实现再就业，甚至出现不愿意就业的情况。第三，就业的失地农民再失业。政府为了扶持失地农民就业，为部分失地农民安置了工作，但是由于企业裁员、破产等原因而使失地农民下岗。综上所述，激烈的人才竞争和供需不平衡的劳动力市场，导致了失地农民在短时期内难以找到合适的工作，就业环境不容乐观。

（三）失地农民社会保障缺失

社会保障问题是失地农民面临的最严重的问题之一，社会保障问题的解决对失地农民寻找可持续生计路径具有重要的意义。涪陵区失地农民的社会保障存在三方面的问题：第一，保障机制缺失。土地对于农民而言，不仅是维持生计的手段，还具备社会保障功能，而失地农民则失去了土地这一强有力的保障。失地农民失去土地以后，成为没有土地的农民，由于制度层面的原因，不能享受到和城市居民一样的社会保障待遇，而政府也没有针对失地农民这一群体3出台具体的社会保障体系。第二，保障方式单一。根据有关部分调查的803户失地农民家庭中，涉及人口2354人。从享受低保的情况看：享受城市居民最低生活保障的失地农民仅46人，占调查失业人员总人数的5.7%；从参加社会保险的情况看：大部分失地农民从未参加过社会保险；参加并接续了养老保险的仅42人，占调查失业人员总人数的5.2%；参加并接续医疗保险的仅8人，占调查失业人员总人数的1%；其中因失业而中断养老保险的26人，因其他原因中断养老保险的6人。{4}第三，保障水平较低，失地农民心态失衡。失地农民无法获得和城市居民一样的社会保障待遇，享受到的社会保障水平又比较低。在这种背景下，如果失地农民没有稳定的收入来源，就会对社会稳定造成一定的影响，阻碍和谐社会的构建。

三、解决失地农民可持续生计问题的路径选择

失地农民这一群体是我国城市化进程中的特殊产物，是城镇化、工业化的牺牲品，这一群体的产生伴随着他们生活水平的下降、就业岗位的不足和社会保障缺失。所以，失地农民应得到合理的补偿和安置，安排好他们的可持续生计问题，是涪陵区建设小康社会的目标之一。

（一）为失地农民提供更多的就业机会和创造良好的就业环境，解决好农民的生计、生活问题

第一，鼓励失地农民参加劳动技能培训，提高自身素质。通过培训，一方面让失地农民认识到他们这一群体的产生，是社会发展的必然结果，是城镇化、工业化的产物；另一方面，通过专门培训机构的培训，提升失地农民的文化素质和专业技能，增加就业面，拓展就业空间。第二，城镇化和工业化进程中呈现出的大量就业岗位，优先考虑失地农民，为这一群体创造更多的就业机会。第三，政策扶持，为失地农民就业提供相应的保障。针对失地农民这一特殊群体，制订符合失地农民就业的政策措施，同时通过产业结构的调整，大力发展第三产业，为失地农民提供更多的就业岗位。第四，鼓励失地农民自主创业，并给予相应的指导和资金支持。鼓励支持有创业想法和特殊技能的失地农民自主创业，通过创业来解决就业问题，同时也为其他失地农民提供了就业岗位。

（二）建立健全失地农民的社会保障机制

失地农民失去土地，没有了基本的生活保障，成为没有土地的农民。可以考虑把失地农民纳入城市的社会保障体系中，让他们享受和城市居民一样的社会保障待遇。或者针对失地农民这一特殊群体，制定具体的社会保障体系，失地农民的社会保障体系至少要涵盖以下三方面的内容：第一，为失地农民建立完善的医疗保险、养老保险和失业保险等制度。失地农民已不再是完整意义上的农民，失去土地以后，他们的生活环境、生存方式更加贴近城市居民的生活，社会保障体系的创建可参照城市居民的社会保障体系。第二，为失地农民建立最低生活保障制度。失地农民长期呆在城镇或郊区，失去了土地，短时期内没有基本的生活来源，所以相关部门应合理界定失地农民最低生活保障对象，为这一特殊群体制定最低生活保障标准，保证他们在失去土地之后的最低生活水平。第三，完善失地农民聚居区公务服务基础设施建设。公共服务主要包括医院、学校等基本公共服务。失地农民离开农村，随迁子女入学是急需解决的问题之一，目前的政策制度不允许失地农民子女和城市居民子女享受同等的教育条件，所以，在失地农民聚居地应当有相应的政策或建立一部分学校，解决失地农民随迁子女的教育问题。对失地农民聚居地也应当规划建设相配套的医疗机构，提升该地区农村公共卫生基础设施的发展，并且有利于失地农民社会保障体系的建立。完善公共服务设施，以满足失地农民就近获得较高质量公共服务的需要。

（三）完善土地征用补偿机制

现有的土地征用制度不完善，是影响失地农民生活水平的重要原因之一。只有从制度上解决了失地农民的土地征用问题，才能从根本上保障失地农民的权益。第一，完善土地征用制度。现有的土地征用制度，对农民补偿的标准存在一定问题。我国不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。{5}所以，要完善土地征用制度，注重保护失地农民权益。第二，完善征用土地的补偿机制。现有的土地征用补偿制度，失地农民不能享受到土地被征用后所产生的增值。对失地农民的补偿仅限于征用土地时的补偿金，假如农民在一定时间内消费完补偿金，而又没有新的收入来源，那么这部分失地农民就面临着医疗、养老、生活等各方面的困难。所以，土地征用补偿制度的构建，直接影响到社会和谐，阻碍涪陵区小康社会的构建。

注释

①崔砺金等.《护佑浙江失地农民》，《半月谈》内部版，2003 （9）。

②宋斌文，樊小钢，周慧文.《失地农民问题是事关社会稳定的大问题》，《调研世界》2004（1）。

③涪陵区政府门户网站，http：//。

④重庆市涪陵区就业服务管理局网站http：///com/fljyj/main.php。

{5}陈超等，《城市化进程中失地农民的可持续发展研究——以重庆市巴南区为例》，安徽农业科学，2008（36）。

参考文献

[1]于建嵘.农民维权抗争集中土地纠纷土地成农村首要问题[J].瞭望东方周刊2004（37）.

[2]张德元.中国农村职业教育和成人教育的现状与问题[J]，职业教育研究，2005（6）.

[3]张锦洪.集体土地直接入市：基于交易成本的损益分析框架[J].求索，2006（5）.

[4]朱冬梅，方纲.2008.城郊失地农民就业意向、就业选择与社会支持网络研究-以成都市龙泉驿区、郫县、都江堰市为例[J].城市发展研究，2008（1）.

[5]黄建伟，喻洁.失地农民可持续生计问题研究综述[J].中国土地科学，2010（5）.

[6]李琴，孙良媛，罗凤金.失地农民是自愿还是非自愿退出劳动力市场——基于珠江三角洲的实证研究[J].农业经济问题，2009（8）.