不动产登记规划范文

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2018年，新组建的中华人民共和国自然资源部，开始对不动产登记档案实施集中管理。不动产登记档案是指在不动产登记工作中形成的具有保存价值的各种形式各种载体的原始性凭证和材料。不动产登记档案客观、全面、真实记录了工作过程中的各种活动，对于不动产各项工作的开展具有重要的参考价值和指导意义。

1不动产登记档案的特点

1.1复杂性。不动产登记主要涉及土地、海域、房屋及林木等定着物，涉及的部门和内容多。从不动产登记的类别来看，包括首次登记、变更登记、注销登记、查封登记等；而从具体不动产权利来看，《不动产登记暂行条例》中明确了十大类适用不动产登记的权利，包括集体土地所有权、建设用地使用权、地域权及宅基地使用权，等等。可以看出，不动产登记工作本身就比较复杂，而从不动产登记的具体运行来看，各项工作的程序也十分复杂，譬如，房屋登记工作，需要全面了解土地信息、常住人口、房屋销售面积等，需要搜集记录大量的内容和数据。而我国疆域辽阔且人口众多，不动产登记工作十分复杂，相对应档案管理工作也具有复杂性，管理难度大。1.2动态性。市场经济快速发展，不动产交易成为市场交易的一种普遍形式，最为常见的即商品房交易。有交易就会涉及不动产产权的变化。不动产登记工作是动态发展的一项工作，需要即时更新相关的信息，以确保信息的准确性，从而确保产权人的合法权益。基于此，不动产档案同样需实时更新，真实客观地反映不动产交易的各项活动，档案管理工作要求及时、全面、客观、真实。1.3专业性。从专业性的角度来看，不动产登记档案具有其独特性，是一种特殊的专业档案，2016年，《不动产登记暂行条例实施细则》颁布，其中第六章第九十四条明确了不动产登记档案的具体内容：一是不动产登记簿等不动产登记结果；二是不动产登记原始资料，如申请人身份材料、登记原因等。［1］可以说，不动产登记档案存储了权利人的所有登记信息，能够为相关职能部门和个体用户提供不动产登记信息、出具相关证明，相比于一般的文书档案，不动产登记档案具有较强的专业性。

2不动产登记档案管理的问题分析

2.1管理难度比较大。不动产登记档案管理难度大主要源于三点原因：一是档案意识薄弱。不动产登记档案以法律的形式明确了物权所有者的权利，能够保护物权所有者的合法权益。但在档案管理的实际工作中仍存在意识不强的问题，部分单位并未出台符合工作实际的配套管理制度，档案管理缺乏规范性。二是配套设施不完善。互联网+时代，档案的信息化建设、数字化管理成为发展趋势，但由于资金问题，部分基层管理部门仍存在基础设施和设备不健全的问题，这不利于档案的规范化管理。三是档案数量与日俱增。随着市场经济的繁荣发展，城市规模不断扩大，房地产市场十分活跃，不动产管理活动在社会生活中发挥着越来越大的作用，也造成了各种不动产档案资料的不断累积。［2］发达省份的市级单位产生的不动产档案存卷可能多于100万卷且资料分散保存在各个不同的部门，难以实现档案的统一规范化管理。2.2信息更新不及时。前文已经提到，不动产登记档案工作具有较强的动态性，随着我国房地产市场的繁荣发展，不动产交易的数量和频次与日俱增，房产权属的变更成为普遍现象，这就要求不动产登记档案管理工作做到信息的即时更新，以确保信息的准确性和真实性。但从不动产登记工作的实际运行来看，全国范围内每天的交易次数多，可能存在应发生变更的不动权属，但不动产档案尚未紧随权属的变更而即时更新数据，这样就可能造成后期产生法律纠纷问题。此外，随着经济和社会发展的需求，国家的土地政策也历经了多次改变，由于档案意识薄弱或者专业人员不足等原因，不动产登记档案信息更新不及时，从而产生系列后续问题。2.3管理格局不成熟。不动产登记档案涉及的内容十分广泛，既包括自身各档苑论坛类业务工作行程的档案资料，还包括从不同部门，如农业部门、林业部门、房管部门等移交过来的档案资料，形成了一个十分庞大的档案信息资源库。目前，不动产档案管理工作主要由自然资源和规划部门负责，能够有效解决城镇化建设中住房拆迁安置补偿问题和市场经济中房地产交易问题。但不动产登记档案涉及多个部门，部分领域不动产登记档案工作机制尚不成熟，仍存在收集不齐全完整、保管不规范等问题，这就给不动产登记档案的规范化管理带来了不良影响。如何进一步完善管理格局，逐步实现不动产登记档案的统一规范化管理值得探究。2.4数字化管理不健全。“互联网+”时代，信息技术快速发展，“互联网+不动产登记”大大提升了不动产登记工作的效率，但给不动产登记档案管理带来了冲击，主要体现为三个方面：一是不动产登记机构更加注重精简流程，业务部门完成登记后，未即时与档案管理部门完成有效对接，由此造成业务工作与归档工作脱节。二是“互联网+不动产登记”，此种工作方式能够实现“不见面审批”，推行“无纸化办公”，但部分机构忽视电子文件的归档，只是在业务系统中完成信息的相关登记，并未完整保存好业务过程中形成的各类电子文件，导致登记材料缺失影响正常归档。三是“互联网+不动产登记”形成的档案资料包括纸质和电子两种载体，相比于传统的纸质档案管理，档案管理的手段和方式均需进行调整。［3］

3不动产登记档案规范化管理探析

3.1参照相关标准，完善管理制度。完善的管理制度能够为不动产登记档案的规范化管理提供执行依据，为实现档案管理的规范化、科学化、现代化，各省市职能部门均结合自身不动产登记工作实际出台了相应的管理规范。譬如，2019年，湖南省不动产登记中心制定的《不动产登记档案管理规范》正式，立足湖南省不动产登记工作实际，明确了不动产登记档案的分类标准、归档范围及保管期限等相关规范，［4］对于推动省内不动产登记档案的管理具有重要意义。职能部门出台的相关管理规范在档案管理方面发挥着重要作用，完善相关管理制度要参照相关的标准，如《中华人民共和国档案法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等，这些是开展不动产档案管理工作的重要参照标准，在遵循法律法规的前提下，要以上述规定标准为主要指导依据。3.2理顺工作机制，实施动态管理。不动产登记档案具有较强的实时性，需要进行动态管理，保障产权人的合法权益。实施动态管理需关注三点内容：一是实现业务工作与档案工作的无缝对接。不动产登记工作本身就具有动态性，任何环节的变动、任何信息的更改均会影响档案，档案管理工作要紧随业务工作的进度适时更新相关信息。二是明确各职能机构的职责。不动产登记档案管理工作涉及多个部门，各部门之间应强化交流，对档案管理工作进行统一规划，明确各职能部门在档案管理中的作用并督促落实各项工作，确保档案收集的齐全完整。三是要强化档案意识。通过宣传教育进一步强化产权人、业务办理人员和档案管理人员的档案意识，各参与人员意识到档案的重要性有利于实现各方的良性沟通，有利于做好档案数据的更新工作。3.3掌握核心技术，推进数字管理。“互联网+”时代，不动产登记档案面临新的机遇与挑战，档案管理的模式需要进一步完善以适应不断变化的形势。不动产登记档案管理机构应充分运用大数据、云存储等先进技术，实现档案的智能化管理。推进数字化管理可以从三个方面着手：一是逐步推进传统载体档案的数字化建设。将以前遗留的纸质载体档案进行数字化处理，采用OCR识别技术将数字化形成的图像文件转化为文字文件，实现档案的全文检索。二是建立不动产登记档案管理系统，实现各业务系统与档案管理系统的有效对接，用大数据思维管理档案，档案的收集、利用等各项工作均实现在线办理。三是注重信息化人才的引进与培养。不动产登记档案的数字化管理是一项系统工程，是一个持续性发展的工作，需要专业的人才作保障。

在人才引进阶段，注重考察人才的专业技能、信息技术及职业素养。此外，注重人才的培养，系统开展专业技能、信息技术、知识结构和服务理念等方面的培训，以更好地适应不动产登记档案管理工作出现的新变化和新需求。

参考文献：

［1］不动产登记暂行条例实施细则［EB/OL］.［2020-08-30］.

［2］王小童.不动产档案的集约化管理思路和策略分析［J］.兰台世界，2019（9）：73—75.

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1.相关上位法对登记结果提出了更精准的要求

《条例》用了整章篇幅对不动产登记簿（登记结果的体现）做出了规定，要求不动产基本单元及编码、主体自然状况、主体权属状况及权利事项等必须准确无误。目前，重庆市正在拟定的《重庆市不动产登记条例》将进一步细化以上要求。因此，新系统建设须从登记业务的“收、审、登、发”主要环节全面考虑，以登记业务的法律特征和合理流程再造为驱动、信息技术为手段来确保电子登记簿中的登记结果准确无误，进而维护不动产登记簿的核心地位。

2.农村不动产的纳入对信息平台的兼容性和高效性提出了更高要求

一是农村区域广阔，我市农村区域占全市幅员总面积超90%，人口多，涉及登记的数据量将更大；二是原有基础薄弱，数据格式不规范，数据衔接难度大；三是由于原多部门分别登记发证，已发权利证书存在权利重叠的现象，矛盾较多，情况复杂；四是农村区域广，交通不发达，权利人多跑路，办事困难；五是基层工作力量薄弱，乡镇办理点少，通常一个片区国土所要辖2-4个乡镇。

3.相关部门及社会公众对登记信息共享提出更精细、更便捷的新要求

随着不动产统一登记的社会关注程度不断增强，政府相关部门和社会公众对登记信息共享利用的要求逐渐精细化、便捷化。以渝中区为例，2016年前三季度受理的登记案件数量为54563件，而受理的档案查询申请数量为88081件，不动产登记信息查询的社会需求已经超过了不动产登记办件的需求；另一方面，对登记信息利用的精细化程度要求不断提高，金融机构在办理抵押、注销抵押时，税务部门在办理核税、减免税费时，公检法纪部门在办理司法协执、线索查询时，均对登记信息查询的精细化程度提出了更高的要求。

4.“互联网+”“大数据”等概念对登记信息的安全提出更高的保密要求

随着“互联网+”“大数据”等概念深入人心，互联网资源、信息通信技术、数据挖掘技术在信息利用、社会资源配置上的优势日益明显。这些新兴的信息化形态在解决登记各方信息不对称上、提供便捷化服务上、收集办事群众行为反馈上、辅助管理上凸显了巨大的便民作用，但同时对登记信息的保密工作却提出了极高的要求。

二、当前信息平台建设取得的成效

我市自推进不动产统一登记工作以来，市国土房管局充分利用原有成果基础，按照国土资源部相关要求和我市“先城市，后农村”的工作思路，目前在原“地房籍信息系统”基础上顺利完成了初步升级改造，及时满足了城镇不动产登记的需要。

1.信息平台的建设总体规划构建完成

于2015年10月完成制定的《重庆市不动产登记信息管理基础平台建设总体方案》（以下简称《总体方案》），构建了该行业平台信息化建设的总体规划。从背景、目的、内容、计划等多个方面规划了我市不动产登记信息平台的建设蓝图，后续的平台建设工作将按照《总体方案》的设计有序推进。

2.实现了城镇区域国有土地上不动产登记信息平台的统一

我市房地产交易管理、登记确权、权籍调查等信息系统，在历史上存在各行政区域各自实施、标准不一、缺乏互通的情况。于2011年至2012年上线实施的“重庆市地房籍管理信息系统”，使相关各类信息系统在使用上完成了统一；2015年至2016年，在“地房籍系统”基础上上线实施的“重庆市不动产登记系统”，实现了信息平台的整合和集中。

3.满足了城镇区域国有土地上不动产登记的主要业务需求

以“不动产登记系统”为代表的现有信息平台，实现了对城镇区域国有土地上的不动产登记、房地产交易管理、权籍调查管理三个部分的信息化支撑，初步搭建了宅基地、农林不动产登记的雏形，并在长寿、丰都开展试点。现有信息平台基本满足了城镇区域国有土地上不动产登记的主要业务需求。

4.为统一不动产登记的业务标准提供了手段

现有信息平台依照《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》的要求，实现了部分不动产登记业务标准的统一。一是统一了登记程序，实现了申请、受理、审核、登簿、发证的程序统一；二是统一了登记业务类别，设置完成了城区域国有土地上不动产登记的10个登记大类和69个登记小类，借助信息化手段明确了登记的业务范围；三是统一了登记簿，实现了国有土地及其定着物的电子登记簿。

三、新形势下信息平台优化建设总体思路

为达到不动产统一登记的真正目的，信息平台建设须以“便民、高效”为宗旨，不能出现因统一登记反而办事困难，时间更长甚至给权利人带来不必要的损失等情况。因此，在全市国土房管系统信息化建设总体规划下，考虑到不动产统一登记所面临的新形势和新要求，“不动产登记系统”应按照“总体控制、业务独立”的区分模式单独进行打造。由于此项工作参与人数多、设备投入大，故工作推进中，应以《总体方案》为指导，管理上认真划分信息化管理机构、信息化建设机构以及登记机构等参与各方的职责边界；技术上要根据登记业务的类型、流程及要求，突出以满足登记业务需求为主导、信息技术为手段的思路进行系统设计；应用上要以登记信息的合法应用需求为驱动不断优化和升级系统，同时，使用先进技术手段做好登记信息的安全保密工作；保障上要充分考虑全市区域大、区县基础不一的实际特点，采取登记数据集中汇交管理下的分片区业务数据管理的模式。

四、信息平台建设中参与各方的职能设置

要进一步厘清平台建设过程中各个环节的职能划分，承担平台建设职能的具体单位要各取所长、分工合作。考虑将平台信息化建设职能划分为三个层级，即信息化领导、监督职能，基础平台信息化建设职能，专业平台信息化建设职能。

1.信息化领导、监管职能

承担国土房管行业的信息化建设领导职责，制定行业信息化总体规划，制定信息技术标准，开展信息技术指导、监督与培训，提供信息化咨询，指导信息安全工作等。体现为统一规划，集中管理。

2.基础平台信息化建设职能

承担国土房管行业基础平台信息化的建设职责，开展行业内通用领域的信息化建设。如基础设施建设、“互联网+”服务、云计算、大数据及数据分析、数据汇集、对外公示一致性、数据管理等。体现为标准统一，集中建设。

3.专业平台信息化建设职能

是指国土房管行业内，与具体职能业务相关的一系列信息平台的建设职能。如不动产登记、土地利用、执法监察、公积金、公租房等。体现为统筹安排、分部建设。

不动产登记机构作为具体的登记职能单位，需要在上级信息化建设部门的领导、监督下，在基础平台信息化建设成果的支撑下，开展不动产登记信息平台的建设工作。

具体到不动产登记信息平台的建设，主要需要支撑不动产登记行业的相关业务，如城镇区域不动产登记、农村区域不动产登记、不动产登记信息查询利用、房地产交易管理、不动产权籍调查等业务范围。

五、健全登记业务为主导、信息技术为手段的建设机制

不动产登记具有法律专业性，登记工作涉及到众多专业技术领域，登记信息利用的精确化要求也非常高。在建设信息平台时，需要坚持登记业务为主导，充分发挥信息技术的优势，登记机构同信息化建设机构分工协作、加强交流，健全平台的建设机制。

1.登记业务主导，开展平台的业务分析、需求分析、系统设计

在建设信息平台时，应当按照“先摸清业务规则，再开展需求分析，最后设计信息系统”的步骤来进行。登记机构作为业务的具体承担机构，应当在这部分工作中发挥熟悉业务的优势。

首先，政策法规和办件需要是信息平台建设的业务依据，登记机构应当着力于这两方面的研究工作，一方面开展政策法规研究，确保系统的合法合理，另一方面整理日常办件过程中的业务需要，实现系统对登记办件、信息利用、权籍调查、市场监管、管理决策等业务的支持。

其次，在进行业务分析的基础上，开展系统建设的需求分析工作。主要包含三方面的工作：一是需求调研、收集工作，制定需求调研计划，完成《软件可行性研究报告》；二是需求评审工作，不动产信息平台的相关使用单位、建设单位建立联系机制，对需求分析报告进行评审，降低因需求调研不到位、分析有误、人员理解不一致等原因带来的风险，形成“软件需求说明书”；三是需求管理工作，在系统试运行时、局部调整时、革新换代时，不断收集因需求变化带来的系统问题，并建立机制对这些变化的需求进行管理，确保系统生命周期的延续。

最后，在建立起需求分析机制的前提下，开展平台的设计工作。一是逻辑模型设计，分析设计信息平台的关系数据模型（如受理要件、审批流程、登记簿），以及非关系数据模型（如一张图）；二是功能设计，对信息平台将要实现的目标进行明确，划分系统与子系统的功能边界，接口方式，形成“系统功能说明书”；三是部署设计，充分利用现有的基础信息资源（网络资源、虚拟主机资源、存储资源、数据灾备资源等），划分集中部署与分部部署的模块，开展数据安全管理。

信息平台的系统设计，既涉及业务，又涉及信息技术，登记机构与信息化建设机构需要在该环节上加强沟通，将业务优势与技术优势有效结合。

2.发挥技术优势，运用软件工程的思想开展信息系统建设与运营

尽管信息平台的建设应当由业务进行主导，但最终仍会落足在信息技g上。信息化建设机构应在该环节中发挥知识优势，合理运用先进的技术手段，提高系统的科技含量。建设一套系统是实现统一不动产登记信息平台的起点，而运营好这套系统才是实现平台价值的体现。

运用软件工程的思想，开展系统版本迭代，通过机制不断完善系统，实现系统生命周期的延续。

六、坚持登记信息合法利用、确保信息安全的原则

不动产登记产生的数据信息既要服务于社会利用，又要保障信息安全，这两者看似一对矛盾体，但能通过合理地建设信息平台来兼顾。

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在2008年《城乡规划法》实施前，对于集体土地上建房，审批部门存在多头管理、不统一的现象，如批准部门既有乡镇人民政府或乡镇人民政府下设的村镇办公室，也有建设管理部门。不同审批部门按照本部门的标准进行审批管理，宽严不一，审批资料的保管利用也存在一定的风险。而且，存在很多先建后批、审批与实际建设不一致的情况。以上这些情况都容易成为虚假风险防控的漏洞。目前，以虚假村镇工程建设许可证书申请不动产登记，主要表现为3种形式。

1.假证假信息

村镇工程建设许可证书的载体是虚假的，即提供的系非村镇建设主管部门监制的证书。证书的内容也与实际建造不符。非法申请人从其他渠道获取仿真度高的证书或私自印制的证书来骗取不动产登记，以此获得不动产权利，谋取私利。

2.真证假信息

非法申请人通过非法渠道骗取货真价实的套好印章的村镇工程建设许可证书，但证书的内容与实际建造的房屋信息完全不符。

3.假证但信息与实地一致

非法申请人提供的村镇工程建设许可证书为虚假证书，但证书记载的内容与实际建造完全相符。如何处理这种可能虚假的村镇工程建设证书问题？

首先，与颁发证书的村镇工程批准建设部门联系，调取当时的村镇工程建设许可证书样本，留存，方便登记机构进行真证与假证对比。也可以从已发证的档案里，找出类似的村镇工程建设许可证书，以作参考。

其次，加强与村镇工程建设批准部门的联系，如发现疑似虚假证书或批准部门无法找到存根的情况，建议不要收取此类证书。若申请人不认可虚假的，登记机构可联系当地法院，通过司法鉴定部门来解决。司法鉴定部门可以通过证书的公章和笔记来辨别真伪。当然，如果申请人能提交村镇工程建设批准部门出具的符合规划建设要求的证明，并经批准部门的负责人或授权人同意，也可以视为适格的建设许可证明。

再次，了解集体土地房屋建设的基本知识，提高自身专业水平，做到层层把关，使虚假证书无可乘之机。

二、房屋超建部分申请不动产登记的问题及处理建议

农村房屋的建造因自然条件、经济条件等因素存在着“未批就建”、“边批边建”、“批少占多”、“批东占西”等情况。另外，农村房屋与城市房屋不同，除用于居住外，还为满足农业生产的需要，如居住房屋旁搭建的猪圈、工具房等，其建筑多为简易或棚户结构。

上述种种情况造成规划、土地审批手续与实际建造不一致，给登记机构的房屋登记带来了较大的困难。对于申请人超土地批准面积建造的房屋，登记机构如何登记？规划审批面积与实际建造面积不一致时，房屋登记中是按规划审批面积，还是按房屋实际建筑面积进行登记？针对以上两个问题，笔者作如下解答。

1.违反规划许可证明建设的问题

对于规划审批面积与实际建造面积不一致的问题，如规划批准建造2层楼房，实际建造了3层楼房；规划批准建造50平方米平房，实际建造了100平方米平房。前一种现象属加层违章，后一种属扩建违章。这两种现象，登记机构该如何处理呢？

根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可见，规划审批建造2层，但实际上建造了3层或3层以上的情况，就是未按规划的规定进行建设，而并非其中2层为合法建筑。因此，笔者建议，应由建造人补办好相应的规划审批手续后，登记机构方可登记。对于规划批准建造50平方米平房，而实际却建造了100平方米或以上平房的情况，若已建50平方米的房屋符合登记基本单元的条件且在土地用地范围内，登记机构可认定50平方米符合规划的规定，扩建的部分则属于违章建筑。

2.符合规划许可证明的要求但超土地批准面积的问题

在目前法制较为健全的年代，这种问题基本不会发生。对于已经存留的此类问题，超土地批准面积建设的房屋，而土地使用证附记栏注明该用户超占规划用地面积的，可通过两种方式来处理：一是由申请人先到土地管理部门补办土地批准手续，然后再办理不动产登记。二是申请人无法补办超土地面积的，登记人员至实地查看，若在合法用地范围内建设的房屋符合基本单位且属规划批准的，登记人员可按基本单元登记符合土地用地范围的房屋，超出土地批准面积建设的房屋则不予登记。若整体房屋部分在合法用地范围，部分建造在未批准的土地范围内，由于房屋无法实体分割，则该房屋不能办理登记。如果涉及同时超土地或超规划的情况，笔者建议，登记机构可根据前述的处理方法。若部分合法建筑符合登记单元的，在不动产登记簿和不动产权证上注记两方面内容，如：李某批准建房180平方米，后建成200平方米，其中土地核准120平方米，超占20平方米。建议登记机构在合法面积写明120平方米，并在附记内注记“核准建筑面积180平方米，超建20平方米，核准土地面积120平方米，超占20平方米”。

三、房地权利人不一致的问题及处理建议

1.土地审批手续的使用人与规划审批手续的建房人不一致的问题

实务操作中，登记机构会遇到土地审批手续记载的使用人与规划审批手续的建房人不一致的情况，根据房屋所有权人和土地使用权人主体一致原则，这种情况是不能办理房屋登记的。但是，对于已存在的建实，笔者认为，可采取和谐处理、避免矛盾的登记原则，规划审批手续的建房人要取得房屋所有权，前提条件是征得土地使用权人同意，并向土地管理部门取得合法的土地使用手续，方可办理房屋初始登记。由于《不动产登记暂行条例》已正式施行，今后面对此类情况，建议土地使用权人和房屋所有权人统一协商，形成一致的房、地权利人，方可办理不动产初始登记。

2.登记簿记载的房屋所有权人、土地使用权人不一致的问题

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专家是指在某一方面有专门研究或独到技艺的人。对不动产（房屋）登记机构专家（分别指登记、档案、测绘三大业务专家）的定义，笔者参照大前研一的理论，结合不动产（房屋）登记管理的特点，认为应具有以下条件：一是具备较强的不动产（房屋）登记管理法律法规知识、专业知识以及创新理论与服务等其他相关能力；二是有一定的实际经验，以服务不动产（房屋）登记当事人为第一位；三是对工作充满激情、责任心、进取心；四是严格遵守各项纪律，具有较强的自我情绪管理和压力管理能力。

由此可以把专家型不动产（房屋）登记机构作如下定义：以专家小组为主体的专门从事不动产（房屋）登记行政管理与服务的组织。

1.专家型不动产（房屋）登记机构的专业组织模式

针对不动产（房屋）登记机构的主要特性，可以设计一种简化的 “双向互动”模式：即打破行政职务的界限，不动产（房屋）登记机构的领导层另行成立以具备法律专业背景及丰富经验的专家为核心，组成“专家小组”（登记、测绘、档案三大业务专家至少各一名），授权“专家小组”成员自上而下地定期专业指导、业务督察、培训技术人员，技术人员则自下而上地向“专家小组”成员专业咨询、业务请示、专题学习的纵向理论互动；“专家小组”成员不定期前台坐镇，专业技术人员后台辅助，专业技术人员前台接待，“专家小组”成员不定期后台把关的横向实践互动。此外还可以由“专家小组”对各类业务实行分级管理、规范自由裁量权；由“专家小组” 依法科学民主地会审复杂疑难、历史遗留等申请登记件；由“专家小组”协调变通处理业务交叉问题、破解实际操作难题、调研专业前沿课题；由“专家小组”成员定期向专业技术人员讲解会审意见、特殊案例等。

2.关于专家型不动产（房屋）登记机构的专业组织结构

设计以登记、档案、测绘三大业务人员与专家小组双向互动为重心，以登记业务为顶点，测绘楼盘表先行登记核准（审批表）档案后勤（登记簿）最后与测绘信息整和对接，形成快速联动、稳定而牢固、准确而有效、划分职权、明确职能的业务循环 “铁三角”结构（见图1）。

这种新型的组织具有“扁平化、咨询式、开放性”的特征，即扁平化――压缩组织层级、授权分权；咨询式――凸显专家作用、双向互动；开放性――打破交流屏障、通力合作。

创建专家型不动产（房屋）登记机构，具有以下五方面的意义。

第一，为优质高效实现不动产（房屋）登记机构职能，提供强大的学术支撑。

第二，为提升登记簿记载公信力和权威性，提供强大的专业保障。

第三，为防范行政登记赔偿风险，提供强大的法律咨询。

第四，为识别申请登记造假诈骗，提供丰富的经验帮助。

第五，为实现房地图档一体化管理，提供坚实的技术基础。

二、创建专家型不动产（房屋）登记机构的原则

1.渐进推动原则

专家型组织不可能一蹴而就，各地不动产（房屋）登记机构要视本身专业人才队伍现状，科学制定五至十年专业组织发展规划，导入人才竞争机制（如业务职位竞聘、竞选，学术理论成果竞赛等），激励专业人员脱颖而出，成为专家，循序渐进地推动创建工作。

2.宁缺勿滥原则

“专家”的称谓，既不是行政职务，也不是技术职称，是人才通过钻研和磨砺，以自身知识技能和以理论成果转化成实践绩效，自然而然获得业界和社会公认的。各地不动产（房屋）登记机构要让德才兼备的专家进入“专家小组”，防止任用伪专家。任用专家，应宁缺勿滥。

三、专家型不动产（房屋）登记机构同时又是活力型组织

专家型不动产（房屋）登记机构应是一种具备复杂性、正规化、低集权化结构的有机组织，应具有更强的适应性和应变能力。简单地说，充满活力的专家型不动产（房屋）登记机构应完成好三大任务。

1.创新理论和服务

我们正处在一个创新的知识经济时代，各业务专家应当把逻辑思维和创新思维有机结合，留意当前新技术的专业应用，创造性地开展工作，就测绘、登记、档案实践中出现的新情况、新问题，把新的行之有效的工作经验、专业手段、业务技巧、信息技术等，总结为理论成果，进而为制定法律法规提供理论支撑。更要创新服务模式、拓展服务范围、提升服务效能、提供人性化、个性化服务，着力打造有影响力的服务品牌。

2.跨界沟通与协作

专家型不动产（房屋）登记机构应积极与社会各界沟通，运用各界集体智慧，克服关乎民生利益的跨界职能程序障碍，灵活地服务不动产（房屋）登记当事人；加强与法院、公证、公安、民政、财税、规划等部门的协作，集合各自专业技术，共同消除不动产（房屋）登记风险。

3.信息化建设

不动产（房屋）登记机构的专家必须是既掌握专业知识技能又精通信息化技术的复合型人才，要高度重视信息化的规范建设，并为系统升级、程序设计等出谋划策。专家型不动产（房屋）登记机构要加强规范化不动产（房屋）登记信息系统建设，努力促进社会信息化发展；同时要顺应网络化的发展潮流，建立专有网站，提供如合同备案、登记预审、业务宣传、专家咨询、受理预约等信息化便利服务。

四、创建专家型不动产（房屋）登记机构的措施

1.强化创建学习型组织、着力培养高素质专业人才。

2.倾力营造学术探讨氛围、奖励员工发表专业论文。

3.依法规范行政行为、提升不动产（房屋）登记簿记载公信力。

4.理顺业务职能关系、提高工作效能。

5.对内简化业务程序及优化专业流程、对外加强沟通与协作及创新服务模式。

6.探索建立业务会审制度。

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因为在进行不动产登记时，必须要有测量数据作为依据才能进行后续工作，因此相关部门一直对不动产测量工作极为重视，并不断按照国家的政策以及时代的变化，在对不动产测量工作进行着改善。虽然目前不动产测绘工作的开展还是受到了测量机构不统一以及技术标准过于不规范等因素的影响，但整体还是呈现出了不断进步的趋势。为了能够得到更加准确的测量数据，保证不动产登记的真实性与可靠性，相关人员必须要对测量工作的开展水平进行不断的提高。而想要达到这一标准，工作人员首先应对不动产测绘工作的内容进行全面的了解。

一、不动产测量工作内容

（一）房产测量

相关部门在对房屋用地以及房屋进行的测量，就是房产测量。相关部门会根据产房测量的结果去对房地产进行合理血的分配、开发以及管理等等，对各地的城镇规划而言，都是极为重要的数据支持。在对房产进行测绘时，相关人员不仅要对因自然因素影响房屋的变化情况进行测量，同时还会根据房屋所有人及相关人员的要求，对房屋开展测量。但这项工作并不能所有人员都可以进行的，必须是国家承认的专业测绘机构。【2】

（二）林业以及草地等内容的测量

这项测绘主要是对森林以及草地等内容进行的不动产测量，在工作开展时，会对草地以及森林的管理现状进行调查，并对实际情况进行实地拍摄取证，同时会将所有调查得到的数据以及科学的评价结果进行整理，并上报到相关部门处。由于人们对于不动产的内容了解并不全面，且这项工作的测绘难度相对较大，因此该项测绘工作在社会中的认知度并不高。【1】

（三）竣工测量

对竣工建筑物与建筑物附属结构设施的面积以及属性等内容进行测绘就是竣工测量。一般这种测绘工作的结果都会以信息化以及图形化的方式进行呈现的。按照我国相关政策的要求，国内所有建筑企业必须要在建筑物验的六个月之内向有关部门进行备案，并要将工程的竣工测绘材料一并上交，相关部门为以此为依托对工程验收进行审核。【2】

（四）地籍测绘

通常地籍测绘都是由独立的机构进行的，属于垄断式的运营方式。该项测绘工作开展目的就是要为社会提供发展中需要的土地资料。主要是使用专业的技术手段对土地进行测量，为土地管理提供了重要的数据支持。政府在对各地土地进行管理时，都会使用这项测绘技术对土地进行测量，在国家土地管理与开发工作中都起到了十分积极的作用。【4】

二、不动产统一登记后的测绘工作优化策略

（一）对不动产测绘机构进行明确

通过对不动产测绘工作实地走访调查发现，目前国内进行不动产测绘工作的最大难点就在于测绘机构不明确，各地都没有对不动产测绘部门达成共识，尤其是在不动产统一登记之后，测绘工作的任务量明显加大，在这种形势之下，测绘机构不明确的问题就变得更加突出了。想要解决不动产测绘机构不明确的问题，首先就需要对不动产登记机构进行确认，在明确之后就可以本则登记与测绘一体的原则，由该机构对测绘工作进行管理。根据对不动产工作的研究，我们可以看出目前该工作中的难点就是土地与房屋的测绘与登记工作，因此各部门一方面要对不动产登记机构的管理范围进行确定，另一方面要对管辖范围内的不动产测绘机构进行统一的管理，并要实施灵活的测绘工作模式，像工矿以及城市建成区的测量工作可以由市场进行处理，而乡村的测绘工作可以在一段时间内交由当地政府机构进行协助，这样不仅能够对土地登记以及房屋登记的职能以及机构进行有效的整合，同时还完成了向政府职能的转变，确保了各地测绘工作的开展质量与效率。【1】

（二）加大测绘技术的研发力度

不动产统一登记的内容一直在随着社会的发展在不断进行扩充，传统的测绘仪器以及测绘工作开展方式已经出现了问题，与现代测绘要求存在着一定的差异。虽然目前已经在地籍测绘中融入了卫星定位、GIS技术以及航空摄影等先进技术，但由于统一登记的工作量过大，必须运用大量的新型技术对现有测量工作进行优化，所以有关机构必须要加大对测绘技术的研发力度，并将新技术应用到不动产的各项测量工作之中，以保证不动产管理以及登记等各项工作的高质量进行。例如要对大型数据管理软件以及GIS系统功能进行开发，以达到对不动产数据进行有效管理的目的。【3】

（三）制定健全的测绘工作标准

各地政府不仅要对不动产测量机构进行明确，同时还要制定健全的测绘工作标准，以保证各项测绘工作开展的规范性。当不动产统一登记部门成立后，就需要按照登记工作的要求，对不动产测量工作的技术进行统一的规定，同时还要建立配套的管理系统，要确保技术标准与管理系统之间的关联性。想要制定出符合标准的制度规定，不动产登记部门必须要与当地规划管理部门以及测绘单位进行多部门联合商讨，同时要对测绘中可能出现的问题进行预估，并制定出相应的解决方案以及应急方案，以防突发事件对测量工作的开展造成影响，对不动产测绘工作的高效性形成良好地铺垫。【4】

三、 结束语

进行不动产统一登记，是国家按照社会发展需要出台的政策，能够帮助各地政府对本地的房产、土地以及其他方面的资源进行合理的利用与管理，这对于社会的发展而言是具有十分积极地意义的，也是十分必要的。因此各地相关机构必须要对不动产测绘工作进行全面的了解，并按照当地不动产登记的实际需要，制定出合理的不动产测绘优化方案，进而为不动产登记工作提供真实、有效的数据支持。

参考文献：

[1]李柏，李平. 不动产统一登记后的测绘对策研究[J]. 山西建筑，2013，28：232-233.

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渝中区作为重庆市政治、经济中心，辖11个街道，陆地面积18.5平方公里。已全部城市化，属于典型的老城区，城建工作以旧城改造为主。因此，完成了渝中区的“不动产登记系统”上线，在国有土地、房屋数据整合方面颇具代表性，因为相对于新区来说情况更复杂，历史跨度更长，所涉及的疑难问题更多。重庆市不动产登记中心在职责整合前主要负责辖区范围内的房屋交易和登记工作。直至2015年12月14日正式上线后，土地登记统一纳入不动产登记。

回顾渝中区的登记工作，可以把数据情况分为3个有特点的阶段。第一阶段：2001年前手工办案且无楼盘表。根据权利人的申请办理房屋登记业务，业务手次相连归于户室中，以户室为单位进行台账式管理；第二阶段：2001年开始新建楼盘表进行客体管理。即以楼盘表作为客体管理对象，以楼盘表中的基本单元受理登记业务。客体管理不再显得散落和凌乱，而是通过楼盘表的形式完成了组栋，客体管理有了质的提高。2009-2011年花了近一年半的时间对区域内所有有产权的房屋进行补建楼盘并完成楼盘与宗地的关联，第一次初步完成了地、房数据的合一，并于2011年按照全市要求在“地房籍系统”上办理土地、房屋的登记业务。但由于主城区土地和房屋登记由区国土局和区登记中心分别承担，因此，时间一长，土地基础数据与房屋基础数据由于缺乏及时的衔接，导致出现数据的关联度和关联的正确性均得不到保证。办证机构在顺利办结登记业务后对土地、房屋的客体管理关注较少。第三阶段：达到不动产登记的数据要求。2015年6-12月，用了近半年的时间再次开展数据清理工作，在原有的基础上进行清理和补充完善，完成宗地-自然幢（房框） -户室的正确关联，满足不动产登记工作的需要。

此次上线“不动产登记系统”用时较短，是得益于第二阶段数据已基本完成土地、房屋数据的合一，第三阶段主要是查漏补缺的工作。重庆国土、房管合并管理多年，为不动产统一登记工作创造了有力条件。

二、数据整合中的三个关键环节

根据《不动产登记暂行条例》第八条“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码”和国土资源部《不动产单元设定与代码编制规则》之规定，28位编码承载了行政区划、地籍区子区、土地、房屋等相关信息，如下：

340103 002001 GB00025 F00280016

宗地 自然幢 户室

以上每一个数段都关联了相应的信息。特别是从第15位开始，分别用5位数段号代表宗地+4位数段号代表自然幢（房屋外框）+4位数段号代表户室，三者之间的正确关联是每一个不动产单元编码的核心。因此，实现房屋与土地的正确关联后获得的不动产单元编码才是做好不动产登记工作的基础所在。错误的编码由于其隐蔽性强、不影响登记业务的办理从而不易被发现，但潜在的风险极大。为此，我们地、房数据整合的目标除了定量，更重要的是定性――关联正确。如果仅为满足办理登记业务需要而随意编码，一定会得不偿失，会付出数倍乃至更高的代价来修改，目前很多登记中心对此认识不足。从对渝中区多年来分阶段完成的数据整合工作来看，要达到相关质量要求，重点应抓好以下三个关键环节：

一是补建正确的楼盘表。首先，楼盘表是管理房屋户室的抓手，对于缺失楼盘表的不动产单元，必须进行楼盘表的补建，这一步至关重要（前提是档案信息已完成与户室正确关联）。补建楼盘表的基本原则是按最小栋（逻辑幢）为单元，以独立的地籍号为基准，依照现行楼盘表规范建立。操作步骤首先外业集中调查需补建楼盘表的楼栋的分层分户房号情况，绘制楼层、房屋编号立面图；其次，填写楼盘房屋申报表，包含幢、单元、物理层、名义层、房号、面积、用途、产权人以及各类登记信息；再次，根据需补建楼盘表房屋情况，查询预售登记、产权登记、抵押登记、司法查封及行政限制等相关登记信息；最后，完成楼盘表的补建后开始通过楼盘表进行业务受理。

二是楼盘与自然幢（房框）的关联。通俗地讲就是将楼盘表还原其空间位置。采取以1：500地籍图为工作底图，利用最新影像资料室内预判加外业补充调查的方式完成。外业调查可通过坐落、房号、楼层、结构、产权年代等多项要素的比对来开展。对实地有房屋而地籍图上没有的还应先行在1：500地籍图上进行地物补测。另外，要处理好逻辑幢与自然幢的对应关系。通常因管理的需要楼盘表是以逻辑幢为单位建立的。逻辑幢与自然幢存在着一对一或多对一的关系：当实地为一幢房屋时表现为一对一，当实地有塔楼和裙楼共存时表现为多对一。因此，在完成楼盘表与自然幢的关联时，还要建立多对一情形下的对应关系，以便于追溯。

三是自然幢与宗地的关联。这个环节重点是要确定宗地的权属正确与否及相关权利人的信息有无。由于地、房登记的长期分置，缺乏相互之间基础数据的有效衔接。因此，需要国土部门对宗地的权属和权利人信息予以核实和完善。

综上，只有真正把楼盘表、自然幢及宗地紧密结合在一起综合清理才能达到地、房数据合一，从而确保不动产单元编码的正确性，为不动产登记提供准确、可靠的数据来源。

三、新系统下的数据维护

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（一）对建设项目审批实行容缺受理。积极响应全市营商环境重点工作暨营商环境评价推进会议要求，对符合当前产业政策、土地规划、城市规划的项目进行容缺受理，截止目前，共办理建设项目用地预审91件；规划选址意见172件。

（二）积极推进“标准地”供应和标准厂房建设。全面落实告知承诺制度，积极推进“标准地”供应，实现“拿地就开工”。今年来，已经累计完成“标准地”出让6宗，面积14.04公顷，，提前完成了市下达我县的年度标准地出让任务，并均已签订出让合同、承诺书及管理协议，其中元旺电工2宗、面积3.6492公顷，豆制品加工项目1宗、面积0.5968公顷，清河镇污水处理厂项目1宗、面积0.3528公顷，鑫谷健康1宗，面积5.4412公顷，力创水利科技1宗、面积4公顷。

立足中小企业需要，积极开展标准厂房建设调研，不断提升标准厂房规划、建设标准，为中小企业提供“拎包入住”服务。截止目前，已完成22.92万平方米标准厂房建设，超额完成市下达年度任务，其中润龙风电13.39万平方米、大牛2.2万平方米、高效经济区基础设施建设项目1万平方米、金冠网具3万平方米。

（三）努力提高不动产登记便民利民服务水平

1.成立营商环境评价工作专班，不断加强与上级部门的沟通协调。充分认识优化营商环境的重要性和紧迫性，增强登记财产评价工作的积极性和主动性。组织人员认真学习市级营商环境评价调查方案，熟悉调查内容，理解指标的涵义和范围，并对2019年10月1日-2020年8月31日内在我县办理过不动产交易转移登记业务的中小微民营企业和外资企业进行全面梳理，根据市局要求提供企业样本。

2.坚持问题导向，加强分析研判。针对2019年营商环境评价工作中存在的问题，认真梳理查找原因，制定有针对性的整改措施。一是针对网上办理服务方面不完善问题，积极和省市沟通对接，开展不动产“一网通办”便民服务平台建设。前期已经完成了不动产登记“一网通办”网络迁移、接口开发、信息共享和联调、试运行等工作，按照省厅统一安排，2020年6月30日起，我县不动产登记“一网通办”便民服务平台已正式上线运行，首批上线15类登记业务，目前已上线业务类型50类。二是针对抵押业务在银行和登记机构两头跑的问题，不动产登记中心和农商行已启动了抵押业务进银行的试点工作。同时今年结合不动产登记“一网通办”便民服务平台，积极向省厅申请“一网通办”平台管理权限，逐步在全县银行部门推行“一网通办”平台办理不动产抵押登记业务，实现抵押登记不见面审核，提升抵押登记服务效能。

3.树牢宗旨意识，强化人员培训。通过开展例会查摆问题，通过业务知识测试、服务礼仪培训等方式，进一步提高不动产登记工作人员的业务能力和服务质量。对有需要的企业和群众开展帮办代办服务，对老弱病残等特殊人群和特殊需求的企业和群众，应约上门服务，对外地服务对象开展预约服务和延时服务，切实提升政务服务水平，不断增强群众满意度和获得感。

4.围绕重点项目，开通绿色通道。特事特办，急事急办，对重点项目和企业，在依法依规的前提下，即来即办、从速办理。设立不动产登记中心专门的咨询预约热线，及时了解和掌握企业对不动产登记方面的需求，做好业务咨询与指导工作，为企业提供精准高效服务。疫情防控期间，严格按照《市病毒感染的肺炎疫情处置工作领导小组关于共同应对疫情支持中小企业发展十二条政策的公告》和《县病毒感染的肺炎疫情处置工作领导小组关于共同应对疫情支持中小企业发展十五条政策的公告》要求，免收中小企业的不动产登记费。截至2020年8月底，共计免收23家企业104笔不动产登记费，费用共计54690元。

5.积极探索不动产登记与相关业务联办。不动产登记窗口通过县政务服务大厅平台系统将不动产登记结果推送至水电气热窗口，实现业务协同办理。同时不动产登记中心积极和公积金、公证处等开展业务联办,不动产登记服务向信用评价优良的房地产开发企业、银行等单位延伸。

6.开展“营商环境走访月”活动。深入企业了解本部门履职尽责情况，当面听意见、问需求。一是征询服务窗口在业务受理、办事效率、服务态度、工作人员廉政效能等方面的意见和建议，二是向企业介绍不动产登记“一网通办”便民服务平台建设情况，方便企业随时随地网上申办，三是了解企业复工复产中的需求，做好不动产登记方面的业务咨询与指导工作。

（四）简化建设工程规划许可申请办理程序。在前期工程规划许可手续办理过程中，严格按照《市工程建设项目规划设计方案联合审查实施意见》，简化工程设计方案和修建性详细规划报审条件，对取得规划条件的建设单位，采取提前介入的方式，对建设项目规划设计方案开展技术审查，并工程设计许可豁免清单和主观审查负面清单，对符合豁免清单和主观审查负面清单要求的建设项目免于审查，从根本简化工程设计方案报审用地条件。同时，严格落实市县容缺受理，模拟审批要求，7月底前在工程项目核心要件齐全，并对其进行了告知承诺的前提下，对已对符合“告知承诺制”和“容缺受理”条件的工程规划方案进行了容缺受理和“容缺审批”，累计完成15个项目审批，其中6个项目容缺办理了工程规划设计方案，加快了项目建设。

（五）扎实推动“多测合一”工作开展。严格落实市局《关于实行建设工程规划验线告知承诺制的通知》要求，实行规划验线告知承诺制。同时依据市局通知，于2020年8月12日下发《县实行规划验线告知承诺制度的通知》，取消规划验线程序，建设单位通过委托“多测合一”中介机构名录库中的测绘资质单位放线并出具放线成果报告书及建设承诺书，纳入诚信管理，免于验线。目前已完成5个项目验线实行规划验线告知承诺制。

（六）提速工程建设项目审批。严格工程建设项目审批主流程事项整理工作。已分类制定一般社会投资建设项目、社会投资工业项目、政府投资建设项目等项目工程建设许可阶段的办事指南,并严格按照办事指南进行审批。

二、下一步工作打算

为切实做好2020年营商环境评价，积极从自身承担的业务工作入手做好评价准备工作，在接下来的工作中，将围绕营商环境评价工作目标，进一步提速增效，推进营商环境工作提质增效，让办事企业和群众少跑腿。

（一）提高政治站位，不断加大工作力度。充分认识优化营商环境的重要性和紧迫性，加强优化营商环境相关政策的学习，积极开展政治理论、业务知识学习，切实加强作风建设，不断提升整体服务能力和服务意识。

（二）强化不动产登记信息化建设，夯实提速增效数据基础。积极与数据汇聚共享平台、大数据共享平台对接，加快推进更多数据互通共享。积极与省厅对接，尽快启用不动产电子证照。继续做好不动产登记“一网通办”便民服务平台建设。实现不动产登记线上线下融合，随时随地网上申办的“一网通办”新模式，更好地服务办事群众和企业。

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中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）11-0334-01

《物权法》是一部基本民事法律，对我国不动产统一登记制度进行了明确的规定，能够反映出人民群众的呼声，对我国人民来说，《物权法》的颁布具有重要意义。《物权法》是2007年10月1日开始正式实施的，距今已有七年多了，但不动产分散登记等状况仍然存在，急需相关人员进行解决处理。

一、不动产分散登记现状分析和弊端

（一）不动产分散登记的现状分析

目前，我国不同的各类不动产权利由不同的登记机关实行登记。比如，农村土地承包权是由农业部登记；建设用地使用权以及集体土地所有权等是由国土部门进行登记；房屋权由房管部门登记；林地和林木使用权和所有权向林业部门登记等。部门的分散登记，在登记薄、登记类型、等级证书等很多方面存在着不同。我国实行不动产分散登记与我国相关管理体制是相配套的。我国改革开放以后，建立了土地、房屋、森林等不动产在内的不动产管理体制，由于缺少全局性的、统一的规划，针对不动产类别设立了不同的主管部门，赋予相应的管理职权。例如，1985年，《草原法》的颁布，将草原使用权以及所有权的登记职权由农牧业部门管理；1984年，《森林法》的颁布，将林地使用权以及所用权登记职权由林业部门管理。

（二）不动产分散登记弊端

我国现阶段不动产登记机关以及职权分散设置会使不动产登记时常出现错误，并且登记效率低下，浪费登记机关行政资源。

1.登记时常出现错误

对于不同的不动产类型以及不同的不动产权利由不同部门的不同标准实行登记，会发生很多冲突，会有很多不一致的地方，影响不动产登记的正常运行。

2.不动产开发与监管很难实现

不动产开发与监管在不动产登记中是非常重要的一个环节，但由于不动产分散登记体系，我国对不动产开发与监管失去重要途径。

3.不能有效保护当事人不动产权益

不动产分散登记是不同的机关进行登记，这样会使登记信息各不相同，因此，导致权力公示受到影响，对交易安全有一定的影响，对社会和谐稳定也具有负面作用。

4.增加财政支出

由于实行不动产分散登记制度，会使设置登记机关重叠，增加了财政的支出，导致降低行政效率。在以上问题中，时常出现登记错误问题是分散登记存在的主要弊端，需要迫切解决。

二、推进不动产统一登记的具体构建路径

我国制定不动产统一登记法，它是构建不动产统一登记制度的基础，对不动产统一登记进行立法，能够对不动产登记范围、程序、信息等要素进行明确，从而避免不同种类的不动产登记产生冲突。具体推进不动产统一登记构建路径如下：

（一）不动产登记程序进行统一

对于各类的不动产以及权力的登记程序、标准要做好相互统一。土地使用权、所有权等，是属于不动产之列的，因此，在操作中，要理清相应的传承关系，在分散登记的状态下，要统筹登记的程序、标准等之间的统一与衔接。

（二）土地所有权登记机构进行统一

要从源头上进行监控我国土地的开发与利用，还要记录后续的不动产登记信息，积极推行土地所有权登记，达到全覆盖的目标。国土资源部门一直负责城乡土地管理职责，积累大量土地所有权的相关成果，因此，由国土部门承担土地所有权统一登记是最合适的。而各类土地的使用权以及土地附着物等物权，维持登记机关职能不变的条件下，根据我国实际情况，对各类不动产登记范围以及登记机构进行明确，以保证不同的登记机构的登记范围不会出现遗漏和重叠现象。

三、以土地所有权为基础，建立各类不动产登记可以共享的信息平台

（一）以土地所有权登记为基础，建立不动产登记信息系统，作为统一平台

为实现不动产登记信息连贯性和完整性，不动产登记可以再不动产登记信息系统上完成，而后续的不动产登记要以前期的不动产登记记录为基础。该信息系统可以在全国不动产间实现互通联网。

（二）对宗地代码编制进行规则统一，完成对其信息的统一管理

宗地代码是根据一定的规则进行宗地唯一标识码，在各类的宗地档案管理和登记信息中属于关键字段，并通过宗地代码能够有效实现各地宗地信息的空间定位以及属性查询。按照统一宗地代码规则，才能够实现不动产登记信息的统一管理。

（三）以土地所有权为基础，对国家地籍总图进行编制

在国家地籍总图中，主要包括基础的地理信息、各地方的土地利用情况信息以及土地权属等信息，土地权属信息包括界址信息以及土地所有权宗地等信息。对国家地籍总图进行编制和统一应用，能够实现获得各类不动产调查数学基础、地类认定标准的统一。

（四）建立不动产登记信息共享制度

各类不动产信息的共享，能够保证不动产登记信息的统一性和准确性，因此，要建立不动产统一登记的共享制度，并在制度中明确管理和共享实施方法，实现不动产统一登记的目的。

结语

综上所述，不动产统一登记具有很多的用途，在客观上，能够促进社会的公平公正的发展，对抑制房价、反腐以及开征房产税等能够提供基础数据，但不动产登记本身不具有这些功能。房产税、反腐以及抑制房价等取决于顶层设计和制度的改革，而不动产统一登记不是问题的解决办法，仅是有效的辅助手段。

参考文献

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根据《土地管理法》，村民一户只能申请一处宅基地，其占地面积不得超过省规定的标准。但农村超占土地现象非常普遍，特别是前些年地方为推进城镇化建设而大量征收宅基地前，只要宅前屋后有空地就有违法建筑的存在。对于宅基地的登记，国土部门通常的做法是：就申请范围（包括超占部分）全部登记在册并颁发宅基地证，为区别合法占有与非法占有部分，在权证上注记“其中超占面积为多少”，但并不指界超占的部位。同时，村民在超占土地上往往也超建房屋，有些超建房屋与合法批建房屋可以按单元分开，这种情况房屋登记部门仅对合法建筑进行登记记载于簿；又有些超建房屋与合法批建房屋是一个单元，即整体不可分，则房屋登记部门与土地登记类似的处理方法是记载了房屋整体面积，并附记了违建部分面积。这种房、地登记的处理方法是因为上世纪批地建房的手续较为粗糙，城市规划区外的土地利用和村庄建设规划涉及度不高，对土地的边界和房屋的长宽高尺寸都没有具体设定，只有面积是衡量占地是否超标、房屋建设是否符合村镇规划要求的标志。2008年《城乡规划法》实施后，对集体土地的利用和开发纳入城乡统一规划管理，宅基地的划定和建房批准手续更加规范，上述登记的传统做法也随之发生改变，在地理上严格区分合法与非法的界限，标示合法占地的界址点，便于登记的不动产清晰可辨。

二、单位围墙内超建或违建

以前土地使用权受让单位根据所取得的宗地边界往往要圈起围墙，由于土地是合法取得，也不存在超占，所以顺利办理了土地使用证。但这些单位除了根据规划批准建造的房屋外，为充分利用空地，根据生产规模自行扩建、增建情形屡见不鲜，他们认为在自己围墙内建造房屋不会影响公共道路、不违反城乡详细规划。事实上，当初土地使用权出让或划拨时批准的建造密度和容积率都是经过科学测算而来，而且出让金的收缴也是根据规划批准的容积率计算得出，如果任由单位在自己使用的土地上随意搭建势必会造成政府土地收益的流失，也会带来消防安全、城市形象等一系列问题。单位超建或违建的表现形式主要有：一是层数上超建，如规划批准为五层，结果造了七层，六层和七层便是违法建造，应当补办规划手续并经竣工质量、消防等验收后才能办理一层到七层的房屋登记，否则只能为一层到五层办理登记；二是长或宽的尺寸超过了规划批准尺寸，对于整幢房屋难以区分超建部位与合法部位的界线，历史传统的做法是用虚线扣除超建部分，符合规划面积部分予以登记，但最好还是要求其补齐超建部分的规划手续后再予登记；三是超建房屋是独立的单元，可以与合法建造房屋明显区分的，则仅对合法建造房屋单元进行登记。

三、登记中经实地查看与登记簿记载不一致

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《规范》第1.2.3条规定：“未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但下列情形除外：

1.预购商品房预告登记、预购商品房抵押预告登记的；

2.在建建筑物抵押权登记的；

3.预查封登记的；

4.法律、行政法规规定的其他情形。”

可以看出，不办理首次登记不得办理其他登记，几个除外的情形都是不具备办理首次登记或者不需要办理首次登记的情况。《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第二十四条规定，不动产首次登记，是指不动产权利第一次登记。未办理不动产首次登记的，不得办理不动产其他类型登记，但法律、行政法规另有规定的除外。在《规范》出台前《细则》中也做出了明确规定。

分析《规范》第9.1条规定，国有建设用地使用权和房屋所有权首次登记里面有三个要点需要厘清。第一，首次登记必须去现场查看；第二，必须提交建设工程符合规划的材料和房屋已经竣工的材料；第三，确认建筑区划内属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房等材料。物权的主要目的在于定纷止争，首次登记需要审核的部分内容是其特有的要件，如规划验收、消防验收、房屋质量验收等，都属于首次登记时的要件内容，如果不能在首次登记环节予以明确，后续登记可能会出现很多纠纷和矛盾，物权登记便失去了其最根本的意义。

最高人民法院《关于转发住房和城乡建设部〈关于无证房产依据协助执行文书办理产权登记有关问题的函〉的通知》（法〔2012〕151号）规定，执行程序中处置未办理初始登记的房屋时，具备初始登记条件的，执行法院处置后可以依法向房屋登记机构发出《协助执行通知书》；暂时不具备初始登记条件的，执行法院处置后可以向房屋登记机构发出《f助执行通知书》，并载明待房屋买受人或承受人完善相关手续具备初始登记条件后，由房屋登记机构按照《协助执行通知书》予以登记；不具备初始登记条件的，原则上进行“现状处置”，即处置前披露房屋不具备初始登记条件的现状，买受人或承受人按照房屋的权利现状取得房屋，后续的产权登记事项由买受人或承受人自行负责。由于不动产登记前，房屋首次办理的为初始登记，可以认为该通知的内容也是对必须进行首次登记的诠释。

二、办理过首次登记的多次产权转移不需要逐步记载登记簿

《规范》第1.10.1条规定，已办理首次登记的不动产，申请人因继承、受遗赠，或者人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得该不动产但尚未办理转移登记，又因继承、受遗赠，或者人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利转移的，不动产登记机构办理后续登记时，应当将之前转移登记的事实在不动产登记簿的附记栏中记载。可以看出，中间过程的产权人记载只需记载在附记栏，说明来龙去脉即可。

《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。因继承或者人民法院的生效法律文书取得的所有权，不需要经登记就可以获得，继承发生之时或者判决生效之日，即取得物权之日。如果继续对中间环节产权人进行登记的话，将会形成登记部门在知情情况下登记簿记载的产权人和实际产权人不符的情况，因此可能产生更复杂的纠纷，登记部门有可能需要承担一定责任。举个极端的例子，如果中间环节的产权人记载于登记簿之后，被法院查封，造成无法办理到判决书产权人名下的情况，会变得更加复杂。

三、首次登记未办理主体已经不存在的登记情况

在法院协助执行或者发生继承后再次转移的时候，很多需要进行不动产首次登记的不动产所有权人已经不存在。这种情况下，登记是否按照在先登记原则先行登记到首次获得的产权人名下，笔者认为值得商榷。

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2不动产登记档案管理工作开展的现状分析

不动产包含的内容比较广泛，其中包括了土地、房产、矿产、农林资源等等，以往不动产登记分别由不同部门负责实施。因此，在实施过程中，登记流程、登记机制、相关材料都各有标准，并不统一，随着新的不动产登记制度实施，当前我们在进行不动产登记制度时，统一由国土部门负责实施。对不动产登记档案管理工作来说，由于以往登记实施的标准和流程都不一致，因此其档案资料管理难度较大，无论是信息录入，还是档案整理，都有较大工作量。所以，需要在规范化标准基础上，对整个不动产登记档案资料进行整理。事实上，不动产登记档案管理工作在整合过程中面临巨大整合压力。首先，原涉及不动产登记的各个部门都有相关机构，而目前只是进行业务整合，并没有对部门机构进行统一整合，这就使得不动产登记工作量加大，但人员并没有增长。其次，业务整合难度大，缺乏可供借鉴的经验。尽管通过了相关业务整合文件，但是从根本上看不动产登记制度尚在实施初期，因此缺乏必要的档案管理经验。最后，原有档案资料信息整合难度大。不动产登记档案管理涉及的内容众多，且历史资料较为复杂，在实施不动产统一登记制度之后，也需要对以往的相关档案资料进行统一汇总、整理，但客观上讲，想要有效整理这一信息，难度极大。晋江市国土资源局在实施新的不动产登记管理制度时，在停止实施旧的登记制度的同时，提出简化不动产登记资料，优化档案信息管理工作开展的效率和质量。而2016年4月18日之前合法合理颁布的各类不动产权属证书仍然有效，这客观上反映了晋江市不动产登记制度实施过程中，对相关档案资料工作的有效调整。

3不动产登记档案信息管理工作的作用价值

实施不动产登记制度的主要原因在与随着我国经济发展不断成熟，当前各种不动产资源交易频繁，这就使得不动产权属更换频繁，因此需要通过实施相应的登记制度，通过档案资料信息，实现对权属人权益的有效保护，而不动产登记档案就是该项工作实施的客观产物，通过有效开展不动产登记档案信息管理工作，能够有效记录不动产的交易情况及相关信息，从而为不动产交易提供最客观、最全面的凭证，这就为不动产正常流转提供了充足保障。此外，不动产登记档案是证明不动产物权所属最具权威的资料。不动产的物权具有排他要求，因此在某一具体不动产上，不能存在互相排斥的多个物权。所以，从法律上明确了不动产登记档案中所记载的内容具有唯一和具有法律证据效力的特点。因此，我们可以将不动产登记档案作为不动产交易过程中，信息查询的权威来源。同时，不动产登记档案中的信息就成为解决不动产交易纠纷和矛盾的最客观数据。最后，有效开展不动产登记档案信息管理工作也是现阶段我们在资源节约型社会建设的客观要求，目前无论是申报土地开发，还是相关资源开发，都要经过统一的不动产申报，通过系统化整理相关资料，能够为整个申报工作提供有效依据，避免低效开发现象的出现。

4构建不动产登记档案信息管理机制的具体策略

事实上，不动产登记档案并非全新内容。随着我国不动产登记制度改革不断推进，原有不动产登记制度中，较为分散的登记现象得到一定改善。只是其以往存在过程中，都是以单一的形式出现。随着不动产统一登记制度的实施，构建不动产登记档案信息管理机制就极为必要，这不仅关系到不动产登记制度实施效果，同时也关系到人们的具体权益。因此我们必须在结合时代特点基础上，积极探索构建符合时代特点、满足机制建设要求的档案信息管理机制。以晋江市不动产档案信息管理机制创新为例：首先，要丰富档案馆藏场所，构建物质档案管理与电子档案管理相一致的管理机制。在统一规范的基础上，要确保及时将各项信息实现电子化录入，便于管理和查询。其次，要对不动产登记档案信息所涉及的内容进行分类，统一由门户网站进行对外公布。开设规划与建设用地管理、地籍测绘管理、土地利用管理、地质矿藏管理各子版块，并针对不动产登记及档案管理所涉及到的各项资料内容进行公示，在实现便捷工作的同时，实现信息的公开化和最大化利用。此外，晋江市在福建省内率先构建不动产信息化平台建设，通过将实景三维模型应用到不动产统一登记，实现档案信息管理机制便捷运行。最后是增加网络公示和查询，延伸不动产信息服务，实现不动产档案管理融入信息化时代建设。

5结语

不动产登记档案资料是确保该工作开展质量的重要依据和前提。新的不动产登记制度由国土部门统一负责指导开展，而其中涉及的内容较多，信息量较大，整个不动产登记档案信息管理开展难度较大。因此，必须结合现代信息技术的有效应用，更新档案信息管理思路，构建符合时代特征、能有效推动不动产登记制度发展的信息管理新机制。

作者:柯燕萍 单位:福建省晋江市国土资源局

参考文献:

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关键词：

大数据；不动产登记；档案信息；资源整合

1条例分析

在部门职能整合、减少管理层面、推进简政放权的大背景下，经广泛的社会公开征求意见讨论后，国务院于2014年底正式颁布了《不动产登记暂行条例》，并于次年3月起开始执行。与最初的意见稿相比，条例对于不动产登记的类型进行了修改，在原先的基础上对登记员制度、登记类型、登记审查要求及因登记错误如何进行赔偿等方面，进行了适当的调整。不动产是指土地、海域以及房屋、林木等定着物，在遵循整合职责、物权稳定、方便群众、严格管理等原则的同时，着手建立统一的信息平台，对于不动产的自然及权属状况实现详细、明确的登记。通过在国土、民政、公安等部门之间实现信息的共享互通，以达到统一管理的目的。《条例》的实施，不仅有效规范了登记行为、提高了工作质量，对于现代产权制度的建立起到了积极的作用，更有益于公民合法财产的保护，为企业和居民提供了极大的便利。

2不动产登记档案信息资源整合现状

在当前大数据的背景环境下，不动产的登记档案信息早已产生了质的飞跃，其范围不再局限于某一机关单位。相比于传统的档案信息资源，有着极大的广泛性特征，从国家层面、到信息服务部门、再到广大公众，都成为其有效的参与主体。不动产统一登记制度的建立与实施、专职登记机构的成立、登记簿册的统一与完善、以及信息平台的建立，实现了立法思路方面的“四个统一”。基于“国土资源云”的信息平台，集办公、监管与服务功能于一体，充分运用了云计算、大数据等先进技术手段。在技术架构上促进了国土资源信息化技术的进一步完善，对于实现基础设施资源与数据服务的集中起到了很好的推动作用，有效统一了业务应用与服务功能，充分实现了部门内部与部门之间的数据共享[1]。“国土资源云”以国土资源信息化建设成果为基础，通过有效的整合互联，有着极为显著的建设意义。包括了国家——省级两级中心，涵盖了互联网、业务网与内网三种网络，服务范围覆盖了国家——省（市、区）——地（市、州）——县（区）——乡（镇）五个层面。不仅加强了信息化发展的统筹力度、改变了分散应用的格局，还有助于提高安全保障系数、实现数据的充分共享。大数据背景下的不动产登记档案信息资源整合，其关键在于国家宏观层面的政策引导，以及合理的规划和必要的法律保障。鉴于其职能长期分散在各个相关职能部门，有着不同的管理运行机制与档案归档标准，造成了档案信息管理系统的差异。上述因素给不动产登记档案信息资源整合工作带来了诸多不便，其管理与服务方式还需要不断优化。

3存在的问题和不足

3.1职能分散，标准不一

我国的不动产登记机关相对分散，包含的种类有6个、涉及的登记机关更是多大20多个，以及成为制约档案信息资源实现有效整合的重要瓶颈。登记机关职能的过于分散，不仅不利于部门之间的信息沟通，更给当事人进行查阅带来了极大的不便，且给交易安全的保护造成了一定的安全隐患。由于各个部门之间采用不同的数据标准，数据的采集方式、精度要求等方面存在着较大的差别。加上不同部门有着各自的侧重点，对采集对象所进行的数据描述也产生了一定的差异。因此，需要改变当前职能较为分散的情况，建立相对统一的标准，以实现不同部门之间数据的协调统一[2]。

3.2数据实时调查与更新不足

不动产登记数据的基础是土地数据，同时还包含了草原、林权等方面的数据，以此建立统一的代码索引。因此，数据的实施调查与更新，对于档案信息资源的有效整合来说，显得至关重要。而在实际的工作中，业务开展的模式不够明确、缺乏数据调查与更新的标准、数据的入库汇总不够及时、数据信息共享程度偏低，整体水平还有待进一步的提高和完善。尤其是在数据共享方面，不仅在政府职能部门之间的共享程度偏低，更难以满足企事业单位与公众的数据共享需求。对于共享的级别设置与实现形式，还缺乏完善的考虑和规划，数据共享的安全性保障还有待进一步提升。

3.3行政管理色彩偏重

不动产登记的目的，是依据物权公示的原则而开展的，是对当事人之间的物权变动所进行的公示。由于我国长期的行政体制所束缚，不动产登记被作为政府日常的行政管理工作之一，具有浓厚的行政管理色彩。但整体来看，尚未形成健全的不动产权变动登记制度，在法律法规建设方面也存在着较大的欠缺，受行政权力干预的影响较大。缺乏公开化的不动产登记信息，对于查询的主体、范围和程序有待完善，且存在不合理收费的现象。对于因工作过失而出现的错误登记，登记机关的赔偿责任划分不够明确。

4建议与措施

4.1完善体系标准，去行政化色彩

建立统一规范的信息资源管理标准体系，应当从数字化信息采集入手，逐步形成档案信息检索与资源标准。一方面要实现政府职能部门之间的网络办公系统互通，借助于统一数据的数据格式标准，完成不动产登记档案的信息管理、传输与功能。另一方面要进行有效的整理归档，通过对不动产登记档案的统一规范管理，以实现互联网大数据环境下的优质公共信息服务功能。进一步梳理整合相关部门的职能，改变多头登记、分散管理的不合理现状。

4.2控制质量，保障安全

实现不动产登记档案信息资源的质量控制，其目的在于通过建立相互协作的信息平台、充分利用档案信息资源，以满足用户的需求、解决用户的问题，充分发挥档案信息资源的社会效益与价值。在互联网的大环境下，为不动产档案信息资源提供了较为开放便利的网络环境，信息资源以数字化的形式存在，必然会受到来自于多方面的安全威胁。信息资源的整合工程本身就具有周期长、复杂性高等特点，加上人为的操作因素与偶然的事故因素，使得信息安全的现状令人堪忧[3]。

5结束语

大数据背景下的不动产登记档案信息资源整合，是一项极为庞大而复杂的工程，涉及到社会领域的方方面面，职能更是较为分散。同时，由于地区之间经济与环境等方面的差异，使得不同地区之间的档案信息资源整合工作难以实现同步。需要通过制度科学合理的战略措施，加强与社会其他领域的协作，提高政府部门的办公效率，不断推进不动产信息化工作迈上新的台阶。

参考文献：

[1]尚静波.不动产登记信息管理平台数据安全管理研究网络[J].安全技术与应用.2015,(1).