乡村治理路径范文

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所谓农村环境,狭义上主要指农村居民的生活环境,如农村卫生状况、安全环境等;广义上不仅包括生活环境,还包括生产环境和生态环境。而目前农村环境作为新农村建设的重点和难点,其环境污染包括点源污染和面源污染。点源污染主要指由工业企业造成的农村环境污染,面源污染主要指由人民生产生活造成的污染。本文侧重对狭义上的农村环境面源污染的治理,这种污染治理难度较大,治理主体比较广泛,需要多方参与。目前,国内学者对我国农村环境治理路径的研究集中表现在三个方面:一是主张“以政府强制为主”的单一行政治理路径,二为产权明晰前提下的市场治理路径,三是基于特定制度与组织载体的农村自主治理路径。然而,由于信息不对称、交易费用、产权界定困难等原因,会出现“政府失灵”和“市场失灵”的现象,因此不能将单一的政府或者市场视为治理农村环境的灵丹妙药。而要实现有效的自主治理必须要解决三大难题,即:新制度的供给问题、可信任承诺问题和相互监督问题。长期以来,我国农村环境治理的实践表明,我国属于政府主导的“命令一控制”型治理路径。然而,我国城乡二元环境管理模式使得农村环境处于“三不管”状态,即国家不愿管、市场不能管、D村委管不了,这就要求我们在具体实践活动中探寻农村环境治理切实可行的路径和方法,既不囿于传统,又能够实现农村环境的善治。

1.2文献综述

自从20世纪90年代以来,治理概念的运用不再局限于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中,其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义,被广泛的应用于社会经济领域,治理的内涵不断丰富。国内外学者对治理的研究主要集中于治理的概念界定、理论渊源、适用性等方面。

(1)对治理的定义的研究

国内外学者对治理的概念研究主要集中在对“治理”与“统治”的区别研究中,通过对“治理”与“统治”的对比研究对“治理”的定义进行了界定。罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一,他认为,“治理与统治不同,是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。”在罗茨看来,治理是一种新的统治社会的方法,他详细列举了治理的六种不同的定义。俞可平则认为,“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益”。格里斯托克则梳理了目前流行的各种治理概念,提出了治理理论的五种主要概念:第一,治理意味着一系列来自政府但又不局限于政府的社会公共机构和行为者。第二,治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。第三,治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。第四,治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。第五,治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。全球治理委员会对治理的定义作了具有代表性和权威性的界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。”

(2)治理理论的学术渊源

治理理论的兴起有着广阔的世界背景和深刻的历史缘由,其部分原因在于政治经济状况发生了变化,直接原因则来自于政府和市场在社会资源配置中的局限性。综观学者对治理理论学术渊源的研究,可将其归纳为两大理论渊源:一是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮,一是以公共选择理论为代表的当代西方经济学理论。极端自由主义的特点是强调市场本位,极端强调个人自由,主张以制度保护个人权利并制约政府的权力,主张有限政府,坚决反对政府干预。公共选择理论建立在两个基本假设之上,个人效用最大化和政治的交换性。这就使得公共选择学者认为,政府的每一种行为都包含着失败之处,推崇有限政府。有学者从治理理论的理论渊源推导出治理理论的精神,契约观念和效率精神,认为治理的根本精神是契约观念,这对当代社会治理有重要的现实意义和理论意义。

第2章理论基础与案例概述

2.1理论基础

郑杭生认为党的十八届三中全会运用治理的思想对社会治理做了全面系统的解读,不仅仅一般地提到要在总体上用“社会治理”来代替“社会管理”,而且还全面论述了中国社会治理方式的改进,提出“四个治理”原则,即坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这“四个治理”,就是一般性与特殊性相结合的、适合中国具体国情的社会治理具体制度的框架。

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党和政府高度重视职业教育，近年来出台了系列促进职业教育发展政策措施，特别是推出中职教育免费政策，职业教育尤其是中等职业教育有了长足发展，但是职业教育仍然是整个教育事业中的薄弱环节，而农村职业教育更是弱中之弱。笔者通过调研发现，影响农村职业教育发展的原因很多，其中，农村劳动力的价值取向是影响农村职业教育发展的重要原因之一。

一、农村劳动力价值取向的现状

当前，由于我国处在社会转型期，各种思想观念交融，农村劳动力的价值观念也呈现多样化，主要是对政治理解多元化，但是权利意识增强，经济利益尤其重视，更加务实理性。这两方面的观念导致教育和就业观念发生了巨大变化，总体上来说，认为教育是改变命运的方式，但是更为现实的是会考虑教育是否对就业有帮助，对职业教育尤其是要求职业学校能够让学生学到技术，为就业增加筹码。经过调研发现，农村职业学校招生难，因为绝大多数农村家长和学生都希望学到真正本领，如果考上普通高中，再考上大学，毕业后就有更多的机会找到理想的工作，以改变世代为农的命运。只有在进入普通高中无望或者家境贫困的情况下，农民才肯将子女选择上职业高中或进职业学校，目的是混个国家承认的文凭，增加到城市就业的机会。

二、农村职业教育发展路径分析

为适应农村劳动力这种价值取向，为发展农村职业教育，关键在于使得农村职业教育要贴近农村实际，发挥农村优势，真正繁荣农村职业教育。

（一）农村职业教育发展模式。农村职业教育走怎样的发展模式？笔者认为，农村职业教育与普通高中“融合化”发展模式是符合当前农村劳动力价值取向且符合农村职业教育发展方向的较好的路径，具体就是走专业“融合化”，专业和文化“融合化”，升学和就业“融合化”，即选择具有相对优势的适应农村就业的专业，在新生入学普通高中的第一年和第二年，适应农村就业的专业不分对象，每个学生都要学习，以学分的方式修满一定的学分作为职业技能学业水平考核合格。目标是将农村学生培养成为既懂多门专业技术和具有一定文化程度的综合素质较高的合格劳动者。具体做法是文化课程和多个专业课程按一定的比例开设，使每个学生既有扎实的文化功底，又能掌握一定的专业技能。既使农村职业学校的学生学到了农村就业的本领，又为学生以后进一步深造打好了扎实的基本功。因为，采取农村职教与普通高中“融合化”发展模式，可以融文化知识学习与兴趣爱好选择为一体，让学生进行1-2年的“融合化”学习，既可以普遍提高学生的科学文化素养，又能发现兴趣特长，为今后的职业选择打好基础。

（二）“融合化”学习的具体形式。在“融合化”学习专业的过程中，学校应开设以适应农村经济发展为主的旅游、花卉、幼师、计算机等专业，在第二年的“融合化”学习专业的同时，学校设立相应的专业社团，让有兴趣的学生通过社团活动，进一步培养个人的兴趣爱好，进一步较全面地获取相应专业知识，使其逐渐形成专业走向。到第三年的学习中，根据学生的兴趣和基础向“专长化”培养，开设文科班、理科班、体育班、美术班等对口升学班、计算机班、旅游班、花卉班、幼师班，集中精力攻一门专长。总之，整个中等职业教育的三年课程流程为：高一“融合化”，高二“融合化”兼“社团化”，高三“专长化”。这种培养模式，既符合学生兴趣发展规律，更符合农村职教实际；既培养了学生多专业素质，也培养了他们的文化素养；既可以满足学生升学愿望，也可以满足学生就好业的需求；既克服了农村职教空洞化的现象，同时也充分调动了学生的积极性；既克服了农村职教“城市化”倾向，也解决了农村职教招生难问题；既符合学生发展的需要，也满足当前家长价值取向。我们要面向农村学生，面向当地农民，面向当地农村市场，做活做优对接当地市场。只有做自己的特色专业，只有做自己的优势专业――“农”字专业，只有零距离就业，农村职教才有活力，农村职教才有生命力。

（三）“融合化”发展模式的意义。农村职业教育不能像城市职业教育那样开设专业，应该按照农村学生和家长的实际需求进行培养模式设计。如果按照城市职业教育那样开设专业，不能针对农村劳动力的价值取向进行专业和教学设计，会导致农村职教招生难，就业难，导致农村职教失去活力。农村职业教育的发展要按照党和政府的教育政策，围绕当地企业需求，围绕当地农村，农民、学生需求，农村职业教育的发展才会有广阔前景。当农村职业教育发展至今，单一的专业已不能适应形势的变化，而空洞的多专业也不能使农村职业教育走出困境，走农村职业教育与普通职业教育“融合化”发展模式是农村职业教育当前切合实际培养模式。

参考文献：

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[3]刘怀廉.农村剩余劳动力转移新论[M].北京出版社，2004.

[4]周 予.新时期中国农村职业教育课程价值取向研究.河北师范大学硕士学位沦为，2008.

作者简介

刘清林（1978-） 女，江西萍乡人，硕士，江西科技学院讲师。

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一、河北省农村剩余劳动力转移后就业质量状况

（一）收入水平相对较低

据资料显示，截至2011年末，河北省农村转移劳动力月收入突破两千元，达到2122元，同比增加523元，增幅32.7%。而城镇居民人均可支配收入则为18292元，同比增长12.5%，这种明显的收入差距将更刺激农村剩余劳动力向城镇非农部门的转移。

（二）从事职业社会地位较低

目前，河北省农村剩余劳动力第一产业的就业比重不断下降，据相关数据显示，1990年河北省农村剩余劳动力的第一产业从业率为75.5%，而2010年则下降到49.1%。大量农村剩余劳动力转移到非农部门，但却从事着较为单一，并且社会地位相对较低的体力劳动行业。

（三）工作稳定性和可持续性相对较差

由于知识水平和技术水平的限制，一部分农村剩余劳动力难以适应非农部门技术技能性要求较高的岗位，从而主要从事建筑、服务等体力劳动为主的行业，由于此类行业一般就业周期较短，难以提供长久的工作岗位，使得农村剩余劳动力的工作多具有临时性，体现为阶段性就业和兼业转移等形式，这样的就业形式导致农村剩余劳动力在择业的时候具有较强的随意性，同时雇主对其雇佣也存在较大的随意性，致使农村剩余劳动力难以保证他们在城市长期、稳定的生活。

（四）劳动权益及社会保障相关制度不够完善

农村剩余劳动力游离在现有城镇居民社会保障体系之外，在医疗保险和失业保险层次更是基本未涉及到。一部分企业或雇主不为进城务工的农村剩余劳动力缴纳社会保险费，务工人员或者面临没有保障的工作环境，合法的劳动权益得不到相应的保障，或者只得自行参加社会保险，而企业或雇主则将社会保险费负担转嫁给劳动者个人，形成了超额利润，加大农村剩余劳动力在城市的生活成本，劳动者更为贫困，使得农村剩余劳动力难以从城乡不平等制度和现实中脱离出来。

二、河北省农村剩余劳动力转移后就业质量低水平的影响因素

（一）受教育程度

据河北省农村剩余劳动力文化水平调查数据显示，河北省农村剩余劳动力小学文化及未上学人口比重约占22.3%，初中水平的约占61.3%，高中及以上的约占16.4%，调查显示河北省农村剩余劳动力文化程度普遍偏低，这也导致务工者对城市技能性要求较高的行业的接受和学习能力都相对较差，就业渠道相对狭窄，只能从事一些劳动强度大且危险性相对较高的工作，更使得农村劳动力转移后工作形式单一，加剧了农村剩余劳动力向城市非农部门转移就业形势的恶化。

（二）职业技能培训状况

由于农村剩余劳动力文化程度普遍偏低，专业技能性较差，对城镇技术性强的工作岗位难以胜任，难以满足用人单位的技术性需求，从而导致虽有大量农村剩余劳动力转移，却仍存在“用工荒”的现象。

（三）政府职能的缺失与错位

首先，政府部门对农村剩余劳动力转移就业的长效管理机制还尚未建立起来，相应的服务体系和保障机制都不够健全，农村剩余转移劳动力的合法权益难以得到保障；其次，政府对农村转移劳动力就业的宣传和扶持力度仍需加强，为转移劳动者提供更多的专业性、技术性的培训机会；另外，政府对农村转移劳动力的经济保障政策仍较为欠缺，职业病危害和拖欠农村转移劳动力工资事件屡有发生。

三、提升河北省农村剩余劳动力就业质量的路径选择

（一）加大技能性专业培训力度

首先，建立农村职业培训与劳动力转移的衔接机制，实行技能培训、就业介绍、就业后管理为一体的一条龙全程服务；其次，加强培训的针对性和适用性，扩大农村转移劳动力的就业渠道；再次，应加强对成年农村剩余劳动力的继续教育，通过发挥政府职能，为农村剩余劳动力提供稳定、长期的技能培训机会；另外，应加强对农村人口的文化素质教育，提高农村人口整体文化素质，为农村人口就业做好铺垫。

（二）提升农村剩余劳动力社会融合度

首先，应深化传统户籍制度改革，政府放宽并支持农村人口进城落户安家，实现城乡一体化建设；其次，完善并加强农村转移人口相关权益和保障政策的制定和执行，切实保障农村转移人口相关权益的实现，提升转移人口“主人”的心理状态和实际地位；再次，加快河北省农村的城镇化建设，积极调整产业结构，将第一产业与第二、三产业有机结合，推进农业产业化，以促进传统农业向现代农业的转变，拓宽农村剩余劳动力的就业渠道，创造更多适合农村剩余劳动力的工作岗位。

（三）完善农村剩余劳动力社会保障制度等相关配套机制

加强农村剩余劳动力的就业和生活保障是提升农村剩余劳动力就业质量的一个重要举措。首先，应加强法制建设，为农村转移劳动力的合法劳动权益提供有力的法律保障。用法律手段来规范农村转移劳动力的就业、再转移，以及相应的报酬、保障及转移接续等问题，并加强宣传，提高农村转移劳动力自身的维权意识；其次，健全并完善农村转移劳动力社会保障体系，落实农村转移劳动力的基本保障问题，尤其是养老保险和医疗保险，把农村剩余转移劳动力在非农部门的成本和风险降低到最小。

参考文献

[1]河北省统计局，河北省社会科学院经济研究所.河北经济年鉴2009[M].北京：中国统计出版社，2009.

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[5]许文静，卢亚君.河北省农村剩余劳动力转移问题研究[J].河北科技师范学院学报，2010（06）.

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中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。

1 乡村治理研究的主要观点

1.1 乡村治理内涵

在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。

1.2 乡村治理机制

由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。

1.3 乡村治理模式

陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。

1.4 乡村治理路径

张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。

2 乡村治理存在的主要问题

2.1 基层民主建设滞后

因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。

2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明

欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。

2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕

在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。

2.4 其他方面

刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。

3 完善乡村治理的对策

3.1 推进基层民主建设，完善村民自治

李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐

在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。

3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习

张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。

4 结束语

综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。

参考文献：

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党的十报告中明确提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，强调要实现人与自然和谐发展，重点突出生态文明理念，美丽中国观念逐渐深入每一位中国人心中。而农村社区治理是建设美丽中国非常重要的一个组成部分，全面推动生态文明建设才是真正推动美丽乡村建设、美丽中国建设的深刻内涵。

一、美丽中国与农村社区治理的关系

美丽中国是党的十报告首次提出的一个概念，这一概念的提出也是向全世界正式表明了中国加强生态文明建设的立场。党的报告明确提出，中国在未来的发展过程中一定会做好生态环境建设工作，同时也将生态文明建设作为中国社会发展最重要的一项任务。在中国面临生态环境严重破坏、自然环境严重污染的情况下，美丽中国概念的提出意味着中国在未来发展过程中需要建设出一个“天蓝、地绿、水净”的良好生态发展环境。美丽中国指的是要实现人与自然的和谐发展、人与社会的协调，需要在政治建设、经济建设、文化建设以及社会建设等各个方面中充分融入生态文明建设理念。在我国城市化建设进程不断加速的过程中，农村社区建设发生了翻天覆地的变化，因此必须从理念和发展模式上来推动乡村治理的改变，在此过程中产生了协同治理、简约治理、为民服务的合作治理等多种治理理念和治理模式，这些理念为新时代下我国农村社区治理提供了新的启发。而农村社区治理并不是仅仅将关注的重点放在生态保护方面，农村社区治理不能牺牲农村经济发展机遇，而是要从根本上推动农村经济、文化、基础设施等建设的全面发展，以此来确保实现美丽乡村建设任务，真正有效兼顾生态环境保护和社会发展。

二、基于美丽中国视域下农村治理面临的问题

（一）生态环境严重破坏。中国经济的高速发展进一步推动了农村人口规模的扩大，农村经济、乡镇工业也随之兴起，导致资源出现过度利用。而农村地区生态环境本身比较脆弱，资源相对比较紧缺，在这种形势下农村经济的快速发展严重破坏了生态环境，而极低的资源利用率也加剧了环境污染。例如土地过度利用使得农业用地急剧缩减，土质变差，农村用地出现了严重退化。而城镇化的快速发展使得工业化逐渐转移向农村地区，农村用地被大量占用，耕地面积急剧减少，各种森林资源的乱砍滥伐使得生态环境进一步恶化。另外，我国农村地区在经济社会发展过程中工业化程度在不断提高，环境污染程度也日益严峻；而农业经济本身发展也会因为农药、化肥、地膜等的大量使用造成自然环境污染。广大农民生活质量和幸福感都处在低点，这也是美丽乡村建设面临的一个重要问题。（二）村民参与程度低。基于美丽中国视域下的农村社区治理需要农民能够积极主动地参与其中，能够发挥出自身的力量为农村社区建设提出更加有意义的建议，同时还要对农村社区建设提供监督，这样才能推动农村社区34农村•农业•农民2021.4BShehuizhili社会治理治理实现可持续发展。但是从当前农村社区治理的现状来看，村民在参与深度和广度方面都相对较低，这直接会影响农村社区治理成效。究其主要原因，一是制度层面的缺失，农村社区治理过程中对于村民参与制度、民主监督制度、利益表达制度等方面的建设比较落后，直接影响了农村的参与；二是作为农村治理主体的农民，本身文化素质偏低，这在一定程度上也会限制其参与到农村治理中。（三）专业治理人才缺乏。基于美丽中国视域下的农村社会治理需要各专业领域专业人才发挥出带头作用，但农村社区相对比较复杂。近年来，我国大力鼓励毕业大学生参与到农村建设中，可新毕业大学生由于缺乏社会经验，且很多大学生将农村工作作为日后发展跳板，并不能真正扎根农村来作出贡献。这就导致了农村社区治理缺乏人才的支撑。

三、基于美丽中国视域下的农村社区治理路径

（一）转变经济发展模式。对于农村社区治理来说全面推动经济发展、提升农业生产效率、提升农民收入是其核心问题所在。首先，在农业经济发展方面应该因地制宜，全面推动符合市场需求发展的经济作物。充分发挥出资源优势以及农业技术优势，强化农业经济发展过程中的科技投入，让农业经济发展过程中科学技术发挥出更大的作用。其次，农村各地全面推出特色农业经济产业，以当地特色农产品为主，推出农产品深加工、旅游农业、绿色餐饮等产业发展模式。最后，要彻底扭转农村传统模式下粗放式的生产方式，逐步向着环境友好型、资源节约型产业链方向发展。（二）健全法律法规。农村社区治理必须不断健全法律法规。首先，需要结合农村治理中凸显出的关键问题针对农村社区治理中所需的各项法律法规制度进行逐步完善。其次，要保障法律法规建设的有效性以及法律法规的执行。最后，政府职能部门要依据法律法规不断强化农村建设治理监管，将相关法律法规制度进行严格落实，对村民的环保行为进行积极引导，最大限度避免工业生产对农业用地以及农村水资源造成污染，彻底扭转传统农村发展过程中所造成的脏乱差现象，同时也要对工业化城镇污染向农村地区转移进行严格控制。另外，相关法律法规在保障农村发展的同时也要具有一定的预见性。（三）强化农民主体意识。农村社区建设的主体仍然是农民，在农村生态文明建设过程中需要充分调动起农民的主动性和积极性，真正将生态文明建设和环境保护作为农村生活和农业发展过程中的一个重要环节。政府部门应该将农村建设过程中的主导角色逐步转变为引导，通过不断强化农村日常管理工作来为村民创造更多的参与机会，并通过强化宣传来积极培育农民的参与主体意识；同时还要通过充分确保农民的参与权、监督权以及表达权来进一步拓展村民的民主参与渠道。（四）强化人才队伍建设。人才队伍建设是农村社区建设面临的一个重点和难点，在当前的农村社区建设过程中仍然存在难留住人才的问题。因此，需要从以下两个方面来逐步强化农村地区的人才队伍建设。一是逐步强化高效培养，可以在各大高校设置相关专业，有针对性地为农村地区输送高素质专业化人才。二是针对农村地区加强实践性人才培养。在农村地区除设置村干部和基层管理人员选拔制度外，还应该进一步增设相关管理服务岗位，全面提升农村地区的教育、医疗卫生事业发展水平。政府部门也应该逐步加大财政方面补贴，建立有效的激励机制，为农村地区人才发展建立起更加公平的发展机制，这样才能为农村吸引更多人才。

四、结语

综上所述，基于美丽中国视域下的农村社区治理要从转变经济发展模式、健全法律法规、强化农民主体意识、加强人才队伍建设等几个方面进行逐步强化，以此来促进农村社区治理实现健康发展。

参考文献：

[1]陈亚南.全面推进乡村振兴进程中农村社区治理现代化路径研究[J].文化产业,2021(03):95-98.

[2]顾宇琦,韩芳.民族地区农村社区治理现状调查分析——以新疆克拉玛依小拐村为例[J].农业与技术,2021,41(02):145-150.

[3]傅李玲.社会工作介入农村养老服务研究——以浙江省丽水市为例[J].农村经济与科技,2021,32(01):198-199.

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在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。

一、当前农村组织存在的问题

社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。

最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

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社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：

第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。

第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。

第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。

从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。

二、农村(民)组织在农村基层的重要作用

当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：

首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。

其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。 最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。

既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。

三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响

国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。

发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。

中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：

根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。

从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。

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中图分类号：F325 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-042-03

我国的乡村治理是一个非常吸引人的领域，学者邓大才认为，研究中国乡村治理的范式主要有三种：结构主义、理性主义和文化理论。这些研究成果纷繁，但并没有重视农民个人及其心理的作用。本文认为从政治效能感的角度看乡村治理，从农民视角出发，沿着“文化――心理”这个研究路线，将政治效能感与乡村治理相结合，并探讨二者的关系具有一定的研究意义。

一、村民政治效能感与乡村治理的关系

（一）村民政治效能感与乡村治理的内涵

1.村民政治效能感的内涵。最早对政治效能感进行界定的学者是坎贝尔，他认为，“所谓政治功效感，意指个人认为其政治行为对于政治过程必定有或者能够有所影响的感觉，亦即个人认为履行公民责任是值得的。”继坎贝尔之后，学者们的研究使得政治效能感的内涵逐渐丰富与完整：政治效能感是一般民众对自我政治能力和对政治客体回应自身需求的主观感知。

将这一概念置于乡村治理中，即得到村民政治效能感的内涵：在乡村治理过程中，村民相信自己能够作用于乡村公共事务，会对治理过程产生影响，并且认为村民委员会、政府部门及其工作人员会对村民的诉求有所回应的一种主观感受和能力判断。

村民政治效能感可分为村民内在政治效能感与村民外在政治效能感。村民内在政治效能感是指村民认为自己能够参与到乡村治理的过程中，相信自己能够对村委会、政府官员、乡村政治事务及政府行为施加影响。村民外在政治效能感则是指村民对村委会、政府部门以及相应的政治活动对村民的利益、诉求予以重视并有所回应的主观感知。

2.乡村治理的内涵。本文将乡村治理定义为党和政府、村民自治组织、广大村民、其他社会组织或社会力量在平等参与、协商合作原则的指导下，通过多种形式，对乡村公共事务进行协商管理的过程，最终保障村民合法权益，提高村民生活质量。

这一概念是对乡村治理的理论诠释，是一种理想状态，治理主体的多元化、权力配置的多元性、过程的自主化均为治理的核心要义，多元主体的平等参与、谈判、协商与合作管理是理想状态的乡村治理的关键词。

（二）政治效能感与乡村治理的关系

要实现真正意义上的乡村治理，必需最重要、最广泛的主体――村民的积极参与，这就需要、也必将导致村民政治效能及其各维度感呈现中等及以上水平。而村民政治效能感，作为一种特殊的政治态度，在很大程度上能反映出村民对政府、村委会以及政治事务的认知和情感，因此运用村民政治效能感这一面向来审视我国几十年来乡村治理的成效具有非常重要的意义。二者的关系具体表现在：

1.乡村治理主体的多元化要求广大村民积极参与乡村公共事务，这就需要、也必将导致作为村民参与基础的内在政治效能感呈现较高水平。

治理主体多元化是治理理论的首要内容，在乡村治理中，村民作为最广泛、最重要的主体，积极参与乡村公共事务是乡村治理的首要要求。

内在政治效能感是村民主动参与乡村公共事务的基础，同时村民内在政治效能感水平会在正常的参与过程中得到明显提升。村民内在政治效能感的这一改变过程与强化理论非常相似。根据强化理论的作用机制，如果村民在协商过程中，能够参与到对公共事物的治理中，并且能够影响决策结果，那他们便增强了自身参与到农村公共事务的信心，这种正强化过程使得村民内在政治效能感提升;相反，在协商过程中他们的想法和建议得不到重视，那他们的挫败感就会增强。所以，通过对村民政治效能感的分析，即可折射出我国这么多年乡村治理的状态。

2.乡村治理权力配置的多元化要求外在政治体系必须对村民的诉求予以回应，这将导致村民外在政治效能感呈现较高水平，终至内、外在政治效能感达到均衡状态。

治理理论提出了权力的多元化配置。乡村治理理论的权力配置多元化承认了乡村社会的私权力在公共事务的治理过程中发挥着国家权力不可取代的作用。公共权力的运行在政府和社会之间呈现出上下互动的双向运行过程：既有村民自下而上的参与，以影响村委会和政府的决策进程，又有自上而下的重视与回应，村委会和政府对于村民的利益诉求予以回应，在互动中协调各方利益，实现对乡村公共事务的治理。这些反映在村民政治效能感上，均表现为村民外在政治效能感水平偏高。村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。

3.乡村治理过程的自主化要求、也必将导致村民更为熟悉村级地方政治环境，因而村民村级政治效能感水平高于政府级的政治效能感水平才是乡村治理的正常体现。

根据阿尔蒙德的理论，不同政治层级的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差异性。即相对于接触较少或比较陌生的国家层次环境，在地方层次的政治环境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文对政治效能感进行了层次划分，根据我国村民政治环境背景，分为“村级”政治层级和“政府级”政治层级（村级以上的政治环境层次均认为是“政府级”）。同时，在更为熟悉的村级地方环境中，村民的政治效能感应表现得更高。

二、村民政治效能感的特征

为了全面反映农村乡村治理的基本状况，文章从山西省北、中、南部选择了7个村庄进行实地调研。这7个村庄有些是传统型农村，有些是现代化新农村，有些处于过渡时期，经济发展水平各异，地理位置、文化背景等均不同，村庄的选择具有一定的代表性。随后，通过随机选择，在保证男女比例相当、家庭收入与教育水平等分布均匀的前提下，进入村民家中进行调查和访谈，最后共获得802份有效问卷。基于已获得的调查数据，通过运用spss软件，分析村民政治效能的特征。

（一）村民总体政治效能感的特征分析

从表1可以看出，村民整体政治效能感均值为2.4589（<2.5），处于中等偏低水平。

根据西方政治效能感的相关理论，中等水平的政治效能感是最为合适的公民政治效能感的水平。然而我国村民政治效能感较低。而政治效能感作为剖析乡村治理的工具，在一定程度上可以折射出乡村治理过程中存在的问题。

（二）村民内在、外在政治效能感的特征分析

从表2中可以看出，村民内在政治效能感均值为2.3955，处于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值为2.5108（>2.5），处于中等偏高水平，呈现“内低外高”特征。

这说明村民对政治系统的了解不多，认为自己对政治系统影响力不足，但同时又表现出对政府、村委会极高的信任和极强的依赖，期望他们重视并回应自身的需求。

从表3中可以发现，村民内在政治效能感较低，村民“影响型”政治效能感（2.3974）与“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都处于较低的水平。

通常情况下，“了解型”的政治效能感是村民参与乡村公共事务的知识储备库，是村民进行自我教育、自我管理和自我服务的动力基础，数据调查的结果说明村民认为自己对规章制度、选举程序、村委会运作方式不甚了解，对乡村公共事务不甚关注。

“影响型”的政治效能感，作为一种较高层次的政治效能感，体现行为意向的特征，会直接导致村民政治行为的发生。而表中数据表明村民对影响政府、村委会干部的主观感知也不甚强烈，由此可推出村民参与政治的积极性不是很高。

从表4中可以看出，村民外在政治效能感水平较高。村民“重视型”（2.5787）明显高于“回应型”（2.3918）。

这说明村民认为政府及村委会比较重视自身的利益诉求，而对于有事去找他们的时候，他们的工作态度和工作方式往往是不能让人接受的。在访谈中就会发现，很多村民认为政府出台各项政策的初衷是好的，只是在政策执行过程中出现了问题。而当具体到政府或者村委会的工作人员时，很多村民对他们的工作态度和工作精神表示质疑。

（三）村民政府级、村级政治效能感的特征分析

从表5中可以看出，村级政治效能感均值为2.3591，处于中等偏低水平;政府级政治效能感均值为2.5406，政府级的明显高于村级政治效能感水平。

这说明村民对于政府级的环境层次的主观感知更为强烈一些，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般，这说明以“乡政”为代表的国家政权已经深入农村，在一定程度上维护了农村社会的稳定，但是不利于农村农民社会的发育和乡村治理的真正实现。

在表6中，从内、外在政治效能感的角度进行比较，仍然是政府级高于村级。之所以会呈现这种特征，与我国目前“行政化”和“空壳化”的村委会密不可分。这些在社会流动很弱的乡村中，都沉淀在村民的内心世界中，使得村民对政府级更为熟悉，更易感知，而对与自身关系更为密切的村级组织则感觉一般。

三、从村民政治效能感看乡村治理存在的问题

自改革开放以来，我国乡村所形成的“乡政村治”模式是具有中国特色的、符合中国实际情况的乡村治理模式，在一定程度上推进了乡村政治发展的进程。但是我国乡村治理毕竟还处在发展阶段，仍然存在许多问题。本文从村民政治效能感这个角度出发，审视乡村治理在主体、内容、性质等方面存在的问题。

（一）从村民政治效能感看乡村治理的主体：主体积极性和主动性有限

我国乡村治理目前仍是以村民自治为基础的“乡政村治”的主要特征。首先，广大村民作为村民自治的主体，其政治效能感整体处于中等偏低水平，即他们认为无力作用于治理过程，自己的利益诉求也不会得到重视与回应，那村民自治制度对于村民来说，只是个与自己无关的、形同虚设的制度。其次，“乡政村治”模式中，“乡政”与“村治”是指导与被指导的关系，政府行政权力与村民自治权力的终极目标应是一致的，但由于二者权力运行方向不一致，在乡政村治的具体运行中，需要这两种力量相互作用，不断博弈，以期达到协商合作，合力共赢的状态，最终实现乡村的良善治理。然而，实际生活中，由于各种原因，“村治”本身处于弱势地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整体偏低，认为参与“乡政”的博弈是不值得的，面对一大主体的缺失，那乡村要实现真正的治理，真是任重而道远。

（二）从村民政治效能感看乡村治理的内容：内容失衡

村民内在政治效能感水平是村民主动参与公共事务的基础，外在政治效能感水平强调外在政治体系的回应，也是乡村治理的重要组成部分，只有二者均衡，治理的结构方能完善。通过之前的数据分析，得出村民政治效能感呈现“内低外高”的特征。较低的村民内在政治效能感说明村民认为自己对政治的认知能力和影响能力不足，那么，他们就无法很好地参与到村民自治中，必将影响村民自治的强度和持久性;较高的村民外在政治效能感反映出村民对政府以及村委会干部的信任和依赖，这虽然构成了乡村治理的社会资本，但在一定程度上会影响村庄的自治性。

（三）从村民政治效能感看乡村治理的性质：偏离治理性质

乡村治理强调的是治理，而非管理、管制，村民自治强调的是自治，而非“他治”。我国的乡村治理以“乡政村治”为典型特征，融合“他治”与自治，集行政功能和自治功能于一身。根据阿尔蒙德的研究表示，村民在熟悉的村级地方政治环境中，政治效能感的水平应该更高。在农村，无论是作为自然村的熟人社会还是行政村的半数人社会，村民对于村委会和村干部还是比较熟悉的，再加上村民自治制度，本文认为，相比于包括“乡政”在内的政府级的政治环境，村民对于“村治”更为熟悉，更易作用。然而通过之前的数据分析，村民在村级政治效能感的均值以及各维度的得分均低于政府级的。那么，数据统计的结果在一定程度上说明了目前的乡村治理，行政色彩过于浓厚，有违治理的本质。

四、结语

本文通过对已获得的802份有效问卷的量化分析，从村民政治效能感的角度审视乡村治理，发现目前乡村治理仍然存在很多问题：从村民政治效能感整体水平偏低可以看出治理主体的积极性和主动性有限;村民政治效能感“内低外高”的特征表明乡村治理内容失衡;村民在政府级的政治效能感水平均要高于在村级上的表现，表明目前的治理行政色彩浓厚，偏离治理性质。总之，村民政治效能感以其复杂的内在结构和不同的测试维度为我们展现出目前乡村治理的全貌，从中折射出我国30多年实践取得一定成效，但仍需要逐步完善。

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为更好地治理生活垃圾，政府部门多措并举，出台多项垃圾治理相关文件。2011年北京市人大常委会公布的《北京市生活垃圾管理条例》以地方性法规形式确立了对生活垃圾的治理;2017年国务院办公厅的《生活垃圾分类制度实施方案》为改善城乡环境，促进资源回收利用提供了明确的制度保障;2019年，住房和城乡建设部等9部门印发了《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，在全国地级以上城市启动生活垃圾分类;2019年北京市人大常委会对原有条例进行修订，修订后的《北京市生活垃圾管理条例》加强了生活垃圾管理，对改善城乡环境，保障人体健康提出更高要求;2021年上海市绿化和市容管理局印发的《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》，为推进属地责任落实而建立垃圾分类实效考评机制。

同时，农村生活垃圾分类治理作为重要议题，也引起多位学者关注。贾亚娟等学者从供给主体出发，根据陕西省定点区域调查，综合评价了农村生活垃圾分类治理的效果;韩智勇、蒋培等学者也日益关注相关问题，并从农村垃圾的产量、物理特性及农民行为的角度对农村生活垃圾分类治理问题进行了研究;学者向玉琼等从社会资本重构与政策执行有效性方面探究农村生活垃圾分类治理的优化路径。

总的来说，随着政策的不断出台，规章制度更加完善，但相关政策多倾向于城市生活垃圾治理，忽视了城市和农村的差异性，适用于城市垃圾治理的方案在农村垃圾治理中效果不佳。目前还没有以农村为主体的生活垃圾分类治理法律法规作为参考，导致地方政府在农村推行生活垃圾治理时，缺少学习借鉴的文本，难以提出有价值并符合当地情况的策略，这也导致农村生活垃圾治理相对来说起步较晚。而农村垃圾分类又尚处于较新的研究领域，现有文献在模式研究和优化路径方面还有较大的扩展空间。

基于此，本文在借鉴已有文献资料和相关报道基础上，研究农村生活垃圾分类治理面临的困境和障碍，总结新型农村垃圾分类的模式，比较分析不同模式的成效和不足，为更好地治理农村生活垃圾，建设美丽乡村提出政策建议。

二、农村生活垃圾分类治理的现实困境

(一)政府层面困境

1．治理理念错位。在推进农村生活垃圾分类治理的过程中，地方政府对于治理方式探究不足，与其他公共事务处理方式混淆，采取“一刀切”的方法，过度干预村民在参与农村生活垃圾分类治理事务中的主体性。一方面直接将城市垃圾治理政策使用到农村，没有考虑到农村差异化问题，另一方面，部分地方政府未能有效掌握垃圾分类的“内在原因”，仍然秉持长期以来的“惯性思维”，农村公共事务依然简单依赖“政府+村干部”完成，没有引入足够的市场化机制。

2．治理方式错误。从多地农村生活垃圾分类治理情况来看，大部分失败的原因主要是没有从农村实际情况出发，重“治”不重“用”。农村自身的生态环境系统往往可以分解一部分农村生活垃圾，对于可分解部分，再次循环使用的效果远远大于治理效果，而对于工业介入下产生的塑料袋、矿泉水瓶、塑料包装等难以降解的垃圾才是治理的重点。但有些地方政府为了保持政绩需求，需要立竿见影的效果，直接形式化地进行治理，或者“一股脑”全部处理，严重不符农村生态规律，往往无法产生持久作用。由此可见，树立正确的治理理念，借鉴治用结合的方法，对农村生活垃圾分类治理会产生持久而正面的效果。

3．财政保障不足。“美丽乡村是昂贵的”，当下农村生活垃圾分类治理的资金来源，大部分源于政府专项财政拨款，村委会与村民的支出力度较小。由于环境治理是一项长期且持久的过程，对于一些急需政绩的政府来说，农村生活垃圾分类治理难度大，效果不明显，因此忽略了农村生活垃圾分类治理的重要意义。同时在农村生活垃圾分类治理中，前期需要投入大量资金进行基础设施建设，中期需要高昂的费用进行运营，后期还需要注入大笔资金进行维护，持久的资金保障尤为重要。环境保护投资大，见效慢，无法产生高昂经济利益，在多重压力下与政府其他需要解决的问题相比，财政拨款往往不愿意向农村生活垃圾分类治理中倾斜。

(二)村民层面困境

1．环保理念不足。农村生活垃圾分类治理作为一项持久的农村公共事务，垃圾治理的主体应是村民。就目前农村生活垃圾分类治理出现的问题来看，大部分村民的思想还是将垃圾分类作为“配合”政府工作的“任务”，村民没有认识到治理垃圾关乎每个人的切身利益，其自身不仅是垃圾治理的践行者，更应当承担主体责任，同时村民受教育程度相对来说较低，环保理念和环保认知多有不足，意识无法正确指导实践，导致农村生活垃圾分类治理面临推行难、治理效果差的问题。

2．弱集体性活动。随着城市化进程的不断推进，农村的社会结构和社会关系不断发生变化。个体不需要通过集体力量来生存，使得农村社会有机体不断瓦解，村民之间联系越来越少，乡村公共性不断淡化，集体行动力也逐步减弱，在此基础上，村民开始“隔离化”生存，不断成为独立的个体，原子化分布现象在乡村中愈发明显。这种情况下，农村公共事务开展的基础变得较为薄弱，对于政府和村干部下达的指令，弱集体活动性成为一大阻碍。

(三)社会层面困境

1．基础设施建设覆盖率低。不同于城市人口聚集性居住特点，农村人口居住地点较为分散，并且居住范围较广，距离问题使得垃圾场、垃圾转运站、堆肥房等基础设施无法覆盖全部村民的居住范围，在进行垃圾运输与垃圾处理方面，不仅产生了高昂的运营费用，对于监管和治理来说也增加了一部分管理费用。

2．社会关注度不足。城市在社会进程中高速发展，资源、人口都不断向城市涌入，城市开始显得异常拥挤，“城市病”和环境污染也不断加重，国家与公众的治理关注点逐渐投向城市中;新媒体时代的快速发展，乡村在银幕上一直处于“田园牧歌”的形象，对农村生活和环境有着“山清水秀”的定式思维;部分城市居民没有农村生活经历，认识不到目前农村出现了严重的垃圾污染情况，在多重原因下，农村生活垃圾分类治理问题一直处于关注度较低的状态，社会层面也忽视了农村的环保情况。

三、农村生活垃圾分类治理的运行模式

基于农村生活垃圾分类治理问题，笔者根据多位学者对其的研究，以及对农村生活垃圾分类治理模式的了解，将目前较为有效的农村生活垃圾分类治理模式分为了四种类型。

(一)模式一:政府+村集体+村民

此模式通过点到面的方式，形成以政府引导、村民主导的自主供给模式。以北京市延庆区大庄科乡为例，以“建立台账+严格考核+以奖代补”的形式进行农村生活垃圾分类治理，将垃圾分为三类:厨余垃圾、灰土垃圾和其他垃圾，政府统一发放三色垃圾箱，分类进行投放，对于厨余垃圾和灰土垃圾，村民可以采用沤肥和填土的方式进行处理，其余垃圾统一回收，有专门分拣员进行分拣，再将其中可回收垃圾卖给专门回收的企业获取一定的资金，也实现了垃圾的循环利用，而对于一些不可回收的垃圾，建造了区卫生填埋场，进行统一填埋。特别是“白色垃圾”的回收，采用“换购”的形式，政府与村集体对村民分拣出来的塑料袋等白色垃圾，根据数量进行兑换。由于乡村中村民闲暇时间多，村经济水平较为落后，以兑换为主的奖励机制有着明显的效果，甚至一些村民不仅开始收集自家白色垃圾，还会主动去田地和道路上收集。这种以政府为主导的模式还有着明确自上而下的监督考核机制，区级环境监督员对下属街道和乡镇进行监督与考核，乡级环境监督员对村“两委”和分类运输及保洁员进行管理、监督和考核，村干部在布置任务中对村民进行考核，层层规范监督考核制度为农村生活垃圾分类治理提供了稳定的制度保障。

但目前就此模式来看，在分类端的成效较为明显，但运输端和分类处理环节还存在一定的问题，政府和村集体无法保证有效的分类运输及后期的垃圾处理情况，并且对后期垃圾处理形式也无法把控，没有实现规模化的链条来进行末端垃圾处理。

(二)模式二:政府+村集体

通过政府为主导，村集体参与决策的政府供给模式。目前安康市某村主要采用县政府主导，镇政府和村集体共同参与决策的模式探索垃圾分类方法，政府与村集体共同商议农村生活垃圾分类治理的相关规章制度与管理机制，对于垃圾分类的宣传，以政府为主导进行，村集体组织农户进行学习，同时政府出资建设“阳光堆肥房”，农户只需要将垃圾分为“可堆肥”与“不可堆肥”两种，将“可堆肥”垃圾送往“阳光堆肥房”，“不可堆肥”垃圾放置到村集中垃圾场，集中收集并运输至统一地点，由于村集体有资源性经济收入，垃圾运输费用由村集体负担，同时农村生活垃圾分类治理也由政府和村集体共同进行监管。在政府+村集体模式中，与政府+村集体+村民模式最大的区别则体现在村民的参与度中，村民作为治理主体中的一员，参与治理的分类、捡拾、监督与被考核环节，深层次的参与农村生活垃圾分类治理，并在参与的过程中主动性较强，而政府+村集体模式村民参与感低，仅在分类端进行“可堆肥”与“不可堆肥”垃圾分类，积极性也不高。

由于有些可回收垃圾属于不可堆肥垃圾，这部分垃圾可以再次循环利用，部分村民将可以变卖和循环使用的垃圾收集起来，而其他所剩下的垃圾不再进行“可堆肥”与“不可堆肥”分类，直接混合送入集中垃圾场，使“阳光堆肥房”收效甚微，而政府和村集体对于垃圾分类和分类回收的情况，在监管上需要花费大量的财力物力去监督，管理成本较高。

(三)模式三:政府+市场

引入委托机制，以购买服务为主导的市场供给模式。政企合作不断成为政府处理公共事务的重要方式，但委托机制下，委托方和方的目标、利益诉求不同，容易出现信息不对称问题。北京市密云区北庄镇在农村生活垃圾分类治理中，采用政府引导+企业市场化运作的方式，较好的规避了这个情况。一方面在监督管理方面，专门成立了生态环境保护中心，负责全镇的环保问题，镇政府设立公益岗供村民当选生态环境管护员，参与到农村生活垃圾分类治理中，并引入私营企业———北京隆盛环境工程有限公司，购买服务，委托参与运营。另一方面对于信息不对称问题，北庄镇采用多重监督管理方式进行:对于作为购买方的政府而言，以生态环境保护中心对北京隆盛环境工程有限公司的工作进行考核，考核结果直接影响其单位收益，同时也对村“两委”和村干部的工作进行政绩考核，其考核结果与绩效挂钩;作为方的北京隆盛环境工程有限公司，对其下属的垃圾分拣员、运输员、管理员进行业绩考核。与此同时，镇政府、北京隆盛环境工程有限公司、村“两委”共同监督生态环境保护中心的工作;镇政府和北京隆盛环境工程有限公司共同监督分拣员和运输员的工作;生态环境管护员和村“两委”共同监督村民生活垃圾分类情况。这种相互制约、相互监督的模式为政府购买服务提供了保障，有效规避了诉求不同产生的分歧，解决农村生活垃圾分类治理的相关难题，同时环保业绩也不断提高北京隆盛环境工程有限公司的知名度，为打开新市场奠定了基础。

委托模式下，便会滋生形式主义的出现，由于政府无法全程参与分类、运输及最终的垃圾处理，监管难的问题逐渐暴露出来。此外，垃圾治理问题属于社会问题，见效慢也无法获取高额的经济利润，多数企业不愿意涉足此领域。

(四)模式四:政府+市场+第三方公益机构+村集体+农户

多元共治意味着多方面的共同参与，延安市某村在实行农村生活垃圾分类治理模式上，通过多主体共同的参与，探索出一条新的治理路径。此模式最大的不同是引入第三方公益机构，形成了以政府为主导，市场、第三方公益机构、村集体和村民共治的农村生活垃圾分类治理模式，并在实施中取得了一定的成绩。实施过程主要采用延安市政府主导，镇政府和社区与委托的保洁公司签订合约，政府和社区共同支付保洁公司相关费用，保洁公司则负责对垃圾进行分拣、运输、处理，以公益为主的非营利性企业作为第三方，提供垃圾回收后的兑换服务。在垃圾的具体分类上，将其分为可回收垃圾、不可回收垃圾和有毒有害垃圾，分类方式较为简单，大多数村民可以正确分类，政府还免费为村民提供三色垃圾桶，村民可以将分类后的可回收垃圾送往垃圾回收银行，并且有第三方企业为村民提供可兑换的物资，同时保洁公司与社区之间对于奖惩方案进行决策，对考核优秀的农户进行物质与精神奖励，对考核未通过的农户进行扣分谈话。这种多元化的治理模式不仅减轻了政府的治理难度，保洁公司的效益也大大增加，同时社区和村民也切实享受到了农村生活垃圾分类治理后的良好反馈结果，第三方非盈利企业也通过公益性活动强化了企业责任，获得良好的正面形象。但主体的多元化，使责任归属问题也不断显现，一旦出现问题，“甩锅”“踢皮球”现象严重。

四、农村生活垃圾分类治理的优化策略

(一)建立生活垃圾分类治理新机制

政策是引导政府工作的指向标，农村生活垃圾分类治理结构和分类机制完善是目前的重要任务。农村生活垃圾分类治理的失败情况不乏存在着分类结构不明确导致的问题，农村生活垃圾从源头端(分类)－中端(运输)－末端(处理)需要一套系统的运行模式，根据一些发达国家的经验来看，明确治理主体、健全责任体系、做好工作划分非常有必要。政府在制定相关政策的同时，要根据农村生产生活方式与经济发展的情况，以不同农村地区生活垃圾分类治理的因地制宜为基础，以本地性、便利性、可操性为原则，以垃圾资源化和垃圾减量化为工作重心，推行法律法规与相关制度的健全。

(二)明确主体责任，发挥主体作用，加强深度参与

村民对农村生活垃圾分类治理的主动参与性不强、村集体的公共精神欠缺、政府相对经验不足、财政依赖性较强、技术发展与技术使用的不对称等多方面因素导致了主体责任之间的矛盾，严重制约了农村生活垃圾分类治理的工作效果。农村生活垃圾分类治理必须要有一个主要主体支撑，其他主体进行辅助，作为一项公共事务，村民必定是参与的主要支柱，政府要适当减少“大包大揽”的做法，把权力放回村民手中，加强村民参与的主动性与参与深度，培育村民的主体性，并且外部群体进行持久的辅助，更好的实现农村社会自治的可操性和实用性，在农村内部社会建立长久有效的治理机制。

(三)培育公共精神，发挥熟人社会治理优势

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中图分类号：F323.22 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2011）12-0065-03

农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源，对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为。在保障我国农业生产安全、促进农民增收的同时，要加快探索农村生态环境保护的新路径、新模式，以实现人与自然以及代际间的可持续发展。

一、城郊农村生态环境污染源分析

1.来自农业生产的污染。城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视，它不仅影响着农业生产，也影响着城市居民的生活质量。通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察，发现农业生产过程中的污染是造成农村生态环境污染的主要原因之一。城市近郊农村生态环境污染类型虽然具有普遍性，但其主要污染原因并不同于远郊农村。

首先，随着城市外扩带来需求的增长，越来越多的外来人口聚居在城市近郊。这些外来人口从当地租来土地，建大棚栽种蔬菜。通过对廊坊市近郊农村的实地观察和对租用者的随机访问发现，大多数外来农户的土地租约在3-5年，属于土地的临时租用者，他们对土地和周边资源的保护意识不强，只是追求在租约内盈利最大化。对于“购买农膜时都会注意什么问题”的询问，几乎没有租用者考虑过农膜的降解问题，他们只关心农膜的透光度、防雾度等会对生产产生直接影响的因素。而且除了降解问题，农膜回收也很困难，统一处理的不足十分之一，已经成为农地的白色污染。

其次，出于盈利的需要，农民栽种的多为反季节蔬菜，为保证产量，防治病虫害是必须的。从栽种前的大棚内部杀菌到蔬菜成熟、罢园，平均每亩土地需要使用农药总量在5.25公斤左右，而能够被植物吸收利用的不足30%，其余几乎都残留在土地中。由于气候原因，一年只能栽种两季，年平均净收入每亩不足五千元，出于成本与收益间的权衡，虽然知道市场上现有的价格昂贵但低毒高效的农药对保护农地产能有利，但这种农药并不会成为农户的首选。

最后，虽然农户的租约一般在3-5年，但调查中发现在同一块土地上栽种同种类型蔬菜的年限大多超过五年，由于同品种连作加上不倒茬、不休耕因而导致土壤板结。虽然农家肥有利于保持土壤生产能力，但是见效慢，所以农户在选用农家肥的同时会更多的投入化肥的使用量，以期在最短的时间内见效。农家肥与化肥的使用比例大约在1:3，然而化肥的平均吸收率不足十分之五，残留在土壤中的重金属等化学元素间产生的拮抗作用会影响农作物产量，农户为了增产又会使用化学肥料，这样就进入到一个恶性循环的怪圈中。

2. 来自工业生产的污染。随着城市化和城市经济的发展，城市近郊农村成为工业发展的重要区域，工业废水废气是城市近郊农村生态环境污染源之一。由于地域原因，这些工厂布局分散，进行科学统一管理不便，工业排放的废水废气污染了农村周边的生态环境。据统计，乡镇企业每年有大量污染物未经处理直接排放，其中废水排放量30亿吨，固体废弃物排放量达到3000万吨。同时这些企业并不关心农村的基础设施建设，大吨位卡车的进进出出破坏了农村道路等，导致村民生活环境日益恶化。

除了工业污染外，城郊农村面临的一个新污染源就是城市外扩过程中的建筑残留物污染。因为后续资金不到位和市场需求等原因，城市近郊有些村庄只是进行了拆迁便闲置下来，大量的砖头瓦块堆积在村庄，这些建筑残留物严重影响了村民的生产环境和生活环境。

3.来自生活方面的污染。生活垃圾是城市近郊生态环境的另一个主要污染源。导致城市近郊农村生态环境恶化的生活垃圾一方面来自于农民们自身的生活，另一方面来自于城市的转移。以廊坊市为例，居民生活垃圾排放量逐年增加，并且包装物等化学制品固体垃圾比例逐年上升，生活垃圾处理能力明显不足。考察中发现，城市近郊农村几乎没有生活废水集中收集排放设施，90%的生活污水被直接泼洒在院外的马路上或者屋后田地里。含有洗衣粉等化学制剂的生活污水渗入地下，污染了地下水，影响村民的饮用水质量。

近几年，我国新农村建设取得了一定的成效，但考察中发现农村垃圾回收站或回收池的建设量不足三分之一，一般一个村庄只有一个回收点，这些回收站或池的使用率不足30%，大多数生活固体垃圾仍然堆放在田间地头，夏天恶臭难闻，雨天就顺着雨水流到路上，严重堵塞道路，污染生产环境的同时又进一步污染了村民的生活环境。

二、城郊农村生态环境治理不足的制度经济学分析

1.传统市场为中心治理模式的缺陷。生态环境治理者求助于科斯的产权交易理论，希冀市场这只“看不见的手”可以有效保护人类赖以生存的生态环境。然而，事实证明农村生态环境治理的市场手段并没有产生预期的效果，市场的本质是逐利，以市场为中心的生态环境治理必然走向失灵。

首先，在市场环境下，农民个体不会自主采取行动保护他们的生产和生活环境。在存在竞争的市场上，产品或服务被生产和交易的原因在于其生产者能够从中获得收益，即成本小于收益，然而农村生态环境治理是具有正外部性的行为，其成果能够被所有村民分享。农民是简单的个体，在保护农村生产和生活环境的活动中，自己和他人之间存在替代效应。环境保护产生的正外部性的成果会为居住村庄内的所有居民享受，但是成本却是由实施者自己承担，在成本不能由全社会或者居住领域内的所有居民分担而收益却可以共享的情况下，奥尔森的结论又一次被验证：个体理性导致集体非理性，集体行动困境出现。另一方面他们无法自主的采取措施保护自己生活环境的原因还在于，农民个体的力量对于整个村庄而言是微薄的，影响力不大。其次，科斯的产权理论――“在产权明晰，交易费用为零的情况下，不管权力在最初是如何分配，都会带来有效的资源配置和财富最大化”[2]中包括“产权明晰”和“交易费用为零”两个严厉的假设，将产权理论应用到农村生态环境治理中必然存在严重的局限性。我国农村分散化经营的特性，使得农村生态环境治理无法在交易成本很低的情况下实现明晰的产权界定，更不要说交易成本为零。因此无法应用市场实现生态环境的有效治理。

集体不作为加上农村生态环境无法有效实现明晰的产权界定，简单的以市场为中心的治理方式不能有效解决农村生态环境保护问题。

2.传统政府为中心治理模式的缺陷。在市场无法有效解决农村生态环境保护问题时，政府回归到治理的中心，然而，以政府为中心的农村生态环境治理模式自然地把其他主体排除在治理体系之外，政府由于有限理性、政策滞后性和寻租等亦被证明无法有效解决这个问题。

首先，我国政府的考核体制决定农村生态环境无法得到有效保护。在我国现行的行政管理体制下，经济增长是上级政府对下级政府的主要考核指标。地方政府将农用耕地征用外租给企业办厂或者卖给开发商建楼获得的收益远远高于农业生产所得，同时，由于农村生态环境保护周期长，收益具有滞后性，结果不易定量分析，所以地方政府对于农村生态环境保护的积极性并不高，有些甚至为了发展经济不惜破坏环境，环境成了发展经济的牺牲品。其次，我国农村生态环境保护缺乏基层政府间和农村村委会间的协调。导致农村生态环境保护工作达不到规模经济效应，收效甚微。最后，政府也无法解决信息不完全问题。“没有准确可靠的信息，中央机构可能犯各种各样的错误，其中包括主观确定资源负载能力，罚金太高或太低，制裁了合作的牧人或放过了背叛者等。”[3]政府并不是万能的，在信息不对称情况下，政府也无法解决农村生态环境保护的搭便车行为。

无论是以市场为中心的产权交易治理模式，还是以政府为中心的治理模式，都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施。农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择，构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式是十分必要的。

三、城郊农村生态环境多元主体治理的制度供给条件

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范的说它们是一些人为设计的型塑人们互动关系的约束。”[4]构建生态环境治理的多元主体互动治理模式能否实现，需要考虑制度供给的动力能否推动现存农村生态环境治理路径的转变：只有当制度供给的动力大于阻力时才能实现农村生态环境治理模式的转变。

农村生态环境保护涉及四个行为主体：政府、农村自治组织、企业和村民。考虑生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力，即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本：只有当制度供给的预期收益大于预期成本时，各个主体才有动力去推动制度的变迁，如公式①。

制度供给力=制度供给预期收益-制度供给预期成本＞0……①

其中制度供给预期成本包含直接成本和放弃该行动所得到的正、负收益，所以：

制度供给力=制度供给预期收益-（制度供给直接成本+制度供给贴现率）＞0……②

1.政府对农村生态环境治理的制度供给力分析。农村生态环境治理过程中所涉及到的政府包括中央一级政府、省市级政府和乡镇政府，其制度供给力如公式③。

政府制度供给动力=N（g）=F(cg,lg，mg)=N(cg)+N(lg)+N(mg)……③

其中，g为政府，cg为中央政府，lg为省市级政府,mg为乡镇政府。

首先，考察中央政府对农村生态环境治理的制度供给力。农业是我国的基础产业，农村生态环境是农民和城镇居民赖以生存的物质环境和生产资源，农村生态环境的恶化会直接影响我国粮食生产，会对我国的长期发展、综合国力产生深远影响，所以中央政府极为重视农村生态环境的改善。农村生态环境的改善不仅能够提高中央政府的社会形象，还能够稳定社会，夯实执政基础。同时保护生态环境也是政府的重要职能之一，所以中央政府长期以来并且会在以后的发展中不断加大对农村生态环境保护的力度和政策倾斜度。而在农村生态环境治理过程中，中央政府在农村生态环境治理中投入的金钱和人力成本很少，主要负责生态环境治理规则的建构。因此，由公式②可以得出：中央政府对于农村生态环境多中心治理制度供给动力N(cg)趋向于无穷大。

其次，考察省市级政府对农村生态环境多元主体治理的制度供给力。根据我国现行的财政税收制度，省市级政府在农村生态环境治理中付出的人力、物力等直接成本较高，同时，农村生态环境治理意味着要调整农村经济发展结构，甚至关停一些利润丰厚但对生态环境破坏较大的企业，会减少本地财税收入，在加重了地方政府负担的同时也影响地方政府的工作绩效。不明显的收益与实实在在的成本之间形成明显的反差，因此，省市级政府对于农村生态环境治理的制度供给力N(lg)并不确定，很多情况下走向消极应对。

最后，考察乡镇政府对农村生态环境治理的制度供给力。乡镇政府是我国基层行政组织，其主要职能在于辅助上级政府完成政策的执行、中央精神的下达和民意的上传，其决策影响力极低。因此在农村生态环境治理中虽然他们最了解生态环境的具体情况，最清楚哪里需要治理，但不能影响上级决策，其制度供给力主要取决于上级政府的政策供给力。

根据公式③，中央政府的制度供给动力远远大于0，而省市级政府和地方乡镇政府的供给动力不确定，因此政府能否有效推进生态环境多元主体治理的制度供给，主要还取决于如何调动基层政府的工作积极性。

2.农村自治组织对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。农村自治组织包括农民自治委员会和农民自发组建的、有组织、有目的的生态环境保护组织。农民自治组织同政府和市场相比具有信息获取更加通畅的优势，对于自己居住地生态环境的保护内在需求力极强，对推进生态环境治理模式转变的积极性很高，他们需要付出的成本主要集中在体力方面，对于资金的付出很少，所以根据公式②，农村自治组织对于农村生态环境多中心治理的制度供给力大于0。

3.企业对农村生态环境多中心治理的制度供给力分析。企业对于农村生态环境多中心治理制度供给预期直接成本包含治理污染的直接费用、减少资源使用量而寻找替代生产要素的成本、由于转变生产要素所需要的技术革新等。企业采取保护环境的贴现率较低而保有现存的开发使用量的贴现率较高，减少自然资源的使用虽然有利于企业形象的提升和企业的长远发展，但是不能满足企业对经济利益最大化的追求。因此，由公式②可知：企业进行多中心治理制度供给的动力小于0，并且有趋向于负无穷的可能。

4. 村民对农村生态环境多元主体治理的制度供给力分析。分析村民对维持自己生存的生产和生活环境治理模式的制度供给力就必须要考虑农民群体特性和他们的耕种经营模式。土地是农民收入的主要甚至唯一来源。在此基础上，农村生态环境改善的直接受益者便是农民自身。农村土壤、水质等生产生活资源的改善，有利于农民生产的顺利开展、生病率减少和生活质量的提高。但调查中也发现农民的环保意识很低，被调查地区仅有34%的农民会主动采取措施保护自己生存的环境。虽然对自己居住的生态环境治理的预期收益较大，但由于预期成本是由居民自己承担，而治理生态环境带来的收益却可以为村民集体共享，所以出于自己利益得失的权衡，他们对生态环境治理的期望虽然大，但具体制度供给的动力却较小。

由以上对四个主体的制度供给动力分析可见，只有中央政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强，而地方政府、企业和村民要有中央的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中。

四、实现城郊农村生态环境多元主体治理的建议

如何在市场和政府间寻求一个平衡点，实现治理成本和产权划分间的平衡是当前解决农村生态环境治理不足的途径之一，因此，要构建多元主体互动治理模式，实现市场和政府间的平衡。多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的，这样能够实现决策上和执行上的多个中心点，能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题。

1.构建适当、有效的激励机制。除了市场和政府治理缺陷外，激励措施的缺乏也是导致治理不足的一个原因。外部强制性和选择性激励都在一定程度上促成环境治理行为，但强制行为往往容易进入一种恶性博弈，所以构建政府、市场和社会多元互动的治理路径需要构建适当、有效的激励机制。中央政府可以将农村生态环境保护评价指标纳入新农村建设绩效考评体系中，将物质奖励与非物质奖励结合起来，设立生态环境治理专项资金，并根据实际情况逐年调整，激发地方政府，尤其是乡镇政府对农村生态环境治理的积极性；加大对农村生态环境治理行为的财政补贴，运用税收手段、行政手段引导、调节市场，规范企业等环境污染源行为，创造良好的多元主体互动体制。

2.加强政府与市场间横向协作，形成农村生态环境治理的规模经济。农村生态环境具有很强的区域性，治理具有明显地方化倾向，致使成本增加而收效甚微。因此，地方政府要从农村自然和文化发展的角度出发，根据具体生态资源的特征和治理的外部性、成本收益比，在经费使用、治理方法上合作创新，通过组建包含市场、社会和政府的农村生态环境治理机构等方式以减少成本，增大效益，实现生态系统的跨域管理和治理行为的有序进行。同时，减少中央政府对地方政府及其他生态环境治理主体的管制和控制，调动全社会的积极性，形成生态环境治理的规模经济。要努力填补城市和乡村之间的断裂层，合理规划城市发展路径，不要让农村来承担城市发展的痛苦。

3. 加强农村生态环境治理意识培养和技能培训。政府要建立清晰的环境报告体系和生态环境保护预警机制，并且辅助于一定的执行措施。具体可以根据实际情况，每季度召开一到两次生态环境治理总结和学会，及时披露本地区该季度内生态环境治理情况，奖励做出贡献的企业，批评未达标企业，增强企业社会责任感和生态环境治理意识；充分发挥公民间既有的社会资本和异质性资源，增大彼此互动信息量，及时发现生态环境治理过程中的显性问题和隐性危机，防患于未然；建立农村生态环境治理信息沟通平台，利用社会资本实现农村生态环境的有效治理。同时政府要发挥掌舵者作用，依据市场形势，制定适宜的产业政策，引领企业转变生产观念，开发绿色农业，发展绿色经济，从源头上保护生态环境。

参考文献：

[1]E.S・萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,译.北京：中国人民大学出版社,1983:30.

篇12

[中图分类号] F30 [文献标识码] A

Abstract： The process of anti poverty is also the process of accurate poverty alleviation. The Bijie pilot area is committed to reform experiments and scientific practice development of three major themes， poverty alleviation， ecological construction and population control for 27 years. It launched a general offensive to poverty and explored innovative ways to alleviating poverty and economic development. In accordance with the requirements of "small test， big direction" and "making a demonstration and exploring the way"， Bijie explored six models for accelerating poverty alleviation and development. It created a new mechanism for the innovation and poverty alleviation demonstration zone， extending and deepening the comprehensive practice model of accurate poverty alleviation.

Key words： Bijie Pilot Area， accurate poverty alleviation， innovative poverty alleviation demonstration area

一、毕节试验区精准扶贫的初步探索及难点

以政府主导的扶贫进入扶贫新阶段，农村贫困的发生形态与扶贫战略均发生了显著的变化，扶贫进入新常态。贫困结构复杂，致贫原因多样，扶贫成本提高，扶贫新常态呈现出从绝对贫困到相对贫困、单维贫困到多维贫困、静态贫困到动态贫困、短期贫困到长期贫困的新特征。当前农村扶贫开发已进入唯“硬骨头”的攻坚克难的新阶段，靠常规手段已难以奏效，必须在工作机制和政策措施上创新突破，总体思路和制度框架亟待调整，建立更加协调、更有效率、更可持续的扶贫新体制、新机制，必须从以往存在的“大水漫灌”转变到“精准滴灌”，实施“靶心疗法”，找准扶贫的“命脉”综合施策，点中薄弱“穴位”精准发力，更多面向特定人口、具体人口，实现精准脱贫，防止平均数掩盖大多数，真正做到“扶贫到户、扶贫到人”，确保扶贫工作更加精准有效。

毕节试验区以赫章县海雀村为样本解剖“麻雀”，以“六个到村到户”为抓手，创新精准扶贫工作机制。探索建立了毕节试验区精准扶贫“十子”机制（即瞄靶子，建识别机制；梳辫子，建分类机制；结对子，建驻村机制；理路子，建规划机制；想法子，建帮扶机制；找票子，建配置机制；甩膀子，建动力机制；强班子，建引领机制；凑份子，建联动机制；造册子，建管理机制），在全市推进精准扶贫“四法”（即明晰“一条路径”，即力量法；构建“一套机制”，即十子法；突出“一个抓手”，即抓手法；实现“一个突破”，即产业链法），切实推动各类帮扶资源到村到户，实现扶贫方式由“大水漫灌”向“滴灌”转变，做到扶真贫、真扶贫。对精准扶贫进行有益的探索。

毕节试验区精准扶贫工作虽然取得了阶段性初步成效，但仍存在一些困难和问题。主要表现为：一是扶贫任务重、压力大。目前全市有贫困人口166.97万，占农村人口23.86%。到2020年与全国全省同步全面建成小康社会，扶贫任务十分繁重，压力非常大。二是扶贫产业发展仍然落后，带动能力弱小。目前全市产业发展仍以能矿产业为主，新兴产业发展不足，旅游服务业处于初级阶段，对贫困对象带动较小，甚至惠及不到贫困人群。农业产业规模小，未形成链接农户产业链条，没有形成贫困农户参与大产业发展和自主发展小产业局面，产业带动能力不强。三是扶贫资金缺口大，扶贫项目融资难。由于贫困地区大部分都在山区，交通水利等基础设施落后，财政专项扶贫资金量小，市、县财政资金很难承载贫困地区扶贫攻坚成本。扶贫融资准，县区风险补偿基金较少，小额贷款贴息仍没有一个明确的操作规程，扶贫企业和建档立卡贫困对象贷款贴息仍未到位。四是机制体制障碍亟待破除。由干受机制体制障碍制约，导致部门联动不紧密、职责分工有交叉，影响扶贫措施与建档立卡贫困对象的有效衔接。另外，配套支持或考核措施还不完善，没有针对贫困人口个体的进退和考核措施，管理方式仍沿用统计局的调查数据，削弱了精准扶贫的效果。五是基层扶贫队伍建设有待加强。随着扶贫机制改革和创新，扶贫工作重心开始向县和乡村下移，这就要求县乡扶贫队伍更加稳定、业务素质更加过硬，才能适应精准扶贫工作需求。目前，全市所有乡镇均没有单独设置扶贫机构，也没有稳定的扶贫队伍和专职人员，一定程度上影响工作推进。六是扶贫的精准度有待提高。识别还不够精准：对每一户贫困户的致贫原因、贫困程度和脱贫需求等方面的统计分析，仍然存在简单化、模糊化的问题，还没有做到完全精准。分类还不够精准：贫困户致贫原因较多甚至于多种致贫原因相互交织，存在贫困人口致贫原因和脱贫需求简单归为某一类别或某几种类别，没有做到个案“诊断”，造成对象分类不够精准。措施还不够精准：制定帮扶措施和工作计划时，对不同的扶贫对象，针对不同的致贫原因和脱贫需求，在措施上还存在趋同化的问题，难免“打偏跑漏”。七是脱贫的形象标准和成效管理还不够精准。按照国家划定的贫困线，贫困户脱贫标准是人均可支配收入超过2300元（2010年不变价为2300元，2014年现价为2884元）。从统计的角度，有其符合我国国情的客观标准，但这个标准在实践操作中不够形象、不够直观，很难客观界定贫困户收入，有可能导致“被脱贫”、“被贫困”的问题。八是成效管理特别是退出机制还不完善。有的贫困户按目前的标准口径可以实现脱贫，但国家贫困线标准一旦提高，或贫困户自身生产生活稍有差池，就可能又会返贫。脱贫农户收入如何可持续稳定地增长，推进跟踪巩固和后续扶持，还缺乏有效机制，确保扶贫成果的稳定性和可持续性。

二、毕节试验区建设“创新扶贫示范区”新机制

新时期扶贫开发必须在重要领域和关键环节上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、精准有效的政策体系和制度机制体系，使精准扶贫成为一种新常态。毕节试验区使命价值在于试验与示范。在精准扶贫的新阶段，经济发展和贫困减缓面临的问题是更为精准的定位贫困，并将精准扶贫纳入增长框架，实现“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”。毕节反贫困的问题首要的是如何按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的基本思路，围绕实现“两不愁、三保障”目标，突出抓好“六个到村到户”精准扶贫，以政府、市场和社会“三位一体”的大扶贫为支撑，加快扶贫开发体制、机制和模式创新，进一步深化改革、锐意创新、埋头苦干、同心攻坚，着力推动人口、经济与资源环境协调发展，为全国贫困地区全面建成小康社会闯新路作示范。

毕节试验区在中央的顶层设计下，结合贵州省部署，应用“自选动作”和“施工图”，勾勒精准扶贫的“毕节试验区版本”，确保中央精准扶贫精神在毕节具体化、特色化、实践化。着眼点是为“十三五”乃至更长时期农村扶贫开发工作提供政策借鉴。为制订关于建立精准扶贫工作机制意见提供范本；目的是进一步完善农村减贫治理体系，进一步提高农村减贫治理能力，增强农村扶贫政策的针对性、可操作性、协同性、可复制性；核心是瞄准扶贫开发工作中扶贫对象识别不准、底子不清和扶贫措施针对性不强、扶贫资金与项目指向不准等问题，面向特定人口、具体人口，防止平均数掩盖大多数，奠定精确识别、精准规划、精确帮扶、精确管理、精准考核五大基石，构筑新机制，探索生态文明与扶贫相结合的绿色减贫脱贫新路，深化改革、推进创新扶贫示范区建设，为贫困落后山区同步全面建成小康社会闯新路、作示范。

（一）着眼可持续生计，精准创新机制体制改革

以精准扶贫促区域发展，着眼可持续生计创新扶贫示范区建设，必须破除机制体制障碍，以改革为动力，聚合各方力量，构建政府、社会、市场协同推进“大扶贫”格局。改进贫困县乡考核机制，改革财政专项扶贫资金管理、分配、使用、监管等方面机制体制，改革财政专项扶贫项目管理机制，完善精准扶贫“十子”工作机制，创新金融扶贫机制，健全同步小康驻村工作帮扶机制，等等。

（二）坚持问题导向，精准突破重点、抓好突出问题解决

打造高质量的扶贫攻坚示范区，解决好突出问题是保障。不断加强产业扶贫力度，夯实贫困群众脱贫增收基础。有效推进“四在农家・美丽乡村”基础设施建设六项行动计划和乡村农家靓丽行动，提高基本公共服务均等化水平。全面提升素质教育，提高贫困群众转移就业能力，实施人口控量提质行动。全力推进社会事业发展，改善民生和提高保障水平。着力凝聚社会扶贫力量，提高“参与式”扶贫能力和水平，等等。

（三）紧盯目标任务，精准抓好改革试验课题落实

建立精准扶贫核心工作机制，是全面深化改革的一个重要课题。应抓好精准扶贫“十子法”“四看法”落实，着力建立扶贫对象识别机制、规划机制、精准帮扶、精准管理和进退机制，重点抓好贫困人口准确识别、建档立卡、“六个到村到户”和动态管理等工作。注重精准扶贫和片区攻坚有机结合，把精准扶贫到村到户和实施片区规划、县级实施规划的片区攻坚高度融合，切实做到因地制宜、分类施策，等等。

（四）围绕示范带动，精准创新试验示范价值点

贯彻落实好以及中央、省等有关领导的批示精神，在坚持持之以恒、扎实推进精准扶贫上闯新路作示范。继续深化“三大主题”，以打造精准扶贫“四法”等先进、样板为引领，力争在绿色减贫模式上出理念、在推进措施上出经验、在过程管理上出路子、在扶贫成果上出典型，探索出试验区试验示范的价值亮点，真正将毕节建设成为新时期全国其他贫困落后地区脱贫致富、同步小康的扶贫开发示范区，等等。

[参 考 文 献]