城市基础设施范文

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中图分类号：X799.1 文献标识码：A

在当代城市更新中，特别是欧洲，其城市规划理论体系已经很完善了，但在后来的实践中面临的问题就是城市更新了，其城市基础设施的规划却跟不上，这一度导致了城市的瘫痪。而在我们国家这一现象则显得更为严重，因为我们的城市规划与市政建设是分开实施的。这一问题在当代城市的更新中一度困扰着众多理论者与实践者，使城市建设几近停滞。而景观都市主义思想理念的产生无疑为解决这一问题提出了一个全新的思路。

一、城市基础设施概念

现代城市基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，是一种具有支撑结构性的或隐含于内部的维持社区和国家持续、健康运行和发展的根本性基础。(图1一l)

从基础设施的自身属性来看，主要可以分为两类:一类主要参与城市的生产和流动的活动，如公路、铁路、给排水设施等，即工程性基础设施;一类是从事社会公共保障活动的基础设施，包括教育、科技、文化、体育、医疗卫生等，叫做社会性基础设施。

图1一1现代城市基础设施

二、现代城市基础实施面临的主要问题

（一）“机器模式”的基础设施

在现代技术的推动下，整个城市基础设施是由众多的“局部基础设施零件”组合而成，就像工业产品一样，当在一定的技术条件下被设计出来后，就会在一定时期内被批量化的在城市中使用，而且这种使用通常不会考虑地域条件的区别。这些“基础设施零件”具有局部固有的稳定性，以简单叠加的方式在城市中不断发展以满足不断扩大的城市功能需求，通过建立一种机械联系来构成整个城市复杂的基础设施系统。尽管整个基础设施系统并不是一成不变的，但是由于它自身工作模式的限制，使得基础设施系统的变化是顺着预先确定的一些程序轨迹进行的，而且变化非常有限(图2一1)。

图 2 一 1 1881 年纽约曼哈顿岛规划平面图

（二）基础设施成为人类抵抗和控制自然的工具

从某种意义上讲，现代基础设施是城市中与自然联系最为紧密的组成部分之一。许多基础设施曾经是或者现在仍然是城市主要的自然支柱，肩负着城市自然物质能源输入、传输分配和城市代谢物处理、输出的功能，是城市与周边环境联系的纽带。但是，现代城市基础设施己经形成了自身独特的方式来控制自然环境和城市物质能源循环过程，与自然的亲密关系正在消失。基础设施在保证全球城市工业、经济的发展过程中，经常会依托强大的技术力量，而完全忽视城市的气候、水文、地质等复杂的条件。从生态角度来看，现代基础设施也正在利用现代技术降低、取代甚至遏制自然生态功能有效地发挥作用。(图2一2)

图 2-2 硬化的河堤

（三）超负荷运转的基础设施和潜在的基础设施灾害风险

伴随着城市规模的不断扩大，以及区域范围内都市群的出现，使得城市基础设施网络正在迅速的扩张，极大的增加了整个城市基础设施的功能负荷。其次，随着城市功能的不断增强以及城市居民对生活品质要求的不断提升，单位面积的基础设施功能负荷也将不断地加大。另外，受到全球气候变化的影响，城市极端气候情况将会出现的更加频繁和猛烈，许多沿海城市还需要应对海平面上升的问题。这些影响因素都对现有城市基础设施能力提出更高的要求，并且已经产生了一定的城市气候问题。(图2一3)

图 2 一 3 暴雨后造成交通瘫痪

（四）单一目标和功能的基础设施模式

在基础设施建设中，无论是城市建设决策者，还是工程设计和技术人员，通常都习惯于孤立的看待基础设施所要解决的城市问题，重视单一的目标，进而产生单一功能的设计成果。这种工程化的设计在理论上要求基础设施在某一时间段内高效地完成某一特定任务，但不能使它们在城市中提供更加连续和多元的使用效益。(图2一4)

图 2—4 排污渠

（五）基础设施产生大量“失落空间”

基础设施用地在空间和时间层面上都没有得到合理高效的利用，产生了大量的附属的“失落空间”。(图2一5)高架城市道路和立体轨道交通的下层空间，城市快速路沿线的土地，城市立交桥内的大型绿地，铁路沿线无人维护和使用的土地以及建筑屋顶等城市空间都没有被很好的利用。

图 2—5 高架道路旁的“失落空间”

三、应对城市基础设施问题的方法

“景观都市主义” (Landscape urbanism)由瓦尔德海姆(Charles Waldheim)在1997年首次提出，他在《参考宣言》(A Reference Manifesto)中指出在现代城市化发展进程中，景观都市主义是一种整合现有城市秩序的新的有效手段，也是组成城市自身的不可缺少的要素。景观综合考虑城市周围环境、基础设施以及嵌入城市内部的空间，并通过目的明确的设计和规划方式，加强城市的可读性和凝聚力，从而使城市成为一个健康的和具有活力的有机统一体。

说详细一点即两层意思，第一：景观作为绿色基础设施，指导城市规划和结构的调整。例如城市绿地系统的规划，城市之间的绿色网络生态廊道的建设等；第二，将城市现有的灰色基础设施绿色化，综合绿色的基础设施，成为城市景观结构调整的重要手段。(图3一1)

图 3 一 1 美国布鲁克林皇后大街改造

（一）景观生态学和绿色基础设施思想中的生态连接理论

景观生态学理论阐述了生态系统的结构和功能原理，将其总结为斑块(Patch)、廊道(Corridor)、基质(Matrix)模式，是景观生态学描述生态系统的“空间语言”。斑块是指在外貌或性质上不同于周围环境，且具有一定内部均质性的非线性空间部分。廊道是指景观中与其两边相邻的环境在上地利用的内容和物理结构方面不同的线性或带状结构。基质是指景观中分布最广，连续性最大的背景结构。

在此基础上，绿色基础设施提出了一个由中心控制点(Hubs)、连接通道 (Links)和场地(Sites)构成的城市绿地系统(图3一2)。中心控制点是野生动植物的主要栖息地，同时也是整个大系统中动植物、人类和生态过程的“源”和“汇”。

图 3 一 2 绿色基础设施连接理论模型

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中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）21-0060-03

引言

城市基础设施是城市的重要组成部分，是城市生存和发展的必要条件，与城市经济发展和城市建设有着密不可分的关系。中国自建国以来，在相当长的一段时间里城市基础设施资金来源渠道比较单一，比例较低。进入20世纪80年代后，在改革开放政策的指引下，城市进入高速发展阶段，对基础设施的投资也在逐渐增多。从1986—1997年，城市基础设施投资占GDP的比例为2.7 %～5.4%，城市基础设施投资占固定资产投资的比例为10.3%～16.5%，投资比例达到了联合国的推荐值，但低于同期世界银行在部分发展中国家的调查值。城市经济的发展和城市基础设施建设是互动的关系，加大城市基础设施建设投资的力度，也会带动和刺激城市经济的发展，因此，必须加大城市基础设施建设的投资力度，以推进中国城市化水平的进一步提升。

资金是制约城市基础设施建设的关键因素，随着改革的不断深入，政府的收入分配逐渐向民生等问题倾斜，政府的财政赤字在不断地增加，财政收入占GDP的比重在不断地下降，国家预算对基础设施的投资日渐减少，因此必须改变现在这种依靠政府投入的融资模式，开拓更多的融资模式，在资本市场上实现更大规模的融资，以满足基础设施建设的需求。

一、城市基础设施的基本概念

1.城市基础设施的含义。城市基础设施是城市生存和发展必备的工程性基础设施和社会性基础设施，在城市生存和发展的基本条件。城市基础设施有广义和狭义之分，狭义的城市基础设施是指能源系统、给排水系统、交通系统、环保系统以及防灾系统等工程性基础设施；广义的城市基础设施除了上述的工程性基础设施以外，还包括行政管理、文化教育、医疗卫生、金融保险以及社会福利等社会性基础设施，中国通常所指的城市基础设施单指狭义的工程性基础设施。

2.城市基础设施的特征。（1）社会性。基础设施是关系到国计民生的基础性设施，影响到人们的正常生活和生产的顺利进行，有着广泛的社会影响。如城市的给排水系统如果设计的不够合理，建成后经常出现停水事故，必然影响人们的正常生活，使得人们怨声载道。（2）公益性。城市基础设施对社会有着积极的作用，即公益性。如环保系统中的污水处理设施，就可以有效地防止水污染的发生，也可以消除恶臭气味的影响，这有利于改善人们的生活质量也提升了城市的整体形象。（3）共享性。城市基础设施是全社会共同享有的公共服务，即城市基础设施的使用过程中具有排他性，人们在享有某一基础设施服务的同时不能独自占有，而剥夺他人享有该服务的权利。（4）投资规模大。城市基础设施属于固定资产投资的范畴，它们的使用寿命比较长，一般是几十年，投资规模相当巨大，往往是上千万、上亿元。如城市轨道交通，地铁的造价相当昂贵，一般每公里的平均造价是5亿元左右，如果轨道交通后期的维护得当，它的生命周期甚至可以达到一百年以上。（5）空间、地域和时间的不可挪用性，城市基础设施对空间、地域和时间有着极强的依附性。城市基础设施的投资成本具有沉没性，建成后不能挪作他用，基本没有残值。基础设施建成后必须按照设计的用途继续下去，否则巨大额度的投资将无法收回。城市基础设施的投资建设必须具有超前性，即必须赶在经济社会发展的前面进行基础设施的建设。

二、中国现行的城市基础设施建设融资模式现状

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    非住宅      自来水厂建设费  t/d                     830

    非住宅      煤气厂厂建设费  m3/t                    600

    非住宅      供热厂建设费    mkcal/h(4.1868mkj/h)    350000

    非住宅      污水处理厂建设费t/d                     800

    住宅        自来水厂建设费  (m2建设面积)            830

    住宅        煤气厂厂建设费  (m2建设面积)            600

    住宅        供热厂建设费    (m2建设面积)            350000

    住宅        污水处理厂建设费(m2建设面积)            800

    商品房住宅  自来水厂建设费  (m2建设面积)            12

    商品房住宅  煤气厂厂建设费  (m2建设面积)            29

    商品房住宅  供热厂建设费    (m2建设面积)            30

    商品房住宅  污水处理厂建设费(m2建设面积)            10

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2011年我国财政预算赤字为9000亿元，比上一年减少1500亿元，财政赤字占GDP的比重由10年的2.5%下降到2%左右。上述预算显示，11年财政预算总支出达100220亿元，比10年增加了10644亿元。表面上看，类似金融危机4万亿元的基础设施投资在减少，但实际上地方政府的投资总额并未缩减。比如，“十二五”期间的水利建设投资，全国31个省（市、自治区）的投资预算加起来超过4万亿元，另外还有高铁建设、公路建设等项目，预算支出还在扩大。2011年《政府工作报告》传递出来的另一个政府投资信号，是民生方面的投资大规模增长，与“十一五”时期相比，未来几年政府对民生方面的投资将大大增加，甚至翻倍。面对未来大规模的政府投资，要想压缩财政赤字，我们必须保持清醒的头脑并采取有效措施防止出现大的投资失误。下面以城市基础设施为例来研究我国政府投资效率问题。

一、城市基础设施需要政府投资

任何社会投资都可以分为政府投资和非政府投资。与政府投资相比，非政府投资的特点是：（1）投资是为追求可以利润最大化；(2)在投资过程中难以顾及非经济的社会效应。对于一些非经营性项目如城市路网及河道治理等基础设施项目外部效应大，直接经济效应却难以计算，此时必须有政府来投资建设。政府投资还可以弥补场失灵，协调全社会的重大投资比例关系，进而推动经济发展和投资结构优化。政府投资的主要是经济收益较少或者无经济收益，但是涉及公众普遍长远利益的公共产品领域和外部效益明显的领域。

二、城市基础设施投资效率低下的表现

1.资源浪费严重

一个城市的资源既包括其境内的土地、能源等自然资源，还有资金、人力、丰富的历史文化等人文资源，它们共同构成了一个城市生存和发展的基础和保障。然而，随着城市化进程的不断推进，不少城市开始大兴土木，盲目求新。更有甚者，政府为了追求速度，“边勘察，边设计，边施工”，严重违反建设的基本程序，造成了大量半截子工程、烂尾楼。由于缺少长期的规划，造成大量的不合理建设和重复建设项目，资源浪费现象极其严重。

2.项目建设周期过长

建设周期过长在城市基础设施建设中普遍存在，许多地方政府为了赶进度做政绩，往往在项目资金预算和项目规划还未完成的情况下，就急于上项目。这样经常会发生，在项目进行到一半时预算就花光，此时不得不将项目闲置等待下次拨款，有的甚至留至下届政府建设。而另一些政府纯粹为了应付上级检查，对街道等城市基础设施大肆重修扩建，以造成建设繁荣的假象，这种不顾后果的人为拉长建设战线和周期的行为，不仅损坏了城市的整体形象，给人民群众的生活造成了极大的不方便，造成政府信用缺失；同时资金的低效率周转也严重影响了其他建设项目的开展。

3.部分项目功能缺失

在城市基础建设中，项目功能缺失问题突出，许多地方政府没有充分了解和重视市民对生活环境的真正需求，同时也缺乏对居民的行为活动规律进行认真研究，加之不能很好把握基础设施提高的速度和节奏，造成基础设施提供过度现代化、豪华化。“大广场”、“宽马路”、“音乐喷泉”等大而不当的设施泛滥。或者假借“树立城市形象，打造品牌城市”之名，在公共物品经营战略选择上，脱离居民生活实际，修建一些耗资巨大却功能甚微的工程。

4.隐性的效率低下

城市基础设施构建的不合理也是整体建设效率低下的表现之一。以地铁和立交桥为例，随着经济社会发展，城市汽车数量在迅速增加，很多城市的交通拥挤严重，原有道路不能满足现有城市交通的需要，不少城市如大连选择建地铁，而武汉选择建立交桥来缓解交通拥堵，结果是大连的地质不适合建地铁，武汉的立交桥影响了城市街道空间完整性，都带来了新的城市交通的环境脆弱性等问题。再如城市夜间照明问题。许多城市在如今电力能源紧张的情况下，大上夜景亮化工程，自然会引发大量的质疑。

三、城市基础设施投资效率低下的原因分析

1.政府单一投资,缺乏竞争机制

城市基础设施投资由于其投资周期长，资金投入大等特点，致使其普遍有政府财政投资或者国有企业投资经营，民间资本很少进入，这种长期的政府单一投资，造成行业垄断现象严重，缺乏竞争机制，投资效率低下。

2.政府机构设置不合理，管理效率不高

城市基础设施建设中,政府既担当了管理者又担当了经营者,双重的身份常常使职责不明,分工不清。在机构设置方面，存在机构庞杂和职能划分不清的状况，工程建设中的投资主体虚位、权力滥用现象经常可见。在我国现行的投资管理体制中，有发展和改革部门负责城市基础设施项目的决策，建设部来负责实施，而实际中往往在各个环节都会受到地方领导的干预，不能做到对立行政，而监督制约机制的缺失,又加剧了这种现象。

3.浮化风、腐败风盛行

由于我国的官员选拔制度影响，许多官员为了个人前途，在项目选择时会选择能够突显个人功绩的项目，而如教育设施、公共卫生设施等关系到人民长期利益的基础设施项目由于其效果需要较长时期才能显示出来，而不会得到重视。地方官员为了在任期能做大政绩，会热衷于大力建设“形象工程”，大搞“政绩项目”，以牺牲公众的利益作为自己晋升的阶梯。另一方面，在我国现行的投资管理机制下，基础设施的投资决策由政府一手决定，而且缺乏监督机制，这样在承包商和供应商的诱惑下，极易滋生官员的腐败行为。

4.整体规划效率低下

首先，表现为城市整体规划过程中的“政府失灵”，即政府的无效干预（包括干预行为的低效率）和过度干预，其结果是造成一些编制得不错的规划因不符合领导的意志而成为废纸一张。其次，表现在规划师的素质不够齐备。经验和人才的缺乏是设计规划失败的主要原因，手段手法的贫乏、设计人员和决策者指导思想的偏差都会造成规划设计的不成熟。

四、关于改善城市基础设施政府投资效率的建议

1.由全能政府逐步走向有限政府

政府的基本职责在于纠正市场失灵，发挥资源配置的职能。当前，各级政府运行仍然秉持“全能政府”的理念，大规模投资于以营利为目的的竞争性行业，对于最需要政府发挥作用的公共产品领域，却往往“分身乏术”。这样既限制了该领域企业的发展，又未履行好自身职责。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“术业有专攻”，将提高政府投资于公共产品的效率。

2.建设项目整体规划，公众监督

城市基础设施建设是一项任重而道远的事业，一个合理的长期整体规划，能够有效地防范重复建设、资源浪费现象的产生，提高投资的整体效率。同时，城市总体规划编修要转变单一由部门编制的方式，实现公共决策从封闭和半封闭向公开透明的转变。从我国实际情况看，采取民主集中制原则决策比较合适。即先广泛听取城市居民意见，通过投票或召开听证会的形式了解民意，并向有关专家进行咨询，采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的方式。

3.政府投资要和私人投资相互配合，相得益彰

在经济处于低谷、民间投资不足时，政府投资可发挥引导作用刺激整个经济的回暖，但也要注意政府投资范围和职能的界定，政府投资应该主要投向公共工程领域。在宏观经济形势好时，政府可适量减少投资，以防止社会总投资过热、需求过度和通货膨胀。从长远来看，政府投资与民间投资两者不可或缺，二者相辅相成。

4.建立集中高效的资金管理体制

政府性资金要实现逐步整合和集中，通过集中资金使用权和投资决策权来统筹安排,可以发挥有限政府资金的最大使用效益，减少决策成本和提高决策效率。对于建设实施阶段的资金管理应实行建设费

用报账制。建立政府投资建设项目资金财政集中支付机制。在政府投资项目建设过程中，由建设单位提出资金拨付申请，财政部门根据项目的进度、合同、结算结果及资金情况，与施工单位直接结算，将款项支付给施工单位。

5.加强投资项目的后评估工作

一个投资项目的建设效率如何，它对公众产生的效用有多大，其对环境是否造成了某些现实的或潜在的危害，能否寻找到更好的方式来解决建设前后及过程中发现的诸多问题……这一系列问题的解决都有赖于项目完成后的评估过程和结果。因此，建立一个良好而真实的项目后评估工作体系模型，构建科学的效率评价指标体系，使之真实准确地反映建设项目的绩效，有助于政府随时总结经验教训，及时解决存在的问题和困难，从而有效地促进和改善新型项目的投资、规划、开发、管理建设条件和效率，提高项目的决策科学化水平。

参考文献：

[1]王立国.政府投资项目科学决策问题研究.财经问题研究，2008年第12期

[2]王烨,马忠明.浅析如何提高政府投资效率.金卡工程・经济与法，2009年10期

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一、基础设施投融资基本模式的演进

（一）传统的基础设施投融资基本模式

在传统计划经济体制下，基础设施投融资资金来源于财政收入，政府既是投资主体，又是融资机制中融资和被融资的对象，基础设施建设的投资决策权和项目审批权高度集中在中央和省市一级政府。政府是基础设施资金的供给者，无论基础设施建设规划和决策、基础设施建设资金的筹集与使用以及项目建成后的管理与运营，均由政府统一包揽。

由于政府的可投资金有限，以及政府对地区基础设施建设的具体情况不够了解，对基础设施重要性的认识不足，导致了基础设施建设资金投入不足，基础设施服务水平和能力低下，一些重要的公共事业，如自来水、公共交通甚至被划为非生产性建设的次要地位，使社会生产受到一定影响。

（二）以政策性投融资公司为主体的基础设施投融资模式

20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深化，我国基础设施建设的投融资体制改革逐步展开。1997年，国务院下发《关于投资体制近期改革方案》，各地区和大小城市纷纷组建了基础设施投融资公司。

按照项目区分理论，基础设施项目可划分为经营性项目、准经营性项目和公益性项目。三种项目的区分主要在于提供服务的有偿程度上，收费机制完善并且价格到位的项目就是经营性项目；拥有收费机制，但收费无法达到要求的项目是准经营性项目；没有收费机制的项目就是公益性项目。经营性项目降低价格就可以转化为准经营性项目，准经营项目取消收费机制可转化为公益性项目，三种项目可以相互转化。

1.政府财政部门将现金、存量资产和增量投资注入到政策性投融资公司，委托其对现金进行投资管理并经营基础设施资产。这些现金和资产包括国债资金、专项建设投资资金、存量基础设施资产、储备土地和施工过程中营业税、所得税等税收和一些费用的返还。政策性投融资公司通过投融资中介和金融机构获得政策性贷款、经营性转让、项目融资等途径扩大融资。

2.政府决定具体投资项目以后，政策性投融资公司提出具体项目方案，由政府相关部门决定最终采用的方案。在项目建设期间，投融资公司负责经营性项目、准经营性项目、公益性项目的具体投资和管理，政府建设主管部门对投融资公司进行监督和管理。

3.三类项目将项目收益上缴到政府财政部门，而投融资公司则通过政府财政部门的投资来偿还资本市场等融资的资本成本并进行增量投资。

政策性投融资公司提高了基础设施建设的融资能力和基础设施建设所筹集资金的使用效率，实现了政企分开，解决了基础设施建设事权和财权不统一的状况，在一定程度上起到了将政府从投融资具体行为中剥离出来的作用。它为政府从投融资活动的具体操作者向管理者的过渡提供了途径。在投融资公司的平台下，投融资主体的多元化和投融资行为的市场化有了实现的可能。

二、以政策性投融资公司为主体的基础设施投融资模式的弊端

通过上文的比较论述可以看出，尽管以政策性投融资公司为主体的基础设施投融资模式与传统投融资模式相比，有着显著的优越性，它仍然有弊端：

（一）投融资公司缺乏投融资主体地位

我国目前的政策性投融资公司多为国有独资公司形式，政府是实际的投融资主体，同时又是投融资市场的管理者，而一个基础设施项目的建设又同时有多个政府部门参与决策与管理，因此，并没有真正意义上的风险与收益一体的投融资主体。政策性投融资公司只是充当了政府的出纳角色，只负责筹集资金和支付资金，缺乏对基础设施建设的全方位参与和管理。对基础设施建设项目没有建设前期的项目决策权，经营性项目收益和公益性项目支出都是由政府进行使用和调配，政策性投融资公司只是负责项目资金筹集和资金支付。

绝大多数政策性投融资公司在对项目进行投融资的流程是：政府主管部门进行项目决策，交投融资公司建设，建设过程由投融资公司具体管理，过程中遇到的融资、投资安排等问题由投融资公司提交方案，报请主管部门决策和实行资产调配，这就造成了政策性投融资公司权责的不统一和行为能力的不足，无法实现对经营性项目和公益性项目的资源的高效配置和调度，具体如图1所示：（二）单一融资渠道

存在形式多样、实力雄厚的众多基础设施投融资主体是基础设施建设快速发展的主要条件。从现有情况来看，虽然新的融资模式被不断推出，国内的基础设施建设项目的资金来源依然主要集中在财政拨款、国债基金和银行贷款等渠道，市场化融资的应用和发展还不普遍。

三、以政策性投融资公司为主体的基础设施投融资模式的改进

通过以上部分的分析可以看出，现有模式在运作中遇到了不少障碍，使得投融资主体多元化和投融资行为市场化的目标实现起来存在很多困难，其核心原因在于投融资公司的制度性缺陷和行为能力的不足。针对以上现行模式的弊端，笔者建议采取以下措施，以促进整个基础设施投融资建设的有效性：

（一）给予政策性投融资公司更多的主动权

为了弥补现有模式的弊端，应给予政策性投融资公司更多的主动权，具体如图2所示：

在投融资建设前期，因为投融资公司拥有专业的投融资和项目建设方面的专家队伍，信息反应能力很强，可以按照有关政策和行业发展战略及经济发展规划，通过对具体项目的投资进行选点、经济分析和决策，既反映政府政策和发展战略意图，又能照顾到投资项目的发展前景和效益，提高投资决策的科学化水平。给予投融资公司项目建设期间的管理权，可以实现资源的高效合理配置，实现经营性项目和公益性项目的综合管理。在投融资的收益期，应给予投融资公司对项目收益的合理处置权，充分实现权责统一，实现公平效率。这样也可以促进政府职能的转变，使之从日常繁杂的事务中解脱出来，专心致力于制定宏观经济政策和经济发展战略指导规划。

（二）单一融资渠道向融资市场化拓展

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第二条本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可，企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：（一）供水、供气、供热、排水；（二）污水和固体废物处理；（三）收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通。

（四）其他城市基础设施。

第三条城市基础设施特许经营可以采取下列方式：（一）在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交；（二）在一定期限内，将城市基础设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；（三）在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；（四）市人民政府同意的其他方式。

第四条中华人民共和国境内外的企业和其他组织均可依照本办法平等参与竞争，获得本市城市基础设施的特许权。

授予特许权应当遵循公开、公正、公平的原则。

第五条实行特许经营的城市基础设施项目（以下简称特许项目），根据本市城市建设发展需要和城市基础设施建设的规划确定。

具体项目由市发展改革部门会同城市基础设施行业主管部门和其他有关部门提出，报请市人民政府批准确定。

第六条特许项目确定后，市城市基础设施行业主管部门应当拟定实施方案，经市发展改革部门组织财政、价格、规划、国土房管、建设、环境保护等有关行政主管部门依照各自职责对实施方案审查修改后，报请市人民政府批准实施。

实施方案应当包括下列内容：（一）项目名称；（二）项目基本经济技术指标；（三）选址和其他规划条件；（四）特许期限；（五）投资回报、价格及其测算；（六）经营者应当具备的条件及选择方式；（七）其他政府承诺；（八）保障措施；（九）特许权使用费及其减免；（十）负责实施的单位。

第七条特许经营者可以通过下列方式取得回报：（一）对提供的公共产品和服务收费；（二）享有与城市基础设施相关的其他开发经营权益；（三）享有政府给予的相应补贴；（四）市人民政府同意的其他方式。

第八条政府承诺可以涉及与特许项目有关的土地使用、相关基础设施提供、防止不必要的重复性竞争项目建设、必要的补贴，但不承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。

第九条取得特许权的，应当支付特许权使用费。特许权使用费的标准由市人民政府根据特许项目的行业特点确定，对于微利或者享受财政补贴的特许项目，可以减免特许权使用费。

第十条特许项目及其实施方案经市人民政府批准后，由市发展改革部门或者城市基础设施的行业主管部门推荐介绍项目的公告。

第十一条特许项目由城市基础设施行业主管部门或者区、县人民政府或者市人民政府确定的其他部门（以下简称实施单位）负责具体实施。

实施单位的职责：（一）负责拟订招标文件，组织招标投标；（二）同中标人谈判并签订特许协议；（三）按照特许协议约定承担协助项目实施的有关工作；（四）监督特许协议实施；（五）接收特许期满移交的城市基础设施。

第十二条特许经营者应当通过招标投标的方式确定。现有城市基础设施拟采取本办法第三条第二项规定的特许经营方式运营的，经市人民政府批准，也可以采取直接委托的方式授予特许权，并由城市基础设施行业主管部门与特许经营者签订特许协议。

第十三条特许项目的产品、服务价格的确定和调整，依照价格法的规定执行。

第十四条特许经营者确定后，实施单位应当与特许经营者签订特许协议。特许协议包括下列内容：（一）项目名称、内容；（二）特许经营方式、期限；（三）产品或者服务的数量、质量和标准；（四）投融资期限和方式；（五）收费或者补贴及其调整机制；（六）政府的承诺和保障；（七）特许经营者的权利和义务；（八）特许期内的风险分担；（九）特许期满项目移交的方式、程序；（十）违约责任；（十一）争议解决方式。

第十五条签订特许协议后，特许经营者应当在规定的期限内注册成立项目公司，负责实施该特许项目。

第十六条在特许项目实施过程中，有关行政主管部门应当根据各自的职责，按照实施方案的规定，为实施单位和项目公司提供相应的服务。

第十七条特许期限内，项目公司应当按照特许协议的约定不间断地提供公共产品和服务，对实施特许经营的城市基础设施进行维修，保证设施的良好运转。

第十八条特许期限内，有关行政主管部门有权对特许项目进行检查、评估、审计，对特许经营者违反法律、法规、规章规定和特许协议约定的行为应当予以纠正并依法处罚，直至依法收回特许权。

第十九条特许期限内，因政策调整严重损害项目公司预期利益的，项目公司可以向城市基础设施行业主管部门提出补偿申请，城市基础设施行业主管部门应当在收到项目公司的补偿申请后6个月内调查核实，经市人民政府批准给予相应补偿。

第二十条特许权不得转让。

第二十一条项目公司有下列情形之一的，实施单位有权终止特许协议：（一）不按照特许协议的约定提供公共产品或者服务，情节严重的；（二）转让特许权的；（三）擅自停业、歇业影响公共利益和公共安全的；（四）因项目公司破产等原因导致特许协议不能履行的。

第二十二条特许期限内，除本办法第二十一条规定的情形外，特许权不得收回，实施特许经营的城市基础设施不得被征用；但确因公共利益需要，经市人民政府批准收回特许权或者征用实施特许经营的城市基础设施的，应当给予相应补偿。

第二十三条特许期限届满，项目公司可以申请延长特许期限。延长特许期限的申请应当在特许期满1年前向城市基础设施行业主管部门提出，经城市基础设施行业主管部门组织评审同意并报市人民政府批准后，可以延长。

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城市是经济的载体,经济的发展必然会拉动城市建设的发展,同样,城市建设的发展也会推动经济的发展。而城市建设的发展又主要体现在城市基础设施建设上,研究表明,我国城市基础设施每增加1元,GDP就增加2.4元,所以各地都加大城市基础设施建设。但由于经济发展滞后于城市基础设施的投入,所以城市基础设施资金缺乏的问题必然存在,并且随着城市建设规模的扩大,城市建设的融资问题就越来越突出。如何融通资金,保证城市基础设施对资金的需求成了城市建设的一个主要问题。

一、目前我国城市基础设施投融资的主要模式

城司模式是目前我国城市基础设施融资的主要模式。上世纪九十年代,随着我国经济的发展,城市发展迫在眉睫,为了解决城市基础设施发展投融资问题,突破制约城市发展的资金瓶颈,上海市于1992年率先成立了全国第一家城司,开创了城市发展城投模式的先河,之后得到全国效仿,各地城市也纷纷成立城司。以上海城司为例:上海城司成立时的注册资金为10亿元。利用这个平台,第一个三年着力解决了中心城区的交通问题,第二个三年重点解决了居民住房困难的问题,第三个三年集中对中心城区的环境进行了综合整治。到2004年,上海城投共筹措资金约1800亿元,在改善城市基础设施和人民群众生活质量的多个领域进行投融资,为上海城市发展作出了重要贡献。和上海城司一样,其它城市城司的成立也均为各地城市建设和经济发展做出了重大贡献。

二、城司模式存在的问题

一是无条件的大包大揽,使得城司负担过重。在目前城司模式下,许多城市将城市发展所需的各种基础设施建设全部放在城司名下融资,使得城司资金用途普遍涉及到城市道路、桥梁、垃圾处理、污水处理、给水、排水、广场、绿地、生态环境、城市防灾、文教、卫生、旧城区改造等等领域,并且资金使用方式通常较为单一,由城司得到资金后,通过某种方式交给不同的项目业主使用,而没有过于重视项目性质、盈利能力、偿还能力等问题。

二是负债率控制难度大。城司发展中通常经历注册时的正常负债率,由于贷款额增大而负债率迅速增高,负债率增到一定程度后通过注入净资产方式,负债率迅速下降,之后新的贷款再度拉升负债率,如此上下波动的负债率,既不能体现公司经营的成果,也不符合公司发展的常态,通常情况下,城司的这种负债率是无法控制的。

三是城司持续发展存在问题。一个公司要持续发展,无论是生产型企业还是金融性企业,都应该在正常业务经营过程中,有一定的收入,有一定的支出,并且长期需要有一定的利润回报,并且收入、支出、回报以及公司资产通常存在相互匹配的关系。但城司在经营过程中往往收入非常有限,如果在没有外部资产的注入,将无法生存。但一个城市的资产是相对有限的,所以,如果不增强城司的自生性,城司的持续发展存在问题。

四是城司风险积累易导致地方财政风险。城司在举债时银行所看好的是城司作为国有融资平台,有地方财政作为后盾,所以银行在考察城司时重点也不在城司本身的资产盈利能力上,也就是说,城司的负债实质上是地方政府的隐性负债。而正因为这种关系,城司在负债率达到一定水平时,自身将难以承担这种负债,而这种负债将最终落到财政头上。所以,城司的风险增加将易导致地方财政的风险。

三、推进城市基础设施融资的市场化

笔者将在项目区分理论基础上研究城市基础设施融资。所谓项目区分理论就是按照是否收费机制(资金流入),将城市基础设施项目区分为经营性与非经营性项目,从而根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。按照项目区分理论,城市基础设施项目可以进一步分为三类:经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。据此,城市基础设施项目可以实现市场化融资。

1.经营性项目,即项目有经营收益,并且经营收益大于投资成本,如收费高速公路、收费桥梁、收费隧道等。此类项目可从市场直接进行融资,此类项目具有收费机制,有较稳定的资金流入,其投资过程是价值增值的过程,能够通过市场有效配置资源,此类项目可以采取市场化的投融资模式。

2.准经营性项目,即项目有收益,但经营收益低于投资成本,如公交、公园、垃圾填埋厂等。此类项目无法从市场直接进行融资,但具备从市场融资的潜在性,因其具有资金密集和收益低的特点,拥有潜在的利润。但由于政策及收费价格没有完全到位等客观因素,项目通常无法收回成本,市场运行的结果往往形成亏损。但是如果通过适当政府补贴或政策优惠,将投入与产出之间的缺口弥补,并形成项目运营的合理利润,则项目可转变成经营性项目,可以采取市场化的投融资模式。

3.非经营性项目,即项目没有经营收益,如路灯、广场、生态环境等。此类项目无收费机制、无资金流入,此类项目属于纯公共物品,属于市场失灵的部分,此类项目是为了获取社会效益,完全市场调节难以对此起作用。就项目本身而言,此类项目无法从市场进行融资。但是,政府如果通过适当方式,保证投资期现内现金流量的方式,也可以将此类项目转变为可经营性项目。如BT(建设一移交)模式,通过与建设主体签订BT协议,约定政府自项目建成后规定的年限内,年均等额支付建设主体,建设主体可凭政府的BT协议,在约定期限内收回投资并获得一定的回报。所以,非经营性项目在一定条件下,也可以采取市场化的投融资模式。

参考文献:

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一、引言

经过改革开放将近30年，我国城市基础设施状况已得到很大改善，城市面貌日新月异，极大促进了国民经济的快速增长与发展。但由于原有基础较薄弱，与城市经济和社会发展的需要相比，城市基础设施仍明显不足与滞后。未来20年，城市化必将是我国经济发展的中心内容，也是重要的经济增长点。迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。文章正是基于此分析了我国城市基础设施建设的现状，并在此基础上分析了相关的改革趋势。

二、我国城市基础设施建设的现状

1.与世界城市基础设施水平差距较大

世界经济的一体化，导致生产要素竞争优势缩小，而城市基础设施建设对一国或地区的竞争力将起着越来越重要的作用。20世纪80年代之后，我国的城市化进程明显加快，但仍然远远低于发达国家的水平。未来城市化必将是我国经济发展的中心内容，迅速发展的城市化，将对城市基础设施建设提出了更为迫切的要求。然而我国城市基础设施建设与国外相比，仍有很大的差距，因此，较大幅度地增加城市基础设施的供给自然成为我国广大居民生活和经济发展的迫切要求，并且世界经济的全球化、信息化与网络化本身已造就一批新的城市基础设施，如网络、通讯、卫星传送等。

2.我国城市基础设施区域发展极不平衡

由于历史、地理位置、环境、经济技术水平等因素的影响，我国西部地区城市基础设施建设严重不足，而城市基础设施建设的滞后反过来又制约了经济的发展，形成了恶性循环。而东部地区由于天然的地理优势、优惠的国家政策，改革开放以来，经济发展迅速，为城市基础设施建设提供了巨大的资金支持，城市基础建设的发展反过来又促进经济的发展，形成良性循环。

西部地区的城镇化水平比全国平均水平低5-8个百分点，比东部地区低10-15个百分点。西部地区城市基础设施水平约为全国平均值的70%一85%，东部地区则是全国平均值的110%-125%，中部地区则约与全国平均水平相当。西部地区在经济基础设施方面存在的主要问题是基础设施存量不足(密度低、通达深度浅、等级低)、自我投资能力很差，同时对现有基础设施的利用效率较低。

三、我国城市基础设施建设改革的趋势分析

1.改革的原则和目标

我国城市基础设施改革的原则就是打破垄断、放宽市场准入，坚持谁投资、谁拥有、谁收益、谁承担风险，充分发挥市场的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体、鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公共利益。其核心是按照市场化改革方向，建立公平的市场环境和合理的投资回报机制。

我国城市基础设施改革的目标是实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序规范化、项目管理专业化、政府调控法制化及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

2.改革的主要内容

我国自20世纪末开始了基础设施市场化改革的探索与实践，在此过程中形成了具有中国特色的、符合我国符合我国国情要求的基础设施市场化改革理论。该理论的主要内容可以概括为以下几个方面。

(1)明确各类投资主体的投资范围和分工，建立政府与市场合理分工的基础设施投融资体制，充分落实企业投资决策权，改革投资审批制度。经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励和吸纳广泛的社会资金参与投资。对于价格、收费机制没有到位或带有一定公益性的经营性项目采取公私合作模式吸引社会投资者合作建设。

(2)开放经营性基础设施的建设和经营市场，大力吸引包括民间资本在内的各种社会资本进入经营性基础设施领域，为集中政府财力建设公益性项目以及政府退出经营性项目创造条件。同时，积极创造条件，利用特许经营、投资补助等多种形式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的基础设施建设和经营。

(3)规范和完善政府投资体制。改变政府投资项目的管理方式，实行投资、建设、运营相分离，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范、专业管理、社会化运作的管理体制和运行机制。强化政府投资决策的责任约束，以合同为纽带，实现规范化、市场化的项目实施。引进代建制，积极创新投资和建设模式。

(4)加强政府对基础设施投资的管理和服务。政府从以行政审批为主，逐步转向备案、核准和审批相结合的宏观管理模式。不断减少审批环节，提高服务效率。

(5)推进基础设施投资及经营体制的创新。改变基础设施行业的事业单位管理模式，改组、改造原由的经营机构，使之成为独立核算的经营企业。建立和完善基础设施融资多元化体系。充分利用一国际金融组织(包括世界银行、亚洲开发银行和外国政府等机构)的贷款，这类资金具有贷款期限长(20年左右)、资金供应量大的特点。我国也成立了国家开发银行，基础设施类股份公司己经在上海和深圳证券交易所上市。投资基础设施的企业可以通过发行债券集中大规模建设资金。

3.改革的进程

随着我国由传统的计划经济向市场经济的转型，我国基础设施市场化改革也沿着社会主义经济体制改革的目标不断发展，自20世纪70年代至今大约经历了以下三个发展阶段。第一阶段为20世纪70一工作80年代。该阶段的主要改革内容是国家开始重视基础设施建设，初步建立基础设施融资的稳定渠道。第二阶段为20世纪90年代。基础设施建设在改革中不断发展，开始以拓展筹资渠道为主要特征的市场化进程；对向外商和国内经济组织转让国有公路、桥梁、隧道、港口码头等城市基础设施的经营权、使用权和收益权等做出明确规定，吸收外资及国内民间资本参与基础设施建设有了可操作依据。第三阶段从2001年至今。以加入WTO为主要标志，我国基础设施投融资体制开始按照国际规则扩大开放程度，允许外资

以适当的方式进行投资，改革逐步走向深入，市场化进程加快。

四、结语

探讨了城市基础设施的概念、作用、性质与特征；对我国城市基础设施投资、建设及运营管理现状进行了分析；从投资建设与发展水平、行业管理体制两个角度研究了城市基础设施发展与建设中存在的问题，从我国基础设施市场化改革的原则和目标、主要内容以及改革进程的发展历程的角度研究了我国城市基础设施建设市场化的发展趋势。

参考文献

[1]鞠齐.基于城市可持续发展的基础设施建设研究[J].经济研究，2006，(6)：44-46.

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中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2016.16.006

1 基础设施投融资的模式

1.1 传统的城市基础设施投融资模式

计划经济体制中，财政出资是基础设施投融资的资金来源，政府作为投资者，也是融资和被融资的对象。一般而言，中央或者省市一级政府拥有对基础设施建设的项目审批权和投资决策权。因为，政府是基础设施建设的投资人，所以该模式中，不管是基础设施建设的规划、决策还是建设资金的筹集与使用或者是项目验收后的管理与运营，全权是政府统一实施。传统的城市基础设施投融资模式主要有财政投资、国内外贷款、证券市场融资和土地储备制度融资。

传统模式最大的优势是它依靠政府的良好信用和政府财政，能够在短时间内筹集到需要的资金，操作简便而且可靠。劣势是会受到政府财力和信用程度的限制，对政府财政产生压力，融资能力不足，而且不利于投资主体多元化的股份制改制。

1.2 传统基础设施投融资模式创新

上世纪末，我国进行了经济体制改革，基础设施的投融资体制也随之在慢慢地变革。随后，国务院下发《关于投资体制近期改革方案》，基础设施投融资公司在全国各地兴起。传统基础设施投融资模式创新主要有市政债券、信托产品创新和资产证券化（Assetbacked Securitization，简称ABS）三种形式。

1.3 新兴的基础设施投融资模式

随着BOT模式出现在我国基础设施投融资领域，项目融资这种新兴的模式迅速发展起来，项目融资是一种以项目收益为基础并且依托政府支持的商业融资，它的参与者是合资股份制项目公司，目前有两种分类：PFI（Private Finance Initiative民间主动融资）和PPP（PublicPrivate Partnerships公私合作）。

1.3.1 PFI民间主动融资

PFI涉及两个对象，一个是政府部门，它提出建设基础设施项目需要，经招投标将项目交给有特许权的私营部门建设及运营，同时要求其在特许期结束时将经营项目完好无缺且无债务的交还；另一个是私营部门，它通过从接受服务方或政府部门收取一定的费用来回收本身支付的成本。

1.3.2 PPP公私合作

PPP是私人部门与政府合作，共同组建特殊目的机构（SPV），双方均参与项目设计研发、建设运营，共担融资和项目风险，利益共享，到期后将项目交还政府的一种方式。这种方式下，政府在后期建设运营等参与程度更大，而企业恰恰相反，是在前期立项等阶段参与更多，由于公私双方都是全程参与，所以合作期长，信息也更加对称。

2 基础设施投融资新兴模式比较

2.1 PFIPPP比较

从以上论述中可以看出，PFI与PPP有诸多相似点，同时又有明显的区别：

资金来源不同。民营资本是PFI的来源，然而对于PPP而言，还会有海外资金的摄取，但是两者都改变了以往基础设施全权由政府包揽的局面，都是通过公私结合，减轻对政府财政的依赖，充分发挥各自的优势，实现投融资主体多元化，提升效率控制成本。

2.2 PPP模式的主要类型比较

PPP模式包含BOT、TOT等多种模式，主要类型见表1。

当下，我国项目融资模式中应用最多的主要有四种，BOT、TOT和ABS模式，现将项目划分为6个阶段，分别对其各阶段的责任进行对比并汇总至表2。

最后按照融资成本、短期融资难易程度、风险分配、适用范围等对此主要的三种模式进行对比。

适用范围有长期、稳定现金流的基础设施建设项目有长期、稳定现金流的已建成项目凡是收放安全、具有持续、稳定未来现金流的项目资产，经过一定的结构安排均可以证券化

典型案例日照电厂，沪甬高速公路、广州轻轨，上海延安东路隧道复线工程等等法国威望迪通用水务公司购买武汉、天津、上海一些水厂的经营权1996年珠海以交通工具注册费和高速公路过路费为支持发行2亿美元的债券；2007年重庆市政府在银行间市场发行“市政资产支持证券”，融资50亿

3 结束语

城市化进程带动城市基础设施建设，面对政府财政投入不足，传统融资方式已难以满足社会的需要，城市基础设施建设投融资方式需要不断改革创新解决融资难题。本文对传统模式及新兴模式分别进行了介绍和对比分析，以期为城市基础设施建设投融资渠道的拓宽和选择提供借鉴参考。

参考文献

[1]许尧.我国城镇基础设施建设政府投融资模式研究[D].成都：西南财经大学，2014.

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现行投融资体制以不能满足城市基础设施建设需要。我国公共基础设施融资模式主要有：①财政融资。②负债融资，主要是通过借债方式（发行国债、国内银行信贷和国际信贷），利用外资。③企业积累融资模式，随着城市基础设施收费和价格机制改革，自筹资金占的比例越来越高。④经营资源融资模式，主要有土地出让转让收入、经营无形资产收入和存量资产经营权转让收入。⑤外商直接投资和民间资本融资模式，虽然外商投资和民间资本开始进入城建领域，尤其随着特许经营权转让以及BOT、TOT、PPP、ABS等投融资模式的使用，但是目前外商直接投资只占利用外资的17%左右，民间资本投入数量也相当有限。地方财政拨款、国内贷款和自筹资金是城市建设资金的主要来源渠道，但总体来说地方财政拨款、国内贷款在整个城建中的比例越来越小，自筹资金凸显了其重要性；而外商投资和民间资本虽然相对较小，但其发展空间巨大。

2城市基础设施建设投融资中存在的问题

①投融资主体单一长期以来，由于受传统观念和旧的投融资体制的束缚，我国城市基础设施建设投融资的主体一直是由政府、政府的主管部门和国有企业担任。单一的投融资主体使得城市基础设施建设融资困难，资金短缺，进而使得城市基础设施的供给严重不足，远远落后于城市经济发展、城市化进程以及人民生活水平提高所带来的对基础设施的需求。②投融资总量不足、结构不合理。与城市化水平的高速增长相反，长期以来我国城市基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显不足，导致我国城市基础设施建设投资与城市经济发展极不协调。我国城市基础设施投资总计只占GDP的3%左右（大部分时期小于3%），远不及世行推荐比重。除了总量不足以外，我国城市基础设施建设投融资的结构也不尽合理，基础建设投资过度依赖财政预算和银行贷款，但其增长速度明显赶不上基础建设资金需求增长速度。③投融资渠道狭窄。从投资主体和投资渠道来看，目前我国城市基础设施建设投融资的总体特征为：一是政府投资占据主导作用。二是民间资本和国外资本直接投入城市基础设施建设的比例较低。

3我国城市基础设施投融资模式创新

住房和城乡建设部总经济师李秉仁指出，预计“十二五”期间我国城市基础设施投资总额在7万亿元左右。发改委投资研究所王元京指出，预计“十二五”期间，国内贷款占整个投资的比重将从“十一五”的15.6%,下降到“十二五”的15%。自筹资金及其他投资资金的比例，有望从76.5%上升到77.4%。资金短缺是制约城市基础设施建设的根本性矛盾。面对庞大的资金需求，财政预算支出增长远跟不上基础设施投资需求的增长，银行债务融资的风险日益严重，通过增发国债和向国外借款的筹资空间有限。在此种情况下，只有进行投融资模式创新才能够保证城市基础设施建设的发展需要。

3.1引导社会资本的多样化

在城市基础设施及市政建设项目中，以项目资产收益特性是否有收费机制及其投资价值回报机制，将基础设施项目区分为经营性、准经营性项目和非经营性项目，从而可以根据项目的属性决定项目的投资主体、管理模式、权益归属。对于经营性项目的投资，政府在严格控制规划的前提下，充分放权，鼓励与吸纳广泛的社会资金参与投资。但政府应建立严格的监管体系和定价调价机制，限制投资者获取高额利润，保障公众的基本利益不受损害。对于带有一定公益性的准经营项目采取公私合作的PPP模式吸引民间资本和外资，推动基础设施建设。

城市公共基础设施经营的特殊性，相当多的项目无法通过市场获得投资回报，发达国家采用特定的定价方式、价格补偿和以分期付款购买的方式来提升投资回报和收益率。我国应逐步建立良好的定价机制和补偿制度，大力吸引民间资本和外商投资进入基础设施建设领域。随着城市基础设施投融资体制改革在北京、上海、深圳等大中城市的试点，城市基础设施建设民营化也取得了巨大的发展。2003年世界上最长的跨海大桥—杭州湾跨海大桥项目开工，项目计划总投资108亿元，其中民间资本占了50.26%，由宁波海通集团、方太厨具等17家民营企业分别组成5家股东参与项目。在单个民企难以承担项目时，民间财团彰显出强劲的实力。从民间资本来看，我国的储蓄率一直保持在40%以上，远远高于西方发达国家。2008年我国城乡居民储蓄存款年底余额一举突破20万亿元，达21.79万亿元。加之近年来，政府取消了多项对私营企业歧视性信贷政策，为私营企业进入基础设施建设领域打开了融资通道。通过公私合作，政府可利用私营企业的运营效率和竞争压力，提高城市基础设施项目的生产效率和技术效率，还可以利用私营企业的闲置资金，这样就解决了政府建设城市基础设施的资金短缺问题。同时，政府利用合同规范中的公共福利目标，实现公共利益的最大化。

3.2灵活配置资源的新型项目融资形式

①利用资本市场。第一，股票融资。通过对市政公用企业进行股份制改革、将优质的市政基础设施资产注入其中，然后通过发行股票上市实现资产的证券化，筹集建设资金的方式。该种模式不仅可以使市政公用企业在市场上直接获得融资，而且还将完善市政公用企业的公司治理结构，最终实现提高基础设施建设、运营与管理的效率。第二，资产证券化。资产证券化是指把缺乏流动性，但具有未来现金流的资产收集起来，通过结构性重组，将其转变成可以在金融市场上出售和流通的证券，据以融通资金的过程。资产证券化的顺利进行，亟需建立一个统一的法律框架，完善资产证券化的基础建设；扩展基础资产的范围，打破银行间市场与证券交易所市场的分割状态成为促进资产证券化发展的重要措施。

②项目融资。同时政府还可以积极的开展项目融资，如BOT模式、TOT模式、PPP模式、BT模式、ABS模式，通过采用新的投融资模式，引导各类社会资本尤其是民营企业资本进入基础设施建设领域，有利于加快城市基础设施建设，盘活存量基础设施资产，减轻地方政府的财政负担和降低政府负债，并且能给项目带来先进的技术和管理经验。

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1.1.1淮北市城市概况

淮北市位于安徽省北部，地处苏、鲁、豫、皖四省之交，北接萧县，南临蒙城，东与宿州毗邻，西连涡阳与河南永城县，下辖三区一县，市域总面积2741平方公里，总人口209.4万人。其中城镇建成区总面积106平方公里，中心城区人口57万人。

至2010年，城市人口规模75万人，城市用地规模77.12平方公里，人均建设用地102.83平方米。至2020年城市人口规模100万人，

1.1.2城市基础设施现状评述

淮北市是皖北重要的工业基地和能源城市，1960年淮北市建市以来经过几十年的发展，至2005年城市基础设施建设初具规模。但是适应淮北市社会经济发展来看，还有一定差距。

①城市道路

城市道路总长度为340km，路网密度5.34km/km2，人均拥有道路面积8平方米。城市道路用地占城市用地面积的9.2%.如果要达到城市道路用地12～15％的标准还存在差距。

②供水、排水

现状人均生活用水量150.21升/日，还不能满足人均用水标准250升/日要求。

城区排水系统多为雨污合流制排水，新城区则采用雨污分流制。水处理水处理率32%，其中污水处理厂集中处理率17.4%，距离污水处理率85%以上的标准还有很大距离。

燃气

城市燃气普及率为54.99%，还没有达到城市燃气普及率85％的要求。

④绿化

绿化覆盖率为32.08%；人均公共绿地面积5.73平方米；但是分布不均匀的实际矛盾十分突显。

1.2、存在的问题

1.2.1、城市基础设施建设不配套

淮北市城市分为老城区和新城区，现状呈北高南低的地貌特征。

由于城市的不断发展，老城区人口集聚过大，城市基础设施不能满足

城市发展的需求，近年来逐步向城市新区发展。由于历史原因，老城区基础设施与新区基础设施不能有效衔接，造成了很多不配套的情况发生。城市工程管网建设不能有效的与城市新区衔接。

1.2.2、城市基础设施建设水平低

城市基础设施低的主要原因有三个方面，

一是设计标准低。在城市建设初期，为了节约城市建设有限的资金，往往在设施当中降低城市基础设施的标准。

二是施工水平低。 建设单位的施工能力和技术能力都达不到标准要求，，造成城市基础设施使用效率降低。

三是管理水平低。城市基础设施建设完成以后，城市建设管理部门技术管理维护等方面，都跟不上要求，各自为政。

1.2.3、城市基础设施投资少

近年来，城市基础设施投入资金逐年增加，但总量偏少。至使一些急需解决的基础设施配套不到位。部分关系到居民人身安全的基础设施出现老化或者遭人破坏后无力维修。

1.2.4、城市基础设施缺规划

城市基础设施系统化、规范化建设必须有科学合理的规划引导实施。规划不到为，技术力量跟不上等原因较为突出，往往一些工程修建完成以后在向规划部门申请，造成很多城市基础设施项目建成后，

不能满足城市发展的需要。

城市基础设施规划设计水平缺乏长远性，能力偏低，科学技术含量低；规划缺乏统一性和相互协调性，朝令夕改；在城市功能分区、定位等方面缺乏统筹安排和控制；基础设施管理混乱，执法不严；产业化程度低，建设、使用、经营和管理效率较低等因素。

1.2.5、负荷运转，导致负效应

城市基础设施管理部门大都存在规模经济，但如果超负荷运行，则往往导致负效应。目前，城市基础设施大都超负荷运转，故障频繁发生，远远不能满足经济发展与城市人口增长的需求。

1.2.6、各自为政，管理不善

重建设、轻运营和养护管理。城市基础设施管理部门很多，政出多门，各自为战，缺乏统一的组织协调。经常出现马路被“开膛破肚”若干次而仍然没有停止的的现象发生，这就是各个城市基础设施管理部门互相不沟通的结果。而一些垄断性的行业，如电力，电信，公交、燃气等部门，服务态度和经营水平令人民群众不满。

2、城市基础设施配套建设管理与对策

2.1、新形势下城市基础设施建设模式的改革思路

2.1.1、制定加大投资力度的配套政策

首先要加强城市基础设施建设宏观经济政策的研究和制定,落实研究机构、确定研究课题,责任到人。重点对投资管理体制、吸引内

外资、振兴支柱产业、深化企业改革、培育新的经济增长点等重大宏观经济政策进行深入研究,理论领先,提出对策,制定政策法规,推进建设事业的改革与发展。

编制城市基础设施专向规划，并纳入城市总体规划，经法定程序严格审批，审批后的规划具有法律效力，是政府的一向公共政策，成为城市基础设施建设的依据。

其次是建立同国际惯例相同的科学、合理的投资渠道,与国际社会接轨。规范目前各城市五花八门的筹资措施,保持资金筹集和管理上的持续性和稳定性。

2.1.2、积极而又慎重利用各种外资

利用外资对加快城市基础设施建设作用非常显著,也有利于引进

先进技术和先进管理经验,创造更多的就业机会和增加国家财税收入。但从城市基础设施的性质出发,只能是在有偿还能力的项目范围内,还要考虑市民的价格承受能力,利用贷款的规模要有一定的限制,到期还贷比例不宜太大,要具有还贷能力。

2.1.3、推广城市基础设施有偿使用政策

首先是推广“以路带房、以房补路”的综合开发,充分发挥城市土地资源开发增值。其次是抓好土地有偿使用,保证土地收益用于城市基础设施建设,形成良性循环。再次是实行城市基础设施投资主体

多元化。按照“谁投资,谁受益”的原则,任何单位、个人或外资、内资,只要符合城市总体规划,符合国家产业政策,都可以投资兴建包括道路、桥梁、供排水等城市基础设施。最后是存量资产的激活、变现、重组上多下功夫。

2.1.4、改革城市基础设施建设投资管理体制

城市基础设施改革的模式很多,而最有生命力的一种模式,是把城建部门由过去单纯的投资实施者转而成为投资者,做到城市基础设施建设项目的借、用、还三位一体,责、权、利三统一,产权明晰。另外,要建立投资监督机制,特别是通过城市人大,做好城市建设资金的监督,保证足额到位,专款专用。

2.1.5、推行项目法人制、项目招标制和项目监理制

把城市基础设施建设项目的投资主体由政府转变为企业行为,也可相应地由项目法人和法人的代表,对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责并承担投资风险。推行建设项目招标制,建立公开、公平、公正的建设市场

秩序,是从源头上治理和防范建设领域腐败现象的根本措施之一。

推行建设项目监理制,是建立建设项目“企业内控、社会监理、政府监督、用户评价”的质量管理体系的重要一环。经过制度化过程转入的建设监理制,是现行监理办法与国际监理机制接轨的具体实验,它在国民经济建设中发挥着重要的支持和保障使用。

2.1.6、推进城市建设管理体制改革

要纠正多年来“重建轻管”的问题,必须从完善机制、强化管理

入手,一手抓增值,一手抓节支。所有资金实行收支两条线,加强监督

审计。

2.1.7、深化市政企业改革

篇12

城市基础设施就是为城市经济、社会发展和人民生活提供一般条件和基本服务的部门和行业，是城市赖以生存和发展的基础。

一、我国城市基础设施投融资管理现状

1.我国城市基础设施投融资管理成功经验

我国现阶段按城市基础设施投资的资金来源主要包括有财政投融资、银行信贷融资、债券融资、信托融资、股票融资、项目融资。国内已有许多地方对城市基础设施管理模式进行了成功的探寻。

上海在2007年采用信托模式完成上海外环隧道项目建设，同年，第一次成功地将保险资金引入，完成上海新水源地―青草沙原水工程建设；深圳以BOT方式与香港合力电力有限公司兴建了沙头角B电厂项目；珠海在1996年8月成功地发行了资产抵押债券；合肥市将以前属于不同的市政建设公司进行整合，完成了省会经济圈基础设施的投融资改革和创新。

2.现行城市基础投融资管理存在的问题

我国城市基础设施在投融资管理方面主要存在着以下问题：（1）主要投资主体单一。在基础设施的供给方面，投资主体仍以政府为主，没有形成政府投和社会投资的合理分工。（2）政府投资工程缺乏科学的严格的管理机制。（3）城市基础设施融资渠道狭窄，方式单一。我国城市基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，缺乏企业化运作的载体，不利于扩大融资，难以形成借、用、还的良性循环。（4）在项目投资实施管理中，市场对资源配置的作用还没有得到充分发挥。（5）法制环境仍有待完善。比如在对投融资体制改革上，对所有者、投资者、经营者的义务和权益，对资金来源、投入、使用、管理、收益、分配等问题没有明确的法律规范。这在一定程度上影响了社会力量、社会资金参与基础设施建设投资的积极性。

二、发达国家城市基础设施的投融资模式

国外基础设施投融资体制改革的历程大致可以分为三个阶段。国有化阶段、私有化阶段、市场化阶段。以下以美国、日本和英国的城市基础设施的投融资模式为例子。

1、美国城市基础设施的投融资模式。美国城市基础设施建设最主要的的融资渠道是市政债券。它是依据地方政府的财政收入来担保和偿还，或用专门的税收收入进行偿还。美国的市政债券大体分为两类：（1）一般责任债券。有地方政府负责发行，以发行者的一种或几种方式的方式的税收为支撑，其信用主要来源于发行者的税收能力。（2）收益债券。收益债券是为建设某一基础设施，比如医院、大学、机场、收费公路、供水设施等公用设施所发行的债券。它偿还的资金来源于这些基础设施有偿使用所带来的收益。

2.日本城市基础设施的投融资模式。日本在筹措城市基础设施资金方面充分发挥了政府的主导作用。一般而言，中央政府负责基本的、核心的基建项目，这些项目的范围跨越地方；地方政府负责同居民日常生活直接相关的基建项目；而官方机构和私营公司运作那些收取费用和能够自给自足的项目。此外，政府对基础设施建设提供了很多优惠政策：（1）政府向基础设施提供长期低息贷款，并诱导民间资本投向基础设施（2）政府限定最高利率，确保基础设施的投资收益（3）政府实行“租税特别措施”，促进设施积累（4）地方政府发行债券促进日本的基础设施建设。

3.英国城市基础设施的投融资模式。第二次世界大战以后，尤其是20世纪70年代以后，英国经济急剧衰退，财政危机凸显。为了提高管理效率和减轻财政负担，政府在基础设施建设领域推行私人融资投资政策和基础设施建设投融资体制改革，由传统模式向现行模式过渡。传统模式是财政预算出资，私人工程公司负责建设，公共管理部门经营管理。现行模式指的是英国政府制定了一系列政策法规，利用私人资本投融资功能，建立政府监管下私人资本对基础设施建设的“融资―设计―建设―经营―移交”一体化管理模式，主要有自由竞争、补贴、购买服务3种方式。英国广泛使用的城市基础设施投融资模式是民间主动投资管理模式（Private Finance Initiative，PFI）。

三、发达国家城市基础设施投融资管理经验借鉴

（一）投资主体多元化。从国外公共基础设施的发展来看，无论是自由放任型市场经济国家，还是计划调节型市场经济国家，都积极倡导民间资本进入公共基础设施领域，且由政府垄断逐步向国内外企业、个人和社会机构开放，有效地解决了基础设施建设资金短缺和效率低下的问题。

（二）融资渠道多样化。为满足基础设施建设的巨大资金需求，各国广泛采用多种筹资渠道，包括财政资金、国外借款、民间私人投资和社会资金等。在基础设施项目的投资中，我国应改变单纯依靠政府投资的模式，大量吸收各种资本：一是在预算资金筹措中，不仅要依靠税收，还要通过收费等形式筹资；二是适度举债，通过发行债券，设立产业投资基金，建立资金信托等形式，利用社会资金间接投资；三是扩大开放，鼓励外商直接投资基础设施建设项目，积极利用外国政府和国际组织贷款；四是允许各类私人企业作为投资主体直接投资基础设施项目。

（三）引入竞争、完善产权制度。将一些具有竞争性的小型国有企业或公共事业单位的附属企业（尤其是具备了从金融市场上筹集资金能力的企业）出售给私人部门，使其与政府分离，实现自负盈亏。

（四）转变监管模式，充分发挥社会监督组织的作用。考察西方国家基础设施投融资体制可以发现一个共同特征，就是非常重视发挥社会监督组织的作用。与此相比，我国在基础设施投融资领域，发挥舆论和社会监督作用方面很不成熟。

（五）加快完善投融资的立法工作。与国外相比，我国城市基础设施建设在相关法制建设方面还存在较大欠缺，从而制约了城市基础设施投融资体制的改革和发展。 国家应尽快制定《固定资产投资法》、《金融法》、《投资公司法》等法律法规，与已经颁布的《商业银行法》、《公司法》等，共同组成一部完整的中国城市基础设施投资法规体系。