行政调解的方式范文

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在当前民事纠纷大量增多的情况下,维护社会稳定、构建和谐社会是所有司法工作者的目标,也是检察工作的重要一环。在民行检察工作中贯彻调解优先原则,最大限度地发挥司法调解在构建和谐社会中的作用,将民行检察监督职能向化解社会矛盾纠纷延伸,向社会管理创新延伸,向推进公正廉洁执法延伸,体现了民行检察工作以人为本,执法为民的司法理念。

一、调解优先原则对民行检察工作的意义

民行检察调解优先原则体现了当事人对民事权利义务自治原则,是当事人行使处分权的结果,也是当事人意思自治原则的具体体现,它体现了以人为本,执法为民的司法理念。也是作为民行检察抗诉职能的补充,与抗诉职能相比其优势是显而易见的:

1.节约诉讼成本。最大限度地减少法律实施过程中的经济耗费,不仅是司法活动应追求的目标,同时也是设计、评价一项法律程序效率高低的重要标准。采取“民行检察调解优先”,当事人在检察机关的主持下形成合意,在较短的时间内快速解决争端问题,就可以避免提抗、抗诉、裁定再审、再审裁判、再审强制执行等程序带来的再次诉讼所牵扯的巨大人力、物力投入。从而节省有限的司法成本,减少经济消耗,实现司法资源的效用最大化。

2.维护社会稳定、化解社会矛盾。维护社会稳定、构建和谐社会是一切司法工作者的目标。诉讼对于当事人来讲是“不得已而为之”的事,而申诉人到检察机关申诉,更是“没有办法”的办法。对符合抗诉条件的申诉案,检察机关提出抗诉后,申诉人的情绪一般会相对稳定。但抗诉不成功,或者原判决、裁定存在瑕疵或显失公平,由于种种原因,不符合抗诉条件,其合法利益得不到法律保护,当事人情绪就有可能波动。特别是那些社会反映强烈、侵害弱势群体利益和影响社会稳定的案件得不到公正公平处理,就容易导致当事人反复上访、缠诉,使矛盾升级,甚至酿成恶性事件发生,从而影响社会和谐安定。检察环节通过运用非诉讼机制,积极开展调解工作,促成当事人达成彼此都满意的调解协议,使双方避免因再打官司带来新的经济和精神损失,当事人是乐意的。将申诉案件消化在诉讼程序之外,把矛盾化解在基层,这样既减少了当事人的诉累,又解决了当事人双方或一方对判决不服到处申诉缠诉的“后遗症”。对社会的安定团结也是非常有利的。

二、贯彻调解优先原则首先应转变观念,确立机制

随着社会转型期各类社会矛盾纠纷的增多,以及人民群众维权意识的增强,家事纠纷、邻里纠纷等民间纠纷引发的民商事诉讼案件在法院审结后正在大量进入民行检察申诉领域。

首先,民行检察工作要确立“调解结案优先机制”。即从维护社会和谐稳定大局出发,把办案重心放在“调”字上,在不损害国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的基础上,积极引导当事人通过检察调解结案。其次,要把履行检察监督权和当事人意思自治有机结合,把维护公平正义与促进社会和谐有机结合,达到司法公正与社会和谐的有机统一。再次,民行检察案件承办人要通过“耐心听、辨是非、居中调”来促成调解的达成。同时,民行检察工作要建立健全规章制度来保障“调解结案优先机制”落到实处。就是在民事申诉案件各个办案环节建立“会见申诉人制度、风险告知制度、调解预案制度,调解履行制度”等制度促成当事人调解,并保障调解的效力。对于重点案件优先适用 “调解结案优先机制”办理,即针对“邻里纠纷、亲朋之间发生的纠纷、劳动争议、人身损害赔偿纠纷、农村土地承包纠纷等涉及农村稳定”的案件,重点做好调解工作。

三、适用调解原则化解矛盾,应讲究方式

1.创新思路,注重调解优先。改变重抗诉轻息诉的思想,在确保抗诉案件质量的基础上,把工作重心转移到民行案件调解息诉上来,做到抗诉与调解并重。在抗诉理由不充分而促成调解效果更佳的情况下,坚持“调解优先”的原则,重点对案件有瑕疵,抗诉条件不充分的;判决有错误,抗诉效果差的;诉求有错误,权利得不到保护的;家庭邻里有矛盾等类案件,优先启动调解机制。

2.实行风险告知制度,引导当事人进行调解。民行案件官司打输了,当事人可以向检察机关申诉,但是申诉也是有风险的,如申请抗诉将失去上诉权,抗诉不影响原判决的执行,办理抗诉案件的时间可能会较长,而且抗诉也不一定会改判等等。通过告知申诉的风险,提醒当事人能够正确理解民事行政检察工作,正确看待民事申诉权利,促使其愿意接受调解。

3.立足效果,注重跟踪监督。在达成息诉息访的同进,坚持做好后续的监督跟踪工作。对于民事申诉案,注意与法院沟通联系,使调解工作与法院执行工作衔接协调、统筹一致,确保民事调解的法律效力和严肃性。对上访案尤其是群体访案件,不管是否完全属于职责范围内,都坚持首办负责制。

4.因案制宜,确定调解方案。每件民行申诉案件都有各自的个性,所以把握个案特点,有针对性地制定调解方案,做到有的放矢,是促成调解成功的关键因素。

坚持调解优先原则是构建和谐社会的需要,是践行“以人为本”、“司法为民”理念的需要。增强民行检察监督的效能,处理好公正与效率的关系,使办案的法律效果与社会效果有机地统一。检察环节通过运用非诉讼机制,积极开展调解工作,促成当事人达成彼此都满意的调解协议,使双方避免因再打官司带来新的经济和精神损失。将申诉案件消化在诉讼程序之外,把矛盾化解在基层,这样既减少了当事人的诉累,又解决了当事人双方或一方对判决不服到处申诉缠诉的“后遗症”,对社会的安定团结是非常有利的。

注释:

①检察院:我国现行宪法第129条规定:中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。

②检察监督:检察机关作为国家专门的法律监督机关是当然的行使法律监督的主体,检察监督权作为一种国家权力其实质是一种权力对另一种权力的控制和约束,以达到权力之间的平衡,最终目的是为了保障国家法律的统一实施,以维护全社会的公平正义。

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中图分类号:F120.3文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0001-02

收稿日期:2010-01-28

作者简介:程黎(1955-),男,江苏宜兴人,经济师,从事经济管理研究。

随着中国经济发展进入新的阶段,经济社会结构中的深层次矛盾日益突出,并逐渐成为制约中国经济发展水平和质量的重要因素。因此,深入贯彻落实科学发展观,调整优化投资结构,加快转变经济发展方式,推进经济转型升级,是事关社会经济又好又快发展的重大战略任务,也是贯彻落实中央一系列重大方针政策的重要战略部署。

一、转变经济发展方式是中国经济发展进入新阶段的必然要求

改革开放以来,中国年均GDP增长率达到了9.83%,积累率接近40%形成了庞大的国民经济总量,2008年国内生产总值 300670亿元,跃居世界第三位,人均国民收入也达到2360美元,步入中等收入国家行列。但是传统的经济增长方式过于追求经济的速度,产生了经济结构不合理和社会环境不和谐因素,按照国民经济发展规划,中国2020年要实现人均GDP在2000年基础上翻两番的战略目标。但对照科学发展观的要求,与国际先进发展水平相比,一些深层次矛盾和问题亟待解决,加快现代化进程,调整优化投资结构,转变经济发展方式显得尤为迫切和必要。

二、现阶段经济发展中所面临的主要问题有

1.高耗能、高污染工业对资源环境的影响。现阶段中国已进入工业化中期的后半阶段,即以重化工工业为主的阶段,这对资源供给和环境承受能力有了更高要求,中国能源消费总量持续快速增长,占世界总增加量的比例,包括煤炭、石油和钢等均居世界第一位,中国的污染排放总量大,环境污染严重,从发展方面看,重化工工业阶段的到来必然提高重工业在国民经济中所占的比重,由于重化工业本身的特点就更加剧了节能减排、降低环境污染的难度。同时中国还面临着资源总量有限、资源利用效率低与技术创新能力不足的结构性矛盾。从资源利用效率看,中国与发达国家的差距非常大,自主创新能力不强,特别是企业核心竞争力不强,企业主要依靠低价格的要素投入来获得比较优势,而科研投入较低,依靠科技进一步提高生产率,降低生产成本动力不足。

2.产业结构不合理,生产业发展相对滞后。现阶段中国产业结构不合理主要是;农业基础仍然很薄弱,机械化程度不高、靠天吃饭的局面没有根本改变。工业大而不强,缺少自主知识产权、核心技术和世界知名品牌。制造业规模虽已位居世界第三,但消耗高、污染多的行业和企业所占比重过高,以浙江嘉兴南湖区而言,虽处长三角地带,但工业经济发展突出的问题主要表现在工业层次还相对偏低,总体上还是以消费品工业和原材料工业为主的工业经济。中国服务业发展滞后,其增加值占国内生产总值的比重比中低国家平均水平低十几个百分点,特别是现代服务业的数量和质量远不能满足需求。从世界范围看,每1元现代制造业增加值,相应有1元以上的生产业为其提供配套服务。以浙江嘉兴南湖区而言,2007年工业增加值62.18亿元,而生产业增加值仅为 18.65亿元。从近些年发展的结果看,第二产业、第三产业占国内生产总值比重的变化方向出现偏差,经济增长主要依靠第二产业带动的格局不仅没有改变,反而继续强化,进一步加重了资源环境的压力。第二产业增加值占国内生产总值的比重2002年以来一路攀升,产业结构的不合理直接导致了资源环境及就业结构等一系列问题。

3.区域经济发展不平衡,资源环境受到瓶颈制约。改革开放及一系列政策,通过市场机制,中国发展速度很快,特别是东部地区快速发展,而西部地区发展缓慢,东西部的差距相差很大。尽管国家在前几年大力实施西部开发战略,三大地带经济发展差距仍然不断扩大。东部地区已形成自我积累、自我发展能力,外来资本、民间资本充分,产业结构升级迅速。制造业服务业和外贸成为经济增长的主要力量,而西部的增长则主要靠基础建设投资的拉动,国有资本仍占主要地位,外资及民间资本不足,所以东西部之间的经济、人均收入差距相差很大。但东部地区在发展中面临资源环境瓶颈制约加剧,资源和生态环境补偿机制尚求形成,成为发展中亟待解决的问题。以嘉兴市南湖区而言,按目前制造业亩均增加值约50万元,劳动生产率约6.5万元、工业环境资源产出率约480万元/吨测算,每增加100个亿的工业增加值,则需要新增用地2万亩、劳动力15.4万人和排放COD或SO2共2 000多吨,有限的土地空间和环境容量将难以满足目前的发展需要。

4.投资、消费与出口不协调,城乡收入差距大。投资、消费与出口是拉动经济增长的三驾马车,但突出的问题是三者不协调,经济的增长主要靠投资和出口拉动,具体表现在:(1)全社会固定资产投资增长速度超过社会消费品零售总额增长速度。(2)投资率上升,消费率下降。(3)消费率大大低于历史同期国际平均水平。(4)内需与外需关系不协调,出口增长快,贸易顺差大,经济增长的外贸依赖度越来越高。(5)城乡收入差距大。从城乡居民人均收入比来看,城乡居民收入差距进一步拉大。

5.要加快社会事业发展。改革开放以来,中国在经济上取得了举世瞩目的成就,但在社会事业发展上还滞后于经济发展的速度。教育、科技、文化、医疗、社会保障、环境保护等公共事业有待提高,人口结构、就业结构、地区结构、城乡结构、阶层结构需进一步调整。这就要求转变政府职能,提高社会事业,对建立和谐社会提出了更高的要求,尤其是在目前中国面临巨大的就业压力、人口老龄化社会的到来,对提高劳动者的社会保障福利事业,大力发展社会事业更显得必要。

三、转变经济发展方式与调整优化投资结构的思路

1.转变经济发展方式,优化投资结构,提高投资质量和效益。第一控制高投入、高消耗、高污染、难循环、低效率的投资,要从主要依靠土地、资金和自然资源支撑的经济增长,向更多的依靠技术进步和人力资源支撑转变,逐步从外延扩张为主到内涵提升上来。第二增加技术创新投资,走新型工业化道路,促进信息化与工业化融合,实现工业由大变强,大力发展以信息、生物、新材料、航空航天、海洋等为代表的高新技术产业,推动高技术产业基地建设,加快用高新技术和先进技术改造提升传统工业产业,提高市场竞争力。第三大力发展第三产业,引导社会投资向第三产业倾斜,努力开拓服务业发展新领域,发展金融、现代物流、研究与开发、电子商务、法律、资询、会计等生产业和医疗卫生、社区服务、文化休闲等消费业,扩大企业、公共事业机构和政府的服务外包业务,努力提高服务业社会化和市场水平,加强服务业的政策法规建设,统一和规范服务业市场。

篇3

对于行政复议中能否进行调解的问题，争论一直比较大。在《行政复议法实施条例》出台之后。还有很多人不理解或者不能正确理解行政复议中的调解制度。这种不理解主要是出于两种认识。一种认为，行政权的自身性质决定了行政复议不适用调解制度。调解制度以双方当事人能够自由处分权力(利)为基础。而行政复议中作为被申请人的行政机关行使的行政权，来源于国家权力机关的委托，而并非行政机关本身所固有的权力。因此不能像处分私权一样。不受限制的随意处分。加之行政权的职权与职责相统一，非强制性的行政行为不能进入行政复议程序。另一种认为，行政复议调解的实际效果不尽如人意。由于一些行政复议机关受片面地追求高调解率、部门保护主义等因素影响，采取“和稀泥”式的调解方式，为达成调解协议，不惜放弃公平，使行政复议调解的效力受到质疑。

行政复议调解效果不尽如人意，并不是调解制度本身的问题，而是由违背调解规则和调解程序造成的，可以通过规范调解制度、加强对行政复议的监督予以解决。如何看待调解以自由处分权力(利)为基础和行政权不能自由处分的关系，才是认识能否在行政复议中适用调解制度的关键。不可否认，行政权具有不可随意处分和职责与职权相统一这两个特点，可以导致行政行为不能适用调解。但因此认为行政权完全不适用调解的观点也有失偏颇。这是因为。不可随意处分并不意味着不能处分，调解也并不必然导致职责的放弃。行政行为分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为。对于羁束性行政行为而言，由于该行政行为受到法律的严格约束，行政机关没有自由主张的空间，因此也就不可能存在调解的余地。而对于自由裁量行政行为而言，在坚持公平、合理原则下。行政机关总有一定的裁量空间。这种自由裁量的空间，就是行政复议的调解空间。可以说，正是自由裁量权在各行政执法领域的广泛存在，为行政复议调解制度的建立提供了可能性。也可以说，行政复议调解制度的适用范围，就是行政机关在公平、合理原则下，可以自由行使裁量权的范围。

二、行政复议调解应遵循的原则

调解制度基于其本身固有的特点，在实施调解时应遵循以下几个原则。

(一)自愿原则

自愿是调解的基础。调解的全过程始终贯穿着各方当事人的自愿。调解就是在当事人自愿参加的前提下，在自愿处置可以自由处分的权利(力)的基础上达成的一致意见。而调解协议就是当事人就行政争议自愿达成的解决方式。行政复议调解中的自愿主要体现在四个方面：第一，启动调解程序自愿。调解的意思既可以由任意一方当事人提出，也可以由行政复议机关提出，但启动调解程序。则需要各方当事人的共同同意。第二，结束调解程序自愿。调解是各方当事人对权利(力)的自由处分，因此。在调解过程中，当任意一方当事人不愿再进行调解时，行政复议机关应终止调解程序。第三。权利(力)处分的自愿。调解的过程，就是行政复议机关作为中间人，通过向各方当事人提供正确信息，或者帮助各方当事人交换意见，促使当事人达成合意的过程。行政复议机关在调解中起沟通、协商、说服的作用，但并不能代替当事人处分权利(力)，也不能利用自身的优势，强迫当事人处分其权利(力)。第四，达成调解协议自愿。调解协议是当事人处分自己权利(力)的书面表示，调解协议书虽然由行政复议机关作出，但具体方案应征得各方当事人的完全同意。

(二)合理性原则

由于调解是对行使自由裁量权行为的调和，实质上是对该项自由裁量权的二次行使，因此，在调解过程中必然要遵循行政行为的合理性原则。行政复议调解中的合理性原则。主要表现为调解的结果与当事人的违法行为或者受到的损害相适应。具体的说就是：在行政补偿或者赔偿中，综合考虑行政机关对当事人实际造成的损害和可预期的利益损失确定补偿或者赔偿的数额，不能畸高或畸低：在行政处罚案件的调解中。综合衡量当事人违法的事实、性质、情节以及社会危害程度确定调解的结果，不能为了实现调解而不适当的减轻行政处罚。

(三)不涉及第三方利益原则

由于任何人都不能处分他人的权利和利益，因此，调解中当事人处分的权利(力)，应当仅限于自己有权处分的权利(力)。对于行政复议申请人而言。就是只能放弃、部分放弃自己有处分权的权利或者增加自己的义务：对于行政复议被申请人而言，就是避免对社会利益和公共利益产生不利影响：对于行政复议机关而言，就是在审查双方当事人达成的合意时，应当充分注意各方当事人处分权(利)力的界限。以避免争议双方达成损害公共利益、社会利益或者他人利益的调解协议。对于涉及其他公民、法人或其他组织合法权益的，调解过程需要涉及到的第三人参加：调解协议中涉及到第三人的部分，应当经第三人同意。

三、行政复议机关在调解中的地位和作用

在调解过程中，行政复议机关不可避免的会将其意志和影响渗透到调解的全部过程和最终结果。由于调解以当事人的自愿为基础。因此，行政复议机关需要将其意志和影响力限制在必要的范围，即只能是在当事人之间充当中立的召集者、主持者和推进者，为调解进行提供一个平等协商的平台。而不能作为纠纷的介入者，对当事人的行为进行评判，干涉当事人处分权利(力)。更不能将自己认为公平的解决方案强压给当事人。行政复议机关在调解中的这种地位，决定了行政复议机关在调解中的作用主要体现在以下几个方面：

(一)沟通、解释和缓解情绪。(1)在当事人之间进行有效沟通。行政复议中，当事人一般只掌握部分案件信息。其中，申请人往往非常了解案件的来龙去脉以及相关的背景情况，而被申请人往往全面掌握具体行政行为的法律依据和各种证据。进行调解时，行政复议机关需要在当事人之间沟通案情和证据使用情况，使各方当事人都能够全面掌握案件情况，实现信息对称。(2)向当事人做好解释工作。行政复议中，当事人特别是申请人。有时候会对法律、法规和行政机关的内部工作程序等问题不很了解，或者是对案件事实的理解有偏差。此时，行政复议机关就要向当事人解释法律、解释行政机关内部工作程序、解释规范性文件的情况和案件的实施情况。(3)缓解当事人的对抗、

排斥情绪。一方面由于对调解存在着误解和疑虑、担心调解能否公正的实现其权益，另一方面由于行政机关坚持认为具体行政行为并无不当，或者部分行政执法人员简单粗暴的执法方式引起了申请人的强烈抵触情绪，行政复议中，部分当事人会对调解存在排斥情绪，对对方当事人存在对抗情绪。此时。行政复议机关就需要疏导当事人的情绪，引导当事人理智的对待和解决行政争议。

(二)控制调解进程。调解过程中，各方当事人为争取最大的利益，一般会站在自己的立场上进行辩论，有时候甚至会纠缠个别的细枝末节问题反复提交证据或者重复进行陈述。此时，对当事人的行为不予控制。必然会导致调解无限制的延长。鉴于行政复议有严格的期限，并且效率也是调解中需要考虑的重要因素，因此，调解中就需要行政复议机关通过帮助当事人归纳争议的焦点和分歧、指导当事人集中地对争议问题提交诉辩理由和证据、限定当事人按时提交相关证据材料、对有关法律、政策作出解释等方式，有效地控制调解进程。在案件事实清楚、但当事人之间难以达成调解协议或者当事人主动要求行政复议机关提供调解协议，行政复议机关可以先行提出调解建议，供当事人参考。

(三)审查调解意见。虽然调解协议由行政复议机关最终制作，但该调解协议实际上仍是建立在各方当事人达成的调解意见的基础上。而当事人为了达成一致，有可能在调解意见中添加违法或者不当的内容。因此，在制作调解协议的过程中。特别是在当事人自行提出调解意见的情况下，行政复议机关应当按照合法、合理、不损害他人利益等调解原则，对调解意见的内容进行审查，即审查调解协议是否违反法律的禁止性规定、是否属于行政机关合理行使自由裁量权、是否损害了他人的合法权益。对于合法、合理的调解协议，行政复议机关可以根据双方的一致意见制作行政复议调解协议。

四、行政复议调解的方式选择

在行政争议的调解过程中，有两种调解方式可供选择。一种是“背对背”的调解方式，即在整个调解过程中，行政复议机关始终只与一方当事人进行单方面接触，而不同时召集各方当事人当面辩论和协商。另一种是当面调解方式。即虽然在调解过程中，行政复议机关可能会单方面接触一方当事人，但最终的调解协议。仍是在各方当事人共同在场的情况下，在就案件事实、法律适用、行政程序等问题进行陈述、辩论的基础上，由行政复议机关主持，经各方当事人面对面地协商而最终达成的一致意见。

实践中，行政复议机关更多地选择“背对背”的调解方式。这是因为：在“背对背”的调解过程中，通常只有行政复议机关掌握各方当事人的全部情况和案件的全部信息。在这种情况下，行政复议机关只需片面的强调对一方当事人不利的因素，或者预示不实现调解可能对当事人产生的不利后果等，就可以促使各方当事人达成调解。与当面调解方式相比，“背对背”的调解虽然更容易实现调解的目的，促使当事人达成调解协议。但是，“背对背”调解的最大弊端，就是全部调解过程的不透明。这使得最终达成的调解协议，往往建立在当事人对案件事实、法律规定等片面了解之上，因此，最终达成的调解协议也极有可能不是当事人的最优选择。同时，与申请人相比，做出具体行政行为的机关无疑具有更大的讨价还价能力，因此，调解的结果往往不利于申请人。而一旦当事人全面了解案件情况之后。通常会认为行政机关存在欺骗行为，必然不会认同调解结果。而选择要么对已经生效的调解协议不予执行，要么以调解违反自愿原则为由继续提起行政诉讼。即使行政复议机关在调解过程中，已向各方当事人说明了案件的全部相关情况，但由于程序上的不透明。当事人特别是申请人。仍然会对调解结果持有较高的疑虑，从而影响到调解制度的社会认可度。

与“背对背”的调解方式相比，当面调解看起来似乎更难成功。但实际上。在行政复议中，绝大部分当事人都会理性地权衡各种利弊得失。因此，如果行政复议机关改变单纯依靠说服教育和利用行政威慑力进行调解的传统手段。充分了解当事人的利益需求，为当事人深入分析调解和行政复议决定的利弊、各种不同调解方案可能产生的结果、对当事人可能产生的影响、曾经的行政复议案例等。当事人自然会在物质利益和精神利益、眼前利益与长远利益、调解和做出行政复议决定之间。以及达到不同调解结果花费的金钱成本、时间成本、人力成本之间进行衡量，选择以最小的代价获取对自己最为有利的结果，这种调解方式的最大好处就在于，当事人因为对调解的程序参与较多、对案件的情况全面掌握，因此。会对调解结果十分认同，从而彻底解决行政争议。

五、行政复议调解的具体程序

在与私权利的冲突中，公权力具有先天的优势，不但在资源、信息等方面处于明显的强势，甚至会利用行政相对人对行政权的敬畏感，或者对行政机关将来采取报复性行政行为的预期，而对行政相对人造成巨大的心理压力，直至迫使其放弃行政复议权或其他实体权利。同时。由于行政复议机构尚不具有中立的地位，使得调解很容易成为规避行政复议正当程序的一种方式。为了避免上述情况影响调解公正的结果，就需要规范调解程序。

(一)调解机构和人员

根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的规定，行政复议机关内设的法制机构是行政复议机构，具体负责行政复议事项。由于目前调解只是行政复议审理方式中的一项具体制度，是在行政复议受理之后启动的、可选择的审理程序，因此，行政复议机构理应成为调解机构。此外。考虑到行政复议人员通常是在受理行政复议案件时就已经确定，并且在调解过程中，已经深入地了解案件情况，在调解不成的情况下由其继续进行审理可以提高行政复议的效率。因此，可以由行政复议机构具体负责该案件的人员具体负责调解事项。

(二)调解的启动

调解程序的启动可以分为两种方式：一是由申请人或被申请人单方面或者共同以书面或者口头形式请求行政复议机关进行调解。在这种情况下。对口头提出的调解请求，行政复议机关应当记录在案，并由提出调解请求的申请人或者被申请人签名或者盖章。对于一方当事人提出调解请求的，行政复议机关在收到请求后。应当征求另一方当事人的意见，经明确表示同意后，可以启动调解程序：另一方当事人明确表示拒绝的，或者不做表示的，不能启动调解程序。二是由行政复议机关提出调解建议。行政复议机关在受理行政复议申请后，根据案件的具体情况，比如事实情况、法律适用情况等。认为符合《行政复议法实施条例》规定的调解条件的，可以向申请人和被申请人建议进行调解。调解建议应当说明各方

当事人的考虑时间，经当事人同意后，可以进行调解：超过调解建议的考虑时间当事人不做表示的，视为当事人拒绝接受调解。

(三)调解的时间

调解是行政复议案件的一种审理方式，因此，进行调解的时间应当在行政复议申请受理之后、行政复议决定做出之前进行。从理论上讲，在决定受理行政复议时就可以决定进行调解。但是考虑到在调解进行之前，行政复议机关应当全面掌握案情。因此，行政复议机关最好在全面了解案情之后启动调解程序；同时。由于调解存在失败的可能，因此，行政复议机关应当视案件的复杂、难易等不同情况，留出合理的时间，以备调解不成时转入正常的行政复议程序。考虑到目前绝大部分地方的行政复议决定书仍是按照机关办文方式。经层层审批后制发，是否终止行政复议调解的决定最好在行政复议到期前10～15日内决定，以留出充足的时间制作行政复议决定书和审批行政复议决定。

(四)调解的步骤

调解程序启动后，行政复议机关可以初步拟定调解方案，包括调解的方法，案件的重点、难点，解决问题的基本意见等等。在此基础上，行政复议机关可以分别与各方当事人进行沟通，以全面掌握案件情况，了解当事人对调解结果的期望和可以调解的程度。在与当事人初次进行沟通时，调解人员应当向当事人表明身份并告知其在调解中享有的权利和承担的义务。如要求调解人员回避的权利、进行陈述申辩和按时提交证据材料的权利、终止调解程序的权利、自行处分权利(力)的权利、提交真实的证据材料的义务、陈述真实事实的义务等等。当事人需要补充提交证据材料的，行政复议机关可以指定合理的期限。在全面了解案情的基础上，行政复议机关可以召集各方当事人当面进行协商。为了避免人为制造紧张、对抗的气氛。当面协商可以采取非正式的会谈形式。协商中各方面意见应当记入笔录，并由当事人或者其人签字、盖章。

(五)制作行政复议调解书

行政复议调解书可以包括以下内容：(1)当事人是自然人的，应注明当事人的姓名、住址：当事人是法人或者其他组织的，应当注明法人或者其他组织的名称、地址、负责人或者法定代表人姓名。(2)行政复议申请人提出的行政复议请求。(3)经查明的案件事实和支持案件事实的相应证据。由于调解结果并不以案件事实和各方责任分担为唯一依据。因此，调解书中的案件事实一般仅限于客观叙述，通常不必确定责任承担的问题。(4)调解结果。调解结果是调解书最核心的部分，其内容相对比较简单。只需要清晰、明确地写明当事人达成的各项合意，而不需要做过多说明。需要当事人履行一定义务的，还可以写明当事人履行义务的时间或者期限。(5)调解书的生效时间。根据《行政复议法实施条例》第50条的规定，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。(6)调解成立的时间、行政复议机关盖章、当事人签名或者盖章。

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随着我国经济的不断发展以及人民群众法治意识的增强，人们更多地选择用法律武器保障自己的权利和利益，因而各种诉讼案件的数量都呈上升趋势。尤其是很多人突破了过去传统观念的桎梏，行政纠纷以及行政诉讼案件的数量也是越来越多，但是行政诉讼案件的纠纷解决方式相较于民事诉讼而言比较单一，只能通过审判解决。而且我国当前行政诉讼中又面临着立案难、审判难、执行难等诸多问题。据最高人民法院的统计结果，我国行政诉讼原告的胜诉率只有10%左右，行政诉讼案件的撤诉率呈逐年上升的趋势，而且很多原告选择撤诉并非是因为被诉具体行政行为的争议已经得到有效的解决，而是因为外部压力或其他原因而不得不选择撤诉。在这种情况下，寻找多元化的行政纠纷解决机制，在我国建立行政诉讼调解制度就显得很有必要。

一、各国目前行政诉讼调解制度的现状

（一）目前我国行政诉讼调解制度的现状

我国行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，不适用调解譹訛。也就是说当前我国并不存在行政诉讼调解制度。但是在我国的司法实践中，通过行政诉讼调解的方式解决行政纠纷的司法尝试却数不胜数，有很多法院尝试通过调解的方式解决行政纠纷，而且取得了良好的效果。立法规定和司法实践中具体做法之间的巨大反差充分表明我国目前关于行政诉讼调解制度的规定存在不合理的地方，有必要建立相应的行政诉讼调解制度。

（二）域外国家行政诉讼调解制度的规定和具体做法

虽然我国立法上明确禁止行政诉讼调解，但域外的一些国家关于行政诉讼调解制度有比较完善的法律规定和具体做法。研究这些国家和地区的行政诉讼调解制度的相关规定，对我国建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。1.法国的调解专员制度法国专门设置了调解专员这一独立于行政诉讼当事人之外的专门机构来协调和解决行政纠纷。调解专员最主要的权力是调停权，对于由其受理的各类行政诉讼案件，以居间调停的方式解决纠纷。譺訛如果申诉人的申诉理由充分则说服行政机关更正被申诉的行为；若申诉人没有充分的理由，则拒绝其提出的请求并向其说明原因，提出相应的建议。由此可见，在法国的行政诉讼中可以适用调解的方式解决行政纠纷，而调解专员制度在本质上就是一种行政诉讼调解制度。2.德国的行政诉讼调解制度德国《行政法院法》第87条（预备程序）明确规定：“主审法官或编制报告法官需在言词审理前作出必要的命令，以便尽可能使争议在一个言词审理程序中审结。其尤其可以采取下列措施：1.传唤当事人商议案情及争执，促使诉讼的和好解决，达成和解。”譻訛由此可知，德国是通过行政法律法规的具体规定确立了行政诉讼调解制度，而且在德国的行政诉讼调解制度框架下，更倾向于由法官发起行政诉讼调解以解决行政纠纷。以上即为我国行政诉讼调解制度的现状以及域外国家行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，那么根据我国的具体现状，借鉴其他国家和地区的做法在我国建立类似的行政诉讼调解制度到底有没有必要？又是否切实可行呢？第二部分对这一问题进行深入地分析和探讨。

二、行政诉讼调解制度的含义、性质及其必要性和可行性

（一）行政诉讼调解制度的含义及性质

类比民事诉讼的调解制度，行政诉讼调解制度是指在行政诉讼的过程当中，原告行政相对人与被诉的行政主体在人民法院的主持下，就被诉的具体行政行为达成一致的协调意见，从而解决行政纠纷的一种纠纷解决方式。

（二）行政诉讼调解制度的必要性

1.适应当前我国行政诉讼复杂现状的需要我国的行政纠纷种类繁多并且类型极其复杂，有些行政纠纷并不是单单通过一纸诉状和一份判决书就能得到切实有效的解决。例如一案例中赵某的宅基地纠纷问题，除了牵涉到村委会镇政府在土地确权方面的问题，还牵涉其与邻里之间的民事纠纷，仅仅靠行政诉讼判决很难彻底地解决问题和纠纷。而这只是基层法院的一个很普通的行政诉讼案例而已，在我国有无数个类似甚至比这样的情况更复杂的案例。为了适应当前我国行政诉讼的复杂现状，很有必要去探索除简单的行政审判之外的纠纷解决方式，而建立相应的行政诉讼调解制度无疑是一个很好的选择。2.行政诉讼案件只适用审判的纠纷解决方式存在一些缺陷和弊端当前我国行政诉讼案件仅靠裁判来解决纠纷的这种方式已经暴露出许多问题：（1）行政诉讼案件数量庞大，仅通过审判的方式解决，法院的审判压力过大，很容易导致案件积压；（2）诉讼是一种成本很高的纠纷解决方式，不考虑实际情况，只能通过这种高成本的方式来解决问题不仅不利于保护当事人的合法权益，还会影响法院的审判效率，甚至有可能影响司法公正；（3）行政诉讼审判这种单一的纠纷解决方式过于僵化，非此即彼，不利于发挥当事人的主动性和灵活性，而且其审理过程复杂而漫长，行政纠纷也就很难得到及时有效地解决；（4）目前行政诉讼中面临的“立案难、审判难、执行难”的问题，也致使许多行政诉讼纠纷得不到及时有效地解决，原告的撤诉率很高。这就使得很多人对行政诉讼望而却步，既不利于行政纠纷的解决，也不利于司法公信力的提升。3.行政诉讼调解制度自身的优越性行政诉讼调解制度能够有效地弥补我国当前行政纠纷解决机制的不足，具有很大的优越性。行政诉讼调解的优势主要有：（1）将当事人置于一个相对缓和的境地通过平等协商的方式解决纠纷，避免了法庭之上的针锋相对，既有利于缓解当事人之间的对抗性，又有利于纠纷的及时解决；（2）行政诉讼调解制度为行政纠纷的当事人提供了一种全新的纠纷解决机制，当事人可以选择适用何种方式解决自己的纠纷，既有利于充分发挥当事人的主动性和灵活性，又有利于提高法院的工作效率。（3）行政诉讼调解制度相较于行政诉讼审判而言具有其独特的优势，不仅诉讼成本低，能有效地避免司法资源的浪费，而且解决问题迅速便利，能够切实有效地维护当事人的合法权益。如某案例中通过电话纠纷就得到协商解决，不仅为双方当事人节省了很高的诉讼成本，而且案件的迅速解决也有效地维护了行政相对人的合法权益。（4）行政诉讼调解制度使双方当事人在平等协商的基础上达成合意，能使双方的矛盾和纠纷得到相对比较彻底的解决，减少上诉、缠讼等现象。那么，行政诉讼调解达成合意和调解协议后是否允许反悔呢？第三部分将对这个问题进行进一步分析和探讨。

（三）行政诉讼调解制度的可行性

我国行政诉讼法明确规定，行政诉讼案件不适用调解。譼訛但随着社会的发展和进步，笔者认为建立相应的行政诉讼调解制度完全是可以实现的。（1）建立社会主义和谐社会的追求为建立行政诉讼调解制度提供了社会基础。在全体社会成员都追求建立社会主义和谐社会的外部大环境下，建立行政诉讼调解制度显然是合乎发展趋势并且是可行的。（2）当前司法实践中调解解决行政纠纷的成功尝试为建立行政诉讼调解制度提供了实践基础。文中所举两案例的行政纠纷正是通过行政诉讼调解的方式得到了成功地解决，而这样的案例在我国的司法实践中不胜枚举，这无疑说明行政诉讼调解制度在我国的司法实务中已经开始了尝试与探索。（3）民事诉讼调解制度在民事诉讼领域的成功适用和重大意义为建立行政诉讼调解制度提供了可供借鉴的范例。民事诉讼中调解制度的适用取得了很大的成功，发挥了巨大的作用。我们可以结合我国行政诉讼领域的具体情况，参照民事诉讼调解的适用模式来建立行政诉讼调解制度。（4）域外国家和地区关于行政诉讼调解制度的法律规定和具体做法对建立行政诉讼调解制度有重要的指导意义。德国、法国关于行政诉讼调解制度明确的立法规定和具体的司法实践，为在我国建立行政诉讼调解制度提供了重要的经验借鉴。综上，我国当前行政诉讼的现状颇为复杂，且过于单一的行政纠纷解决机制已经暴露出很多问题。而行政诉讼调解制度独特的优势恰恰可以有效地解决这些问题。在这样的条件下建立行政诉讼调解机制就显得很有必要。而且在我国建设社会主义和谐社会的社会基础上，借鉴域外国家和地区行政诉讼调解制度的立法规定和司法实践，参照民事诉讼领域调解制度的适用模式，结合司法实践中的成功尝试，在我国建立行政诉讼调解制度完全是可行的。