加强地方金融监管范文

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我国地方政府办金融控股公司的历史，可以追溯到改革开放初期，如广东省政府主办的广东国际信托投资集团公司，是“政府+企业”特殊的“窗口债信”，业务曾涉及金融、证券、贸易、酒店旅游、投资顾问以及交通、能源、通信、原材料、化工、纺织、电子、医疗、高科技等几十个领域。

近年来，全国各地出现了地方政府整合金融资源，主导组建金融控股公司的热潮，地方政府成立或主导的管理地方国有资产的投资经营公司向金融控股公司转型占据了很大比例，大型实业企业（尤其是大型国有企业集团）向两种以上金融行业投资和控股形成的产融结合型集团，也具有一定代表性。

各地政府根据手中掌握的金融资源，组建金融控股公司的方式多种多样，以银行为平台组建金融控股公司是其中最普遍的选择，其中，以上海国际集团最具代表性。

从目前上海现有金融机构的布局来看，上海国际集团代表国资持股多个金融机构，是上海整合地方金融资源的主要平台。上海国际集团以浦发银行为平台，整合旗下的信托、证券等公司，具备了银行类的金融控股公司的雏形。上海国际集团控股上海国际信托投资有限公司、上海浦东发展银行、上海证券、上海同盛投资（集团）有限公司，并持股国泰君安、东方人寿、长江养老等多个金融机构，旗下控股及持股金融机构多达20家，涉及银行、证券、保险、信托、典当等金融行业。上海金融机构改革的核心和关键是如何有效整合地方金融国资，改善治理结构，发挥协同效应和实现规模效应。

广东的金融控股集团――粤财控股，主要以信托公司为平台进行资源整合，即以国有广东粤财投资控股有限公司及旗下的广东粤财信托投资有限公司为核心，打造省级金融控股集团。作为广东省政府唯一的金融企业，粤财控股成立于2001年5月，注册资本15.68亿元，组建初衷是为了重组广东国信破产案中幸存的粤财信托。经过一系列资产重组，目前粤财控股已成为拥有粤财信托、粤财投资、香港飞龙国际投资等10家全资、控股公司的企业集团。其远期经营目标定位为以金融产业为核心，以信托理财、股权投资、实业经营、资产管理为主营业务的地方性金融控股集团。

不仅京津沪穗等大城市在积极发展金融控股集团，一些地级市也在积极行动，例如江苏无锡依托无锡国联对旗下的金融资源进行了整合。由于受当前官员考核机制的影响，地方政府具有控制金融资源的迫切需要与冲动。金融是经济的引擎，但在目前从紧的货币政策下，要把GDP搞上去，就需要掌握大量金融资源。有别于中央政府的是，地方政府不能发债融资。由于金融的准入管制，金融市场主体少，竞争不足，中国金融业处于寡头垄断状态，有效供给不足。同时，各大金融机构采取的是垂直领导模式，地方政府只得把目光更多地投向地方金融机构。金融控股公司属于典型的集权式的经营管理组织，便于地方政府整合和强化地方金融资源。因此，组建地方金融控股公司，为融资提供便利，成为地方政府现实的选择。

地方政府选择何种类型的金融企业作为建设金融控股的平台，主要受手中掌握的金融类企业所制约。对地方政府而言，最现实的考虑就是，将手中实力最强大的金融类企业重组为金融控股的平台，然后再伺机获得金融牌照，进一步扩张业务。凭借其独特的国资背景，地方金融控股公司在和当地金融机构竞争政府项目时，拥有得天独厚的优势。

目前，中国大陆金融控股公司的优势尚不明显，距离一体化与协同效应还有相当差距。多数地方性金融控股公司的成立初衷是为整合地区金融资源，增强地方金融企业实力。由于国有金融资产一股独大，不合理的股权结构导致金融控股公司在公司治理方面的缺陷，加之地方政府的深度干预行为，使得地方金融控股集团的发展存在一定的问题和风险。要规范和促进地方金融控股公司的良性发展，提升其竞争力，还需要做好相关监管和风险防范等一系列工作。

1.完善相关立法，规范金融控股公司发展。在我国，金融控股公司的产生与发展缺乏明确的法律支持，只能在法律空隙间产生和发展，存在着先天的不足。尽管1995年的《商业银行法》、1999年的《中华人民共和国证券法》，以及2000年的《保险公司管理规定》、2004年的《商业银行法（修正）》和《银行业监督管理法》都坚持了分业经营的基调与理念，但是并没有禁止银行、证券公司、保险公司和信托投资公司拥有共同的大股东，新的《公司法》和《证券法》也没有不利于金融综合经营的限制性条款，金融控股公司的设立和经营缺乏明确的法律规定。所以，建议尽早出台《金融控股公司法》，对事实上已经存在的和即将组建的金融控股集团及其活动进行规范。在《金融控股公司法》出台之前，可以考虑先行修改与金融控股公司设立相冲突的经济、金融法律条款，明确金融控股公司的含义、地位，并规范其市场准入、业务范围、关联交易、审慎监管等方面，使金融控股公司的发展能在法律保障下健康进行。

2.设置混业防火墙，实施审慎监管。关于地方金融控股公司的监管模式，建议对一行三会职能进行进一步分工，由人民银行作为主监管人负责对金融控股公司的监管，银监会、证监会和保监会则按照功能分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。或者组建金融监管协调委员会，下设银监会、证监会和保监会，加强金融监管与协调机制的构建。

2006年以来，银监会、证监会和保监会起草、或签署的《关于保险机构投资商业银行股权的通知》、《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》和《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》表明，金融监管部门之间的协调与合作已经事实上存在，且初见成效，进一步理顺关系，细化分工十分必要。

为有效推进我国金融混业经营，应继续强调集团混业、金融分业，避免资本重复计算、关联交易，有效解决外部干预和内部控制问题。对其中的关联交易、信息披露、风险隔离和监管协调等，作出详细规范和界定。金融机构应在同一实体控制下的银行、证券、保险等子公司之间设置“防火墙”，有效隔离风险，并对其资本充足率进行监测，实行统一的风险监控。

3.整合地方金融国资，规范地方融资平台。尽管地方金融金融机构规模偏小，且非银行金融机构占据了很大比重，但是由于金融准入管制，地方金融机构金融牌照资源紧缺，具有了壳资源的性质，同时这些金融机构多为地方国资参股或控股。因此，由地方政府出面整合地方金融机构，打造地方金融控股平台，成为当前国内金融领域的一大特色。

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政府实行金融监管的过程中，为金融市场提供公平的行业规则，并确保这些规则贯彻落实，是政府监管金融的基本方式。具体有三种。一是行业规则的制定。金融行业规则的制定涉及产权的界定和保护，严格的公司法、合同法的制定以及打击金融市场中的不正当竞争和欺诈的法律规则的制定等。二是行业规则的实施和秩序维护。政府在金融行业要实施已经制定的法律法规，并且保证实施这些规则的执法部门可以各司其职，赋予这些部门足够的执行能力，以提升监管的合法性、公正性。

三是健全社会监督体系。我国金融发展的历史和现状表明，区域金融发展很大程度上依赖于区域内的信用环境建设。政府一方面要通过引导全社会建立信用意识，改善金融环境；另一方面要通过发动相关部门、媒体和有关各方对金融机构的情况进行共同监督，减少金融机构发生道德风险的可能性。

地方政府在金融监管中存在的问题

加强对地方金融机构的监管，关键在于建立有效的管理体制，确定管理内容、管理手段以及管理方法，并切实贯彻实施。目前地方政府在金融监管中存在的问题主要有以下几种。

1.地方政府管理权限有限，管理职能弱化，主要表现为“责”与“权”不协调。一方面，我国中央政府要求地方政府对地方金融机构的风险负总责。另一方面，依据我国目前的实际情况，对各地金融机构的管理、改革和发展的主导权均掌握在以人民银行、证监会、保监会、银监会（一行三会）为主的金融监管部门手中，地方政府所发挥的作用主要是配合与辅助其对金融机构进行监管。

2.地方政府在实施金融监管的过程中，偏重于监管与查处，而对促进地方金融机构的发展重视不够。近几年，金融监管部门的监管职能得到强化，在规范金融秩序，遏制、降低金融风险方面成效显著。然而，监管部门严格要求地方金融机构只能做法律和政策明确规定允许做的，没有明令禁止的一律不允许试点和尝试，这不利于地方金融机构开展创新性金融活动，影响其发展。

3.县区级金融监管部分缺位。在一些地区，目前“一行三会”中仅有人民银行设有支行级机构，并且职能仅局限于贯彻央行货币政策、对地区的银行类金融机构进行监督和管理，而证监会、保监会、银监会等机构尚无分支机构，从而造成这些地区的保险、证券等机构基本处于监管缺失的状态。

4.金融监管手段落后，导致整体金融监管效率较低。一是监管手段单一。地方政府金融监管过程中，监管手段主要以检查、罚款等行政性措施为主，面对金融风险时往往处于被动地位。二是尚未形成一套规范科学的定性标准和定量指标体系，监管方法跟不上业务发展的需要。三是对电子货币和网络银行的监管，技术比较落后。四是金融监管信息系统不完善。

提升地方政府金融监管的科学性与合理性的策略

1.加强管理制度建设，建立规范、有效的地方金融机构管理体制。一是建立地方金融机构管理、监督体系，明确地方金融机构的上级管理机构，并监督其合法经营，防止出现违法经营及其他危害地方金融安全的行为。二是进一步改进管理方法，运用有效的经济、法律手段管理地方金融机构。例如，政府有股权的地方金融机构，可以通过派出董事和监事的办法，加以管理和监督，实行严格的经营责任制。在改革产权制度、完善经营者离任审计制度、年度财务审计制度和重大事项审计制度的基础上逐步完善地方金融机构监督机制。三是建立健全地方金融机构的进入、退出机制。清理整顿不合格的地方金融机构，在改革现有机构的同时，进一步采取切实措施，让符合条件的地方金融机构进入金融市场，以促进市场的发展壮大。

2.加快地方金融机构的发展，不断加强和改进监督与管理。一是要督促金融机构健全内部控制制度。金融机构的自我约束、自我管理的机制是有效进行金融监管的基础。外部监管必须辅之以完善的内部控制制度，才能起到防范和化解金融风险的实质作用。完善的内控制度主要体现在：对业务人员有明确的授权范围，财会信息的记录准确及时，能有效保护资产、控制债务，管理人员能恰当地评估业务风险等。其中，最为重要的是树立内部审计的权威性，赋予稽核部门相对独立的地位。二是要发挥行业自律组织的监管作用，加强金融业行业公会或协会自律性组织建设。行业公会或协会是处于金融机构的微观实体与国家行政监管机构的宏观体系之间的中间监管环节，地位非常重要。充分发挥金融业行业公会的监管作用，有利于提高金融机构自我约束和自我调控能力，促使金融业整体走向良性竞争。这一举措是提高我国金融监管有效性的重要的组织制度条件。

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现行监管体制面临的挑战

中国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1993年以前由中国人民银行统一实施金融监管；第二阶段是从1993年以后，中国证监会、中国保监会和中国银监会陆续成立，由此中国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制。

在中国现有的金融监管体制下，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，发挥中央银行宏观调控和防范与化解系统性金融风险的作用，负责提供支付结算等相应的金融服务。银监会、证监会和保监会分别负责银行业、证券业（期货、基金）和保险业的监管。这种金融监管组织架构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都集中于相应行业的微观监管层面。

就中国现行金融监管体制而言，这种监管体制从其实际运行以来所取得的成效看，在总体上是值得肯定的，它不仅完善了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效地制定与执行货币政策。

但近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，我国金融业开放步伐加快，金融业综合经营不断发展，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已出现明显的不适应，问题也逐渐显露。

首先，综合经营挑战中国现行金融监管体制。

随着中国金融体制的不断深化，中国金融业混业经营的趋势开始显露，已经出现了各种形式的综合经营的金融控股公司，如光大集团、中信集团、平安集团等，一些大型央企和民营企业也纷纷建立自身的金融平台，成为产融型的金融控股公司。

同时，以市场、产品、服务等方式的银证合作、银保合作和证保合作都在广泛开展，形成了多家监管机构同时监管一家金融机构的现实，往往会产生监管重复或监管缺位、监管成本过高或监管资源浪费等问题。

其次，外资金融机构的涌入挑战中国现行金融监管体制。

随着越来越多的跨国金融集团开始进入中国金融市场，它们中的大部分是兼营银行、证券、保险等多种金融业务的金融控股公司。国际金融创新业务的飞速发展，新型金融衍生工具不断出现，既增大了金融业风险，又会使传统的金融监管制度、监管手段失效。

对于在传统金融监管方面尚缺乏经验的中国来说，对用现代金融技术武装起来的国际金融机构的监管将会受到严峻的挑战。

此外，民间金融的日益活跃挑战中国现行金融监管体制。

近年来以浙江等地区为代表的民间借贷日益兴起和活跃，在发挥正规金融难以做到的“拾遗补缺”和缓解我国一些地区当前经济金融运行中存在的“两多两难”（民间资金多，中小企业多；投资难，融资难）等突出问题方面起到了一定的积极作用。但是由于现行的法律法规和监管缺位，极易诱发非法吸储、非法放贷、非法集资等行为，严重干扰正常的金融秩序，在一定程度上助长了投机炒作行为，弱化了国家宏观调控效果。

当前监管体制存在的问题

首先，缺乏有效的监管协调机制。在分业监管体制下，人民银行、银监会、证监会和保监会四家监管机构自成系统，条块分割，各司其职，它们之间的协调合作至关重要。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，不可避免地出现监管真空和重复监管的现象，涉及审批权力的，体现权力设置的重复；涉及责任追究的，反映出监控真空和问题处置的真空，造成监管成本的提高和监管效率的降低。

其次，监管的方式和手段较为单一。市场经济条件下，理想的金融监管手段应是经济手段、行政手段和法律手段的统一。而中国主要采用的是行政手段，行政干预较多，造成在具体操作中随意性大，约束力不强。目前基层监管部门的监管方式主要是外部监管，即现场监管和事后监管。对苗头性、倾向性问题缺乏超前预警效能。

第三，国有金融资产管理部门与“一行三会”的监管边界不清。财政部、汇金公司作为现有国有金融资产管理部门承担着金融业国有股权管理的职责，通过公司治理角度对金融机构的发展规划、落实国家宏观调控政策、防范各类风险、股权分红、薪酬模式进行管理，这些职能一定程度上与“一行三会”的职能相重叠。

除了中央国有金融资产管理部门，地方国有金融资产管理部门也存在类似问题，上海国际、天津泰达等金融控股公司一定程度上承担着国有金融资产管理职责，对地方金融机构有很强的控制力。

最后，货币政策与金融监管存在利益冲突。中国将银行监管职能从人民银行分离并成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突。但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而是将这种冲突外部化了。银监会成立后，中央银行虽然享有充分的货币政策信息，但不再享有完备的银行监管信息，而这些微观的银行监管方面的信息是中央银行货币政策有效传导和维护金融稳定的重要信息。

地方金融办职能定位不清

近年来，为弥补地方金融产业发展滞后而造成的经济“短板”，地方政府纷纷成立了政府辖下的金融管理和服务部门（金融办或金融服务局），用以协助中央加强对地方金融机构的监管和服务，并推进地方金融业加快发展。各地方金融办成立以来，的确在促进区域金融健康发展中做出了积极贡献。

然而，随着金融办的不断发展以及职能的逐步扩大，其先天不足也逐渐显现。由于各地金融办是地方政府自发创立产生的，成立的目的及发展过程带有明显的地域性和差异性。主要表现在以下几个方面：

一是名称不统一。自金融办成立至今，金融办的名字就“五花八门”，以省级金融办为例，除北京明确称谓金融工作局以外，主要从功能角度考虑，各地的称谓主要有：“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融工作领导小组办公室”、“金融稳定办公室”、“金融管理办公室”等，名称无法统一，功能自然也各不相同。

二是职能不明确。地方金融办的设立，最初定位是代表地方政府，协调与金融监管机构和各类金融机构的关系。随后，地方金融办的职能逐渐扩充，开始具备一些金融监管职能，特别是近几年来，地方金融办逐渐被赋予在培育金融产业、服务中小企业、支持小额贷款、监管准金融机构等方面的职能。

然而，这些职能大都是地方政府为满足自身需求的直接结果。各地金融办由于地方经济禀赋不同，其职能定位也千差万别。

三是发展不均衡。在我国新一轮的区域发展规划中，区域性金融中心的建立已成为共识。目前可以看到的区域发展格局中，环渤海的北京、天津，长三角的上海，珠三角的广州、深圳，西部的成都、重庆等，在这些城市中地方政府金融办作用发挥得最为充分，基本成为了地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

由于各地方政府金融办的定位和发展有差别，客观上也造成了各地的金融发展更难平衡，两级分化越来越严重，同时也不便于金融办在全国范围内加强横向合作或建立相应的联动机制。

四是地位不对等。目前全国各级政府金融办身份地位多有不同，以省级政府金融办为例，在级别上，有的是正司局级，如北京、上海、重庆、内蒙古等，有的是副司局级，如黑龙江、天津、江西、四川等；在机构设置上，有的是地方政府直属机构，如北京、上海、广东等，有的挂靠在政府办公厅，如江西、吉林、陕西、黑龙江等，有的则内设在发改委，有的仍停留在联席会议制度上。

五是权责不明晰。近年来，随着地方政府对金融诉求的不断增多，金融办的职能，尤其是监管职能也在地方政府与中央的利益博弈中，呈现出不断扩张的趋势，并在一定程度上与金融监管部门的职能出现了一些交叉，客观上在一些工作中造成了多头监管现象。个别金融办从地方政府利益出发，常常凌驾于“一行三会”的分支机构之上，在实际工作中干涉金融监管事务，致使许多工作权责不清，有的还出现了金融办与当地“一行三局”金融监管相悖的情况，对监管工作造成了负面影响。

金融监管模式再造

借鉴国际金融危机以来各国金融监管改革的经验，结合我国现阶段经济社会发展的实际，应尽快建立一个统一清晰的金融监管框架，完善金融立法及相关法律法规，进一步明确：“一行三会”及地方政府的金融监管职能定位，合理划清中央和地方的金融监管边界。这样使得人民银行、银监会、证监会、保监会职能更加明晰，使得中央监管机构与地方金融办权责分明、各司其职，以促进我国经济金融的持续、健康、较快发展。

笔者认为，可行的监管模式创新可遵循以下几点：

首先，建立以人民银行为核心的统一、分层监管模式。

2008年国际金融危机爆发表明，金融监管当局协调不力是此次美国次贷危机产生及蔓延的主要原因之一。为此，许多发达国家的监管改革方案都要求加强监管协调，设立实体化、制度化的监管协调机构，或加强中央银行的监管职能，有些甚至将监管机构合并回中央银行等。

目前，中国的金融分业监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，监管联席会议制度未能有效发挥作用。因此，应赋予中国人民银行“牵头”监管权力，并与其他监管机构密切合作以解决监管过程中存在的“盲区”，从而明确以人民银行为主体的监管协调机制。

其次，完善宏观审慎政策框架，维护金融稳定。

完善中国宏观审慎监管框架，需要明确中央银行、财政部门和监管机构的分工。鉴于中央银行的职能，应从制度上进一步明确中央银行在宏观审慎政策框架中的主导地位，赋予中央银行对具有系统重要性金融机构的监管权。同时，加快建立存款保险制度、早期预警体系、金融稳定指标体系，在宏观审慎分析基础上进行压力测试。

要研究如何在制度上建立逆周期的因素。采取措施缓解金融机构的顺周期性，并通过逆周期资本缓冲机制，改革计提拨备和公允价值会计方法等，建立恰当的逆周期机制。通过降低信贷活动、资产价格以及整个经济的周期性波动，防止金融失衡的扩大和系统性风险的不断增加，维护金融稳定。

此外，应理顺监管体系，不留监管真空。在当前分业经营、分业监管的框架下，应明确人民银行对金融控股公司的监管权，抓紧制定跨行业跨市场的交叉性金融业务的标准和规范，进一步提高金融市场的透明度。

再次，建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。这包含两点，即：建立货币政策和金融监管共享的数据库和建立信息共享责任约束制度。

前者针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统。

后者主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。

最后，应从国家层面为地方政府金融管理进行责权定位。

客观上讲，金融办的存在有其一定的必然性和合理性。正是由于地方金融发展的特性需求，才促成了金融办的产生和发展。从实际情况看，金融办发展至今，已经具有了“一行三会”监管框架内所不具备的一些功能，并且在实际工作中也产生了积极的效果。

因此，当务之急，应当尽快地为地方政府的金融管理责权定位，将金融办纳入到我国的金融监管框架中，引导其逐步成为“一行三会”在地方监管的重要补充，并在当地的金融建设中发挥更大的作用：

一是配合中央管好区域金融的职能。目前，“一行三会”的监管体系已经基本成熟，对于金融产业发展，中央有统一的规划和意见来指导。

从理论上讲，由于我国目前区域经济发展不平衡现象十分明显，完全按照“一刀切”来实行集中统一监管，监管的信息传递链条过长，中央鞭长莫及，效果很难理想；从实践上看，在现行体制下，基层的金融监管工作如果没有地方政府的密切配合，也将遇到很大的困难。

因此，应明确各地金融办配合“一行三会”分支机构实施宏观调控和协助金融监管的职能，重点发挥金融办政府职能部门的组织、协调以及与地方政府信息沟通和反馈的作用。同时，要严格划清金融办和“一行三会”分支机构的监管边界，有效防止金融办权力越位。

二是差异化管理地方金融及准金融领域的职能。由于目前各地金融发展的差异性比较明显，可以考虑建立统分结合的分层次管理体制，根据各个地方文化差异、经济发展水平、信用状况，制定具有差异化的监管策略。

在监管内容上，地方政府金融办可通过金融办代表当地政府行使出资人的权利，参与地方国有金融资产的监督和管理。根据地方经济发展需求，强化金融办对准金融领域的监管，对辖区小额贷款公司、典当行、担保公司、地方各类风险投资机构实施市场准入管理，并承担相应的监管责任。

三是编制地方金融业发展规划并推动实施的职能。金融办应依据地区实际情况和经济发展需要，联合金融监管部门，组织金融机构联合编制本地区的金融业发展规划。

四是推进区域金融生态环境建设的职能。由于目前各地金融生态环境建设仍然滞后，也迫切需要地方政府特别是金融办为本地区金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

比如：及时向地方政府及有关部门反馈金融发展情况、提出决策建议；积极协调工商、税务、公安、司法、海关等执法部门，为金融机构的展业提供司法和行政便利。

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二、更名、扩编、增责是地方政府金融监管体制改革的主要方式与实现路径

首先，由于在我国并不存在一个综合性、统一性的中央的金融监管部门，故各地方政府金融监管机构的名称并不统一，如“金融工作办公室”、“金融服务办公室”、“金融监管办公室”以及“金融监管服务中心”等名称。更名是各地方政府金融办推进地方金融监管体制改革的重要方式之一。例如，广东省金融服务办公室更名为“广东省金融工作办公室”，北京市金融办更名为“北京市金融局”，从而，金融监管权也随之得到适当扩大，服务地方经济金融的功能也得到一定健全。地方政府金融监管机构重视金融协调、服务和培训的职能，密切联系地方金融实际，注重强化金融产业规划、金融政策实施、金融市场体系建设、和新兴金融机构监管等职能。其次，在编工作人员数量与人才结构是衡量一个组织机构强大与否的重要标志。从全国来看，上海市金融办是较大的地方政府金融监管部门，机构编制一百多人，可它们感到人手还是不够。另外，江苏同样面临这个问题。与东部沿海地区相比，西部地区地方政府金融监管机构在编制数量和职能完善程度上存在较大差距。一般地，提供传统公共服务是地方政府的主要功能，而从事专业化金融监管则是对地方政府的重大挑战。传统地方政府既缺少从事专业化金融监管的现代金融人才，也缺乏从事专业化金融监管的实践经验。随着经济金融形势的快速变化，地方政府要促进经济平稳、健康和可持续发展，必须有效利用金融这个有效的经济手段，为此，充实各级政府金融办的编制与人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融监管机构在金融监管体制内具有重要地位。它是规划地方经济发展的金融大管家、地方金融生态建设的组织者、金融产业布局的掌控人、地方金融监控的防火墙。地方政府金融办重要职责与功能的有效发挥，必定以一定的权责为保障。否则，地方政府金融监管机构就成为无本之木、无源之水。实际上，各省、市、自治区政府金融办正是通过一定程度的增责扩权来发挥其重要功能的。例如，温州市于2011年成立温州市金融监管服务中心，与金融办合署办公，其职能已经由服务、协调两项拓展至十一项，其中包括：负责股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司监督和管理；负责小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等地方政府管理的各类新兴金融行业的专项检查；配合相关金融监管和其他管理部门开展对地方金融机构的专项管理；聘请第三方组织对地方政府管理的各类新兴金融机构和相关民间金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查；统计、分析地方金融组织的相关数据信息，等等。地方政府金融监管机构职能进一步向监管领域延伸，使得金融办无疑已逐步成为地方政府实施金融产业建设的核心权力部门。

三、地方政府金融监管体制改革的过程是扩权增责与强化协调、服务功能的有机统一

近年来，地方政府金融办扩权潮起。2009年上海市印发《上海市金融服务办公室主要职责、内设机构和人员编制规定》，这个被外界称为“三定方案”的规定，新增了监管地方金融国资企业、地方各类新型金融企业等职责，从而赋予了上海市金融办更多实权。同年，北京市金融工作局于3月30日挂牌成立，这是全国第一个省（市）级金融工作局。它改变了过去金融办不在政府序列的情况，其职能也进一步强化。以此为鉴，中西部地区的一些省、市、自治区也提出类似的地方政府金融办实体化改革思路，分别将金融办调整为政府直属机构。地方政府金融办实体化改革的扩权思维并不应放弃成立金融办的初衷——议事协调机构，其主要职能是协调、服务当地的金融工作。鉴于经济与金融深度融合发展的形势，地方政府金融办作为地方政府管理当地金融工作的职能部门，在合理、适当扩大权责的过程中，其协调与服务职能更应该得到强化。当然，强化地方政府金融监管部门协调服务功能的目的是守住不发生系统性和区域性金融风险底线，加强对局部和区域性金融风险的监管。通过金融改革创新，采取得当措施，尝试建立“一办一行三局”即地方政府金融办、人民银行、证监分局、保监分局、银监分局相互协调、沟通和协作的地方金融监管格局，尤其是要理顺中央金融监管部门派驻地方机构与当地政府金融办信息收集、交流与共享机制，以克服金融市场上信息不对称问题，为构建新型地方金融监管打下坚实的信息合作基础，更好地防范化解金融风险。

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（一）地方政府发展地方金融的理念不够成熟，不能适应地方金融发展的需要

我国地方政府承担了地方经济发展的重任，由于财权和事权的匹配不够到位，从早期的各类信托公司平台，到现在的各类融资平台以及对各种金融机构以控股和人事安排加以控制，地方政府总是希望更大程度介入金融管理。但总体上地方政府金融管理的理念是重数量发展、轻风险控制。这种理念在经济较快发展、地方财政状况良好的情况下，尚不至于出现较大问题，但一旦经济进入调控周期，或地方财政出现问题，重数量发展的理念就会付出沉重的代价，直接影响当地的信用环境和金融体系的声誉，从过去的发展历程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。

（二）监管内容过于狭窄，不能实现完全有效的监管

金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。一方面，监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。而为了便于管理，往往采取“一刀切”或“切一刀”的做法。另一方面，在地方金融机构和准金融机构的监管上权责不统一。

（三）监管效率低，监管成本高

由于各监管部门之间的协作和信息交流问题未能很好解决，往往造成有的金融业务得不到有效监督，出现监管“真空”，或有的金融创新得不到监管部门的认可，阻碍了地方金融业的发展。

（四）金融监管内容重点不突出、不全面

金融监管内容和范围狭窄，监管手段落后。一是监管偏重于合规性监管，忽视风险性监管；二是监管内容过窄，仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务，不能涵盖全部金融业务，对金融创新业务的监管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线；三是金融监管范围偏小，一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围。

（五）金融监管方式过于依赖行政审批和现场监管，监管手段陈旧，监管的组织体系不健全

一是在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面，过分依靠行政审批和现场监管，监管的有效性很低；二是监管手段陈旧，科技水平低，与被监管机构未实现电脑联网，无法实现实时监控，使监管人员忙于资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高；三是对金融机构退出市场的监管经验不足，尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验；四是利用社会力量对金融机构进行监督尚未起步，对外部审计师的利用几乎空白，对如何利用外部中介机构实施金融监管缺乏相应的制度和法规；五是金融监管的成本较高，导致金融监管的有效性下降。

（六）监管目标较高，监管人员职业素质相对较低，不能保证监管的高质量

现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。金融监管人力资源严重稀缺，监管能力偏低，监管人员素质不全面，高素质人才缺乏，导致监管质量低下。

二、构建河南省地方金融风险管理体制的建议

（一）转变监管理念，树立正确的地方金融发展观

要把创造良好的地方金融环境作为工作的重点。总体上看，地方政府掌控的金融资源已经成为地方经济发展的重要推动力，地方金融环境已经成为衡量地方金融绩效的重要指标。很难想象，一个风险频出，信用恶劣的地方能够很顺利地融资。因此，地方政府应该把经济发展和风险控制有机地结合起来，努力保一方金融平安，地方政府应该把管理的重心放在制定切合实际的金融发展规划，控制地方金融的风险，建立良好的信用环境上来。

（二）创新和完善地方金融监管体制

首先，应在改革和发展中不断创新、优化和完善地方金融监管框架，着重加强宏观审慎监管机制的完善，包括建立和完善系统性风险预警应对机制，加强防范金融风险传播。其次，既要提高金融监管的针对性，又要加强监管协调机制，形成监管合力，要合理划分金融监管的边界，既不能出现金融监管盲区，监管的缺位，也要尽可能避免重复监管。再次，应规范和明确金融办的职能，强化金融办的管理职能。

（三）规范和完善对准金融机构的监管

首先，要完善对准金融机构的监管流程，督促建立规范的准金融机构业务运行平台系统。其次，提高准金融机构监管的立法层级。目前对多种形式的准金融机构，如小额贷款公司、融资担保公司和典当行，还没有行政法规以上立法予以规范。为防止潜在的金融风险，可以在不违背国家立法的原则下，通过地方立法因地制宜地完善和细化规则。

（四）应建立强制性信息披露制度和真实性责任追究制度

为确保监管数据真实可靠，金融机构必须按要求报送有关报表、报告，对于要求披露的信息，必须按要求披露。主要签字负责人应对有关报告、报表以及其他信息的真实性负责，发现虚假行为，要追究签字负责人责任。

（五）加强对金融机构金融工具、金融业务创新的监控

建立一套科学的金融风险识别、预警和评估方法体系。实现对金融风险的动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预备方案，及早采取防范和控制措施。此外，还应把握好监管的力度，避免抑制银行的制度创新。

（六）加快金融监管信息系统的网络化建设

一是加快各金融机构内部控制监管信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监管信息同步反馈；二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况；三是加快监管当局之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。

（七）建设一支监管专业队伍，在明确责任分工，提高监管效率的同时，防止监管的“真空”

科学发展战略，无法实现银行信息资产风险监管的综合，以及对人类与网络两个世界一体化的监管体系的运营和维系，也无法研究信息资产风险价值化体系、信息资产风险监管标准体系和信息资产风险监管法规体系。没有专门的信息资产监管专业机构，就不可能实现信息资产风险监管计划、管理和监控，就不可能实现实时掌控银行信息化系统的运行情况和各种风险情况。随着金融业务的不断创新和相互交叉，在实施分业监管的条件下，为最大程度避免监管的重叠与真空，有效防止金融风险的相互传染和扩散，各监管部门之间以及监管部门与中央银行之间，必须加强协调配合和信息共享，特别是要提前向有关部门做出预警和提示，并提供必要的支持与协助，必要时要集体做出决定和采取联合行动。

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一、引言

国际货币基金组织（IMF）和世界银行2011年公布了我国“金融部门评估规划”成果报告——《我国金融体系稳定评估报告》和《我国金融部门评估报告》。这是IMF对我国金融部门的首次正式评估。报告指出，我国的金融体系总体稳健，但脆弱性在逐渐增加。我国金融业的系统性风险正在积累，受到的外部冲击越来越多。面对越来越复杂的金融结构和金融环境，潜在金融风险很容易被低估。IMF指出，我国的金融部门面临着几个近期风险：快速的信贷扩张导致贷款质量恶化；房价下跌；全球经济形势不明朗。这样的情况如果继续下去，将带来进一步的风险。

近年来，我国监管机制与监管方式改革相对于金融全球化、自由化和金融创新的迅猛发展，金融机构业务创新与交叉融合不断深化，监管环境发生重大变化的现实环境比较滞后，明显不适应金融发展形势要求，金融安全与金融效率均面临挑战，监管有效性面临质疑。2003年，银监会加大对银行业金融机构监管力度，全年共查处违规经营机构1242家，直接或责令有关单位对3251名违规人员进行了处分。中国下一步金融改革关键还在于如何加强金融监管的有效性以及金融体制变革。这些都要求我国金融业必须继续推进改革。我国亟待突破既有的金融监管思路，建立与新时代相适应的新监管框架。

著名的发展经济学家刘易斯指出：“一个国家的金融制度越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大”，从金融监管改革历史看，虽然各国的金融监管在不断完善与发展，但总体而言，金融监管改革都可以说是程度不同的危机推动与问题导向的，以事后的完善为主，缺乏前瞻性。对于应该如何建立完善金融监管体系等问题，都需要货币当局有新的未来的管理思路。从未来的发展趋势看，央行将更多的承担金融监管和金融调控的职责。金融监管改革的历史规律决定了我国的金融监管改革更多需要从问题导向入手，需在有较强外部推动力下进行。就目前改革而言，可根据我国金融监管以及金融体系中面临的突出问题，借鉴国际金融监管改革趋势，推进思路，确定金融监管改革具体目标。

二、我国金融监管改革面临的问题

（一）我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢

金融危机反复证明，系统性金融风险是国家经济金融安全最为危险的因素之一。与发达国家不断加强宏观审慎金融监管改革形成鲜明对比的是，我国系统性金融风险防范机制建设与改革进展缓慢。随着我国金融开放程度的不断提高，我们必须高度重视和有效应对正在不断加大的系统性金融风险压力。有效防范系统性金融风险始终是我国金融管理的首要任务。2003年央行就提出货币信贷增长偏快，将会增大潜在的系统性金融风险的警示。2005年央行再次指出，我国金融业要注重防止金融风险跨行业、跨市场、跨地区传染，核心是防范系统性风险。我国“十二五”规划也提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，建立健全系统性金融风险防范预警体系、评估体系和处置机制。金融机构尤其是系统重要性金融机构始终是系统性金融风险防范的关键领域。

（二）金融创新发展受到传统的监管方式制约

经济社会发展对金融结构的灵活调整提出了更高的要求，而我国金融监管仍习惯于行政审批与准入限制等传统的监管方式，制约了金融功能的发挥与金融创新发展。监管机构不能替代行业创新，但必须为行业创新提供服务，从实际出发不断推进监管改革，围绕市场需求不断开发金融产品，最大限度放大自主经营和发展空间。在政府管制的金融监管体制下，监管部门通过市场准入限制、牌照限制、对创新业务的管制、对直接金融活动严格的行政审批等手段，影响金融服务的有效供给，阻碍了金融结构的灵活调整，制约了金融功能的发挥。例如对民营资本进行金融行业限制，影响了金融机构的经营效率与活力，也制约了金融服务实体经济的深度与广度；对股票债券等直接金融工具的发行进行严格的行政审批，制约了金融功能的发挥与资本市场的发展。

（三）我国分业监管的金融体制下存在诸多潜在风险

长期以来，中国金融在行政管制的条件下，形成了以机构监管为重心的分业监管框架，这种体制具有监管专业化优势，职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率，不同监管机构之间具有竞争优势。但是这种体制也存在监管重复、成本高、监管缺位、难以适应金融创新与金融混业发展需要等弊病，监管规则和监管实践中的条块切割、沟通不足，严重影响有效金融监管的实现。我国金融业发展与改革“十二五”规划中虽已明确提出构建健全的宏观审慎监管框架的目标，但在目前的“一行三会”（中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会的简称）监管框架下，各家监管部门也难以做到有效协调，没有一家金融监管机构是具备监控市场系统性风险所必需信息与权威的。在现行法律法规下，又难以对混业经营进行实质性突破，监管处于分业的状态，形成了监管体系中的各种潜在风险。

1.金融机构的功能边界由于业务创新与产品创新逐渐模糊，不同类型的金融机构常常提供功能相似的金融产品与服务，按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空现象，引起不公平竞争等问题，形成金融体系潜在风险隐患。

2.随着理财产品、资产管理等领域的开放和创新，我国金融业综合经营的趋势势不可挡，跨领域的金融机构、金融业务与产品，特别是交叉性产品的创新日益涌现。不同类型金融机构间业务交叉与融合程度也不断加深，例如银行广泛参与证券基金与信托产品的销售，并为证券与期货提供资金结算与存管服务，证券与基金为保险资产与银行理财产品提供投资服务等。相对分割的监管体制难以识别与有效防范金融风险跨领域的传递。单独来看，相关业务均为无风险的中间业务或资产委托管理业务，但业务交叉后通过相对分割的金融监管体制难以有效识别是否存在损害消费者利益，是否会产生风险传递感染等。

3.为适应金融业务交叉和融合趋势，更有效地发挥协同效应，以控股集团或母子公司等形式开展金融综合化经营的金融控股集团纷纷出现。而基于独立金融机构的审慎监管难以识别金融控股集团整体的风险状况。推行综合化金融平台正是目前众多的国内银行、保险等机构的发展目标。金融机构综合化经营在为客户提供了一条龙式金融服务，提高服务效率与质量的同时蕴含了新的风险，对相对分割的监管体制形成新的挑战。

4.在金融机构业务创新的过程中，直接金融与间接金融的界限也逐渐趋于模糊，但监管方式上信息披露与透明度要求并未随之提高，金融市场潜在道德风险与逆向选择风险突出。以银行理财产品为例，从投融资双方关系看，银行理财产品向社会公众非定向募集资金，投资风险由产品购买者承担，具有直接金融属性，投资于债券、货币市场工具、项目融资类资产和权益类资产。而在监管上，对银行理财产品未按直接金融的要求进行持续的信息披露，资金供给方对资金缺乏有效的监督与控制，因此存在一系列道德风险问题。对银行理财产品的监管不当也可能会导致金融风险的累积，据统计，截至2012年底，我国银行理财产品余额达7.4万亿元，超过银行表内贷款规模的10%。

（四）我国地方金融管理部门监管存在较大问题

自2003年农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责，2008年又逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府后，地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融、管理地方法人金融机构等方面拓展。目前，全国31个省、市、自治区都已成立了省级金融办公室。截至2012年底，全国283个地级以上的城市中已有近240个成立了金融办，许多县或县级市也成立了金融办。地方政府在金融机构的经营中发挥着越来越重要的作用，但是我国地方金融管理部门监管法律依据空白，监管方式与手段落后，难以有效控制金融风险。部分地方政府面快速增长的金融机构数量和业务规模的新挑战，依然采取事后补救手段。与此同时，地方金融管理体制存在的职能分散、职责定位宽泛而矛盾、风险监控不力、人才严重缺乏等问题也越来越突出。

近年来，我国各地村镇银行、小额贷款公司、担保公司等新型金融机构以及各类地方性股权、大宗商品交易市场迅猛发展，很多新型金融机构实际上部分扮演了“影子银行”的角色，承担了地方企业与政府融资信用中介职能，部分股权交易市场与大宗商品交易市场具备金融市场属性，但目前中央金融监管部门由于监管力量的限制，难以对众多的中小型金融机构与分散的地方性市场实施有效监管，地方金融管理部门由于法律依据的不足以及监管方式与手段的落后，重视准入环节的审批监管而轻视行为与风险监管，可能成为潜在的金融风险的累积点。

三、改革的思路

（一）明确金融监管改革具体目标

1.增强金融监管部门间的沟通协调，更好地适应金融混业发展要求，有效防范与控制金融风险。为应对金融混业趋势与金融综合化经营发展要求，金融监管改革需要降低监管部门的沟通协调成本，建立有效的沟通协调机制，并确定以系统性金融风险防范与金融消费者或投资者权益保护为共同监管目标，对金融功能相同或相似的业务采取统一监管标准，促进公平竞争，防范监管套利、监管真空与监管重叠，防范与控制金融风险

2.根据经济金融形势和资本流动的变化，中央银行要进一步丰富和强化逆周期调节手段，加强宏观审慎管理；应当强化监管政策和货币政策、财政政策的协调配合，提高宏观审慎监管政策的有效性。近年来，银监会在宏观审慎监管方面做了大量有益的探索，包括加强资本监管，要求商业银行计提储备资本和逆周期资本；加强系统重要性银行监管；引入杠杆率这一新的监管工具；实施动态拨备以及会同其他相关部门采取逆周期信贷政策等。构建适合我国金融体系特征的宏观审慎监管体系。通过对金融监管体系进行改革，明确宏观审慎监管责任主体，并赋予识别、早期预警、防范和处置系统性风险，实施宏观审慎监管的对应权限，明确宏观审慎监管部门对系统性重要金融机构的直接监管职责。

3.明确地方金融管理部门对新型地方型金融机构监管职责，弥补监控空白，防范风险。通过立法或授权制度安排，明确地方金融管理部门在统一监管目标与监管标准下对地方性金融机构的监管职责，例如组建地方金融管理局，加强对非存款类金融机构的监管，成立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队和金融法庭等等举措。充分发挥地方性金融管理部门分散与灵活性的特点，平衡地方金融管理部门在金融发展与金融监管责任。

4.形成有利于金融结构灵活调整的监管方式。金融监管改革应放松管制而加强监管，逐步取消对金融机构市场准入限制，减少金融业务与产品的审批，放松或取消发行股票、债券等直接金融行为的行政审批，通过强化信息披露监管与事后处罚，通过推动建立证券民事诉讼制度，形成有利于金融结构调整的监管环境，促进金融更好服务实体经济发展与社会转型发展需求。

5.打破金融监管行政分割的格局，构建有利于金融创新发展的监管体系。为适应金融改革重心转换以及跨领域金融创新发展要求，金融改革需要打破金融监管的行政分割与利益保护的格局，构建有利于金融市场创新的体制，促进金融资源配置效率的提高，应对金融市场开放面临的挑战。

（二）从体制、方式以及产品监管三方面推进改革

1.在金融改革的过程中，无论是调整立法与监管等外部层面，还是从产品、服务等金融机构内部进行调整，都会面临一些难题。随着国内金融市场对外的逐步开放和资本管治的开放以及国内银行业混业经营的发展，监管体制也将面临从机构型分业监管模式向功能型统一监管模式转变，从而提高金融监管的一致性与适应性；金融系统的结构性风险有一部分是由内而生的，比如道德风险上升为弥漫全系统的普遍现象，金融体系的顺周期性上升等，由于金融体系特定的机制和体制安排，特别是创新因素，致使整个金融系统的稳定性下降。因此也应加强对包括资本充足要求和信息披露要求等金融体系的监管，从而有助于从内部增进金融体系的稳定性。

2.从市场准入监管到行为监管转变，从合规导向型监管向风险导向型监管转变，注重发挥市场机制作用，注重事后监管处罚与建立市场退出机制。通过放松市场准入限制提升金融结构调整的灵活性，通过加强对金融机构行为监管弥补放松管制后的监管空白，防范金融风险。

3.从注重产品审批转移到注重信息披露监管与投资者适当性制度相结合。金融产品的监管与金融消费者或投资者保护密切联系。过去习惯于忽视金融产品的信息披露与投资者适当性制度建设，而通过对金融产品的严格审批来保护金融消费者和投资者，结果大量不适当的投资者在缺乏透明的市场中盲目投机，严重扭曲了市场资源配置效率，未真正保护到投资者的利益。建议逐步取消直接融资行政审批制度，通过建立统一的投资者适当性制度，确保参与主体均具备相应风险识别与承担能力，促进市场定价效率提高和配置效率的优化，将监管的重点转移到信息披露监管与投资者适当性制度建立上来。

参 考 文 献

[1]王曙光.金融自由化中的政府金融监管和法律框架[J].北京大学学报（哲学社会科学版）.2004（1）

[2]李海涛，孙祁祥，张楠楠.论金融一体化对金融监管提出的挑战[J].保险研究.2003（8）

[3]王自力.应赋予人行 再监管权力[J].银行家.2004（11）

[4]杨家才.金融市场需要统一监管[J].银行家.2005（2）

[5]黄海洲，王水林，蒲宇飞.进一步加强中国金融系统的稳定性[J].经济社会体制比较.2003（5）

[6]牛永涛.改革我国金融监管体制的思考[J].金融理论与实践.2003（3）

[7]李江华.论银监会的有效监管[J].金融理论与实践.2003（7）

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[11]阮玉洁.构建我国金融监管协调机制的法律思考[D].北方工业大学.

2006

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金融是现代经济的核心，金融市场是整个市场经济体系的动脉。对于金融经营，风险是一种客观存在，我们要做的，就是学好如何去控制风险，规制金融风险隐患。金融风险可以分为市场风险、制度风险、机构风险等等，但在我国最大的风险来自于传统体制的影响以及监管失效导致的违规。

（二）地方债务问题越发显著

引起地方债务问题的原因。在国际金融危机影响下，我国地方政府债务规模激增、潜在风险较大等问题也逐步暴露，但是我国地方政府的债务问题与欧美经济体的债务危机有根本的不同。发达国家的债务困局是发达经济体长期实行高福利、赤字财政政策以及全球化进程中国际分工格局发生重大变化所造成的，而我国地方政府债务问题产生的根本原因在于分权制下财税体制的弊端。

我国地方政府债务却与愈演愈烈的欧美债务危机有着相同的现实背景。2008年金融海啸爆发后，各国政府用强力度的财政扩张政策刺激经济，导致2010年以来世界各主要经济体财政风险急剧上升。我国以地方融资平台为代表的地方政府债务规模的迅速扩张也是在2008年以后。2009年和2010年，我国新增银行贷款大量流向地方政府投融资平台。2009年地方政府债务由2008年底的5.56万亿元急速增至9万亿元；2010年，即使基础设施项目贷款收缩，地方政府债务余额仍增长了18.86% 。

我国地方债务的潜在风险。关于地方政府融资平台的风险。一方面，2008 年、2009 年发放的银行贷款集中到期，另外由于控制房价之后，土地出让金减少，地方政府融资平台还款来源减少，后续贷款则一方面监管严格控制，另一方面银行动力也不大。我们了解到银行 2009 年给地方政府融资平台贷款的时候利率是下浮 10%的，现在把资金贷给企业，可以上浮 30%甚至到 50%，所以银行自己现在也没有太大动力给平台贷款 。平台现在贷款没有，发债也受阻，靠借新还旧来缓和风险的可能性比较小，所以地方政府融资平台风险应当值得关注，这是第二个风险。能否解决地方债务问题关乎实体经济的健康发展，因为地方政府债务问题至少带来三个严重的后遗症：一是中央财政政策和货币政策的空间受到限制，松不得也紧不得；二是不可避免对私人消费和投资产生挤出效应；三是不断出现负面消息对资本市场造成冲击。

二、 加强金融监管防范金融风险

新形势下完善金融监管的必要性。金融监管是对国家与金融市场、政府与金融企业之间关系的一种制度安排。随着现代通讯和网络技术的发展，国际金融业正向全球化和自由化发展，传统的银行、证券、保险、信托等业务界限变得越来越模糊，这些都对传统的金融监管模式提出了新的挑战。加强金融业的监管一直受到各国政府的重视，各国都逐步形成了一套符合本国国情的金融监管模式。我国如何建立和完善适应开放经济条件下的金融监管体系，已成为金融体制改革必须面对的现实 。

国内金融机构的金融创新和事实的混业经营，突出表现为银行业、信托业、证券业、保险业之间的业务划分日益模糊，这种变化使得现行监管体制所隐含的问题日益突出。在金融业务界限日益迷糊的现实情况下，我们必须明确的知道实现金融混业经营，一般需要两个最基本的条件：一是金融机构必须具备有效的内控约束机制和较强的风险意识；二是金融监管能力较强，有完备的金融监管法律体系和较高的金融监管效率。

金融风险防范的意义。金融风险一旦发生，带来的损失金额往往比一般风险造成的损失大几倍、十几倍甚至几十倍。这是因为货币资金的筹集与经营，不但涉及生产领域和分配领域，而且还涉及流通领域和消费领域，即涉及社会再生产的各个环节。所以，金融风险的存在与发生，无疑是对经济稳定发展的一个威胁。而金融风险防范的实施，不但能在一定程度上减少风险发生的可能性，而且能在金融风险发生后减少它带来的经济损失，从而减少金融风险损失给社会再生产各个环节带来的波及效应和不良后果，最终促进经济的稳定发展和经济效益的提高。

三、 关于促进实体经济发展的建议

规范地方债券市场。在我国法律法规不健全、信用评级缺失的情况下，如何通过一揽子方案设计以及配套措施建设控制地方债违约风险是自行发债面临的最大问题。首先，建立和完善地方债券市场。在试点推进过程中要制定相应的风险防范和监督机制，对发行模式和偿付机制进行科学设计，对发债规模和资金运用等进行严格限制。通过试点最终是要探索建立规范的地方债券市场，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//总第522期2013年第39期-----转载须注名来源从发行、担保、审批、交易、回购、偿还等各个环节制定详细的运行和操作规则，同时逐步放开地方债的投资对象，从机构投资者逐步扩展到个人投资者。其次，彻底完成商业银行的去财政化。要切断地方政府与银行的潜在利益链条，通过修订《预算法》、《担保法》、《商业银行法》等规范地方商业银行运作，实行真正意义上政企分开的股份制运作机制，在推行地方债的过程中，防范债务主要由银行认购等现象的发生，借此真正完成商业银行的去财政化 。

稳定地方财政 避免信用违约。地方政府债务核心是加强中央和地方两级政府财税体制改革。加强地方政府债务治理核心是加强中央和地方两级政府的财税体制改革。允许地方政府发债面临着平衡地方政府收支这一根本性难题，这也是地方债务问题产生的根源。地方政府收支不平衡的根本原因在于分税制改革后地方政府财权和事权不匹配的矛盾。因此，必须通过体制改革从根本上解决地方政府财权和事权失衡问题，为地方政府提供未来可持续的新收入来源。如果中国经济周期在下滑，地方政府债务立刻会成为大问题；如果持续平稳较快增长就不会成为大问题；因此，要想杜绝政府债务危机，还是要稳定经济，稳定周期，不宜于让经济周期发生剧烈波动。地方债务问题直接影响经济环境稳定性，市场信用的稳定性一旦被破坏，会使得原本萎靡的实体经济雪上加霜。

动态的调整监管维度。加强金融监管，要完善监管规则，努力提高防范金融风险的能力。实践表明，监管者及时发现金融市场发展中的风险非常重要，也是非常困难的，因为市场的变化往往领先于监管者的应对举措。因此，银行、证券、保险各监管部门要增强调控的科学性、前瞻性和有效性，及时研究和解决经济运行中出现的新情况、新问题，有针对性地采取措施，妥善处理支持经济发展与防范金融风险的关系，促进经济金融健康发展。要在发展中不断扩大监管的维度，快速地完善监管的内容。这是目前转轨时期，多变的市场对监管机构的客观要求。

（作者单位：吉林财经大学 吉林省长春市 13011）

参考文献

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[2] 张捷. 地方债务问题剖析[J].财经时报. 2012，（06）.

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2、完善地方金融管理体制的必要性

中央所具有的金融事权过大，这严重影响了地方政府的积极性。金融管理在地方一般是由一省的常务副省长或者是一市的常务副市长来管理，足可见地方政府对金融的重视，意识到金融对于地方经济和社会发展的巨大作用。由中央主导的金融管理体系虽然在防御风险方面具有很大的优势，但是却无法有效的调动当地政府的积极性，对于中央管理政策的传到和执行也会产生影响。例如，中央出台的明确的政策支持微小企业的发展，但是在地方，微小企业融资的成本则不断升高，虽然利率是可上浮的，然而上浮的利益在大多数时候都低于融资或者违约的成本，所以尽管上面有中央的政策，实施的难度却比较大政策很难到位。在推动和落实中央政府的政策方面，地方政府可以充分发挥自身的作用，比如融资、担保以及激励政策的制定。但是这需要中央将相应的事权下放到地方政府。

目前由中央政府主导的金融管理体制无法跟上金融创新的脚步。目前市场上出现了很多如小贷工资、融资担保以及资本管理方面的公司，其业务主要涉及到金融，目前我国的金融管理体制没有明确对该部门企业的管理，也没有委托地方政府进行管理。随着互联网技术的飞速发展，金融创新更是日新月异。例如支付宝成立于2005年，然而直到2011年央行才给其颁发了第三方支付的牌照。此外还有阿里金融下的另一款金融产品余额宝，其仅仅9个月的时间就募集到了5000亿的资金，因而可以看到互联网金融发展的速度非常迅速。互联网金融呈现出发展分散而迅速的特点，仅仅依靠中央政府的力量是远远不够的，也需要与地方金融管理部门相互配合实现联合监管。

地方的金融企业发展与金融企业管理存在冲突，需要对地方政府的职能进行规范。金融资源是地方企业发展不可或缺的助推力，因而地方政府也愿意参与到主导地方金融资源配置的过程中来；然而地方政府和中央政府针对金融管理的目标有所不同，其出发点和落脚点都是地方经济的发展，然而缺乏金融风险意识。为了要达到目的，免不了地方政府对金融企业的干预。和之前相比，地方政府已经很少直接对金融行业进行干预，但是还是存在一些间接性的干预。比如政府出台的奖励性的办法，对商业性银行的贷款业务以及金融创新进行考核和奖励，如果地方政府的目标和中央政府对金融管理采取的措施存在较大的分歧的话，金融领域的监管和稳定将面临严峻的挑战。政府对金融机构的干预还体现在对金融高管的任免上。地方政府可以组织关系的任免来对金融管理进行干预。此外政府还往往利用行政权力和政治影响借助手中的资源来对银行进行干预，对于金融产业的发展方向也产生了较大的影响。这种间接的干预方式在一定程度上影响了国家宏观的金融调控政策，也容易导致金融风险的发生。

不明确的金融管理边界，会使得金融监管出现空白和交叉重叠的地方。我国的中央和地方之间存在金融管理边界不明晰的地方，一些金融领域是中央和地方都在执行监管，导致了监管的交叉和权责冲突；而一些金融领域是中央和地方都没有管理到位的，从而出现了漏管的空白区域，导致管理盲区。在农村合作金融机构出现以后，国家确定了地方政府负责实行对信用社的管理，而先前就存在的银监会承担了对银行机构的监管职能，农村信用社属于银行机构，所以银监会也同时对信用进行金融监管。这样就使得中央监管和地方监管出现交叉、重叠的监管冲突。对于监管盲区领域主要集中在资金融通方面，农村信用合作中的资金互助会的业务由于中央金融监管部门尚未进行审批，而地方政府也没有对其进行管理，由此出现了监管真空的区域，例如沿海地区陆续爆发的涉嫌非法吸收公众存款的农民资金互助组织就是金融监管真空区。

3、完善地方金融管理体制的改革思路

在管理地方金融时，需要处理好地方管理和中央监管两方面的关系，这是当前地方金融管理体制改革的关键。我国的中央金融监管体系已发展完善，由此，需要对地方金融管理体制进行重点改革创新，只有处理好了中央和地方两层金融监管职责以及处置风险的责任，理清事权与责任的关系，才能管理好地方金融，并发挥中央和地方两层管理的积极性。

第一，明确中央和地方的金融监管边界。对那些吸收众多客户资金的金融机构，其管理职权应该交由中央来进行金融监管；而对于客户数量少和资金量小以及其业务范围有限的金融业务机构，此外还有农村信用社的监管，其管理职权应由地方性的省级政府来负责，其重点监管内容是对公众资金的吸收。明确监管边界以后，需要制定出统一的金融业务经营的规章制度与监督管理规则，这需要由发展成熟的中央金融管理部来进行制定，以便对省级地方的金融监管提供指导，对其工作进行协调与监督。面对金融市场中众多的金融机构，其对公众有密切的接触关系，这些金融机构的稳定发展对社会稳定有极大的影响，所以，金融交易市场应该由中央相关金融部门进行监管，而地方金融部门可以监管区域性的金融交易市场。另外，还需要国家建立健全金融监管的法律规范，明确地方政府的金融监管权责范围。

第二，确定中央与地方金融风险处置责任。对于金融市场中的风险防范与监管，需要划分明确的风险处置责任，避免矛盾的产生。中央监管部门中的中国人民银行、银监会、证监会、保监会一行三会分别防范各自行业领域的金融风险，而中国人民银行的责任稍大一些，需要对系统、整体、交叉性的金融风险进行防范化解，还要协调好金融交叉产品和跨市场的金融创新方面的管理，对整个金融界的稳定起到整体的维护保持作用。地方政府则是对地方性的金融风险进行防范与化解，主要负责监测、评估、预警以及处置地方的金融风险。当前，需要建立和完善地方性的金融风险补偿与分担机制，让地方的政府、各金融机构以及行业协会都参与进来，通过有效的地方金融风险补偿与分担机制来保障风险救助实施，这也能有效地发挥地方政府的资源优势来改善地方金融生态环境。

第三，建立中央与地方的金融监管协调制度。虽然我国的中央金融监管制度已经建立成熟，然而由人民银行带头建立的金融监管协调部际联席会议制对与地方的监管部门不能进行有效的协调，所以，还需要建立中央和地方两层监管部门之间的协调机制，以此来明确划定双方的金融责任和义务，并通过协调机制来起到保障作用。具体可以建立中央和地方进行金融监管信息共享，通过对风险处置、业务开展以及金融消费者的权益保护方面来进行常规的监管协调，达到有效的日常协作监管，也可以进一步考虑金融办参与到金融监管协调联席会议制度中来。

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二、当前我国金融监管法律制度存在的缺憾

自2003年银监会成立起算，我国分业监管体制至今只实行了十四年。我国金融业高速发展，但监管制度本身存有滞后性，导致金融监管法律制度与金融业现状存在脱节。金融监管法律制度的缺憾造成混业经营趋势下金融监管难以协调，并且对监管主体权责划分的不明确也造成对多种金融业务（尤其是金融创新业务）的监督管理活动中并存着监管重叠和监管空白。（一）金融监管协调机制不完善，监管效力有限。1.监管协调难度大在现有体制下，金融监管体制之基础仍为分业监管，因此部门利益仍是协调监管的最大障碍。目前法律上没有明确各监管部门在联席会议中的权利义务以及工作目标，导致部门权责不清、监管效率低下。再者，联席会议只是金融监管相关部门的协调议事机制，并未形成统筹监管的权威性，也没有相关法律法规确定其监管地位。此次联席会议统一资产管理类业务监管标准，但该标准最终需在不改变现有监管体制、不违背现有金融法律法规、兼顾各机构职能差异下作出规定，其操作难度不言而喻。2.信息共享不充分尽管《中国人民银行法》第三十五条、《银行业监督管理法》第六条以及中国人民银行“三定方案”都规定中国人民银行应当会同国务院其他金融监管机构建立信息共享机制，中国人民银行《金融监管协调部际联席会议制度》明确提出“金融信息共享和金融业综合统计体系的协调”是联席会议的主要职责和任务之一，但这些规定仍属于引导性的要求，事实上中国人民银行与监管部门之间、监管部门之间仍未建立起系统、高效、权威的信息共享机制。（二）金融监管法律体系有缺憾，存在法律真空。1.立法层次低，可操作性不强由于法律制定本身的滞后性与金融业发展的快速性同时存在，致使对于当前的许多金融创新工具和业务的监管大多是由监管部门根据自身职责颁布规章或办法，这些法律规范立法层次较低、缺乏权威性，不能及时彻底理清监管规范之间的冲突与协调的问题。再者，现有法律规定过于笼统，没有具体的实施细则、处罚后果及量化标准，因此相关法律的可操作性也不强。2.相关制度不完善当前我国仍有许多金融监管相关制度尚未完善，主要有：一是金融机构信息披露制度不完善。《证券法》第三章“持续披露信息”一节，连同银监会颁布的《商业银行信息披露办法》对我国金融机构信息披露制度做出总体上的规定。但这些规定相对简要，很多仍缺乏向公众披露的细则，并且披露标准相较于国际标准略宽松。二是金融消费者保护制度不完善。当前我国金融消费者保护制度主要由《消费者权益保护法》《商业银行法》以及中国人民银行2016年颁布的《金融消费者权益保护实施办法》等作为基本框架，但事实上这些规定仍较概括，适用性不强。例如《商业银行法》第一条规定：“保护存款人和其他客户的合法利益”，但未有利益冲突调整、处理机制。三是缺乏金融控股公司的专门立法。金融控股公司是金融业混业经营的主要表现形式，但我国在此方面存在法律空白。2003年《三大监管机构金融监管分工合作备忘录》确立了“金融控股公司的主监管制度”，但其没有对金融控股公司的监管原则、权责划分做出具体规定，对于金融控股公司的监管难以有效，造成多处监管重叠或监管漏洞。3.地方金融监管有形无实随着地方经济和地方金融的发展，在我国传统的“自上而下”的金融监管体制下，地方（尤其是县级以下）的金融业出现监管空白，地方政府实际上承担了这部分监管职能。但从法律层面上看，地方政府存在着严重的金融监管权利和风险处置责任不对等，其实行金融监管的职能没有法律依据，也没有科学规范的监管原则和标准。权责分离使得地方政府难以有效应对地方金融系统性风险，也难以保证事后处置效率。

三、我国金融业混业监管的法律对策

当前各界对金融监管体制改革的必要性已基本达成共识，但具体如何改革，除应适应我国混业经营的经营体制相适应外，还应考虑到我国的政治体制、监管水平以及监管体制本身存在的问题。（一）金融监管体制改革短期目标和长期目标相结合。1.提升部门监管协调性和有效性。由于我国金融监管体制尚“年轻”，监管水平较低，金融法律体系尚未完善，因此金融监管体制改革一步到位不现实，短期内我国金融体制改革的目标应是提升部门监管协调性和有效性。有学者建议，当前可根据《中国人民银行法》第九条“国务院建立金融监督管理协调机制”的授权，由国务院牵头将“联席会议”上升为金融监管协调委员会，并在立法上确立其法律地位。此外，由金融监管委员会牵头建立并完善监管信息共享机制，以促进监管部门之间政策的协调性和有效性，进而消除监管真空、监管冲突，防止监管套利。2.建立统一的金融监管机构。虽然短期内我国金融监管体制改革适宜温和地转向协调监管，但当我国金融业全面形成混业经营，并且监管主体积累到足够的经验、监管水平提升到一定程度时，我国仍应选择混业监管模式，建立起统一的金融监管机构。统一的金融监管机构更能在金融业混业经营下顺应金融业的发展需求，实现监管信息共享，降低监管成本、提高监管效率。（二）修订和补充金融监管法律。1.推进现有金融法律法规的修订。当前应及时理清现行金融法律体系，推进《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等现行金融法律法规中与金融业发展现状以及近期趋势不符部分的修订。例如，在正在审议的《证券法》修订稿中扩大“证券”的定义和范围，不仅包括原来的证券和股票，也应延伸到多种经济权益凭证（包括集合理财产品等），以适应混合经营的新形势。2.补充制定新的金融监管法律。针对当前金融监管制度的不足也应补充立法以填补法律空白。一是规范信息披露机制。有学者建议从立法上进一步明确金融机构信息披露的具体规则，尤其需要明确风险计算的标准以及信息披露人的责任。二是完善金融消费者保护制度。首先，推动金融消费者保护立法，可将金融消费者保护纳入法定监管目标；其次，健全金融消费者权益保护自律机制，规范金融机构行为，从源头上保护金融消费者合法权益。三是补充金融控股公司立法。除整合现有金融法律法规对于金融控股公司的规范外，许多学者认为在条件成熟时我国应制定《金融控股公司法》，以防范和化解作为混业经营主要表现形式的金融控股公司给金融市场带来的金融系统性风险。（三）加强金融监管监督。从立法层面完善金融监管体制固然重要，也不能忽视对监管行为的监督。当前金融反腐活动正在如火如荼地进行，折射出金融体制改革以来我国金融监管体制在人员行为规范上存在诸多弊病。为防止监管人员行为扭曲，应根据权责相一致的原则，在立法上确定监管人员的责任及违法后果；同时应加大监管透明度，引导社会各界对监管行为进行监督。

参考文献：

[1]罗培新．美国金融监管的法律与政策困局之反思——兼及对我国金融监管的思考．中国法学．2009．

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一、金融监管体系的组成

（一）市场准入监管

市场准入监管即对金融机构的筹建、设立以及经营的监管。市场准入监管的主要内容包括有金融机构是否具备设立的资格，是否能给社会的经济带来积极的影响和金融业能否发展得健康，结构和规模是否合理等等，这些都可以影响到金融业的未来发展。

（二）金融风险监管

在现代的金融体系之下，金融工具的种类不断增多，因此金融风险的种类也越来越多，风险与风险之间也影响也变得越来越复杂，因此金融风险的监管也是不可或缺的。

（三）金融业务监管

金融业务监管就是对所有金融机构的经营品种、经营范围以及经营的合规性来进行监管。要让金融业健康的发展，就要做好金融业务的监管，以免造成金融市场的混乱和失去秩序。

（四）市场退出监管

市场退出监管就是对金融机构的退出行为、破产倒闭或合并来实施监管。金融业的特性使得金融机构并不能擅自地去进行变更，包括关闭和合并等等，要经过相关的部门批准才可以进行这些操作。这会使得金融市场更加正规，更加严肃。

二、我国金融监管体系的不足之处

（一）监管格局比较混乱

我国实行的是“四位一体”的分业监管体制，在这个体系之下，以证监会、银监会、保监会以及中国人民银行为主，与一些其他的监管部门共同合作，来实现对我国的金融市场的监管。然而，在我国的监管协调的机制未完善之下，行业的监管区和多头监管的共同存在使得金融监管往往会存在一些重复以及真空的区域。其次，很多国内的金融机构的自我监管意识十分薄弱，导致风险也相对增加，这也增加了金融监管的压力，成本也相应增加，也降低了效率。

（二）金融监管的法制体系不够健全

我国目前的金融监管的法制体系是由《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《人民银行法》、《外资金融机构管理条例》以及《银行业监督管理法》共同构成的。第一，在现有的法制体系当中，对金融危机时候的应急处理的相关法律并不健全，在存款的保险制度方面也是一片空白，这都使得市场变得非常不规范。其次，法规的可操作性也不强。缺乏相对灵活一点的操作的规范。这两个方面也凸显了我国金融监管的法律方面的不完善。

（三）在网络金融监管方面严重滞后

在近年来，网络的迅速发展推动了全球经济的快速发展，也包括我我国。现代的金融业有很多是和网络进行融合从而使得更加符合目前的形势。但是，在金融业务在电子和网络上的不断提高的情况之下，我国的关于网络的金融监管确跟不上发展的脚步，严重滞后于其他发达国家，在很多方面，都没有出台有关的法律法规。

三、如何更好地完善金融监管体系

（一）进一步地完善金融机构的内控机制

要想完善金融机构的内控机制，就一定要深入到金融机构内部的多个环节，包括观念、组织、结构和管理等等，建立好更为有效的机制来进行内部控制，这样才能够让规避风险这个目的得以达到。只有这样做才可以明确内部监管的权威地位。在金融监管当中，如果失去了内部控制，只有外部的监管的话，效率就会大大降低，事倍功半。

（二）建立一套完善的监管信息系统和风险预警机制

为了尽量地弥补公开信息披露不足的地方，监管局应该建立一套完善的监管信息系统，这样也能够加快监管信息系统在网络上的建设速度。也应该建立一套风险预警机制来加大对金融工具和金融业务的监管，这样就能够减低成本以及大大提高效率。

（三）实施更为有效的金融风险监管

要想完善我国的金融监管体系，就要改进目前的监管方式，强化信息的传导功能的建设，从而让监管信息的资源能够共享。根据要求，可以建立一套更完善的风险监控体系，把所有相关的指标规范化，并运用现代的网络技术加强对信息的收集和分类以及分析等等，强化我国金融机构对风险的辨别能力以及自我的控制力。

（四）完善我国的金融立法

上文也提过，目前我国在金融监管的法制方面并不完善，在金融危机等突发事件的时候并不能很好地发挥作用，在网络上的金融业务方面很多地方也是一片空白。因此，我国金融的立法必须根据现有情况来做出调整和创新。这样才可以保护我国众多社会成员的利益和减少激烈的社会动荡，加强金融机构在各个方面的操作规范，让我国的金融监管体系更加完善。

四、结言

在目前这个阶段，我国相对于其他的一些发达国家，在金融监管体系方面存在一定的不足之处，这时候就应该把国情和金融监管的现状结合起来，逐步地去改善目前的金融监管体系。同时也要正视我国目前金融监管法制方面的不足，对相关的法律法规进行修改和增加，也要按照需求，统一我国的金融监管体系。中国已经加入了WTO，因此金融监管方面也要跟国际看齐，学习对我国有益的地方，早日完善我国的金融监管体系。

参考文献

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民间借贷又称“民间信用”或“个人信用”，是指公民之间、公民与法人之间、公民与其他组织之间的借贷，一般采用利息面议，直接成交的方式，其利率不得超过人民银行规定的相关利率。民间借贷可以分为民间个人借贷活动和公民与金融企业之间的借贷。民间借贷活动必须严格遵守国家法律法规的相关规定，遵循自愿互助、诚实信用的原则，它是对金融市场的有利补充，具有灵活性和快捷性。近年来，随着国家利率政策的调整以及受农户小额信用贷款较难的影响，民间借贷更加活跃，呈现出借贷规模扩大化和借贷用途多样化的特点，其对金融业的影响也逐渐加深，引起社会各界的广泛关注和高度重视。

一、民间借贷的现状

近年来，我国民间借贷的发展十分活跃，是广大农民借贷资金的主要来源，一方面是因为货币政策从紧背景下，正规银行信贷体系融资功能弱化，短期小额贷款困难；另一方面是因为社会资金供求的失衡，许多资金相对比较富裕的个体户和中小企业主，在暂时没有新的投资意向的情况下，为了处置闲置资金，在高额利率的驱动下向一些资金匮乏的企业或个人提供高息借贷。然而，随着民间借贷之风愈演愈烈，地域分部广、贷款利息高、牵涉人数多，并且处于法律和金融监管的真空地带，一旦某个环节出现问题，不仅会对我国的经济金融体系产生危害，还极易造成负面的社会影响。

（一）民间借贷对经济金融运行的影响

民间借贷作为与正规金融相互对立的金融活动，其发展和活跃必然会导致正规金融受到影响。不规范、盲目的民间借贷行为地不断发展和蔓延，对企业的正常生产甚至整个区域的经济金融运行都会产生不利的影响，主要表现在几个方面：

1.加重企业负担，增加企业融资成本，导致企业资金使用的恶性循环。民间借贷的平均利率普遍较高，企业高息负债后，虽然可以解决一时的燃眉之急，但受到高息负债带来的制约，财务支出进一步增加，往往得不偿失。

2.容易造成债务纠纷，不利于社会安定。民间借贷手续简单，具有盲目性、不规范性和不稳定性，缺乏必要的金融管理和法律法规支持，容易造成纠纷，而因为其涉及人员众多，一旦发生纠纷，将会对社会安定产生负面影响。

3.影响国家利率政策的实施。与正规金融机构资金价格由国家确定不同，民间借贷的利率往往是根据市场供求关系而由借贷双方自发制定的，其利率水平通常要远超银行同期利率，影响了国家利率政策的全面贯彻实施。

（二）民间借贷存在的原因分析

对民间借贷进行深入分析，发现其产生的根源在于法律法规的缺陷和金融监管的缺乏。法律方面，缺乏对民间借贷行为进行统一规范的法律，导致民间借贷的合法性等基本问题无从确认，在实践中对于民间借贷的规范缺乏协调性、统一性和逻辑性，导致民间借贷在实际操作中存在制度性风险。

金融监管方面，基层银监部门监管任务重、人员少，而民间借贷又比较隐蔽，监管起来有些力不从心。

二、金融监管存在的漏洞和问题

目前我国采用的是单线多头的金融监管体制，即金融监管权集中在中央，地方没有独立的监管权利，在中央一级形成了“一行三会”的多家机构共同负责的监管模式。理论上，非正式的民间借贷机构并不由银监会负责，但是这些领域却往往更容易出现问题，而一旦这些领域出现问题，就可能对正规金融机构的稳定造成影响，这就导致了民间借贷的监管缺失。在银监会设立之后，央行主要负责金融宏观调控，但为了实施货币政策和维护金融稳定，也保留了必要的监管职责，但是，央行对民间借贷领域的信息掌握和监管同样不够健全和完善。

另一方面，民间借贷领域所表现出来的一些特点也使得这种单线多头的监管模式难以正常发挥效力。

1.民间借贷所表现的区域性、地方化色彩非常强。民间借贷近年来的发展十分活跃，由于社会传统的渊源、资金供求的失衡、信贷政策的影响、盈利思想的引动、手续便利的驱动等一系列原因，民间借贷之风愈演愈烈，导致其地域分布极其广泛，而由于我国单线多头的金融监管体制的漏洞，地方没有独立权利，中央对地方的直接影响又相对比较薄弱，导致监管模式难以满足实际情况的要求。

2.民间借贷一旦出现问题，所带来的冲击和影响也具有区域性。民间借贷一旦出现问题，对地方区域的影响会造成较大冲击，但却远远没有达到可以受到中央重视的地步，中央对于民间借贷的危害没有较为直接的认识，也在一定程度上造成了监管的不足。

三、提高我国金融监管力度的建议

针对我国现有金融监管体制“单线多头”的缺陷和漏洞，应该进行金融监管体制的改革，采取“双线多头”的金融管理体制，即中央和地方两级都有对金融机构的监督权，同时，每一级又有若干机构共同行使监管职能。这种模式可以弥补现有监管体制的不足，适用于我国地域辽阔、金融机构多而且情况差别大的特点。可以采取下列举措，加强金融监管的力度，引导民间借贷的健康发展：

1.金融机构积极筹措资金，提高服务质量。

2.制定更加完善合理的法律法规，对民间借贷行为进行正确的引导和规范。

3.切实改善投资环境，对民间富余资金进行引导，鼓励直接投资。

4.强化金融知识和法律知识宣传，规范民间借贷的健康发展

5.强化利率管理，进一步规范民间借贷。

四、结语

总之，金融市场的发展呼唤金融监管的同步发展，从民间借贷的现状来看，我国目前的金融监管体系存在着严重的不足和漏洞，需要找出漏洞的所在并及时加以改进，进行全面协调，需要以调整金融监管模式、扩大金融监管范围、加强国际金融监管合作等多种手段和渠道来开展相关工作，进一步完善我国的金融监管体系，确保我国经济的平稳健康发展。

参考文献

[1]镇六平.我国金融监管问题及对策探讨[J].商业经济，2012，（5）：117-119.

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奥巴马政府在成功实施医疗改革后力推的金融监管改革,首先是对2008年全球金融危机的根源及美国金融监管制度缺失所进行的一个正式的反思与修正。当然,从另一个层面来看,奥巴马政府也试图通过这一影响深远的改革整固美国金融体系,提升美国金融战略竞争力,增强美国经济的创新力和竞争力。作为全球经济金融事务的主要领导者,美国金融监管改革法案在国会获得通过,势必对未来全球金融监管体系产生重大影响。

影子银行体系为全球金融危机的扩散推波助澜,必须消除金融监管在该领域的空白和缺失。影子银行机构通常既从事放款,也接受抵押,并通过杠杆操作持有大量证券、债券和复杂衍生金融工具。全球金融危机之前,包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、债券保险公司、结构性投资工具等影子银行迅速膨胀,该类机构在带来金融市场繁荣的同时,其快速发展和高杠杆操作的特点也给整个金融体系带来了巨大的脆弱性,并直接为危机推波助澜。全球金融危机表明,金融危机的一个核心原因在于没有向监管者提供法律权力来控制“影子银行系统”中的风险。监管者缺乏某些监管权力,或者是已有的监管实施不够,对影子银行的监管存在空白地带和监管不力,一些影子银行机构游离于现行监管体系之外,对其缺乏适当的约束,是金融危机引起连锁反应的重要原因。美国财政部长盖特纳2010年5月6日在美国国会调查“影子银行”对金融危机造成影响的听证会上也表示,造成全球金融危机的一个根本原因是美国国会没有赋予金融监管者控制“影子银行”的权力。由此,盖特纳呼吁国会能够在金融监管改革立法中体现这一内容。因此,将影子银行体系纳入监管体系,要求其进行适当的信息披露和适度的资本要求,成为后金融危机时期包括美国在内的各国金融监管改进的重要内容。此次美国金融监管改革法案中对此作出的许多规定,正是危机后政府反思在正式制度上的反映。

信用评级机构的商业模式为金融危机埋下伏笔,金融监管需要对其进行约束和问责。现在来看,穆迪等信用评级公司对众多高风险的次级抵押贷款支持证券的评级错误,未将系统性风险纳入评级模型,评级的模型和理念不适应评级对象,是导致全球金融危机的原因之一。而究其深层原因,信用评级机构之所以未能准确地对金融产品进行评级,背后是其严重包含利益冲突的商业模式。由于信用评级公司的评级在美国次贷危机、希腊债务危机中暴露出明显缺陷,美欧等国加强对信用评级公司问责和监管力度的呼声日益高涨。

从具体措施来看,加强对信用评级公司的监管,提高信用评级的质量和准确性,是各国在金融危机中得出的重要教训。这大致包括以下一些内容:强调改变当前信用行业不合理的盈利模式,推动评级行业升级,确保评级机构独立性;强调对信用评级机构及评级活动进行监管,并依据市场经济原则,对不能预期市场风险、评级结果不符合事实的评级机构实行退出机制;强调关注信用评级在一国经济和金融发展中可能引发的经济和国家安全风险,从战略上规划信用评级行业的合理发展。此次美国金融监管改革法案,对信用评级行业的规范和发展提出了许多具体细致的要求,势必将推动传统信用评级模式的根本性变革。

金融体系的系统性风险因为金融危机而得到关注,金融监管必须体现宏观审慎和微观审慎的有机结合。全球金融危机彰显了金融体系的系统性风险在金融稳定中的重要性,危机后各主要国家金融监管改革方案中,均将金融系统性风险的监管放在了极为重要的位置。全球金融危机爆发以后,全球主要经济体和国际组织都深刻认识到,汲取国际金融危机教训、维护金融体系稳定,迫切需要在加强和完善微观审慎监管的同时,构建以宏观审慎监管为重点的金融监管,并使两者有机结合。与此前微观审慎监管的容易识别不同,宏观审慎监管是一种新型的金融监管模式,它将整个金融系统所面对的风险都纳入监管范畴,即把众多金融机构看作一个整体。通过制订全面的金融稳定政策,宏观审慎监管可以避免金融机构负面作用的冲击蔓延给整个金融系统带来的不稳定,最终维护金融和经济的稳定、协调、可持续发展。美国金融监管改革法案中,内在嵌入了宏观审慎和微观审慎相结合的理念,注重对于系统性金融风险的监管,并对此作出了许多制度性的安排。美国金融监管理念的这一调整,对于全球金融稳定和经济发展将具有深远意义。

鉴于明显的信息不对称现象,复杂金融活动中必须实施对投资者及消费者利益的保护。全球金融危机中暴露出信息不对称现象在复杂金融活动中更为明显,如危机中金融衍生品由于缺乏透明性,包括对手风险在内的一系列风险难以被监管机关以及金融市场的参与者认识和警觉。这使得各国意识到,加强对于重要金融机构和复杂金融产品及衍生产品的信息披露,加强对投资者与消费者利益的保护,需要成为成熟金融市场体系下不可或缺的内容。鉴于此,保障投资者与消费者的知情权与索赔权,强调金融机构进一步增强其透明度,增加复杂金融产品和衍生金融产品的信息披露,已经成为金融危机爆发后欧美监管机构的共识。在6月25日通过的美国金融监管改革法案中,设立实体化的消费者金融保护机构,赋予其特殊的监管权力,全面保护消费者合法权益,成为美国给全球金融监管行为所发出的重要信号。

美国金融监管改革法案的主要内容和特点

全球金融危机之后,美国危机治理和金融监管的思路发生了重大转变。从刚刚通过的金融监管改革法案的核心内容来看,美国朝野一致将监管的重点由着重于发挥市场的自由要素转向重于普济要素。这反映了美国试图正通过金融监管理念和体系的重塑,形成国家新的金融竞争力。

扩大了金融监管范围和对象,通过加强对金融市场的全面监管达到消除系统性风险的目的。从美国金融监管改革法案来看,改革后监管的范围和对象更加全面,更加广泛。该法案吸取了金融危机中对于影子银行体系的监管教训,全面将之前缺乏监管的场外衍生品市场、对冲基金、私募基金及其他非银行金融机构等纳入监管视野,使金融监管覆盖了以往的监管盲区,形成了更为全面的金融监管视角。美国金融监管改革法案的一个内容,是对于衍生金融产品条款,以及银行投资对冲基金和自营交易的限制。该法案要求,对冲基金和私人资本运营公司需要在美国证券交易委员会(SEC)注册,大型金融机构的运作并购、相关抵押贷款的发放和信用评级的制订,以及各种衍生工具的交易等,必须被纳入监管,接受监督。例如法案规定,银行在打包贷款时必须将相关风险在资产负债表中体现,银行进行对冲基金和私募基金等投机易,最高投资额不能超过其资本的3%,政府将对资产超过500亿美元的银行和100亿美元的对冲基金征收特别税等。而在银行分拆衍生品业务方面,最终议案放松了早前议员建议的严禁华尔街大银行从事衍生品交易的相关内容。最后通过的法案要求银行需分拆风险最大的衍生品交易,但是可保留利率、外汇、黄金、白银等衍生品交易。总的来说,美国金融监管改革法案中的一些措施虽然看起来有点事无巨细,但通过金融监管堵塞市场漏洞,清除监管盲区,监控金融市场风险,防范潜在金融风险的努力由此可见一斑。

改革并明确了系统性风险评估和管理的方式,为实现金融稳定奠定了良好的基础。金融系统中的系统性风险,来源于微观金融主体行为的外部性效应,金融监管必须体现高度关联的现代金融市场中系统性风险的要求。美国金融业一贯依赖于市场的力量形成金融体系自己的发展,虽然这很大程度上发挥了市场的积极作用,但却容易忽略了系统本身的风险。此次美国金融监管改革法案中,对于宏观的系统风险有了一个统一监管的机构,这是原来金融框架里面没有考虑到的。

此外,作为该金融监管改革法案的一个重要内容,该法案彻底改革了政府官员评估和应对可能给经济带来系统性风险的方式。在此前参众两院的改革方案中,对于系统性风险的评估和管理一度成为各利益相关者争议的焦点。在最新的法案中,授权美国联邦储备委员会对于大型、复杂金融企业的监管权,并创建一个由联邦金融监管机构组成的金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)。同时,法案还将首次授权联邦监管机构接管并分拆濒于倒闭边缘的金融服务公司。将确立一个新的架构来解散对整体经济构成危险的公司,允许美国财政部为相关解散费用提供资金,政府必须在使用一切政府资金前确定一个偿还计划,而这些资金将由倒闭公司资产、债权人以及针对资产超过500亿美元的金融公司征收的费用来偿还。这一系列措施,体现了美国重视实施对于系统性风险的监管,实现国家金融稳定的最终目标。

注重对于消费者利益的保护,体现了从“买者自负”到“卖者有责”的监管理念转变。金融消费者利益的保护不足是致导此次金融危机的重要原因,美国政府深刻汲取此次金融危机的经验教训,将金融消费者权益保护作为危机后金融监管改革的重中之重。金融危机爆发后,美联储迅速采取了一系列措施加强消费者保护,如向消费者提示可调整利率抵押贷款风险,修改消费者保护条例;提高信用卡信息披露有效性,禁止双循环计息方式;要求金融机构向消费者提供风险定价通知等。而在6月25日国会通过的新的金融改革法案中,明确将设立强大的消费者金融保护机构,确保美国消费者在抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费时能得到清晰明确的信息,并保护他们不受隐性费用的侵害,以对付为追求利润而不负责任的信用卡公司和购房借贷公司。在此之前,美国各界对于是否成立消费者利益保护机构,如何认识该机构设立的必要性和职责权限等,一直存在争议。此次通过的法案最终采纳了支持方的意见。实际上对于一些金融机构损害消费者利益的不良行为,美国有关机构已经采取了与之誓不两立的态度。如2010年4月16日,美国证监会对高盛集团提出诉讼,称高盛在打包并营销某种次级抵押贷证券时,就重要事实问题向投资者提供虚假陈述或加以隐瞒,使投资者遭受巨额损失,美国证监会还宣布对19家大型银行的会计问题进行审查等等。此次金融监管改革法案的通过,不过是将此前的一些做法做了正式的制度化安排。

美国金融监管改革对我国的借鉴和启示

目前,我国尚处于金融发展的初始阶段,金融体系还未完全开放,金融结构、金融资产与资源分布以及金融资产管理组织发展还比较滞后,监管这一定程度上抵御了金融危机的巨大冲击。但是,随着未来外部风险加大和国内金融体系的发展,我国建立符合现代金融风险特征,涵盖制度监管、市场监管、全程监管、协同监管等形式的监管框架已是大势所趋。后危机时代金融监管体系正在成为世界各国金融领域博弈的新杠杆,金融监管的适度制度安排,必将成为未来金融核心竞争力中的重要一环。

促进金融机构的自律和约束,实施对投资者及消费者利益的保护。现代金融产品的复杂性特征,使得市场微观主体经常难以正确理解产品的特征,对产品蕴含的金融风险作出正确评估,从而无法基于审慎的判断作出交易决策,甚至落入欺诈陷阱。也正因为如此,各国均将加强对重要金融机构、复杂金融产品及衍生产品的信息披露,加强对投资者与消费者利益的保护,作为金融监管改革的重要内容。而对我国而言,吸取美国等国的经验,必须使金融监管贴近市场第一线,并保持相应的前瞻性和有效性,在增加金融衍生工具透明度的前提下,合理约束金融机构的销售行为,促进金融机构的自律和约束,切实保护消费者和投资者的利益,这显得非常重要。

推进信用评级机构的变革,加强对于信用评级行业的有效监管。针对我国信用评级行业的现状,建议有关部门推动信用评级行业在以下几个方面实现变革。首先,国家从战略上重视信用评级行业的规划和发展,打破评级业垄断格局,增加区域内信用评级话语权。目前由三大机构垄断、一体化的信用评级体系在多极化的国际经济体系下是不合理的,我国应抓住金融危机和债务危机给信用评级行业可持续发展带来的重大历史机遇,改变不合理的国际信用评级体系,打破行业垄断。顺应区域内评级机构发展潮流,把大力推动我国本土信用评级机构发展作为一种长远的战略选择。其次,完善信用评级的定位与功能,适当考虑评级的区域性。信用评级服务业应该是区域化的,本区域内由区域经济的管理者和参与者们自己博弈,平衡利益,自己评级,按级别配置资源。区域外机构不应横空评级,避免由此引发不必要的预期,造成恐慌。第三,强化政府对于信用评级行业的监管,增强评级透明度。目前的信用评级作为制度安排,广泛存在于资本市场、银行信贷、商贸等领域,已具有公共品性质。目前,信用社会化的特殊国情需要我们重视信用风险,国家在对社会信用风险的管理应负有职责。建议有关部门明确监管机构及监管职能,对信用评级机构的设置、产品、人员等进行适当的管理和调整,加强对于信用评级机构及评级活动的监管,促进这一行业的健康发展。