传统公共行政理论范文

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一、企业人才激励—— 一个由来已久的激励难题

杰出的人才，包括杰出的经理人、技术人才和营销人员，他们无疑是企业最重要的人力资本。他们不应当是企业的雇员，确切的说，应该是合作者。迈克尔波特曾说，如果大家在同一变量下竞争，那么水准都会提高，但不会有公司走到前头。走到前头并保持领先优势——创建竞争的优势——是战略的基础。战略是要使你自己从竞争中脱颖而出。这并非只是把正在做的事做得更好，而是要把正在做的事做得与众不同。这件最应当值得做的事是什么呢？就是发掘企业独特的人力资源，创建企业独特的竟争优势。以经理人为例，界对经理人的激励的已经比较多了。有人认为，这可以通过高工资、低分享来实现。但学认为人是“理性”的人，人的行为是为了追求个人效价的最大化，这也是人之所以被激励的原因。委托-理论告诉我们，企业往往被“内部人”所控制，是由于所有者和经营者双方对市场、经营、财务等信息掌握的不对称。“高工资、低分享”是有弊病的，在这种体制下，企业家没有创造高业绩的动机，而且带来了资本和劳动的非合作性博弈，将会出现一系列问题，比如灵活的经理人可能会利用职权调控信息以获得更高利润分享，或携商业秘密而另觅高枝，这都将对所有者极为不利。查尔斯汉迪认为，新的财富源泉是才智，而不是土地、金钱、原材料或技术。它是人的头脑和技能。所谓公司属于向其投资的资本家，公司的职员仅仅是这些所有者的工具的模式在当今已经不适用了，在将来也决不会适用。它根本不是正确的概念。如果我们不修改公司法，我们将看到股票交易变成大的赌场，而不是任何经济的合理基础。我们必须修改，从而使资本家真正成为资本家，而不是所有者。即，他们就像抵押权人，他们对公司的资产拥有某种最终担保，但是他们无权告诉人们该做什么。他们有权要求自己的投资获得合理的回报，这是他们仅有的权利。过于强调资本雇用劳动显然不可取，如同方竹兰所预测的，人力资本的所有者拥有企业的所有权是一个必然的趋势，相同的观点还见北大教授王跃生的文章《论当代企业所有权与经营权融合的趋势》。国内固定年薪制使业绩对经营者的激励接近为零，除非道德因素和个人特性使然，纯粹理性的经理人是得不到激励的。从西方企业实践来看，似乎期股制是解决的好方法，还有黄金降落伞退休计划，但它们都过于着眼于长期，短期激励力度不足，甚至连宝洁公司的总裁埃德阿尔兹特都曾对此表示失望。笔者认为，应当基于对经理人经营业绩的考核，实行浮动年薪制和股份期权相结合，以解决短期激励和长期激励方式各自的弊端。但进一步，除非是企业的所有者，真正的经营者能拥有多大股份呢？企业的所有者和经营者应当形成一种合作性博弈，而在传统按股分配方式下，经营者不拥有股权或拥有很少股权，一种激励方式的真正奏效恐怕应依赖于主观的认定（情感、态度、价值观以及对经济刺激的敏感程度），这取决于当事双方——经理人和所有者所进行的友好博弈，这里夹杂着更多的和不确定性。对传统按股分配而言，棘手的是经理人的股权份额何以增长，特别是在经理人拥有股权份额较小的前提下，他对企业独创性的贡献仍不能得到体现而受到较少激励。此外，经营者年薪虽然浮动，但业绩（指群体业绩比方说公司的利润）和分红不直接挂钩（分红所得与业绩之间没有一个直接的乘数）也是一个问题，这也将促使经营者采取其他不利于企业的手段以弥补其损失。本模型也即基于此而提出，其目的不是为替代现有激励组合方案，而只是试图能够对特定情境下的激励作出一种补充和修正。

二、动态股权激励模型的提出

2.1 兄弟公司案例 兄弟公司股权设置如下：哥哥97%，弟弟3%。近两年，哥哥经营男装一直不景气，弟弟的女装却盈利了200多万。以前不管经营好坏，哥哥和弟弟都恪守彼此股权比例按股分红，谁也不多拿，谁也不少拿。但又过了一年，眼看哥哥的盈利还是没有好转，弟弟说要么根据他的贡献提高分红比例，要么就分开，二人为此闹僵。在公司股份设置的实际操作中，有这么两种倾向：一是公司高管通过职权便利，与普通员工包括前面所提的优秀技术人员和营销人员的持股差距过大，根据公平理论，后者的积极性不易调动起来，也容易产生一股独大，使公司成为家天下，侵犯其他内部和外部股东利益；二是高管和普通员工的股权比例都很小，甚至没有股份，公司股份完全由外部股东持有。在股利的分配上，按股分红，红利不与实际业绩挂钩，大家同股同权。可以认为，这种按预先出资额的分配实际上是一种新的平均主义，在此意义上，红利已经不是激励，而是与不同个人地位相称的待遇，是一种按级分配，而非按绩，其不合理性显而易见，如同上面兄弟公司的案例一样。

2.2 动态股权激励模型 动态股权激励模型即是在预先划定每位员工所享有的静态股权比例（初始股权比例）的基础上，按照其所负责业务（项目）给公司带来的税后贡献率超过其初始股权的部分进行的直接计算，是一种按资分配与按绩分配相结合的方法。这种动态股权分配比例每年都根据所有员工当年的贡献计算一次，是一种直接对当年业绩的回馈，而不能延续到下一年使用。该模型分配的计算公式如下：①动态股权比例=[（负责项目的净利润\公司所有项目的净利润-该员工的静态股权比例）×所做贡献的分配率+静态股权比例]\全体员工动态股权比例之和。②某员工应享有的净利润=公司净利润×该员工当年的动态股权比例。③公司净利润=公司当年各项目的总净利润-当年发生的期间费用。如果用R/

n 表示某员工动态股权比例，Rn表示某员工静态股权比例，Pn表示该员工当年负责项目的净利润，∑Pn表示公司当年所有项目的净利润，∑R/

n 表示全体员工当年动态股权比例的总和，r表示股东大会通过的当年贡献分配率，则为：R/

n =[（Pn\∑Pn — Rn ）×r+ Rn ]\ ∑R/

n ，∑R/

n 和 ∑Rn 均为常数1，则动态股权比例 R/

n 的计算公式为：R/

n =（Pn\∑Pn — Rn ）×r + Rn 。还按上例计算如下：在弟弟的当年业绩分别是0万、10万、50万、100万四种情况下，弟弟的股权为3%，假设所有项目的净利润∑Pn为100万元，r经兄弟协商为30%，则弟弟、哥哥二人的动态分配比例为如下集合：（2.1%，97.9%），（5.1%，94.9%），(17.1%，82.9%)，(32.1%，67.9%)。而此前不论何种情况，即无论弟弟和哥哥是否努力，他们的分配比例始终为（3%，97%）。由此可知，如果股东之间只是简单按股分配，明显是股份份额大者获益，对于作出杰出业绩但股份份额小的经营人员则不能实现有效激励。由此产生的结果可能是大股东乐于“搭便车”，没有激励，而作为经营者的小股东因其业绩不能充分与其分配挂钩，也没有激励，这便形成“三个和尚没水喝”的局面。但实行动态激励以后，作为经营者的一方尽管出资额小，但其利益仍可以得到较大保障，并且直接与其业绩挂钩，从而可以实现较大短期激励，这一强化效应还会对公司第二年的业绩产生积极。下面我们再将兄弟二人的静态股权比例调整为（40%，60%），其他条件不变，则在以上假定的四种情况下，弟弟和哥哥的动态分配率又变为（28%，72%），（31%，69%），（43%，57%），（58%，42%）。与调整前相比，调整后的激励力度更有较大改善，“效率优先、兼顾公平”以及按资本分配的原则得以较好地体现。但关键是，在客观现实中经营者的股权份额并不可能实现“掠夺式”地剧烈增长，人力资本所有者和物质资本所有者能“温和的”双赢吗?本文以下的论述将回答这一疑问。

2.3 应付股利转增股本 为了缩小经营者和所有者对合理股权配置认识的差距，在企业利润分配方面，可以构建经营者更高股权比例激励的自动转化机制，来缩小二者在此方面的分歧并使经营者对未来的期望发生改变而更能感受到公平。原则上，公司当年实现的净利润皆应分配给员工，确因流动资金不足等原因只能分配部分利润的，未分配的部分也应留待以后年度再分配，以维护员工应享有的权益。值得一提的是，公司营运资金的来源应当是员工投入的资本金，而非应归属员工的利润，因而在会计上可以作为负债处理，但应在规定时间里予以偿还，还可以将应分而未分的利润按面值转作员工股本，使其静态股权比例发生改变。通过计算不难得出：若经营者业绩率上升（即Pn\∑Pn大于Rn）时，静态股权比例上升；若业绩率下降（Pn\∑Pn小于Rn）时，静态股权比例下降；若业绩率保持应有水平（Rn）不变，则静态股权比例维持不变。这便仿佛一道“软约束”，巧妙解决了经营者“温和夺权”的问题，有利于构建经营者长期激励机制，大股东还可通过调节利润转增比例来解决现通和防止股权过分震荡。三、动态股权激励模型的适用范围、优点及尚待

3.1 适用范围 动态股权激励模型不是作为一个单独的模型而被提出的，它是建立在传统按股分红基础上的分配模型，是一种对传统分配模式的改良。正基于此，动态股权激励模型的存在有其广泛的意义。它不光适用于股份制等意义上的大公司，而且适用于合伙企业、个体企业等传统意义上的小公司；不仅对企业经理人的考核和分配激励可以使用，而且对于企业的其他人员的激励，例如技术人员、营销人员也同样适用。一个实际的例子如海尔对其技术开发人员的激励。为了鼓励技术创新，海尔给予其技术人员的工资并不高，但尤为有意义的是，当海尔的技术人员研制的新产品上市后，从其销售利润中，技术人员可以获得约10％ 的提成。如果某产品的销售利润有几千万，那从事该项产品研制的技术人员或攻关小组的收入就可以达到几百万。这种利润共享且分配额与工作业绩直接挂钩的做法极大地促进了海尔技术水平的革新。据有关媒体报道，海尔每年推出的新产品、新技术高达数百项，而其集团内的百万富翁也已达到数百人，并且还有不断增长的趋势，其中的相当部分是其一线的技术人员和营销经理。现在海尔的这种做法也已被越来越多的企业所采用。尽管这种利润的提成方式与动态股权激励的原型并不完全相符，但它从另一个侧面——即让员工通过工作业绩参与企业利润分享的角度，验证了动态股权激励模型的正确性。动态股权激励的本质特征就是企业经营者和所有者的双赢，通过不断的动态合作性博弈实现企业业绩和个体效价的持续良性。另外，动态股权激励模型还可适用于行政、事业等单位的附属企业，甚至虚拟股份制，在现代企业制度的进一步深化改革中也有广阔的空间。

3.2 优点 动态股权激励模型的优点是克服了传统按股分红不能和员工股东业绩挂钩而带来的激励弱化的缺憾，其原因是传统的按股分红实际上是一种待遇而不是激励。股份制能把所有的人凝合成一个群体，但是却并不能保证群体中的每个人都能尽力地去工作。尽管人能成为企业的股东，如果其经营业绩不能很好地与其收益挂钩的话，即使只是部分地挂钩（如实行效益工资），他也不能得到很好的激励，相反，他更可以通过对企业经营情况全盘的掌控，从各种途径而得到成本更低的更好的报偿，即使是针对大股东而言采取的非法手段，但比较他所获取的业绩，他认为这也是一种相对的公平。基于杰出经理人对企业非凡的重要性，有时企业的外部股东也就只有寄希望于经理人的职业道德了。这样就在内外股东之间形成了零和博弈，委托人仍然是委托人，人仍然是人，这种合作困局如果无法自动破除，企业真正的所有者——控股股东不得不花费大力气来监控内部人，从而导致高昂的监督成本，甚至不得不亲自过问企业的是是非非，这便给经理人正常的生产经营决策带来了障碍，由此也给他们之间的信任关系蒙上了阴影。如何能够促进职业经理人自动自发，为实现企业的最高目标奉献自已的一切，特别是在已实行管理层参股的企业，引入动态股权激励模型让其能够分享自己的贡献也许是一种不错的选择。

3.3 待研究的问题 在知识的今天，动态股权激励模型所改进的只是传统的单纯按股分配不尽的方式，它虽有助于形成对企业和各种类型组织的各类人才更为合理的激励，但是没有确切的研究表明它能够根治管理层信息作假等败德行为。对于任何实行产权多元化的企业而言，信息资源的共享和健全的内外监控制度始终是让正确的激励措施发挥作用的保障。此外，它的局限性在于，其关于业绩的定义是指那些能够被量化的以货币计量的经济指标，是一种现金衡量上的净流量，而非对绩效所定义的一般标准。关于项目的定义则是指那些细分得不能再细分的项目，是不可以被重复的。其最适用的情境是对单个具体项目的分割研究和操作，而对于那些层级较多、项目嵌套而管理层和技术层又普遍参股的大公司其具体操作的可行性还需进一步加以研究。

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[1](美)孔茨(Koontz，H.)，(美)韦里克(Weihrich，H.)著;张晓君等译.管(第10版)[M].北京:经济科学

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[2](美)达夫特(Daft，R.L.)，(美)诺伊(Noe，R.A.)著;杨宇译.组织行为学[M].北京:机械出版社，2004

[3](美)米尔科维奇(Gerge T.Milkovich)，(美)纽曼(Jerry M.Newman)著;董克用译.薪酬管理(第六版)[M].北京:人民大学出版社，2002

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【基金项目】 本文系中央高校基本科研基金项目“山东半岛蓝色经济区建设中的政治协同机制研究”（项目编号：24720144025B）的阶段性成果。

【作者简介】 鲁彦平，中国石油大学（华东）公共管理系讲师，国家行政学院2014级教育经济与管理博士研究生，主要研究方向为：社会性别与公共政策、公务员教育培训等;卓惠萍，山东省委党校管理学教研部讲师，管理学博士，研究方向：社会性别、公共治理。

【中图分类号】 D630 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）04-0014-02

后现代公共行政理论诞生以来，对当代公共行政理论和实践的发展均产生了重要影响。然而，要厘清人们对后现代公共行政理论的理解并不是一件易事。基于对国外相关文献和国内认知现状的简要述评，本文对后现代公共行政理论的内容结构做了一种简约化的分析与概括，并在此基础上提出其对我国政府治理现代化的几点启示。

一、众说纷纭的后现代公共行政理论

后现代公共行政理论本质上是“后现代主义”在公共行政领域的具体化，而后现代主义又是和“现代性”联系在一起的。理解后现代公共行政理论的困难恰恰在于，在“现代性――后现代主义――后现代公共行政理论”这个逻辑链条上，要明晰每个概念的内涵和外延都非常困难。拿后现代主义来说，仅就其与现代性之间的关系维度而言，就涵盖了以格里芬为代表的“反现代”、“超现代”，以吉登斯为代表的“高度现代”、“晚期现代”、“反思现代”，以及利奥塔为代表的“反元叙事”。而且极端后现代主义者从根本上就认为我们对任何事情都无法认知，能够讲清楚的就不再是后现代主义。对这种近乎不能言说之物，清晰与共识性的界定自然是种奢望，异议与争鸣成为常态。

从文献回溯角度看，后现代公共行政理论滥觞于上世纪80年代后期。1992年美国学者White在《美国公共行政评论》上发表的《Taking language seriously： toward a narrative theory of knowledge for administrative research》一文被认为是最早的相关著述。该文主要论述了行政语言对于公共行政理论建构的重要性，认为理论是这些旨在描写事实的语言式的命题而形成的网络。此后，后现代公共行政理论的研究开始蓬勃发展，并形成一种潮流。这些学者在对以美国为背景的公共行政理论与实践进行批判性考察和反思的基础上，以新的视角看待现代公共行政无法解释或解决的难题，基于后现代主义发展出了一种区别于现代公共行政传统的新范式。

从国内相关文献对后现代公共行政理论这一术语的使用看，其内容绝大多数都来自福克斯与米勒的《后现代公共行政――话语指向》以及法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》两本书。某种程度上，后现代公共行政理论已经被等同于“福克斯、米勒的后现代公共行政理论”或“法默尔的后现代公共行政理论”，再或是二者的综合。也有少数研究者，是从一个更宽泛的角度，将后现代公共行政理论理解为“后现代的公共行政理论”或“后现代主义的行政理论”。由于后现代主义内部流派纷呈，这种广义的后现代公共行政理论自然有更广阔的内容。这种理解更符合“后现代公共行政理论”的字面含义，遗憾的是，这方面有限的一些著述却又常常陷入后现代主义的概念泥潭，而未能有效地对之加以整体性勾勒与呈现。

二、后现代公共行政理论的核心主张

有人认为，关于后现代公共行政理论，存在所谓以解构为中心和以建构为中心两种不同研究路径：解构路径代表人物是法默尔，强调对任何假定的“唯一正确的解释”都提出质疑与否定，后现代公共行政理论应聚焦在摧毁传统的、封闭的、过于简化的、僵化的行政理论思维模式;建构路径则以福克斯和米勒为代表，强调通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。这种分类看到了最具影响力的两位后现代公共行政理论学者在研究主旨和侧重点上的差异，自有一定道理。然而，解构和建构本就难以完全区分开来，对既有之物的解构本身亦是一种未有之物的建构，而对未有之物的建构也往往意味着对既有之物的解构。福克斯和米勒对公共能量场理论框架的建构，同样也是以对现代公共行政理论的批判和解构为前提的，而法默尔在解构现代公共行政理论基础上，也在进行后现代治理框架的建构。（如果说《公共行政的语言――官僚制、现代性与后现代性》侧重的是对现代公共行政理论的解构的话，那么其后来的《杀死国王――后传统治理与官僚制》和《多视角的公共行政通过多透镜的理论与实践》两本书，则主要从事的乃是对后现代公共行政理论与实践的探索和建构工作。）可以说，二者在哲学基础以及对现代公共行政理论的批判和解构上是一致的，其差异更多是在对作为现代公共行替代物的后现代公共行政理论和实践的探索与建构上。基于这种认识，笔者认为，在一种简约化层面上，我们不妨将整个后现代公共行政理论的内核结构归结三个组成部分，即作为共性的后现代主义哲学基础和对现代公共行政的批判，以及作为个性的各具特色的后现代公共行政解决方案。具体而言，后现代公共行政理论的核心主张包括：

1. 要实现公共行政理论建构之哲学基础的后现代转向

后现代主义从现实背景上讲，缘自对现代工业文明负面效应的反思与回应，其理论缘起则是对现代主义纯粹工具理性的否定和对西方传统哲学的本质主义、基础主义、逻辑中心主义的解构。作为一种精神和价值模式，后现代主义具有解构、去中心、非同一性、多元论、反对元话语和元叙事、不满意现状、不屈服于权威和专制、不赞成既定的制度、不沿袭陈规旧俗、摆脱权威、突破旧范式和不断创新等特征。不同学者眼中的后现代公共行政理论各有差异，但之所以都能纳入后现代公共行政这一范畴或曰标签之下，说到底乃是由于其都认同和坚持后现代主义这一共同哲学基础。其中反对以逻辑中心主义为基础的实证科学理性、主张小型叙事和建构日常语言的公共行政理论，更是后现代公共行政理论哲学基础的核心内容。

2. 要对现代公共行政理论进行质疑、批判、解构

基于后现代主义哲学基础，对现代公共行政理论的合法性、理论基础和核心内容进行质疑、批判和解构，是整个后现代公共行政学说大厦得以建构的逻辑起点和理论基石。威尔逊和古德诺的政治――行政二分理论、韦伯的官僚制组织体制、工具理性主义的效率取向价值观、企业家政府精神、乃至环式民主治理模式甚至权威性话语等，无不是后现代公共行政理论要批判和解构的标靶。在后现代公共行政理论看来，正是现代公共行政理论的这些内容和特质，应该为现代公共行政实践中的财政危机、管理危机、信任危机、价值危机和合法性危机等一系列问题来负责。

3. 要寻求公共行政问题的后现代解决方案

寻求公共行政问题的后现代解决方案是后现代公共行政理论的最终目的和价值归宿，也正是这方面的差异造就了后现代公共行政理论内部的流派。麦克怀斯特在回顾公共行政理论简史后，在质疑其合法性的基础上，提出以话语分析来突破和超越现代公共行政理性留下的狭隘空间。法默尔将后现代主义理解为一种心灵模式，从行政语言角度出发，在从特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学等方面对现代公共行政理论的局限性进行了阐释基础上，提出了构建后现代解决方案的四个基本关注点即想象、解构、非地域化和他在性，后来他又提出后现代治理的概念，并主张从复合学科视角审视公共行政。福克斯和米勒则以行政话语理论为基础，在对环式民主、主义和社群主义进行批评基础上，提出了公共能量场框架，强调公共行政话语的正当性和话语方式。而弗雷德里克森和登哈特夫妇，则分别注重通过对公共行政精神的反思和新公共服务模式的建构来解决当下公共行政问题。

三、对我国政府治理现代化的启示

1. 在政府改革理论基础中加入后现代主义思维

后现代公共行政理论主张的公共行政理论哲学基础之后现代转向，赖以产生的土壤是以美国为代表的西方工业文明社会结构的后现代化，而我国无论是社会发展阶段还是政府改革所面临的问题都与之有很大的不同。但国情的差异绝不意味着我们可以无视后现代主义哲学的影响。事实上，与西方社会的平面多元化不同，社会转型期和发展不均衡使得我国社会结构上同时具有前现代、现代与后现代的特质。我们能够也应当站在（下转第41页）（上接第15页）后现代的高度，对我国当代的公共行政模式进行深刻的审视、反思和重构，后现代主义思维应成为我国政府改革指导理论不可或缺的组成部分。

2. 增进政府现代性的同时认识到公共行政现代性的限度

我国政府改革有自身的特殊性，我国的政府改革在相当程度上仍是要解决政府现代性不足的问题，这决定了现代公共行政理论仍是指导我国政府改革的主要思想武器。但正如后现代公共行政理论所述，很多公共行政问题在现代公共行政框架内是无法解决的。我们在增进政府现代性建设的同时，也应对公共行政现代性的限度有清醒的认知。

3. 借鉴后现代解决方案推进我国政府治理现代化

借鉴后现代的解决方案推进我国政府治理现代化的说法，乍听之下未免给人一种时空错乱之感。其实这只是不同语境概念的使用带来的错觉，因为我国政府治理现代化所谓的“现代化”，并非后现代哲学语境中的“现代化”概念，它是对我国政府治理改革要实现的良治状态的一种指代而已。我国政府治理现代化需要借鉴各种理论资源，其中自然也包括后现代公共行政理论。或许我们可以从后现代解决方案中汲取如下灵感：以多元的思维、质疑的建构、微观的叙事背景，来重构民主、自由、公正等政府治理价值维度;深化人本主义价值理念，尊重多元价值和多样生活，强调个人自由选择;摒弃封闭禁锢的话语思维，改变单向传达的话语途径和直线式的官僚话语控制，规范公共话语场域，以公共能量场思维模式来改革和重塑我国政策网络和政策议程;重视和重塑政府管理的公共性本质;改革公共服务供给模式，建立服务型政府等。

参考文献：

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公共部门如何更好地为公民提供公共产品，是现代公共管理的核心问题。现代社会中，公共产品的供给主要追求两个目标：一是价值目标，即公共服务的供给如何最大程度地体现公共性、民主性，实现公共产品供给的公平公正；二是效率目标，即公共服务的供给如何最大效率地获得实现。如何实现上述两个目标之间的协调平衡，一直是公共管理的重点和难题，也是公共产品供给面临的难题。

一、传统公共行政：祛除价值，追逐效率

1、“政治-行政”二分的理论视野

19世纪末，伍德罗•威尔逊提出了“政治－行政”二分原则，将决策性领域与事务性领域分开，决策性领域实现民主性要求，事务性领域实现效率性要求。这样，政府的民主性要求和效率性要求归属于两个不同的领域。这样，政府行政的价值目标便被隔离在了实际的行政事务之外，效率目标成为行政领域追求的唯一目标。二者之间的矛盾得以缓解。公共行政成为价值祛除的领域，效率是公共行政的唯一目标。

2、传统公共行政的理论原则

公共部门如何实现效率目标？对于任何组织来说，效率目标实现的首先要求具有一定行动能力。在提升行动能力方面，韦伯的理性官僚制模型成为传统公共行政理论最为经典的的解决方案。 其核心观点有：

1）等级：按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。

2）分工：在职能专业化的基础上进行劳动分工，组织内部各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围。在分工基础上，有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的制约和监督。

3）规则：通过书面文件来施行严格的现代化管理，组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。任何组织和任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。

4）职员：职员要通过专业的培训，理想的职员要以严格排除私人感情的精神处理公务，没有憎恨和热爱，也不受感情的影响。注重职员知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。

在上述威尔逊和韦伯范式下，传统公共行政理论的主要原则有：

1）价值中立：传统公共行政的首要要求是远离政治价值；公共部门和行政组织中的职员被要求公私分明，超越个人好恶和感情；

2）理性原则：官僚组织模型从组织到个人都浸透着理性主义的色彩。韦伯研究了公共部门的复杂性，发现了科层制中的理性原则。自上而下的严格设计的科层结构，每一组织中包含的众多的详细理性原则、操作规定。

3）技术原则：职能分工和专业化是韦伯范式下传统公共行政的核心要素之一，官僚体制中的各组织必须明确分工，各有各的工作范围和职能；技术知识和技术能力是任免和考核官僚体制中成员的唯一标准。

3、以“机器部件”为理论假设

政治－行政二分视野下传统公共行政的核心特点就是行政组织的“非人格化”，在威尔逊和韦伯的范式下，“这种体制从最好的意义上说，也只是一架精密的机械力学机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所地固定在那里。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。这台机器的开动权在于政治领域，但一旦开动起来，它就能够完全合乎规则地自在运转。而行政组织中的“人”的因素（职员）也必须具有“非人格化”特征，职员就像是机器上的齿轮或者螺丝，无情无欲、兢兢业业地完成着组织赋予自己的任务。

4、传统公共行政理论的局限

尽管韦伯的官僚制模型设计精妙，并在整整一个世纪内成为公共行政的至上宝典，但官僚制度从来就没有像韦伯自己所设想的那样，真正成为既能被严格控制又能顺利完成公共行政目标的“机器”。传统官僚制似乎在不知不觉中就由理性的实现政府政策的公共服务机构变成了无效的、腐败的、臃肿的、压迫性的社会镣铐。其主要弊端体现为：(1)提供公共服务的效率低下，对市场信号和公众要求反应缓慢；(2)行政成本过高，财政赤字严重；(3)官僚机构臃肿膨胀；(4)行政官僚的腐败行为层出不穷；(5)公职机构和人员思想僵化，责任心下降，创造力缺乏；(6)官僚机构似乎已经失去控制等 。

上述种种弊端，似乎都能够用一个词来表示，“效率低下”。作为解决效率问题而出现的传统官僚体制最终又因为效率问题而趋于崩溃。官僚体制甚至已经成为了“低效率”的同义词 。在以等级官僚制为基础的传统公共行政出现危机之时，一场全新的公共行政改革运动逐步兴起。这就是20世纪末席卷了整个西方世界的新公共管理运动。

二、新公共管理运动：改造政府，提高绩效

1、“政府-市场”二分的理论视野

将市场机制引入公共行政部门是作为传统公共行政官僚制效率低下弊端的解决方案提出的。新公共管理仍然处在传统公共行政价值祛除、追逐效率的视野内。如果说传统公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“实现”既定目标，那么新公共管理将效率的重点放在收益率上，即如何以最小的成本获得最大收益。

为了解决绩效问题，新公共管理将“市场”引入了公共行政领域。在公共经济学中，政府与市场作为两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，二者之间的组合状况直接影响着资源配置的效率。新公共管理将属于“私”的市场领域引入到公共产品的供给活动中，希望市场因素应该能够像公共经济学中那样与政府因素有效结合。

2、新公共管理理论的理论原则

关于新公共管理的基本主张，第一个提出新公共管理概念的胡德将其概括为七个方面 ：(1)放手给专业管理；(2)明确的绩效标准和衡量；(2)更加重视产出控制；(4)将公共部门分解成更小的单元；(6)强化公共部门的内部竞争；(6)重视企业式的管理风格；(7)强调资源运用上的克制与节约。除此之外，美国专栏作家奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的十项主张也被认为是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社区导向型政府；(3)竞争型政府；(4)有使命感政府；(5)绩效型政府；(6)顾客导向政府；(7)有事业心的政府；(8)有预见的政府；(9)分权式政府；(10)市场导向政府。

新公共管理的主要建立在下述三个基本原则的基础之上：

1）市场机制的引入 。首先，市场在正常情况下以竞争机制为基础；其次，市场给消费者做出决定的权力，即以顾客需要为导向；第三，市场以分权而不是集权为主要原则；第四，市场将资源与效果直接联系起来，重视成本收益比；第五，市场能够以价格信号的形式传播瞬息万变的信息，能够对迅速发生的变化反应敏捷。

2）“委托－”机制。为使政府与市场在公共服务中统一起来，新公共管理在政府与市场之间引入了“委托－”机制。也就是说政府要通过合同或契约将公共服务中的部分具体行动委托或外包给部分私营机构。用奥斯本和盖布勒的话说，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”。

3）绩效管理。新公共管理要求政府能够获得最大收益，这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况，如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式。

3、“经济人”的理论前提

之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方，是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器，而是以“人”为核心要素的组织。因此，人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉，而是活生生的有欲有求的生命体。可以说，新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值。

新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上，受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响。其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。

4、新公共管理理论的局限

新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开，在短短的20多年中风靡全世界 。新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力，极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果。但是，人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过。佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉。张成福将这些批评归纳为以下几个方面 ：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻。在对新公共管理理论的质疑声中，以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论。

三、新公共服务理论的兴起：价值回归，兼顾效率

1、“国家－公民”二分的理论视野

如果说，传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话，那么新公共服务理论将民主价值目标重新纳入其理论视野。

对民主价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关。公民社会理论认为，社会作为公民与国家的中介，它组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现。而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时，积极参与公民社会，为其提供外在的法律保障，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。

新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中 。在这一理论视野下，公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中，能够与公共机构进行良好的互动。透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境。

2、新公共服务理论的主要原则

登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)民主公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政 。

新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：

1）公共性。新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标，这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任。

2）参与性：登哈特夫妇指出，公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施。也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径。新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作。。

3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念。服务依然是公共行政领域的核心内容。不过，新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”

（三）对“公民”的重新重视

新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变。新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。” 这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员。新公共服务认为，这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现，而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式。新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”，也不是为全体而牺牲，而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民。

四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义

我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位，究其原因，一方面是治理超大规模社会的需要，另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果。多年来，我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢，至今仍无明显成效。政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点。

结合西方公共服务理论的发展，我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革，有许多方面可以借鉴：第一，引进市场机制，将公共部门至于市场的多元环境中，不断提升公共产品和公共服务的质量，这就意味着，要以顾客需要为导向，同时注重分权而不是集权。第二，注重绩效观念，我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中，转移到重视成本-收益率，降低成本，提升效益，特别要降低对公共资源的浪费。第三，进一步推进从管理到服务的转型，公共行政的重点是服务而不是管理，同时，注重服务理念不简单意味着强调服务意识，正如新公共服务理论所指出的，更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。第四，公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与。

参见彼得•布劳和马歇尔•梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，上海：学林出版社，2001年版，第17-20页。

参考文献：

1.参见马克斯•韦伯：《韦伯文集》，韩水法编，北京：中国广播电视出版社，1999年版，第322~374页。

篇4

    自19世纪末传统公共行政学诞生以来,它就追求一个有效的、经济的、协调的行政管理系统,把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门中,旨在寻求如何利用可用资源提供更多更好的服务。传统行政学的代表人物包括威尔逊、古德诺、韦伯等。作为西方行政学的鼻祖,威尔逊在《行政学之研究》中明确提出,组织的有效性和效率是行政学的根本,政治与行政二分,行政不参与政治的制定,政治不参与行政的执行,以提高行政效率,为了效率,可适当牺牲民主[1]。古德诺在《政治与行政》中指出,行政在国家意志与政策的执行中,只要求合乎技术标准并追求最高效率。马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在处理好组织内的合作问题,认为科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门各个环节的工作及全体人员的行动,达到管理目标的良性实现。官僚制是一种强调效率的管理制度,为现代社会的组织管理提供有效的工具,促进组织的合作与控制,而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府,对政府实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见[2]。传统行政学主要特点在于效率成为传统公共行政学的最高标准,即用最少的投入获得最多的管理效果,研究政府效率和节省开支,以便为社会提供高效率的服务。这就说明在此阶段,钟摆(传统行政学)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。

    二、从效率转向公平的行为主义时期:重返政治价值20世纪30年代末,行为主义研究方式盛行,行为主义理论学派在思考提高行政效率的同时,着眼于行政活动中人的要素。先是,梅奥和罗特里斯伯格等人以工作环境与行为的关系进行思考,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义。接着,麦格雷格提出Y理论,对人性进行肯定的评价。然后,赫茨伯格提出“双因素理论”,表明保健因素与激励因素对工作效率的影响。1947年,达尔发表《公共行政学三个问题》,指出公共行政学必须研究社会需要的价值和目的,将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上,更多地考虑公平、正义等伦理问题。尽管行为主义学派研究的最终的目的为了提高管理效率,但是他们已有意识的批判二分法,主张重返政治价值,这就表明钟摆(行为主义理论)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。

    三、注重公平的新公共行政学:行政不能背离政治价值基础

    人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态,科技的迅猛发展,经济水平不断提高,但科技发展造成当代规范系统的混乱。面对社会出现的种种变化,现代政府已无法再用过去的管理模式来控制局势和解决问题。在此背景下,1968年,新公共行政学应运而生。新公共行政学是一种运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法的公共行政理论。新公共行政学的特点就在于它把社会公平作为公共行政的核心价值与公共目的,并赋予它极其丰富的内涵。(正如弗雷德里克森所说:社会公平强调政府提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待[3]。新公共行政学认为,以增进社会公平为基本价值准则的公共行政应关心社会生活中存在的矛盾和冲突,研究如何发展公共政策,从而促进公共利益,遏制政府自身的利益扩张。新公共行政学的产生是西方特别是美国公共行政学历史上的重要里程碑。同时,它也说明新公共行政学的产生与发展成功完成了从注重效率到注重公平的蜕变,钟摆(新公共行政学)处于中间点(效率与公平)的右侧,偏向公平优先。

    四、注重效率的新公共管理时期:市场化与企业化

    1980年后,新公共行政学的影响减弱,取而代之的是影响更为深远的新公共管理学派。新公共管理学将新公共行政学的主张发扬光大,强调改变传统公共行政价值取向下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行价值定位,确立了效率优先的目标。1980年至1990年的新公共管理时期的代表人物有奥斯本、波利特、波兹曼等。奥斯本在《改革政府》中提出企业家政府理论,倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府改革开出了10种“药方”。波利特则认为,管理“显然是一种与资源流动的控制密切相关的活动,其目的在于实现既定的目标”,而这些目标“绝大部分是用经济学的语言——产出、货币价值来界定的”。由此可见,新公共管理注重管理而不是政策制定,强调绩效评估和效率,通过引进市场的契约理性使公共部门产品和服务市场化,以此提高行政效率。新公共管理以实现经济、效率、效能的“3E”理论为价值导向,效率是新公共管理的核心价值观。公共管理的效率体现在组织取向与结果取向两个方面。组织效率,即在组织内部通过优化配置组织资源来实现效率;结果效率,即把对效率的关注点从组织内转移到组织外,从而实现提供公共物品和公共服务的效率。新公共管理理论认为组织效率和结果效率在政府管理中相辅相成,不可偏废,改革措施的施行要兼顾组织效率和结果效率[4]。这一时期理论的特征是重新将效率的单一价值取向提到了至高的位置。无论是市场化取向、分权理念还是引入私人企业的管理方法,其目的都是为了提高政府的效率。这就说明新公共管理理论重新确立了效率优先的目标,在此阶段,钟摆(新公共管理时期)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。