乡村治理存在的问题范文

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目前除各镇（区、街）中心小学外，其他大部分完全小学学生数不足200人，大部分农村教学点学生数不足100人，有的年级学生数不足10人。根据有关要求，大部分农村小学只能核定2-5名编制，但从实际情况看，如果按照编制配备人员，显然不能保证一个学校的正常运转。个别乡镇中学的设置也存在类似情况，如个别山区镇的学校学生数不足400人。因此如果学校不能形成规模办学，就会造成师资力量的严重浪费，从而产生虽然超编，人员还不够使用的现象。主要原因：一是有部分学校地处偏远，人口密度小，所辖自然村少，生源严重不足，如果和其他学校合并，会使学生上学路途较远，交通不便，给学生和家长带来诸多麻烦，从安全角度考虑没有进行调整，二是个别村委领导基于种种考虑，不同意在本届人员任职期内将学校撤销或合并，因此教职工人员不够，宁可村委自己出钱聘用代课教师，也不愿撤并学校。

（二）农村小学教职工人员老化，部分教师不能继续从事教学工作

从调查情况看，农村小学专任教师年龄在51周岁以上的人员占27.07%，而个别山区乡镇比例还要大，达到45%以上，还有些山区小学教职工全部为40岁以上人员。由于年龄偏大，加之精力和体力的原因，使得大部分人员不能坚持正常工作，即使能坚持工作的人员，其工作量也远远达不到国家规定的标准。由于农村小学教师队伍严重老化，教学质量得不到保障，影响了教育工作的健康发展。产生人员老化主要有以下几个原因：一是由教师职业的特殊性决定的。在年轻时，由于精力和体力透支，使教师一过50岁便显出老年人的特征，尤其是女教师更为明显，本来还可以继续工作却因年龄偏大而不得不转为职员或实行校内退养，产生在编不在岗的现象。二是由于近几年通过考录制，每年师范类毕业生进人数量受到了一定的控制，教育主管部门为了确保高中和职业学校的教学工作，将大部分毕业生都留在了高中或职业学校，只将少部分毕业生分配到乡镇。分配在乡镇的毕业生也往往被做为教学主力留在了初中，从而造成农村小学多年不进人的局面。尤其是一些山区小学，由于受地理位置和经济条件的限制，新鲜血液得不到补充，人员流动困难，使得农村小学在人员使用上进入恶性循环，老龄化现象更加突出。

（三）部分教师素质较差，不能胜任正常教学工作

部分教师自身素质和业务水平不高，不适合继续从事教学工作，只有转岗从事后勤工作。由于用人机制和考核机制的不健全，对这部分不能承担教学任务的人员没有可适用的政策，只能由学校自行安排其力所能及的工作。造成目前教职工队伍素质不高的原因：一是目前教职工队伍人员构成情况较为复杂，1999年以前只要是师范类毕业生，包括电大毕业的师范类计划内自费生一律分配在教育系统，除此之外，通过招收代课教师、合同制工人等渠道，使一些业务水平不高、综合素质较低的人员进入各学校，造成教师队伍人员素质参差不齐。二是2003年龙口市最后一批民办教师767人一次性转为正式教师，这部分人员相对来讲年龄偏大，学历偏低，整体素质不高，加之转为正式教师后，部分人员认为自己有了铁饭碗，进了保险箱而放松了对自己的要求，工作中没有了以前的干劲。

二、对策及建议

一是严格执行机构编制规定，确保教学工作高效正常运转。班额明显不足、学生数奇缺、发展后劲丧失、群众反响较差的学校，该撤销的坚决撤，该降格的一定降（如完全小学可降为教学点），能合并的尽量合，减少学校数量，收回教学编制，整合教育资源，提高教学质量。在确保总编不突破的前提下，对一些教学质量优秀、发展前景光明、社会反映看好的中小学重点扶持，编制要给足给优，要注重结构、岗位、专业的需要。确保教学工作高效正常运转。

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1土地整治项目及项目管理含义

1.1土地整治项目概念。土地整治项目主要就是提高土地的利用率、保障土地资源可持续利用，合理的的利用土地的整理工作，对于生产建筑破环和自然灾害损毁土地有修复的作用。将土地整治按照类型可分为农用地整理、高标准基本农田建设、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦、宜耕后备土地资源开发、土地综合整治等项目，所涉及的工程有很多，其资金来源主要是用地有偿使用费、农业土地开发的土地出让收入、耕地开垦费、土地复垦费和其他涉农资金等。1.2土地整治项目管理。土地整治项目管理是指项目的申报立项、设计、政策处理、招投标、实施、验收、审计、后续管理等工作。项目是一个过程，项目管理是项目管理者对项目进行管理的行为，土地整治项目管理就是把土地整治知识、专业技能、工具与技术应用到项目各项活动中，来实现或者是超过项目利益有关的要求和希望。

2土地整治项目工程管理存在的问题

2.1项目前期准备工作不充分。首先就是土地整治工程设计标准体系不够完善，现在的设计标准还是遵循20年前的制度，已经无法适应时代的发展，而且这项制度标准无法对各地区的实际情况进行具体的考量，而且主要的是缺乏一定的科学性和合理性。根据国建的相关标准，申报资金的单位要根据实际清理和需求进行申报，但是在实际的操作过程中，很多的申报单位知识看重项目资金，而不重视工程技术，严重的浪费了资金的使用。随着社会的不断发展，过去的评估指标已经无法满足现在的需求，无法适应现在的发展需要，所以应及时的调整和改变，还有就是操作流程评估不规范，会使部分地区连项目的评估操作流程的细则都没有，有很多地区都没有建立健全的评估机构和相应的评审制度。项目的申报时间太长、程序多，导致需要很长的时间才可以得到审批，但是在这么长的时间内，物价、政策等都有很大的变化，这就会影响到施工的进度和质量。对于规划设计报告是十分重要的，但是在很多的设计报告中，由于语焉不详，交代不清，对于相关的技术经济问题缺少准确的研究分析，导致规划设计报告在实际生活中缺乏可实施性。2.2土地整治项目实施过程中缺少科学性。进行土地整治项目工程管理的时候，没有对其进行正确的认知，其中存在着很大的功利性，就算确定了土地整治以后，地方基层部门缺少对其可行性的论证和研究，在工程实施的过程中，缺少规范性的管理，导致数量和质量很难得到保障，就会存在偷工减料、投机取巧等问题的出现。2.3土地整治项目专业技术人员水平不高。就目前而言，土地整治项目工程管理人员的业务不熟练综合素质低等问题，对于土地整治项目工程管理人员需要懂得水利、林业、农业、土地等相关的知识，才可以保障土地整治项目顺利进行。2.4土地整治项目资金管理规范性较差。国家的有关部门和地方部门对土地整治项目资金管控力度不足，在资金的拨付方面没有相关的制度，导致断层的现象时有发生。2.5标段划分不合理，影响施工协调问题。在招投标的时候会把项目划分为很多标段，一般大的项目划分以资金为限额进行分标段，尤其是有一些工程项目因为超过单项招标资金的要求，会将其划分到其他不相邻的标段中，有的招标机构不了解情况，机械的对项目进行拆分，这样对项目施工、验收等工作带来很大的不良影响，项目在验收的时候不仅要对各标段分别进行验收，还要对各标段完成情况进行汇总和资金的结算，所以此类项目在审计时往往会出各种问题，对工程验收产生不多不良的影响。在招标过程中，有很多施工单位会借用资质的情况十分的普遍，投标文件中经常出现的问题是不提供设计图纸，评分的时候会以投标的总价为评分的依据，不会考虑分析共享计费，导致施工单位在不突破总价和不以实际情况为原则的情况下随意报价。

3加强对土地整治项目工程管理的建议

3.1强化项目决策的民主性、科学性。土地整治项目工程管理是十分重要的，会涉及到项目评估、可行性分析、项目选定等前期的准备工作，在项目的施工过程中，要坚持严格、科学、民主的决策，利用各种先进的管理办法，以参与式发展理论为主要导向。3.2强化项目检测评价体系建设和执行。对于土地整治项目中科学而严密的检测评价是十分重要的，项目实施检测包括对社会影响、财务进度、工程进度、采购进度的检测，其中检测主要包括对安全、水资源、土壤、环境的检测。所以应重视检测工作，增加检查的次数，并且填写完整的项目进度报告，项目的完成情况、项目的经济效益等。3.3强化项目建设的公开性。在土地整治项目实施的过程时，要对劳务、物资和建设工程进行公开的招标，只有将项目建设的公开性不断的加强，才可以保证合理有效的使用项目的资金。3.4强化项目资金审批的管理。对于项目资金在使用上并不是无偿的，要有一定的经济效益和社会效益，这就需要建立一个完整的资金管理部门，严格按照相关的流程和制度进行，以保证专款专用，还应该加强财务的手续和流程的规范，以保证项目资金预算管理制度可以有效的贯彻落实。3.5制定实施规划设计、施工、验收、审计等资质相应的管理办法。对于参与计、施工、验收、审计等单位，现在还没有专业资质的要求，导致从业的单位人员素质、真实性、科学性、严密性、规范性无法得到保障，所以应制定完善的管理制度，对这些从业单位、人员进行培训和考核，使得这些从业单位、人员具有较强的责任感毫无危机感还应该对设计、审计、监理、施工等单位的招投标评分制度及标准规范进行制定，选择有能力的投标单位，防止出现承揽以后转包的情况，把有限的资金真正的用在项目上。4结论中国虽然是一个领土大国，但是由于很多原因导致人均占有量少，有效使用的土地很少，这就需要对土地进行合理的整治和管理，以保证土地资源合理的使用，土地整治需要社会、政府、施工单位等共同的努力，只有严格按照相关制度进行，各级部门进行严格的检查和监督，才可以使中国土地整治项目工程管理中的问题逐渐的解决.

参考文献

[1]吴奇格.土地整治项目工程管理存在的问题与解决方法[J].城市地理，2016（20）：25-26.

[2]蒋艺.土地整治项目工程管理存在的问题与解决方法[J].科技与企业，2016（22）：5-6.

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Abstract: This paper expounds the connotation of integrated management of water in urban and rural areas and the necessity, analyzes the current situation of water management in urban and rural areas as well as the main existing problems, and put forward some ideas on the management structure, operational mechanism and the reform measures.

Key words : the integration of urban and rural water supply; existing problems; operation mechanism; reform measures

中图分类号:F407.9文献标识码A 文章编号

一、水务管理一体化的含义

水务管理一体化是水务管理所涉及的各项职能和各个环节之间协调、统一的管理机制，对区域的防洪、排涝、供水、需水、节水、水资源保护、污水处理及其回用、农田水利、水土保持、农村水电、地下水回灌等实行统一规划、统一取水许可、统一配置、统一调度和统一管理。城乡水务一体化管理模式是处理各种与水有关问题的一种行之有效的方式，其实现了由一个部门对地表水与地下水、水量与水质的统一规划与调度。该管理新模式提出更加注重对城乡涉水事务以城市水务管理为平台进行规划与管理，提出建设一个科学的、高效的水务信息管理平台及管理体系。

二、城乡水务管理存在的主要问题

依据部分地区城乡水务一体化管理现状分析，结合水务管理实际情况，城乡水务统一管理目前主要存在以下几个方面的问题：

1、管理体制方面

部分地区水务局目前仅有水资源管理职能、城市防洪职能和城乡供水管理职能，城市排水管理职能、城市节水管理职能和污水处理管理职能属其他单位管理，可以看出部分地区水务局没有真正实现涉水事务一体化管理；且与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺，系统内政企、政事不分的问题较为明显。

2、运行机制方面

合理的水价（包括自来水和再生水的水价，同时应考虑不同区域、不同层次的用户权益来制定）形成机制尚未建立，多元化、市场化的投融资渠道尚未形成，水务现代企业运营机制改革滞后。

3、政策法规方面

现有的行政法规不适应城乡水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善，尤其是有关农村方面的水务规划与管理规范条例尚未建立。

4、队伍建设方面

城乡水务一体化管理的思想观念、人员结构和业务素质不能适应城乡水务一体化管理新体制的要求等。

5、信息化建设方面

部分地区城乡水务统一管理信息系统尚未建立起来，不利于管理信息的处理与共享，难以使水务管理系统科学、高效的运作，尤其是乡村地区的信息化建设更不完善，甚至空白。

总之，最根本的问题是管理体制不顺，职能划分不够明确，各部门没有建立起有效的协调磋商机制，公众知情权、参与权、公民平等权等未有明显体现，监督体系不够完善，水务信息一体化管理平台尚未完全建立。

三、实施城乡水务管理一体化的必要性

根据我国水资源管理的实际情况，实施城乡水务一体化管理有其必要性与必然性，主要有以下几个方面：

1、是适应新形式的要求

随着城镇规模不断扩大，城镇化进程不断加快，城镇用水量不断增加，并且对供水、用水的安全保障要求越来越高，这必然要求改变旧的、不合理的水管理模式，实行城乡水务一体化管理新模式，以适应新形势的要求。

2、是贯彻中央方针政策的体现

实行水务一体化管理是贯彻中央治水方针，实现管理方式转变的必然趋势。当前，水利工作正处于传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键阶段，今年，我国又提出要实行最严格的水资源管理制度，这就要求我们顺应时代的潮流，实现管理方式的转变。实现水务一体化管理后，必将有力地推进节水型社会建设，促进水资源的可持续利用。

3、是促进城乡水资源的合理开发利用，保障城乡饮水安全的必然要求

水资源系统的内在联系，也要求城乡水资源进行一体化管理，以便更好地促进城乡水资源的合理开发利用。城乡水务一体化管理是合理优化水资源配置，提高水资源利用效率的体制保证。是落实科学发展观，保障供水安全与农村用水安全必然要求。

四、水务管理一体化的运行机制构想

1、是建立合理的水价形成机制。

全面贯彻中发[2011]1号文件水价改革精神，根据《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》和《国家发改委等五部委推进城市供水价格改革工作的通知》精神，结合实际，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。调整水价要与改革水价计价方式相结合，真实反映水价成本，加大污水处理征收力度。从水源到供水、从供水到排水、从排水到污水处理逐步建立统一的水价体系，以价格杠杆促进节水。

2、是建立多元化的水务投融资机制。

国内外经验表明，供水、污水处理单纯由政府承担，无法保证正常投入，运营效果不好，必须走市场化、产业化、专业化、社会化的路子。在充分发挥统一管理的体制优势的同时，继续用好现有投资渠道，鼓励和吸引社会资本投向水源工程、城市污水处理和回用设施的建设与运营，切实减少对政府的依赖，减轻财政负担。

3、是建立市场化的企业运行机制。

涉水事务统一管理后，必须建立“产权清晰、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。水务部门也要建立责权明确的国有资产管理、监督、营运体系，健全国有资产补偿和保值增值运行机制。

4、是建立法制化的行业监督运行机制。

坚持依法管水、依法行政，严格按照《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境保护法》和《取水许可制度实施办法》等法律法规管理水资源，保护水环境，建立水资源社会公示和社会听证制度，让公众参与水量分配、水价调整及涉及公众权益的用水管理。建立自动化、网络化的水量、水质自动监测系统，定期公布水资源状况，加强监测和监督管理，保证水量、水质安全，依法管水，健全供水应急预案。

五、水务管理一体化的改革措施构想

实现水务管理一体化，必需改变当前的水务行政管理体制，积极推进水务行政管理体制改革和水务体制改革，具体措施详述如下。

1、推进水务行政管理体制改革，整合行政职能。

a、整合行政职能。改变目前管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水资源以及相关涉水事务城乡分割、部门分割的管理体制，将分散在政府相关部门的涉及城乡防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等行政管理职能调整归并为一体，统一由一个部门对城乡水资源和相关涉水事务实行集中管理。

b、理顺职责关系。水务主管部门管理的重点是涉水的执法、规划、许可、保护和调配等事务。政府相关部门要按照各自的职能，协调配合、积极支持水资源和相关涉水事务的集中统一管理，避免出现新的职能交叉、权责不清的问题，逐步建立新型的水务管理体制。

c、优化资源配置。按照新型的水务管理体制，相关部门要加大水利基础设施、防洪保安、污水处理、水环境监测等建设的投资和治理力度，保证水资源在社会经济发展中的供需平衡，逐步形成水资源保护、开发、利用、治理协调推进的局面，提高水资源的可持续利用能力。

2、推进水务体制改革，组建水务集团。

建立政企分开、政事分开、政资分开的水务管理体制，明确界定政府、企业、事业和社会中介组织在城乡水务中的职责，形成以政府为主导，盈利性企业、公益性组织、社会公众等多元主体参与，政府、市场、社会有机结合的水务管理模式，建立所有权、经营权、监管权相互制约的城乡水务发展模式。在上述框架内组建水务集团。

a、水务集团的整合范围。将由水利部门管理及公用部门管理的自来水公司、排水公司、污水处理厂等涉水单位的固定资产、债权债务、工作人员无偿整体划归新组建的水务集团。

b、水务集团为企业性质。建立产权清晰、权责明确、管理科学、监督有力、激励有效的法人治理结构，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人主体和市场竞争主体。

c、水务集团的机构设置和职责。水务集团隶属政府，政府委托水行政主管部门代行管理。集团内设办公室、计划发展部、财务管理部、劳动人事部、技术设备部、稽查大队。负责城乡水源、供水、排水、污水处理及回用规划编制工作及工程的设计、施工、投融资工作；负责城乡生产、生活、生态用水供给；负责源水、供水、排水及污水处理管网建设与管理工作；负责水费收缴工作；负责节水工作。

3、加强领导，明确任务，积极稳妥推进改革顺利进行

a、加强领导、建立组织。为加强对水务体制改革工作的领导，成立水务体制改革领导小组。领导小组下设水务集团筹备组，组长由预任的水务集团董事长或总经理担任。

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从国土规划整治、土地利用和国土资源管理角度看，在我国城市周边的乡村存在着一个用地行为不规范、土地市场秩序混乱、交易活跃的区域，这一区域被称为城乡结合部。城乡结合部作为一个特殊区域交错着城市土地与农村土地，它作为纽带连接着城市与农村，其土地利用直接受到来自城市与农村的双重影响，同时也在两者之间起到传递信息的重要作用[1-3]。深化城乡结合部土地的研究，对整顿和规范土地市场经济秩序，提高土地利用效率，加强社会事务管理有重要的现实意义。

1城乡交错带土地利用的基本特征

城乡结合部是一个历史范畴，它是社会生产力发展到一定历史阶段时社会经济发展相对一定的社会经济制度而存在的。必须明确的是，研究城乡结合部是以目前的生产力发展水平、行政管理体制和法律制度框架来对它进行考察。因此具有以下几个特点:一是社会功能的双重性。目前，我国城市的周边农村，由于土地功能的改变已不是传统意义的乡村。大量的农用地转为建设用地，不仅使原来的农民改变了过去的生活方式，同时，由于人口的聚集和城市的辐射也使精神生活发生了质的变化。但这些地区又不是真正意义的城市，这是由目前生产力发展水平决定的。从生产力发展的角度看，手工业时代如果在城市的边缘出现大规模的人口聚集地并从事非农业生产活动，那么这些边缘地带便被自然地认为是城市的边缘地域，它可被视为城市新的组成部分。而今天由于城市功能的发展已到了基础设施完善、文化高度发展的阶段，因此目前的所谓城乡结合部不具备现代意义的城市功能，而是城市与乡村的一个过渡地带。它不是现代意义的城市，也不是完全意义的农村，它是生产力发展到一定历史阶段的特有现象，具有城市和农村的双重功能，而又不具备城市和农村的完全功能。二是时间的阶段性。从历史角度看，城乡结合部是在实现城乡社会平等后，社会主义现代化过程中出现的一个特有的经济地理现象。随着市场经济体制的不断完善和城乡经济二元结构的逐步消除，它必将失去存在的社会条件和社会意义。三是空间的滚动性。城乡结合部在空间上呈现着以城市中心为原点不断向外移动的趋势。以河南省许昌市为例，在20世纪80年代中期，城乡结合部的内边线为一环路，外边线为今天的三环路。随着城市的发展，通过对农村集体土地的征用，到21世纪初城市建成区已达到三环路边。使目前三环路成了许昌的城乡结合部内边线，外边线大致与四环路重合，并有继续向外扩展的趋势。这与全国其他城市的发展规律完全吻合。四是形成的自发性。城乡结合部不是政府统一组织建设的项目，也不是政府统一组织建设的城市或村庄。它是农村乡镇村组和当地农民以及外来务工人员为发展生产和改善生活自发建设形成的，是市场经济中劳动力、土地及各种生产要素自由组合的产物，在某种意义上呈现着一定的无政府主义的特征[4]。

2城乡结合部土地利用存在的问题及原因

2.1建设用地与农业用地矛盾显著

建设结合部是城乡空间一体化的产物。城市的发展需要一定的用地支持，建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地)。既要发展城市，又要实现耕地总量的动态平衡，因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出。

2.2布局不合理，相互干扰

城乡结合部农业用地与非农用地总处在一种相互转换与争夺的过程中，彼此相互干扰程度很大。在结合部，往往居民用地与污染工厂相邻，军队用地与地方生产用地互相穿插，商业用地被夹在教学之中。另外，由于征地时为节省资金，有意避开居民点，形成“城中村”，城乡建设极不协调。

2.3土地利用稳定性差，结构失衡

建设用地的无序扩展，引起土地利用格局分散而混乱。道路的延伸，独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎，既不利于农业生产发展，也不利于城区规划建设的实施。一方面，有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁，如近5年来，许昌市城乡结合部许多农户已经不止一次地历经征地拆迁，搬了建，建了搬;另一方面，投资兴建的菜蓝子基地、水利设施，在城区扩展影响下被迫缩小、迁建，造成产业结构不稳定，外部经济负效应显著。

2.4土地利用不充分，浪费严重

城乡结合部一方面人地关系十分紧张，另一方面又存在着建设用地占地大、建筑密度低、容积率低以及征而不用、浪费严重的现象。不少单位往往因为征地面积过大，征地费用过高，而缺乏建设所需资金，只好在所征土地的外围修上围墙，或围铁丝网，长期荒废，造成土地资源严重浪费。

2.5生态环境质量下降

由于偏重眼前经济效益，缺乏整体规划与分局，基础设施建设落后于整体开发，配套设施不齐全，商业医疗教育等服务设施缺乏，绿地系统不足等，另外工业污染、农业污染和生活污染“三管齐下”，大气、水、地资源遭到破坏，导致生态环境恶化，土地质量下降。

3土地利用调控对策

3.1对城乡结合部的土地利用实行动态监测

城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带，城市发展总是表现为大片土地成为城市土地，最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于城市的不断外延，城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况，有些土地利用基本合理，是城市经济发展的客观需要，而另外一些则是人为活动的过度影响，存在乱占滥用的不合理现象。比如，一个时期以来，大规模兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性，往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于农用土地变为城市用地之后，很难再重新恢复为农用土地，而农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间，这就要求在改变土地用途之前，必须进行充分的论证和规划，对土地利用的效益和环境影响做出深入分析[5]。

为了有效加强对城乡结合部的土地管理，需要加强城乡结合部土地利用的动态监测，对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样，比如，一方面，可以通过航片、卫片的判读解译，获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面，可以通过对土地利用监测结果的研究，就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控，合理、有效地利用土地资源。

3.2实行土地管理信息化、科学化

传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高，使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新。随着信息时代的到来，现代计算机、网络以及现代通信技术飞速发展，以计算机技术、地理信息系统(GIS)和全球定位系统(GPS)为支撑的土地管理软件应运而生，实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，如土地用途变更等，并及时、适当的进行宏观调控和管理，如严格控制非农用地审批，使土地管理达到实时、高效。

3.3加强城乡规划，依法执行规划

城乡结合部是城市和农村的交错地带，是最有必要加强规划而又最难规划的地区。各级政府部门必须从规划上对城市的盲目扩展加以限制，切实保护耕地，把城市用地的需求转到内涵的城市用地集约利用上，同时也要加强城乡结合部乡村居民点的合理规划，对于超标用地的居民点要强行拆迁，保证城市规划的严格依法执行[6]。

3.4规范土地市场

城乡结合部土地的出让，并没有完全按照市场经济规律的机制，形成完善的土地市场。土地使用权出让过程中，受到有关单位和部门的人为干预过大，越权批地，批“人情地”现象存在，不能很好地实行公平竞争，土地利用和土地使用者应承担的责任不能统一。为此，必须尽快建立新型的土地资源利用机制，完善土地市场。在城市总体规划的指导下，合理分配和利用土地，规范和完善城乡结合部的土地市场，借助地价杠杆来调节土地利用，可以减少盲目占用、非法占用耕地，达到保护耕地的目的。在出让土地时，要引入竞争机制，可以采取招标、拍卖等形式进行土地使用权的出让，尽量不采用行政划拨的方式，使得土地市场逐步步入规范化、公平化。

4实现城乡结合部土地可持续利用的战略措施

要实现城乡结合部土地的可持续利用，除采取诸如对城乡结合部的土地利用实行动态监测、实现土地管理信息化和科学化、规范土地市场、依法加强土地管理和利用、加强污染治理、优化城市建设用地的扩展模式、建设土地可持续利用的示范基地与示范工程等一般措施外，还应特别注重以下三方面的战略措施:

4.1制定科学合理的城乡结合部土地发展战略

有关职能部门要与周边乡村的基层组织密切合作，在明确结合部建设的目的和意义，分析政策、市场、技术、人才、资金、信息、区位等方面的条件与优势，准确把握自身不足和外界挑战的基础上，遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则，提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等，使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。

在城乡结合部发展战略的指导下，城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合，并主动与有关乡村基层组织合作，打破常规的规划思路，针对城乡结合部的特殊性，编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则，在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上，从城乡总体利益出发，根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况，协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求，进行统筹安排，确定各部门的最佳用地数量和位置，使结合部用地结构和空间布局更加合理，劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学，进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高。为此，应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组成的城乡结合部管理领导小组，专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施，制定相应的政策与制度，监督相关利益主体的行为，处理战略与规划实施中出现的各种问题[7]。

4.2对城乡结合部进行准确的定位

准确定位是城乡结合部持续发展、土地持续利用的前提和基础。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上，从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位，主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则，确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准，确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上，确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则，确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则，确定结合部的投资建设主体[8]。

4.3创新城乡结合部土地使用与管理制度

为确保城乡结合部土地的可持续利用，必须创新土地管理与使用制度，充分发挥市场机制的调控作用，通过完善结合部土地估价制度，推进土地的有偿使用，培育健全土地交易市场，引导土地集约配置，提高土地的配置效率。为此，应做到:一要严格控制结合部集体土地入市，明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地，建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制，坚持“开发一片，建成一片，收效一片”的土地开发原则，促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度，严格土地的审批制度[9]。

城乡结合部土地管理制度创新的一个重要举措是实行土地用途管制，即限制城乡结合部土地的用途，规定土地用途转变的许可、限制许可和不许可条件，对土地利用和用途变更进行监督，受理变更土地用途的申请并办理审批手续。现代信息科学技术、数据处理和智能分析、可视化和虚拟现实技术等高新技术的快速发展，为城乡结合部实行数字土地用途管制提供了物质和技术保障。数字土地用途管制是用数字的方法将城乡结合部及其土地利用活动和整个结合部的时空变化输入到计算机中，实现网络环境下的土地流通和实时动态监测，服务于城乡结合部土地的可持续利用。具体讲，就是以计算机技术、通讯技术、遥感技术、地理信息技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络技术为纽带，运用城乡结合部的各类信息，对城乡结合部进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的多维描述，以此为工具来支持和改善城乡结合部的土地用途自动化管制。城乡结合部的数字土地用途管制应实现纵向和横向的信息共享，要在法规许可的范围内打破部门和地区之间的界限，做到城乡之间统一标准、联合行动、相互协调、分工合作，以发挥整体优势，形成规模管制。

5参考文献

[1] 王国强，王令超.城乡结合部土地利用研究[J].地域研究与开发，2000(2):32-35.

[2] 顾朝林.中国大城市边缘区研究[M].北京:科学出版社，1995.

[3] RICHARD REYMENT K.Applied factor analysic in the natural sciences[M].Cambridge:Cambridge university press，1996.

[4] 叶岱夫.论郊区农业生态环境建设的几个问题[J].农村生态环境，2001， 17(1):60-63.

[5] 杨山.城市边缘区空间动态演变及机制研究[J].地理学与国土研究，1998，14(3):19-23.

[6] 顾杰.城乡结合部土地利用问题与对策[J].中国城市经济，2001(7):38-39.