法律援助的特征范文

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高唐县法律援助中心  张君燕

 

法律援助是国家对因经济困难无力支付或不能完全支付法律服务费用的公民或者特殊案件的当事人给予减、免收费的法律帮助，以维护其法律赋予的权益得以实现的一项司法救济保障制度。公民申请法律援助，要同时符合两方面的条件，一是无力承担法律服务费用；二是申请的事项在政府规定的范围之内。根据法律援助概念及《条例》的规定，法律援助经济困难标准是政府用来衡量申请人是否应当获得法律援助的经济状况的标准。通过多年来法律援助的实践经验，对法律援助的经济状况标准做以下见解。

法律援助经济困难标准对接受公民的法律援助申请、审查，以至最后决定是否提供法律援助是法律援助机构的核心工作，也是法律援助制度的最重要的内容。法律援助经济困难标准是审查申请人是否符合法律援助经济条件的依据，直接决定申请人能否获得法律援助。政府制定经济困难标准后，一方面决定了可以享受法律援助权利的人群；另一方面影响了政府对法律援助的投入。可见，法律援助经济困难标准对政府、对老百姓来说都是意义重大的，在法律援助制度中处于非常重要的地位，同时经济困难标准的制定也更有利于法律援助机构对受援人做到更好，更快捷的法律援助。

对于法律援助申请人获得法律援助的经济困难标准，《条例》没有具体的规定，只是作出了抽象性和授权性的规定。《条例》第一条规定：“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作，制定本条例。”该条规定确定了法律援助对象是“经济困难的公民”，同时也意味着提供法律援助的经济条件是申请人经济困难，除此之外，《条例》没有对“经济困难”的标准作出具体的规定。但“经济困难的公民”是个抽象的概念，不便用于实践操作，需要进一步明确规定。我国现行的经济困难标准在法律援助工作的初期阶段，法律援助的探索刚刚起步，机构、队伍的建设还很不完善，政府对法律援助的认识和投入还相当有限，老百姓对法律援助的知晓率不高的情况下，我国各地在法律援助经济困难标准确定上比较简单且趋同，通行的做法基本是以当地政府的最低生活保障待遇为标准，法律援助申请人的收入低于这个标准的就被认为是符合法律援助的经济条件。在法律援助运行的最初的几年中，由于这种选择显得直观和简单，法律援助机构在对申请人的经济状况审查时显得可操作性强，因此被绝大多数省市所采用。然而低保相对于是否应该受到法律援助笔者认为还是有很大差距的，举例说一下，现在我市的最低生活保障金为220元，而相比之下县城可能还要再低一些，而律师的收费标准与之相比却不成比例，远远高于最低生活保障，甚至现在连一个小小的咨询、代书费都达到了百元以上。而如果只有享受最低生活保障金的这部分人享受法律援助，那么势必还有相当大一部分人请不起律师，也就是说即使收入远远高于最低生活保障线的公民，要从法律服务市场上购买到法律服务也是非常困难的。所以，制定一个符合各地情况的经济困难标准就更是迫在眉捷。这也就要看政府如何来制定这个经济困难标准，以更好地发挥法律援助的作用。

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新生代农民有别于传统的进城务工农民，他们不仅仅是城市的建设者，更希望通过进城务工早日融入这个城市，并成为城市的一员。然而新生代农民工同样是弱势群体，当他们的合法权益被侵害的时候，更需要来自于第三方的法律援助。法律援助机制的构建将会发挥出重要作用，切实维护新生代农民工的合法权益，为推动和谐社会的建设起到积极作用。 构建新生代农民工法律援助机制是建设和谐社会、维护社会公平正义的需要

建O社会主义和谐社会的需要。法律援助作为对弱势群体的司法保障手段，为弱势群体的公民权利提供了有效的途径。构建社会主义和谐社会，就是要让社会的各个阶层能够充分享有这些权利。通过新农民工法律援助机制的构建，能持续消除来自社会底层的不安定因素，保持社会的和谐与稳定，积极创造和谐发展的新环境，保证全社会的长期稳定和谐健康发展。

维护社会公平正义的需要。维护社会的公平与正义，是依法治国，建设社会主义法治社会的根本要求。构建新生代农民工法律援助机制，就是要通过让新生代农民工无偿获得法律救助，享有和其他公民一样的法律资源，得到全社会的关心和爱护，这也充分体现了我党一直遵循的“立党为公、执政为民”的执政理念，更体现了党和政府心系农民工权益，为新生代农民工创建良好维权环境，全面维护社会公平正义的信心和决心。 构建新生代农民工法律援助机制是提高我国人权保障的需要。推动司法公正，保障公民人权是我国社会主义法制的根本方针和准则。构建新生代农民工法律援助机制，是全面提高我国人权保障的需要。新生代农民工是一个数量庞大的弱势群体，也是社会底层人群最为明显的代表。这一群体的维权保障，直接体现了我国人权保障建设的水平。近几年来，涉及新生代农民工权益侵害的案件逐年增多，新生代农民工法律援助机制的构建，有效帮助了他们依法维权，使他们的人权得到了保障和实现。 构建新生代农民工法律援助机制存在立法亟待完善、运行保障有待提升等问题

新生代农民工法律援助立法亟待完善。完善的机制需要立法来保证，在我国新生代农民工法律援助机制构建过程中，涉及相关的立法工作还有待进一步完善。新生代农民工法律援助机制作为我国法律制度实施过程中的重要环节，大部分的法律依据条款是以条例的形式出现的，这和正式的立法有着本质的区别。而在相关的条款中，对于新生代农民工法律援助内容的相关约定并不明显，很多时候维权过程中无法可依，法律帮助无法实现，建立一整套专门的法律援助立法迫在眉睫。

新生代农民工法律援助运行保障有待提升。虽然近几年来新生代农民工法律援助活动取得了长足进展，但新生代农民工法律援助保障还有待提升。首先是新生代农民工法律援助的部门之间协调机制不畅。在法律援助过程中，各部门、地区之间没有建立起完整的沟通协调制度，增加了新生代农民工维权成本。其次是新生代农民工法律援助基础保障存在不到位现象。这包括法律援助中的地方劳动合同关系保障、法律援助机构援助能力等一些基础性的保障，法律援助的效果不明显，质量不高。而在具体的法律援助过程中，援助机构主动介入不强，导致以被侵害方单一诉求为主，法律援助机构普及宣传力度明显不够。

新生代农民工维权意识相对淡薄。新生代农民工的自身维权意识相对淡薄，是制约法律援助的关键性问题。新生代农民工对于专业的法律知识，特别是自身的法律维权还处于较低层次状态，面对合法权益受到侵害时，无法用法律武器维护自身的权益。因此，加强新生代农民工的法律知识普及，积极开展法律援助宣传，是全面提高新生代农民工维权意识的重要措施。

新生代农民工法律援助基础保障不足。我国新生代农民工法律援助一直由政府部门主导进行，在实际的工作中，从事法律援助机构和援助队伍并不是专门的单一机构，大部分由政府的一些法律事业单位承担，这就造成了援助力量不足的弊端。而且受人员编制等因素的影响，还无法成立专业的机构和配备专业的人员来从事法律援助，这种现象的存在使新生代农民工法律援助工作受到制约，政府部门开展法律援助也明显感到力不从心，在一定程度上制约了这些地区法律援助机制的构建。 完善专门立法、加大宣传力度、健全基础保障是构建新生代农民工法律援助机制的有效路径

构建新生代农民工法律援助机制，是完善社会主义法治、构建和谐社会的必然要求，也是关注民生、服务民生的具体体现。只有通过构建新生代农民工法律援助机制，才能更加有效帮助新生代农民工依法维权，使之全身心投入到城市的发展和建设中来，为我国社会的发展发挥出积极的作用。

完善新生代农民工法律援助专门立法。通过健全与新生代农民工法律援助机制相关的法律法规，才能够更好的适应新形势下新生代农民工法律援助工作，保持援助法律法规的前瞻性、时效性和可操作性。因此，要积极根据新生代农民工法律援助的类型、特征以及客观条件，积极推行立法工作，立法要涵盖新生代农民工法律援助的各个关键环节，确保法律法规的严密性和科学性，要广泛开展立法调研，结合实际制定适合我国当前新生代农民工法律援助工作的相关法律法规，为新生代农民工法律援助工作提供完善的法律法规依据和服务。

加大新生代农民工法律援助宣传力度。新生代农民工作为新生的农民工主体，具备接受新事物快和适应性强的特点。要结合新生代农民工群体的特征，持续加大新生代农民工法律援助宣传力度，全面提高他们的法律维权意识，积极主动的接受法律援助。要紧密结合新生代农民工的工作特点，重点宣传与其自身联系紧密的法律知识，鼓励他们学会用法律的武器来维护自身合法权益，让其在维护自身合法利益的同时，也成为遵纪守法的好公民，促进社会的进步和发展。

健全新生代农民工法律援助基础保障。各级政府和法律援助管理部门，要加大新生代农民工法律援助工作力度，确保新生代农民工法律援助工作的顺利开展。同时，要发动社会力量的积极参与，鼓励社会法律机构积极参与到新生代农民工法律援助的公益行动中来，在补充政府法律援助能力不足的基础上，营造全社会关心新生代农民工，积极开展法律援助的良好社会氛围。通过与社会法律援助资源的优化和整合，创造出政府主导、社会参与的新生代农民工法律援助工作新格局。

推动新生代农民工法律援助机制创新。创新是发展的动力，要加快新生代农民工法律援助机制创新，实现新生代农民工法律援助机制新的突破。要积极转变传统的法律援助工作模式，实现法律援助工作方式和方法的创新。要积极运用现代的科技技术力量，打造“互联网+法律援助”模式。电子政务平台的实施提升了政府服务工作的效率，在此基础上，要积极构建新生代农民工法律援助网上工作平台，并实现网上维权信息的共享，为新生代农民工法律援助维权和法律工作者的援助工作，提供更为广阔的空间，全面提升法律援助的效率和质量，适应信息时展对法律援助工作的要求，推动我国法律援助工作的发展。

（作者单位：云南大学公共管理学院） 【参考文献】

篇3

笔者认为，法律援助办案补贴的性质应由法律援助的性质决定。法律援助最初由宗教团体或慈善机构等基于道义或者良心为穷人提供法律帮助，再到律师自发地根据职业道德要求加入其中，最后由国家责任取代了个人责任。因此，法律援助发展史其实就是国家责任回归史。通过法律援助，为公民提供诉诸法律、寻求救济并获得公正审判机会，被视为国家职能重要内容之一。由国家为弱势群体提供免费法律帮助，这是现代法律援助制度一项标志性特征。许多国家通过立法明确获得法律援助是公民一项法定权利，这也被《世界人权宣言》等联合国有关文件所认可。因此，法律援质就是政府责任，这是包括民主制度确立、经济水平提高、社会思潮影响与法律制度完善等多方面因素所决定的。《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任”。作为政府，承担法律援助责任主要体现在设置法律援助机构、提供法律援助经费支持和监督管理法律援助工作上。具体到法律援助案件的办理，在我国主要集中在两类群体上：一类是公职人员，包括法律援助机构人员和具有公职身份的律师、公证员和基层法律服务工作者等，其办理法律援助案件是应法律援助机构的指派；另一类是非公职人员，主要是不具公职身份的社会律师和基层法律服务工作者，其办理法律援助案件是应法律援助机构代表国家实施政府购买服务。法律服务是专业人员利用专门知识为当事人等提供的一种技能。作为非公职的法律服务人员，其提供法律服务是以预期获得报酬为前提；而公民获得法律服务，就如同获得实物商品，也理应支付相应对价。这类法律服务应该遵循的是有偿原则。而作为公职人员，承担法律援助是职务行为，其提供法律服务就不应该遵循有偿原则。因此，作为为法律援助承办人员提供报酬的法律援助办案补贴，其性质应根据提供人员的身份来决定，作为公职人员的办案补贴，是法律援助人员的办案费用支出补贴，只包括付出成本，不含智力服务费用；作为非公职人员的办案补贴，是政府付给法律服务人员的服务薪酬，包括办案费用支出和智力服务费用。认为法律援助办案补贴不应包含智力服务费用的理由是：《法律援助条例》规定，法律援助办案补贴的标准参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。但是该规定并不排除智力服务费用。因此，对于非公职法律服务人员来说，其承办法律援助案件是基于与政府之间的法律服务合同，应遵循等价有偿的市场原则。既然市场法律服务包含了智力服务费用，其办理法律援助案件的补贴也应包含智力服务费用。同时笔者认为，法律援助不应该是律师的义务。理由是：一是社会律师是平等参与市场竞争的主体，核心是等价有偿。社会律师不属于财政供养人员，他们是以向社会提供法律服务而获取报酬，从而获得自身的生存和发展。因此，作为民事主体，其行为具有一个本质特征——对价性，即以自己的劳动或服务在市场中进行等价交换，以换取劳动报酬③。就此而言，国家要求律师和律师事务所履行法律援助义务是不适合的，超出了其作为市场主体应承担的义务范畴。另外一种观点认为，由律师承担法律援助义务，是国家在目前人力、物力、财力等稀缺的情况下采取的一种权宜之举，充分考虑到律师可以利用法律专业知识和技能为弱势群体提供法律服务，具有相对优势④。目前，我国财力、物力和人力已今非昔比，已经具备了对法律援助义务重新合理分配的条件。二是责任义务不可转移性。任何一个主体都不能任意转移其应承担的社会责任和义务。社会律师承担法律援助义务，并非完全出自其自愿，因此出现律师法律援助积极性不高和法律援助案件质量不高的现象。三是以职业特性或职业伦理作为律师承担法律援助的义务比较牵强。虽然律师的社会公共责任是律师安身立命的根本之一，不能放弃对社会公共责任的追求，但是不能以公共责任这一职业伦理而要求律师承担过多社会责任，就像医生没有为穷人免费提供医疗的义务，教师没有为贫困学生免费提供教育的义务。

二、法律援助办案补贴存在的问题及原因分析

在司法实践中，法律援助办案补贴在制定标准、制定主体及发放方面均存在一些问题。

（一）办案补贴标准整体偏低。从全国来看，2013年平均办案补贴为479元／案⑤。笔者认为，原因主要有以下几方面：一是认为法律援助是律师义务。有些地方法律援助管理人员认为，既然《法律援助条例》明确规定法律援助是律师义务，因此，律师承办法律援助案件应该是无偿的，法律援助机构无须支付任何费用。在司法实践中，应当承担法律援助责任的主体——国家，很大程度上只是扮演一个管理者、监督者的角色。结果导致一些承担法律援助的律师或律师事务所敷衍了事。一些律师事务所委派执业年限较短、资历较浅的律师从事刑事法律援助。他们在经验、能力方面的欠缺决定了援助的质量不高。另一方面，即使律师愿意承担法律援助义务，费用的严重不足也制约了律师的办案质量。二是办案补贴仅仅是办案成本的补助。认为只须对案件承办人员因为办理案件所支付费用的补偿，不包含承办人员为之所付出的劳务和智力服务费用。即使是也仅仅考虑成本，按照最低标准计算。目前的律师管理体制，社会律师成为市场化竞争主体，不仅国家没有为其支付任何工资和补贴，而且在执业中要向国家缴纳税收，同时，还要自行承担各项费用。有些律师为了将自己“损失”最小化，只能尽量减少援助工作的步骤和时间，其结果只能是牺牲了援助案件的质量与效果。另外，还要承担与其收益完全不对等的风险，导致一些律师不愿意办理法律援助案件。营利合法化的具体规范起源于天职的“职业”义务观⑥。社会律师从事刑事法律援助需要时间、精力、物质、专业等成本的大量付出，没有基本对价的回报，仅仅靠道德和责任的支撑，法律援助事业很难获得长足发展。三是法律援助经费不足。从全国来看，2013年法律援助经费才16亿⑦，人均不足1.3元。因此，法律援助经费仍然存在较大缺口。

（二）办案补贴制定不规范。一是制定主体不规范。按照《法律援助条例》的规定，法律援助办案补贴由各省司法厅和财政厅联合制定。但在实际操作中，有的是由地市或者县级司法行政机关制定办案补贴标准，甚至有的由法律援助机构自行制定补贴标准。而有些司法行政部门由于经费紧张，就尽可能压低办案补贴标准。二是制定程序不规范。《法律援助条例》要求结合当地经济水平，参考法律援助机构办理法律援助成本确定补贴标准。但很多地方在制定办案补贴标准时，并没有认真核算当地法律援助机构办理法律援助案件的成本，仅仅是参考其他财力相当地区的补贴标准，或者在往年的基础上适当提高。造成法律援助办案补贴标准与办案成本严重背离。三是调整不及时。有些地方的法律援助办案补贴标准从法律援助中心成立以来就没有调整过，因为地方财政核拨的法律援助经费也从来没有调整过。

（三）办案补贴支付不规范。一是发放不及时。办案补贴不能及时足额发放已是公认的问题。根据司法部《法律援助办案规程》的要求，承办人员在结案时，法律援助机构应支付办案补贴，但是实践中，经常存在拖欠办案补贴的现象。有的是因为经费紧张，等到财政经费到位后统一发放；也有的是法律援助管理人员图方便，一定时间才统一发一次办案补贴。二是法律援助机构人员不能领取补贴。工资改革以后，对发放津补贴进行了严格的限制，人事、审计部门认为法律援助办案补贴也属于津补贴，因此法律援助机构对公职承办人员发放办案补贴被认定为违规发放，轻则退款，重则党纪、政纪处分。因此，公职人员办理法律援助案件所产生的费用只能用票据报销，但有部分费用无法获取票据，如通讯费、餐费等，造成他们倒贴成本办理案件。以致法律援助机构人员不愿办理法律援助案件，而是将案件指派给社会律师或者基层法律服务人员办理。由于律师资源主要集中在大城市，县域律师较为匮乏，大量的法律援助案件只能由基层法律服务工作者承办，导致法律援助案件质量不尽如人意。三是办案补贴政策简单僵化。目前采取低标准包干补贴的现象非常普遍，且常常不能及时兑现，四是发放审核标准缺失。办案补贴的发放是基于法律援助案件承办人提供了符合标准的法律服务。但由于目前没有一个可操作性的法律援助服务标准，审核人员要认定一项法律服务是否符合标准难度较大。结果只能是承办人员按规定提交了案件卷宗，法律援助机构就必须支付办案补贴。这也是造成部分法律援助案件质量不高的重要原因。

三、完善法律援助办案补贴制度的对策

针对以上问题，建议从以下几方面完善法律援助办案补贴制度。

(一)确定法律援助国家责任。一是加快《法律援助法》立法进程。在《法律援助法》中明确法律援助的国家责任，采用政府购买服务的方式，按照等价有偿、公平竞争的原则，通过公开招标，吸引鼓励社会律师积极参与到法律援助活动。以法律援助机构办理同类法律援助案件的成本为依据，结合当地经济状况，适当确定律师智力服务费用，科学合理制定法律援助办案补贴标准。二是完善法律援助经费保障制度。政府财政拨款是法律援助经费的主要来源，中央要明文各地建立起法律援助经费最低保障机制，即规定省、设区市、县（市、区）三级法律援助机构经费保障标准，并形成自然增长制度，逐年提高法律援助保障水平。建立严格的监督机制，要求专款专用，并建立有效的监督和审计机制。同时，积极鼓励社会捐赠，建立和完善社会捐赠法律援助经费补充渠道。将社团组织、行业协会的法律援助经费纳入统一的法律援助经费体系，由政府法律援助机构统一支配，将分散的法律援助经费统一起来。允许和鼓励设区市设立法律援助专项基金，鼓励企业为法律援助基金捐款，并对捐款企业给予税收优惠，拓宽社会捐资来源。

（二）完善公职法律援助律师制度。在现有法律援助机构人员的基础上，建立一支素质高、业务精、战斗力强的公职法律援助律师队伍。一是明确公职法律援助律师职责。应包括：承担法律咨询；法律援助事项的审核；收集、反馈法律援助工作中的情况，针对问题进行调查、研究；承办法律援助案件。二是提高公职法律援助律师待遇，提高公职法律援助律师队伍素质，从而提高法律援助案件质量，增强法律援助服务能力。对于诉讼中的权利与义务，公职法律援助律师应当与一般律师相同。鉴于公职法律援助律师是国家工职人员，其行使的权利与承担的义务应当具有自己的独特性。三是明确公职法律援助律师办案补贴。应当明确公职法律援助律师能够领取办案补贴，但由于公职法律援助律师办理法律援助案件，属于职务行为，因此，办案补贴只能是办案支出成本的补偿。考虑到有些成本很难用票据报销，可以沿用之前采用的办案成本包干制，由管理机关按照当地办理法律援助的平均成本，确定办案补贴标准。

（三）完善法律援助办案补贴制定程序。一是规范制定主体。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门核定。也就是说地市和县级财政部门、司法行政部门和法律援助机构是无权制定法律援助办案补贴标准的。由省级司法行政部门和财政部门联合制定标准，有助于提高标准的权威性和科学性，有利于标准的执行。二是建立科学的成本调查制度。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准要根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。因此，在制定法律援助办案补贴标准时，应该掌握不同地区的法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本。为了确保数据的科学性和真实性，应当建立法律援助办案成本调查制度，由办案补贴制定机关定期委托统计调查机构进行统计，在此基础上，科学制定法律援助办案补贴标准。同时制定不同区域标准。由于办案补贴标准由省司法行政部门会同财政部门联合制定，往往同一省域，经济发展水平和办案成本也是千差万别，因此，应当科学划分区域标准。三是定期调整。《法律援助条例》明确规定，法律援助办案补贴标准可以根据需要调整。各地经济发展水平和办案成本都是在不断变化的，应定期对法律援助办案补贴标准进行科学的调整，使其不断适应当地的经济发展水平和办案成本，以保持办案补贴标准的科学性。

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一大学生法律援助的价值分析

法律援助，是利用公共资源成立的法律援助机构，对无力承担法律服务代价或特殊案件的当事人提供代价低廉的法律服务。2002年，司法部、颁布《关于实施法律援助志愿者服务计划的通知》，2005年再次下发《关于实施西部基层法律援助志愿服务行动的通知》，此后法律援助志愿者服务在全国遍地开花，成为社区法律服务的一支生力军，为建设平安社区和构建和谐社会做出了积极的贡献。大学生法律援助，是高校大学生利用自身所掌握的法律知识为公众提供服务的公益性活动。近年来，各高校的大学生法律援助组织积极参与到平安社区建设当中，在普及法制宣传、援助弱势群体和维护司法正义等方面做出了一些成绩，这具有非常重要的价值：首先，将知识理论与实际运用紧密集合，与课堂教学相辅相成，弥补传统法律教育教学的不足，提高了大学生的法律运用能力；其次，学生在法律咨询、法治宣传、个案办理、调查取证、分析讨论等实际的法律应用过程中，能够从实践中学习法律知识，加深对法律的深入理解，从而锻炼了学生的心理素质、语言表达能力、团队协作能力，增强了他们的社会责任感，培养了他们良好的法律职业道德；另外，大学生法律援助进社区，在一定程度上弥补我国法律援助资源的不足，从人员配置上缓解法律援助供需矛盾，为专职从事社区法律援助工作的人员减缓了工作压力。

二大学生法律援助参与平安社区建设存在的问题

（一）大学生参与法律援助无政策规范，管理机制不健全

所谓“没有规矩不成方圆”，一个群体的发展必定离不开国家政策的支持。虽然我国目前已经出台了一些有关法律援助的政策，但对于大学生这个特殊的主体，具体的规定几乎是缺失和空白的，这不利于规范大学生法律援助的行为，也不可能很好地保护相关主体的权益。比如，大学生参加法律援助工作需要什么样的资质条件，这需要一个可以量化的、严谨而明确的标准，不能没有专业知识积累光凭一腔热情就参加；怎样规范化地对他们进行岗前培训，让他们掌握基本的开展法律援助工作的程序和方法；大学生的工作效果如何评估和考察、怎样惩戒和奖励，怎样考察他们是否真正具备了处理实际法律问题的知识水平和能力以及是否让当事人满意等等。还有，大学生法律援助机构大多是依托高校成立的社团组织，成员参加活动的积极性来自于个体的兴趣与新鲜感，缺少相对应的规章制度加以管控，这就造成了成员流动性大、组织管理松散等特征，这在一定程度上影响其参与平安社区建设的稳定性。

（二）大学生志愿者的专业知识水平较为欠缺

参与平安社区建设的法律援助服务对大学生的专业知识和人格素养有较高的要求，这需求参加法律援助的大学生不但要具备一定的知识积累和理论深度，还要具备较好的社会实践能力和人际交流技巧，具有将理论转化成处理实际问题的能力。但就目前情况来看，很多参与平安社区法律援助的大学生处于一个知识初步积累的时期，还没有构建起一个相对完整的知识结构体系，自身的综合素养并不足以胜任法援工作，有时候对于援助对象所提出的咨询问题和复杂状况，难以有效地沟通，并提供令其满意的答复和对策，更不要说一对一深入跟踪具体案例了。这在一定程度上会削弱当事人对于大学生法律援助的信任度和权威感，因此，参与法律援助的大学生需要进行资质的筛选和进一步的培训，进一步提高法律实务能力。

（三）缺少和其他力量的沟通合作，资金较为匮乏

在大学生参与平安社区法律援助的过程中，常常遇到各种问题需要外部资源和力量的支持，这是靠一己之力很难完成的。比如很多法援案例会涉及到到其他部门查阅资料、翻阅档案，或者需要有关部门、有关单位或者当事人的配合，这时候“在校大学生”的身份就比较尴尬，因为大学生在实际从事法律援助的活动中，并没有明确的法律地位和角色保障，所以很难得到相关人员的积极配合。这时候，如果没有社团机构出面去和法律援助相关力量进行沟通，或者得不到政府、法律人士的有效帮助，工作就很难继续开展下去。这不但增大了法律援助的难度，而且很容易挫伤大学生的积极性。另外，大学生法律援助机构通常是在高校社团的组织之下运行，并不带有盈利的性质和功能，其运转资金主要靠学校拨付的社团经费。在法律援助的实践过程中，常常需要购置基本的办公用品、租用一些场所作为活动场地，有时候调查取证需要差旅费、活动需要宣传费等等，一旦资金短缺，就会在一定程度上限制了法律援助活动正常的开展，也会降低援助活动的质量，导致援助活动缺少长期性以及稳定性，降低有需要的当事人对大学生法律援助的认可度和信任度。

三大学生法律援助和平安社区的建设的实践探索

（一）从制度层面形成保障、支持与激励机制

江苏财经职业技术学院成立了法律援助中心、妇女儿童法律维权中心两个法援机构，面向社区居民、工地工友、留守儿童及妇女儿童等弱势群体，通过法律宣传、法律咨询、法律帮教、法律讲座及案件等方式和清浦社区进行平安共建活动。为确保大学生法律援助志愿者团队的相对稳定和后继发展，经过几年的探索，江苏财经职业技术学院的法律援助工作已经形成常态化的工作机制和稳定化的工作队伍，建立了一套行之有效的保障、支持与激励机制以及对大学生志愿服务团队的监督和评估机制，如制定了《江苏财经职业技术学院法律援助中心工作制度》、《江苏财经职业技术学院法律援助中心案件援助制度》、《江苏财经职业技术学院法律援助中心案件讨论制度》，开通了“江苏财院法律援助中心”网站、“法律援助之声”广播等等。这些制度中，既包括法律援助机构内部的考勤监督和考评，也包括社会群众对于大学生服务活动的监督和评估。

（二）构建稳定的社区法援基地，多方联动，搭建志愿服务的平台

不同的社区存在不同特点，法律援助和平安社区建设的连接点也会有所不同。淮安市清浦区，也称为清江浦，明清时，与扬州、苏州、杭州并称运河沿岸“四大都市”，文化底蕴较为深厚，人民生活较为安定，社区居民比较关注自身的社会地位、注重自身价值，法律维权意识较高，但是也存在民事纠纷、社会治安事件，以及弱势群体的帮扶等等。江苏财经职业技术学院的大学生法律援助机构在分析清浦社区特征的基础之上，积极寻求和政府部门的合作，加大创新与探索力度，多方联动、因地制宜、整合资源、协调关系，在公共服务的内涵和外延中寻求法律援助服务和平安社区建设的结合点与切入点，建设有效的服务载体，形成稳定长久的工作机制，同时利用新媒体力量，树立典型、宣传事迹、倡导志愿精神，动员社会各界为支援服务提供财务、资金、关系和场地等多方面的支持，进一步整合服务资源，壮大服务力量，形成全新格局。

（三）打造法律援助特色活动，形成品牌效应

大学生青春蓬勃，社会信任度高、亲和力强，在平安社区的建设中，容易与公众建立良好的信任关系，因此，江苏财经职业技术学院法援机构与清浦社区共同打造了一系列的法律援助特色品牌项目，如推出了“大学生法律宣讲团”，让经过业务培训的大学生走进社区、公园、广场，将法律基础常识送到公众身边；成功组织了“以案说法”系列讲座，在高校的礼堂、商业中心的演出台和社区活动中心进行了巡回的案例宣讲；打造了“创新型法律援助宣传模式”，使得新媒体态势的法援呈现出时代的特色。近两年来，江苏财经职业技术学院法援机构在清浦社区开展普法讲座和法制宣传活动百余场，提供法律咨询和援助近千人次，法律案件50余起。法援中心先后被淮安市团委授予“优秀青少年维权岗”称号、被淮安市司法局评为“优秀社会法律援助机构”，被江苏省司法厅表彰为法律援助志愿服务活动先进集体。大学生法律援助参与平安社区建设符合未来社会的发展方向，是值得探索深思的惠民工程。学校、社会和社区都要积极行动起来，加强多方面合作，开展社会化的运作模式，为二者的和谐高效运作提供更加广阔的发展空间和强有力的资源支持。

参考文献

[1]段启俊.我国大学生民事权益维护中的法律援助[J].法学杂志，2013，12.

[2]邓琦.论高校大学生法律援助模式的改革与发展[J].黑龙江高教研究，2011，07.

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二、地级市法律援助规范化建设中存在的问题及原因

（一）机构定位比较混乱

地级市法律援助机构目前有三类性质：行政性质、参公管理的事业单位性质、全额拨款事业单位性质。从浙江省的情况看，行政性质的占大多数，浙江共11个地级市，其中行政性质的有10个，参照公务员管理的事业单位1个，即杭州。从全国范围看，法律援助机构从事业性质向行政性质转变的逐渐增加。同时在机构体系上，又有以下几种模式：一是“两块牌子、两套班子”混合编制的模式，例如北京。二是“两块牌子、一套班子”行政模式，例如温州。三是“一块牌子、一套班子”的行政模式，例如嘉兴。四是“一块牌子、一套班子”参公事业模式，例如杭州。

（二）业务管理各自为政

虽然国务院和地方的《法律援助条例》对法律援助的范围、申请和审查、法律援助实施作了规定，但从调研情况看，这些规定还比较原则，缺少细化的操作标准，从而出现业务管理不规范的问题，具体体现在三个方面：一是在法律援助的行政管理上缺乏统一标准。例如一些地区法律援助工作人员对法律援助范围的理解存在偏差、咨询接待行为不规范、审查批准随意性大、数据报送口径不统一、案卷归档缺乏统一标准、援助机构对案件监督不到位等。二是援助律师办理法律援助案件没有统一的质量标准。《法律援助条例》仅对此作了原则性规定，司法部《办理法律援助案件程序规定》虽然作了进一步的规定，但仍缺少细化的操作标准。在实践中，由于案件补贴标准低等原因，很大一部分援助案件是由执业年限较短的年轻律师办理。这些律师缺乏经验，遇到业务问题缺少可以遵循的规范；还有一些援助律师，虽然有办案经验，但不履行必要的程序，使办案质量大打折扣，亟需建立一套统一的案件质量标准。三是工作站建设缺乏明确标准。近年来，各地法律援助机构为最大限度方便群众申请法律援助，建立了“纵向到底、横向到边”的案件受理体系，在乡镇（街道）和相关行业部门都建立了法律援助工作站。但是由于缺乏统一的标准，各工作站建设程度和业务水平参差不齐，工作站标准化、规范化建设相对滞后，制约了工作站作用的发挥。

（三）经费保障差异较大

目前我国法律援助实行的是地方财政保障的经费模式，由于各地经济发展程度不同，全国各地区法律援助经费保障差异较大，不仅东西部有较大差别，即使是东部沿海各地级市的经费保障也有不少差距，各城市之间案件补贴标准差距较大，且总体补贴标准过低，与当前的经济发展水平不相适应。

三、杭州市法律援助规范化建设探索

近年来杭州市法律援助中心致力于规范化建设，通过实施“六化”，即工作流程标准化、业务管理网络化、案件指派规范化、内部管理精细化、质量监督常态化、工作站建设统一化，促使杭州法律援助“量质齐优”。

（一）工作流程标准化

为解决法律援助工作流程不一致问题，杭州市法律援助中心在总结近年来工作经验的基础上，制定了《杭州市法律援助工作标准（试行）》（以下简称《标准》）。《标准》共分9章174节，近6万字，涵盖了法律咨询、援助案件申请、受理、审批、办理、结案、评估到费用发放整个工作流程，明确了各个环节的职责、任务、程序、方法、完成期限及质量要求，不仅对法律援助机构工作人员的行政管理工作进行了规范，还对法律援助律师承办各类法律援助案件进行了规范和指引，既有利于支持律师办案，也有利于案件质量监督管理。以同行评估为例，共有11个程序要点，其中的指标体系再作进一步细化，分列一级指标10项，民事、行政案件细分指标27项和刑事案件24项。《标准》关于法律援助的各个环节，用简洁的文字说明每个阶段做什么、怎么做，使从事法律援助的工作人员对具体工作流程了然于胸，从而避免出现以往工作人员无所适从的状况。

（二）业务管理网络化

为缓解案件激增带来的管理压力,进一步方便当事人申请办理法律援助案件,规范法律援助各项工作，实现申请便捷、审批简捷、服务快捷的法律援助目标，自2013年起，杭州市法律援助中心在全市范围内推广法律援助网上办公系统。该系统分为内网外网两个通道。法律援助申请或者咨询者可以通过外网登陆，工作人员通过内网反馈、指派案件、发送电子文书，律师通过外网专门账户进入，下载文书，反馈工作进展，通知辩护单位通过外网专门账户进入，查看工作进展。法律援助网上办公系统集咨询、申请、指派、监督、统计、检索、工作协作等功能于一体，有效规范了法律援助的业务工作，提高法律援助案件的办案质量和效率。

（三）案件指派规范化

为了确保法律援助案件办理质量，形成相对固定的法律。援助服务资源，规范法律援助案件的指派工作，杭州市法律援助中心积极筹建全市法律援助资源库。资源库按照“自愿申请、择优录用、优先分配、动态管理”的原则，积极吸收法律理论及实务专家、优秀律师事务所和优秀律师参加。通过公开招募、自愿报名和筛选录用等步骤，最终确定了27家律师事务所和259名律师为杭州市法律援助资源库首批志愿律师事务所和志愿律师。259名志愿律师平均执业年限7.9年，既有从业20年以上的资深律师，也有刑辩、医疗、专利等领域的专家律师。志愿律师按专业特长分为刑事、民事（行政）两大类，再按律师事务所名称、律师个人姓氏笔画排序。法律援助中心受理案件在资源库志愿律师名册中依排序指派。

（四）内部管理精细化

为厘清各岗位工作职责，落实好各项具体工作责任，逐步实现市法律援助中心内部岗位管理的标准化和精细化，中心制订了《杭州市法律援助中心工作清单》。《工作清单》将中心各岗位的职责进行了细致的罗列，使每个岗位“干什么”一目了然。为进一步解决每件事“怎么干”的问题，中心又制定了《杭州市法律援助中心管理清单》，内容涵盖主任办公会议、会务组织、培训管理、日常考勤、信息管理、固定资产管理等27项。《管理清单》对每个管理事项进行了细致的罗列和说明，一方面细化了责任，做到职能清晰、职责明确，另一方面为客观准确考量工作奠定了基础。

（五）质量监督常态化

为保障法律援助案件质量，杭州市法律援助中心建立起“全程跟踪、旁听庭审、征求意见、质量评估”常态化的质量监管体系。每个法律援助案件从申请、审批、指派、承办、结案、归档都有专人负责监督，实行“全程跟踪”监督。通过随机抽查、大案要案重点关注等方式，认真开展“旁听庭审”工作，及时记录律师在法庭上辩护、质证等情况，并作为案件质量评估的依据。建立当事人和法官的“征求意见”机制，通过电话回访、发放意见表等方式，向受援人和法官了解律师在会见、阅卷、庭审等阶段的工作表现。开展“案件质量评估”试点，制订《法律援助案件质量评估标准》，组成评估专家组，通过随机抽取的方式，对一定数量的法律援助案件进行质量评估，作为全市案件质量监督的重要依据。

（六）工作站建设统一化

结合全市行业部门法律援助工作站实际发展情况，市法律援助中心重点开展全市行业部门法律援助工作站规范化创建活动，制定了《杭州市行业部门法律援助工作站建设标准》和《杭州市行业部门法律援助工作站考评细则》，通过创建活动做到全市行业部门法律援助工作站“五个统一”，即:统一名称、统一标识标牌、统一工作职责、统一服务标准、统一评价模式，并确保行业部门工作站的规范运作达到“十项标准”，即：依照程序设立，外观整齐统一，基本设施齐全，队伍建设到位，工作职责明确，工作内容有量，业务制度规范，运行机制正常，亮点特色明显，社会影响较好。

四、加强地级市法律援助机构规范化建设的若干思考

为进一步推进地级市法律援助机构的规范化建设，应逐步实现六个统一：机构性质统一、质量标准统一、管理软件统一、工作站建设标准统一、经费保障统一、内部管理制度统一。

（一）机构性质统一

地级市法律援助机构应认定为何种性质？从职责承担、事业单位改革趋势和国外法律援助发展趋势来看，应逐步统一为行政性质的机构，定编制、定职能、定岗位、定人员。如此定性的原因在于三方面的考量：一是从职责承担考量。法律援助机构承担的主要是受理、审查、指派以及指导、协调、监督的职责。这些都是行政职责。按照依法行政的原则，理应由行政机构承担。二是从事业单位改革趋势考量。《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出：“按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，因此，承担行政职能的事业性质的法律援助机构应在此次事业单位改革大潮中，逐步转为行政机构。三是从国外法律援助发展趋势考量。考察英国、德国等西方发达国家，他们在法律援助的管理上都强化了政府的管理责任。从律师协会到独立的公共机构再到政府内设机构的变化，可以看出西方发达国家法律援助管理的行政化趋势。其目的在于加强政府的监管职责，防止法律援助经费被滥用，提高法律援助的工作效率和质量。在机构体系上，借鉴国外的做法，结合我们的实际，建议地级市法律援助机构采取“一块牌子，一套班子”的机构模式，取消同一层级法律援助管理机构和法律援助机构的区分。在具体职能设置上，应考虑如何在不同层级的法律援助机构之间划分事权。在职能定位上，同一层级的法律援助机构要统一职能设置，地级市法律援助机构具体负责法律援助申请的受理、审查、指派，支付费用以及对区县级法律援助机构的业务指导，区别于省级机构制定政策为主的职责，较区县级机构又多了业务指导的职责。

（二）质量标准统一

从现实情况看，现有的质量评价标准往往侧重于办案人员的服务态度和形式程序的完整性,比如办理法律援助手续是否及时；会见、阅卷、开庭是否及时；是否与受援人及时沟通意见及办案进展情况；对受援人的权利是否及时履行了告知义务；各种法律文书的制作质量等。至于涉及案件实质内容的评判和监督，还较欠缺。下一步制定统一的质量标准，既要考虑形式和程序的完整性也要涵盖实质指标，主要指法律服务技能的细化指标。其中，形式、程序性指标包括（：1）会见受援人及提供咨询情况；（2）阅卷情况；（3）法律文书制作情况；（4）告知与报告义务履行情况；（5）办案效率；（6）服务态度等。实质性指标主要指法律技能、与当事人打交道的技能、与法庭的互动、与对方的互动，具体包括（：1）辩护或的观点是否正确；（2）适用法律是否正确；（3）辩护或意见是否被采纳；（4）是否最大限度地维护了受援人的合法权益；（5）决定案件胜负的关键证据是否取到；（6）受援人的诉讼风险是否得到控制；（7）庭审中的表现情况；（8）法律效果和社会效果；（9）当事人评价和相关机构反馈意见等。

（三）管理软件统一

目前，不少地区的法律援助机构都开发并应用了法律援助的网上办公系统，但是在实践中，由于管理软件不是按照统一的技术标准开发，不同机构之间管理软件中的数据无法交换、衔接。因此，应逐步建立和推行全国统一的业务管理软件。首先，要成立一个专门的开发小组，其中既要有精通法律援助业务的人员，也要有信息技术方面的专家。他们应对法律援助业务有深刻的理解，对网络信息的前沿技术比较熟悉。第二，管理软件系统的开发要进行需求分析，但是指望一次性把需求交代清楚，而后全盘托付给软件开发商的想法是不现实的。提出需求一方必须以不同的用户身份进入系统，对各项功能反复演示，测试数据的关联性和准确性。第三，要让基层的法律援助工作人员参与测试，听取他们的意见，在不同地区试行的基础上再正式投入运行。当然建立、应用完善的全国统一的业务管理软件不是一蹴而就的，可能需要一年两年甚至更长的时间，因此，在统一的管理软件应用前，一个比较现实的办法是，制定统一的技术规范，让有条件的法律援助机构按照统一的技术标准开发管理软件，并在本行政区域内联网运行。

（四）工作站建设标准统一

法律援助工作站建设要在发挥其实际作用上着力，这就需要对工作站的设立、职责、人员、经费、制度等关键性因素进行规范，避免其徒有虚名。一是设立程序统一。工作站一般按照“行政级别对应、统一布局、按需设置”的原则设立。具体包括两方面要求：一要有设立需求。即管理和服务的对象为法律援助的工作对象，对法律援助的需求量较大。二要按程序设立。所在行业部门向同级法律援助机构提出书面申请，法律援助机构自收到书面申请后进行书面及实地审查，作出是否同意的批复。二是工作职责明确。设在乡镇街道和行业部门的工作站在职能设置上或有不同，但从基本职能上看，应有较为统一的标准。工作站主要负责接待群众的来访、来电、来信，解答法律咨询，代拟法律文书；负责接受申请并进行初审，并按规定转送援助机构；及时向主管行业部门和本级法律援助机构报告工作情况等。三是人员配备合理。为保障工作站有效开展工作，工作站应当配备具有法律专业大专以上学历的专职和兼职工作人员若干名，有条件的地方应聘请一支相对固定的法律工作者队伍为主要依靠力量。四是业务制度健全。有值班接待制度、服务承诺制度、首问责任制度、数据统计制度等各项内部运行机制，以确保工作站规范、有序运行。

（五）经费保障统一

建议探索分级拨款的经费保障模式，减少因地区经济发展程度不同导致经费保障的巨大差距。进一步探索费用分担制，解决财政负担沉重的问题。具体举措如下：一是探索分级拨款经费保障模式。由于法律援助经费由地方财政保障，因此会出现经济发达地区的法律援助经费多而经济欠发达地区经费少的情况，这不利于资源的公平分配。考察国外经费管理模式，不少国家采用了分级拨款的方式，例如英国，其法律援助的全部经费几乎都来自中央财政，刑事法律援助案件经费完全由中央财政承担。地方财政有少量投入，用于社区服务。在加拿大，有联邦政府和省政府拨款，是两级政府拨款。参考国外的经验，结合我国实际，建议进一步探索分级拨款的经费保障方式，由中央和地方共同承担法律援助经费保障，其中中央财政主要用于支付刑事法律援助经费，地方政府财政拨款主要支付民事及其他的法律援助经费，包括法律援助机构的办公经费。二是探索法律援助费用当事人分担制度。费用分担制度有利于提高法律援助经费的有效使用率，使有限的法律资源能让更多困难群众享用，从而促进法律援助范围的扩大，同时也能有效解决财政负担沉重的问题，有利于实现经费保障的统一。费用分担一般限于民事、行政领域的法律援助；就刑事法律援助而言，世界各国无论是大陆法系还是英美法系，一般都由国家承担费用。

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在人类社会产生的各个阶段中都存在社会弱势群体。如何保护社会弱势群体成为古今中外科学研究的重要命题之一。近几年来，我国致力于构建和谐社会。而当今社会变革和社会结构转型步伐在逐渐加剧，导致出现越来越多的社会弱势群体，这严重影响到我国社会的稳定发展。因此，通过合理制定法律援助制度，加强对社会弱势群体的保护力度是目前急需解决的问题之一。探讨社会弱势群体法律援助制度具有极其重要的意义。

一、社会弱势群体的界定

任何社会均存在弱势群体。目前我国学术界尚未统一对社会弱势群体的界定，只是根据研究的需要进行粗略界定。如有从经济学角度来界定的，也有从社会学角度界定。总的来说，社会弱势群体是处在社会边缘底层受到不同条件制约的人。一般社会弱势群体具有缺乏话语权、经济贫瘠、政治影响力底下等特点。因此，为了保障社会弱势群体的权益，就必须加快法律援助制度的制定进度，让这些群体感受到来自祖国的关怀。制定保护社会弱势群体的法律法规，体现了我国一视同仁的治国方针，有助于促进我国整体实力的进一步壮大。

有学者提出凭借自身力量难以维持基本生活的群体便是社会弱势群体。还有学者在界定社会弱势群体时将分配到的社会资源的多少作为主要依据，认为具有低层次生活质量、低经济利益以及低承受力特点的社会群体便是弱势群体。实际上，在界定社会弱势群体时必须综合考虑社会地位、竞争能力以及经济收入等具有时代背景的因素，判断是否需要国家的帮助支持。由国家给予帮助支持的群体便属于社会弱势群体。在界定时不可随意将弱势群体范围进行扩大或缩小，避免在制定弱势群体法律援助制度时不能做到尽善尽美。

弱势群体因其成因的不同，可划分社会弱势群体和生理性弱势群体。后者是处于个体自身的生理因素，如老弱病残等。而前者主要是受到社会改革的影响。目前，我国正处在社会改革和转型的重要时期。该时期主要有三类社会弱势群体，分别是从事农业劳动的农村劳动者、进城务工的农村劳动者以及失业人员。这些群体大部分缺乏必备的生存技能，生活缺乏基本经济来源，且文化程度较低，面对竞争日益加剧的当今社会，如果不采取法律措施来援助，必将威胁到他们的生存。通过制定关于社会弱势群体法律援助制度来保证这些群体能够享受国家和社会的援助，提高生活质量水平，为实现我国建设和谐社会目标奠定扎实的基础。

二、实施社会弱势群体法律援助制度时存在的问题

（一）社会弱势群体自身条件恶劣

目前，我国社会弱势群体在数量上呈现增长的趋势，而他们自身恶劣的条件将影响到法律援助制度的正常实施。总的来说，社会弱势群体具有生活贫困、低收入水平等特点。而以下几种恶劣特征最为显著：第一，低社会地位。社会在保障弱势群体的救助能力极为有限，导致很多处于低社会地位的群体的合法权益得不到保障。如某些小企业不仅工作环境恶劣，而且在发放报酬时出现劳动时间、强度与报酬不一致现象，更有甚至拖欠扣发社会弱势群体的劳动报酬等。第二，自身文化素质低下，缺乏必要的自我保护能力。我国许多弱势群体在合法权益受到侵害后，因缺乏建设相关的制度而无法通过正常渠道进行权利的维护。第三，身体素质孱弱，年龄偏大。大多数下岗离职的弱势群体存在“两高”现象，即年龄偏高和女工比例高，加大了社会弱势群体法律援助制度的实施难度。

（二）弱势群体法律观念淡薄，法律援助制度宣传力度不够

法律援助制度是保障社会弱势群体合法权益的重要工具。社会弱势群体只有全面了解和掌握该制度后，才能为自己带来更多的利益。而目前我国大多数弱势群体缺乏相关法律观念，导致法律援助制度不能真正的帮助到他们。此外，相关法律宣传人员在宣传法律援助制度上的力度不够，也是影响制度不能正常实施的一大问题。社会弱势群体法律观念的淡薄导致当自己的合法权益受到侵害时不知道利用正确手段向法律援助部门申请纠纷解决的措施。虽然有一些群体会通过诉讼来维护自身的权益，但司法能将一般问题个别化、价值问题技术化，因此，并不能从根本上解决矛盾纷争，更无法平息由纷争带来的冲击。由此可见，做好法律援助制度宣传工作对制度的贯彻落实具有极其重要的意义。不仅要加强各法律部门间的协调合作，还应加大宣传力度，将制度真正带入实际问题的解决层面，保障人们的合法权益不受侵害。

（三）缺乏足够的法律援助资金

社会弱势群体相关法律援助条例规定，财政拨款和社会捐助等均可成为法律援助的经费来源。政府负责对社会弱势群体制定法律援助制度，而人民政府负责为援助提供财政，积极推动法律援助工作的顺利进行。目前，我国的经济发展水平尚且不高，财力资源有限，国家担负不起庞大的法律援助资金，导致大多数县级地区在实行法律援助制度时出现财政问题。此外，在社会捐赠方面，因缺乏系统规范的社会捐赠机制，导致用这种方法来获取法律援助资金受阻。我国的经济发展状况以及法律援助资金的募集方式和渠道等因素，极大地限制了法律援助资金的来源，造成社会弱势群体法律援助制度不能得到顺利实施。尽管大规模公益活动能够募得部分资金，但对支撑起整个法律援助体系还是远远不够的。法律援助工作的正常实施必须建立在经费物质基础上。由此可见，在实施法律援助制度时，资金的匮乏也是急需解决的问题之一。

三、完善社会弱势群体法律援助制度的措施

（一）做好社会弱势群体法律援助制度宣传工作

法律援助制度通过充分发挥其强大的群众性，保证弱势群体在全面掌握法律援助观念的基础上，能够利用法律手段维护自身的合法权益。社会弱势群体法律援助制度宣传工作的顺利开展，从某种程度上讲是一种让人们了解维权手段的前提。法律援助制度作为保障人们权益的工具，只有在群体具备基本法律意识后，才能发挥其巨大的作用。因此，通过利用各种渠道对法律援助制度进行广泛宣传，不断加大宣传力度，有助于促进社会弱势群体法律援助制度的顺利实施。将法律援助制度贯彻落实到实际生活中后，从实际成效中才能发现制度中的不足之处，并不断完善。例如，可通过开展相关义务法律咨询活动，以传单散发、电话咨询以及现场咨询等方式来做好法律援助制度的宣传工作。此外，还可利用现代计算机网络技术，借助媒体手段宣传法律援助制度。在用媒体展现制度内容时，可结合案例分析来吸引群众的注意。人们在不知不觉中提高了自身的维权意识。社会弱势群体可通过宣传来了解如何使用法律援助手段获得法律帮助，社会弱势群体法律援助制度宣传工作的顺利进行，有助于建设和谐法治社会，促进我国法律援助事业的进一步发展。

（二）构建法律援助资金保障体系，扩大资金来源渠道

社会弱势群体法律援助制度的顺利实施必须保证有足够的资金来源。我国在提供援助资金方面是以政府财政补助为主，并充分利用其它集资渠道筹集法律援助所必需的经费。通过构建相关法律援助资金保障体系，确保法律援助资金的筹集工作能够顺利开展。法律援助资金可从几个方面进行保障：首先，政府必须明确自身的责任。作为法律援助资金的主要承担者，在构建法律援助资金保障体系时，必须将援助经费纳入政府财政预算中，结合当地的经济发展情况，合理调整法律援助经费的数量。不仅要促进法律援助事业的发展，也应促进社会和经济的协调发展。其次，还可通过协调各相关部门，减免司法法院诉讼费和执行费等。将法律你援助资金与公益诉讼基本统筹结合，实现提高大规模效益的目的。再次，通过扩宽社会弱势群体法律援助资金集资渠道，促进法律援助制度的顺利实施。法律援助基金会的建立，能够有效鼓励广大人们群众参与社会捐赠活动。社会力量的加入使得法律援助业能够得到进一步发展。

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作者简介：牛良玉，山西省阳泉市郊区法律援助中心，四级律师，研究方向：青少年，农民工，困难群体法律援助问题及刑法，劳动法。

在人类社会产生的各个阶段中都存在社会弱势群体。如何保护社会弱势群体成为古今中外科学研究的重要命题之一。近几年来，我国致力于构建和谐社会。而当今社会变革和社会结构转型步伐在逐渐加剧，导致出现越来越多的社会弱势群体，这严重影响到我国社会的稳定发展。因此，通过合理制定法律援助制度，加强对社会弱势群体的保护力度是目前急需解决的问题之一。探讨社会弱势群体法律援助制度具有极其重要的意义。

一、社会弱势群体的界定

任何社会均存在弱势群体。目前我国学术界尚未统一对社会弱势群体的界定，只是根据研究的需要进行粗略界定。如有从经济学角度来界定的，也有从社会学角度界定。总的来说，社会弱势群体是处在社会边缘底层受到不同条件制约的人。一般社会弱势群体具有缺乏话语权、经济贫瘠、政治影响力底下等特点。因此，为了保障社会弱势群体的权益，就必须加快法律援助制度的制定进度，让这些群体感受到来自祖国的关怀。制定保护社会弱势群体的法律法规，体现了我国一视同仁的治国方针，有助于促进我国整体实力的进一步壮大。

有学者提出凭借自身力量难以维持基本生活的群体便是社会弱势群体。还有学者在界定社会弱势群体时将分配到的社会资源的多少作为主要依据，认为具有低层次生活质量、低经济利益以及低承受力特点的社会群体便是弱势群体。实际上，在界定社会弱势群体时必须综合考虑社会地位、竞争能力以及经济收入等具有时代背景的因素，判断是否需要国家的帮助支持。由国家给予帮助支持的群体便属于社会弱势群体。在界定时不可随意将弱势群体范围进行扩大或缩小，避免在制定弱势群体法律援助制度时不能做到尽善尽美。

弱势群体因其成因的不同，可划分社会弱势群体和生理性弱势群体。后者是处于个体自身的生理因素，如老弱病残等。而前者主要是受到社会改革的影响。目前，我国正处在社会改革和转型的重要时期。该时期主要有三类社会弱势群体，分别是从事农业劳动的农村劳动者、进城务工的农村劳动者以及失业人员。这些群体大部分缺乏必备的生存技能，生活缺乏基本经济来源，且文化程度较低，面对竞争日益加剧的当今社会，如果不采取法律措施来援助，必将威胁到他们的生存。通过制定关于社会弱势群体法律援助制度来保证这些群体能够享受国家和社会的援助，提高生活质量水平，为实现我国建设和谐社会目标奠定扎实的基础。

二、实施社会弱势群体法律援助制度时存在的问题

（一）社会弱势群体自身条件恶劣

目前，我国社会弱势群体在数量上呈现增长的趋势，而他们自身恶劣的条件将影响到法律援助制度的正常实施。总的来说，社会弱势群体具有生活贫困、低收入水平等特点。而以下几种恶劣特征最为显著：第一，低社会地位。社会在保障弱势群体的救助能力极为有限，导致很多处于低社会地位的群体的合法权益得不到保障。如某些小企业不仅工作环境恶劣，而且在发放报酬时出现劳动时间、强度与报酬不一致现象，更有甚至拖欠扣发社会弱势群体的劳动报酬等。第二，自身文化素质低下，缺乏必要的自我保护能力。我国许多弱势群体在合法权益受到侵害后，因缺乏建设相关的制度而无法通过正常渠道进行权利的维护。第三，身体素质孱弱，年龄偏大。大多数下岗离职的弱势群体存在“两高”现象，即年龄偏高和女工比例高，加大了社会弱势群体法律援助制度的实施难度。

（二）弱势群体法律观念淡薄，法律援助制度宣传力度不够

法律援助制度是保障社会弱势群体合法权益的重要工具。社会弱势群体只有全面了解和掌握该制度后，才能为自己带来更多的利益。而目前我国大多数弱势群体缺乏相关法律观念，导致法律援助制度不能真正的帮助到他们。此外，相关法律宣传人员在宣传法律援助制度上的力度不够，也是影响制度不能正常实施的一大问题。社会弱势群体法律观念的淡薄导致当自己的合法权益受到侵害时不知道利用正确手段向法律援助部门申请纠纷解决的措施。虽然有一些群体会通过诉讼来维护自身的权益，但司法能将一般问题个别化、价值问题技术化，因此，并不能从根本上解决矛盾纷争，更无法平息由纷争带来的冲击。由此可见，做好法律援助制度宣传工作对制度的贯彻落实具有极其重要的意义。不仅要加强各法律部门间的协调合作，还应加大宣传力度，将制度真正带入实际问题的解决层面，保障人们的合法权益不受侵害。

（三）缺乏足够的法律援助资金

社会弱势群体相关法律援助条例规定，财政拨款和社会捐助等均可成为法律援助的经费来源。政府负责对社会弱势群体制定法律援助制度，而人民政府负责为援助提供财政，积极推动法律援助工作的顺利进行。目前，我国的经济发展水平尚且不高，财力资源有限，国家担负不起庞大的法律援助资金，导致大多数县级地区在实行法律援助制度时出现财政问题。此外，在社会捐赠方面，因缺乏系统规范的社会捐赠机制，导致用这种方法来获取法律援助资金受阻。我国的经济发展状况以及法律援助资金的募集方式和渠道等因素，极大地限制了法律援助资金的来源，造成社会弱势群体法律援助制度不能得到顺利实施。尽管大规模公益活动能够募得部分资金，但对支撑起整个法律援助体系还是远远不够的。法律援助工作的正常实施必须建立在经费物质基础上。由此可见，在实施法律援助制度时，资金的匮乏也是急需解决的问题之一。 三、完善社会弱势群体法律援助制度的措施

（一）做好社会弱势群体法律援助制度宣传工作

法律援助制度通过充分发挥其强大的群众性，保证弱势群体在全面掌握法律援助观念的基础上，能够利用法律手段维护自身的合法权益。社会弱势群体法律援助制度宣传工作的顺利开展，从某种程度上讲是一种让人们了解维权手段的前提。法律援助制度作为保障人们权益的工具，只有在群体具备基本法律意识后，才能发挥其巨大的作用。因此，通过利用各种渠道对法律援助制度进行广泛宣传，不断加大宣传力度，有助于促进社会弱势群体法律援助制度的顺利实施。将法律援助制度贯彻落实到实际生活中后，从实际成效中才能发现制度中的不足之处，并不断完善。例如，可通过开展相关义务法律咨询活动，以传单散发、电话咨询以及现场咨询等方式来做好法律援助制度的宣传工作。此外，还可利用现代计算机网络技术，借助媒体手段宣传法律援助制度。在用媒体展现制度内容时，可结合案例分析来吸引群众的注意。人们在不知不觉中提高了自身的维权意识。社会弱势群体可通过宣传来了解如何使用法律援助手段获得法律帮助，社会弱势群体法律援助制度宣传工作的顺利进行，有助于建设和谐法治社会，促进我国法律援助事业的进一步发展。

（二）构建法律援助资金保障体系，扩大资金来源渠道

社会弱势群体法律援助制度的顺利实施必须保证有足够的资金来源。我国在提供援助资金方面是以政府财政补助为主，并充分利用其它集资渠道筹集法律援助所必需的经费。通过构建相关法律援助资金保障体系，确保法律援助资金的筹集工作能够顺利开展。法律援助资金可从几个方面进行保障：首先，政府必须明确自身的责任。作为法律援助资金的主要承担者，在构建法律援助资金保障体系时，必须将援助经费纳入政府财政预算中，结合当地的经济发展情况，合理调整法律援助经费的数量。不仅要促进法律援助事业的发展，也应促进社会和经济的协调发展。其次，还可通过协调各相关部门，减免司法法院诉讼费和执行费等。将法律你援助资金与公益诉讼基本统筹结合，实现提高大规模效益的目的。再次，通过扩宽社会弱势群体法律援助资金集资渠道，促进法律援助制度的顺利实施。法律援助基金会的建立，能够有效鼓励广大人们群众参与社会捐赠活动。社会力量的加入使得法律援助业能够得到进一步发展。

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二、完善农村法律援助制度是实现社会正义的要求

正义始终是人类社会所追求的最美好理想。“正义是政府的目的。正义是人类文明社会的目的。无论过去或将来始终都追求正义，直到获得它为止，或者直到在追求中丧失自由为止”[4]。追求正义是现代文明社会共同追求的目标。制度正义是一个国家文明、进步与发展程度的刻度表和指示器。罗尔斯在其《正义论》中反复强调“：正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”[5]权利是规则的灵魂，因而也是制度的本质内核。制度的主要功能在于分配权利义务，决定社会利益的划分，那么制度的正义就在于这种权利的分配，利益的划分是否具有内在的合理性。农民的存在作为一种客观的社会现象，主要表现为社会保障水平低。农民社会保障水平低的深层原因是权利分布的失衡。既然权利的失衡是造成农民社会保障水平低的根本原因，那么只有认真对待农民的社会保障权才能真正找到问题的症结。在权利分配中一个重要的原则就是对农民的社会保障权给予倾斜性的保护，因为唯有这样才能提高农民实现社会利益的能力。对农民社会保障权的倾斜性保护貌似不平等，实为实现社会正义的应有之义。

三、我国农村法律援助的现状

现代社会，大多数国家都把法律援助看作政府对诉讼中的贫困当事人所承担的国家责任作为法治社会的重要人权保障，法律援助体现在许多国家的法律、宪法或宪法性文件之中。具有现代意义的我国法律援助制度始于20世纪90年代。1996年3月，《刑事诉讼法》首次在立法上使用了“法律援助”的概念，规定人民法院有权在经济困难的被告人，盲、聋、哑和未成年的被告人，可能被判处死刑的被告人没有委托被告人时，为其指定承担法律援助义务的律师提供辩护。1997年1月实施的《律师法》第一次将法律援助写入法条，作为法律制度予以确认。该法第四十一条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要法律帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”1997年5月，司法部颁布《关于开展法律援助工作的通知》，标志着我国法律援助制度框架初步形成。实际上，我国迄今并未形成真正现代意义上的法律援助制度。首先，从立法上看，国家在法律援助中的责任不明确，不论是《刑事诉讼法》，还是《律师法》，都没有规定国家在法律援助中的责任，且实施法律援助的规则、程序、机构、标准也不明确；其次，我国基本上处于由律师协会和律师提供免费法律援助的阶段，而现代法律援助制度的主要特征就是国家出资，包括支付律师的援助费及相应报酬。现代西方法治国家，法律援助经费都依法纳入国家财政预算，由国家财政支付。我国由于未将法律援助经费纳入国家财政，国家财政支出的法律援助经费很少。因此，作为社会弱势阶层的农民在维护社会保障权益过程中获得法律援助将受到很大限制[6]。

四、完善我国农村法律援助制度的具体措施

1.进一步完善现有法律援助机构，加强对农民的法律援助职能

现有的专职法律援助机构、司法组织和其他社会团体在法律援助中应主动对农民给予更多的关注，尤其是对在城市从事务工的农民工群体给予更多的关注，变被动服务为主动服务。我国农民普遍接受教育的程度较低，加之传统文化的影响，主动维权的意识不强；有些农民虽然有维权的意识，但由于缺乏法律知识和经验，不知向何处申诉，或因经济条件所限，无力申诉，有些甚至对法律援助制度也缺乏了解，因而客观上造成法律援助资源的分配对农民的欠缺和不平衡。因此，当前各级各类法律援助机构和法律服务机构应加强对农民的法律援助职能，有重点地为农民提供专项法律援助。

2.法律援助机构和组织向农村全面延伸

2003年7月16日国务院通过的《中华人民共和国法律援助条例》第五条规定：“直辖市、社区的市或者县级人民政府司法部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。”“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。”从上述规定来看，我国法律援助机构的设置对于满足城市法律援助的需求在法律上是不成问题的，但对于农村地区来说，仍然有远水不解近渴之难。居住在广大农村地区的农民，尤其是交通不便的山区农民，寻求法律援助仍然是一件非常困难的事情。因此，笔者认为，法律援助机构在有条件的地方，如市场经济比较发达、法律援助事务较多的农村，应允许设置到乡、镇一级，在法律援助事务相对较少的地方，应允许在乡、镇、村设立联络站或派出机构，以尽量方便经济困难的农民和特殊案件的当事人能够及时申请和获得法律援助。

3.国家与社会结合，加强对农村法律援助的资金保障

我国正处于社会主义初级阶段，各类法律援助的任务较大。从社会主义国家的本质来看，法律援助制度应更能体现其维护社会公平和正义的优越性，但从经济发展水平、承受能力和法律援助的需求量来看，又只能对法律援助逐步推进和展开，不宜简单照搬某一种模式。根据我国的实际情况，目前宜采取以国家财力支持为主，同时辅之以社会各界人士慈善捐助的模式。这样，既强调和体现了国家责任原则，又有助于解决在国家财力有限的情况下制约法律援助事业发展的问题，使我国农村法律援助事业健康发展。

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中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）05-083-02

刑事法律援助，是指在刑事案件中，依照法律规定为贫穷的、无力支付法律服务费用或其他符合法定条件的案件当事人，免费提供辩护或的制度。在现代法治社会，法律援助的核心是刑事法律援助。由于刑事诉讼可能会剥夺公民人身自由等基本权利，因而在法律援助中最重要的便是刑事法律援助，与民事诉讼、行政不同，因为刑事诉讼实质上是代表统治关系的国家对“孤立个人反对统治关系的斗争”而与其进行的表现为诉讼活动的“斗争”，且追诉行为所具有的强烈的惩罚性特征，出于维护司法公正、保障人权以及维持社会稳定和谐的需要，有必要重视刑事法律援助，以保障贫弱残者不因经济能力、生理缺陷被杜绝于救济之门。

一、刑事法律援助制度的现实困境

（一）司法机关不重视、甚至抵触法律援助

司法机关不重视、甚至抵触刑事法律援助工作是众多问题产生的重要原因。从职权配置上看，法律援助机构并没有约束公检法机关必须配合工作的强制力，实践中很多司法机关出于部门利益和方便办案的考虑，认为为犯罪嫌疑人提供一名律师与自己作对无异于自讨苦吃，不利于诉讼的“顺利进行”，所以只要没有明显的不利后果，侦控机关往往并不将需要援助的案件及时移交到法律援助机构。就算司法机关迫于某些压力将案件移交法律援助，也不能够给予充分的配合。

新《刑事诉讼法》规定指定辩护的情况下人民法院、人民检察院和公安机关都有义务通知法律援助机构指派律师提供辩护，但是如果司法机关将律师视为“异己”力量，不将其视作促进中国法制进步的积极力量，试问能有多大的动力履行这些义务呢？虽然司法部与公安部、最高人民法院、最高人民检察院为此下发过联合通知，就帮助犯罪嫌疑人尽快获得法律援助作了规定。但司法实践中，有关司法机关在法律援助方面基本上没有行动，绝大部分案件只有到了审判阶段，承担法律援助的律师才匆匆介入案件。这样的情况在新法实施后是否能够避免，还有待时间的检验。

（二）实际覆盖面较小，适用率较低

根据新《刑事诉讼法》以及相关法律法规的规定，我国的刑事法律援助的覆盖面较以往有所扩大，但从实际操作来看，绝大多数的刑事法律援助案件仅限于法院指定辩护的五种人，非法院指定辩护的刑事法律援助案件相当稀少，刑事法律援助总体上的适用率是极其低的。据统计，2003年时，全国法律援助总量大约14万件，到了2011年已经增长到了80余万件，但刑事法律援助的数量自2006年来几乎始终保持在11万件左右。刑事法律援助案件，无论在案件数量还是受援助人数上与其他类法律援助案件相比远远不及。刑事法律援助案件量不高，主要还是思想观念的问题，目前刑事法律援助案件60%以上来自法院的指定，且大部分为未成年人案件。出现这种情况的原因是多方面的：首先，由于符合符合法律援助条件的对象缺少相关知识，对法律援助缺乏信任，不懂得行使法律赋予的权利；其次，是由于公检法机关对刑事法律援助工作有抵触；再次，是由于法律援助机构及律师对于刑事法律援助的积极性不够；最后，当地的经济水平也和刑事法律援助的实施情况有直接联系。

（三）缺乏激励和监督机制，刑事法律援助质量低下

《法律援助条例》第6条明确规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”值得欣慰的是，大部分的律师还是很有责任心，愿意提供法律援助的，然而，由于律师的业务比较繁多，而法律援助往往是免费的或者只支付办案成本，个别贫困地区甚至还打给律师欠条，加之在刑事辩护过程中，律师的会见权、阅卷权都得不到保障，遇到司法机关的百般阻拦，久而久之，一些律师对刑事法律援助逐渐失去了热情，如赵作海案中，由于其他律师不愿承接此案，承担法律援助的辩护人胡泓强只是一位律师事务所的实习生。

即使《法律援助条例》规定了一些激励和监督机制，但过于空洞，缺乏可操作性，现实中基本得不到实施，实践中一些律师消极怠工，如不积极调查取证，不到法院阅卷，不会见被告人，不按时出庭，在庭审过程中不尽职尽责地提出从轻、减轻处罚的情节，有的律师在庭审中只是敷衍了事地说几句要求从轻、减轻处罚的辩护意见，被告人合法权益难以得到真正的维护。此外，有关机关对律师援助的过程和质量也往往不予过问，这就造成了在司法实践中刑事法律援助案件的办案质量普遍低于有偿服务案件的局面。

（四）缺乏程序性制裁

新《刑事诉讼法》及相关法律法规规定了司法机关在刑事法律援助的种种义务，如告知可以申请法律援助的义务，对于符合条件的通知法律援助机构指派律师提供辩护的义务，等等。但是，新法缺少对司法机关违反程序性事项的后果和救济途径，无救济则无权利，若缺乏救济途径，符合条件的犯罪嫌疑人、被告人注定无法行使相关诉讼权利，合法权益必然受到损害；缺乏程序性后果，某些司法工作人员便无所顾忌地不履行法定义务。缺乏救济途径和程序性制裁措施的后果，便是刑事法律援助制度无法真正得到有效实施。

二、如何使刑事法律援助制度落到实处

（一）加强法律援助机构与司法机关的沟通，保障律师权利

法律援助机构和援助律师能得到公检法三家的支持和配合，是做好刑事法律援助工作的前提基础。法律援助涉及侦查、审查公诉、审判三个阶段，如果在此过程中，得不到公检法三家司法机关的支持与配合，法律援助律师将很难开展刑事法律援助工作。因此，完善法律援助机构与司法机关的衔接机制，是做好刑事法律援助工作的迫切之需。在新《刑事诉讼法》已作出突破性的规定之后，刑事法律援助制度已迈进一大步，下面要解决的，是如何在新法实施后贯彻落实相关规定；其次，各地在执行刑事法律援助程序性规定时，需根据当地的实际情况，制定详尽、方便受援对象且切实可行的实施细则，并将之作为执法检查的重要内容加以落实；再次，要在相关制度中规定相应的制裁措施，在有关的司法解释中对有关部门处理犯罪嫌疑人以及刑事被告人申请法律援助工作的时效做出严格的规定，特别是对司法机关不告知犯罪嫌疑人、被告人有申请法律援助权利和不通知法律援助机构的情况，有必要规定相应的程序性后果，以保障刑事法律援助制度的有效实施。

（二）加大财政投入，拓宽资金渠道

新《刑事诉讼法》扩大了法律援助的范围，随之而来的必然是刑事法律援助案件的增多，由于援助阶段涵盖侦查、、审判三个阶段，这对律师的业务水平、数量提出了更高的要求。现阶段我国律师数量仍不能满足现实需求，在这种情况下，加大政府对刑事法律援助的财政投入，同时鼓励社会对法律援助活动提供捐助，支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助，通过提高办案经费来吸引律师愿意承担法律援助案件，以保障新《刑事诉讼法》颁布后的刑事法律援助制度能够顺利实施，真正能为需要法律援助的犯罪嫌疑人、被告人提供有益的帮助。

（三）加强对援助案件的监督

为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助，其直接目的就是帮助其有效地行使辩护权。然而，当援助机构指定的辩护人无力或不愿提供积极有效的辩护时，对被追诉人的此项法律援助就变得毫无意义。实践中，很多承办法律援助的律师责任心较差，准备案件草率简单，有的律师甚至不会见、不阅卷，不取证，仅仅在开庭时例行公事般讲几句无关痛瘁的辩护意见，根本不对案件本身的事实和定性做深入分析，最终使受援对象的诉讼权利流于形式，不能得到真正实现。因而，建立健全对援助案件的监督机制，确保办案质量，是完善刑事法律援助的重点工作。

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我国现有法律援助制度关于援助对象的规定、关于受援人权利的规定，均较为严格，即援助层面限定较窄。《法律援助条例》第十条规定在六种情况下，民、行案件的公民因经济困难没有委托人，可以向法律援助机构申请法律援助;《法律援助条例》第十一条、十二条规定，五种刑事诉讼案件中的公民，可以申请法律援助或者由法院指定辩护。因此使一些经济困难，但不在受援范围规定之内的困难群众，和一些条件略高于困难标准的困难群众，难以得到法律援助的服务。究其根源主要是法律援助受政府财力限制。

以肃北为例，现有享受最低生活保障待遇户121，其中城镇人口占1103人。未成年人达1340人;残疾人297人，占全县人口数的6.49%;老年人533人，占全县人口数的14.7%。这支潜在的法律援助受援队伍是十分庞大的，群众的法律需求也呈现多样化。根据抽样调查的结果，更多法律援助范畴以外的法律问题正在困扰困难群众，比如城市的房屋土地拆迁，医疗事故纠纷等。现有的法律援助案件范围，不足以跟进困难群众日益增长的援助需要，实践中供需矛盾日益明显。

长期以来，人们在生活习性、受教育程度、教育方式、对事物的认识接受等方面受民族习俗的影响很大。这使得民族地区法律援助工作面临的大背景与工作开展状况与其他县相比，具有独特的特点，表现在：

第一、受民族习俗影响较深。法律意识不强。

第二、群众解决问题讲武力，法制观念淡薄。

第三、受封建迷信思想影响较深。

第四、牧民居住较分散，交通不便，寻求法律援助十分不便。民族地区大多系边远山区，群众分散居住在大山沟里，山高路远，交通十分不便，有的地方至今仍未通车，靠马和骆驼，最远的从家里到乡要一天，从乡到城区要一天，往返就要四天，群体寻求法律援助十分不便。

第五、经济落后，民生困难，无钱打官司。民族地区往往都是穷地区，经济落后，群众收入不高，往往靠外出务工挣钱养家糊口，除去生活支出，所剩无几，连寻求法律援助的交通费用都支付不起。

第六、法律援助数量庞大。其合法权益受侵犯案件时有发生，法律援助工作量大，实现“应援尽援”目标任务重，压力大。

第七、法律援助工作受经费等因素制约，举步维艰。民族地区由于其“边、山、穷”等共性，财政困难，人才难引进，法律援助工作受经费、编制、人员素质等因素影响，开展十分困难。仅月一名专职律师，没有交通工具，其设置与业务发展极不适应。由于经费不足，办理的法律援助案件远远不能满足需求量，供需矛盾突出。

第八、法律援助与司法救助等其他援助措施衔接不够。

针对这些特点提出建议：

一是网络建设，在各镇乡建立援助站，村设援助点，在工会、共青团、妇联、残联、老龄委分别设立职工、未成年人、妇女、残疾人、老年人法律援助工作站，在主要劳务输出基地设立外出务工人员法律援助工作站。二是队伍建设，各援助站落实1—2名工作人员，保证正常工作开展。援助中心增编至10人，面向社会公招具有律师资格的执业人员专职从事法律援助工作和法律援助管理工作。三是基础设施建设，各援助站配齐办公用房和必要的办公设施，援助中心建设独立的办公房，配置交通工具，确保工作开展需要。

1、现行《法律援助条例》主要针对老年人、妇女、未成年人、残疾人，在民族地区，可以考虑把患重大疾病因病致贫、因病返贫的人的人身权利和财产权利受侵犯纳入援助范围。

2、由于受封建传统思想的影响，重男轻女的现象特别严重，建议将民族地区妇女申请法律援助条件放宽，不用审查经济状况。

3、少数民族地区涉嫌家庭暴力的，无论男女都应提供法律援助。

4、少数民族地区家庭财产权利受侵害，如公路、水电站等国家重点工程建设中损坏农民家庭财产的，免费提供法律援助。

现行的民事、刑事案件500元的补贴标准与律师办案收费有一定程度的差距。尽管我们将出台新的案件补贴办法，调高补贴额度，但仍无法比拟社会律师承办案件的费用。

法律援助的受援人通常缺乏法律意识，文化素质偏低，长期的无助状态造成他们思想偏执、固执己见、疑心重重。这些当事人既不能正确理解和处理个人与社会的关系，又难以听取和接受律师的意见，要求律师根据自己的错误主张办理，使律师在办案过程中难以

得到当事人的理解和密切配合，增加了办案难度。当事人带来的障碍和压力，迫使律师花精力去克服当事人的心理障碍，猜测当事人的性格、意图、判断其意识真伪，调整受援人的心理障碍，排除来自他们自身的干扰。律师在处理这类案件时常常感到力不从心，导致法律援助的服务质量总体上远远低于有偿服务的质量，当事人的合法权益得不到很好的维护，法律援助的社会信誉面临严峻挑战。

然而在具体实践中，对这些标准难以掌握。一是外来人口户籍是农村的,只要提出申请法律援助，村委会一律出具“生活困难”;二是肃北地区出具经济困难证明掌握在最低生活保障线。有相当一部分没有法律服务购买能力的公民被排斥在法律援助之外，使法律援助和法律服务市场之间形成了一个“都不管”的地带，处于这个地带的少数民族公民既无法获得法律援助，也无法购买到法律服务，其合法权益得不到有效的保障。

从司法保障体制来说，法律援助和法院诉讼费的缓、减、免是国家司法保障机制中的组成部分，法律援助应包括律师法律援助和法院诉讼费的缓、减、免两方面。法院诉讼费的缓、减、免本身是国家司法保障体制的一部分。目前，我国仍以律师法律服务作为法律援助主线,法院诉讼费的缓、减、免方面尚未统一纳入法律援助范畴。在受援人的诉讼权利出现阻碍情况下，法律援助也难以贯彻到底，作用也就大打折扣。所以，现行法律援助仅给予法律服务援助的规定，不足以对受援人权益的充分保护。

1、法律援助的责任主体与社会保障的责任主体高度契合

法律援助的责任主体是政府，社会保障的最终责任主体也是国家或政府。其原因是：第一，法律援助和社会保障都是维护社会稳定的一项基本社会制度，而维护社会稳定是国家繁荣的基础，也是政府的基本责任;第二，政府具有强有力的手段对社会弱势群体实施有效的保护，以维护社会公平，缓解社会矛盾，促进社会和谐发展。

2、法律援助和社会保障的价值取向高度契合

法律援助和社会保障都是法律赋予公民的一项基本权利，社会保障是保证全体社会成员基本生存权的必要手段，而法律援助是对公民合法权益的司法保障，“公民在法律面前一律平等”的原则是我国宪法所确定的一项重要的政治与法律原则。法律援助制度作为保障公民无论贫富都能平等实现合法权益的重要制度因此，从广义上讲，社会保障也应包括司法保障，因为他们的终极目的都是为了维护社会稳定和和谐发展。

3、法律援助和社会保障的功能高度契合

法律援助和社会保障的功能都是稳定经济、政治和社会秩序。社会保障借助国家力量解决社会上大量存在的失业、贫困和疾病等社会问题，起到对社会经济进行干预和对国民收入进行再分配，使社会上的弱势群体能分享到经济发展的成果，消除社会成员的不安全感，从而实现社会的稳定和发展。法律援助的社会稳定功能表现在：当弱势群体由于司法上的劣势地位难以维护自身的合法权益时，法律援助可以改变他们在司法上的劣势地位，弱化其对社会的排斥感和逆反心理，从而促进社会的安定团结。

4、法律援助和社会保障的服务对象高度契合

社会保障是通过国民收入再分配，对社会弱势群体进行保护的社会收入分配政策。法律援助是保护社会弱势群体合法权益的司法救济制度。在我国，法律援助主要针对弱势群体而设立的。只要受援对象是维护自身合法权利而因经济困难的及确实无能力或无完全能力支付法律服务费用的，均可寻求法律援助。在少数民族地区，弱势群体的主要特征是经济收入低、生活质量低、社会地位低和心理承受低，他们的生存困境体现为就业难、生活难、住房难、子女教育难、医疗难和法律救助难，社会保障和法律救助从不同的角度对社会弱势群体进行救助，形成对弱势群体完善的救助系统。

1、法律援助是社会保障体系中不可或缺的重要部分

现代社会保障是政府和社会为了解除或预防某些社会经济风险对社会成员造成的威胁，通过一系列公共措施，为社会成员的生存和发展提供的一种保护，是现代社会实现保护人权的一种重要手段。向不特定的人提供诸如社会保障和法律援助这样的特定的公共产品服务。从这个意义上讲，法律援助属于社会保障这个体系中的重要组成部分，与其他诸如最低生活保障、医疗保障等共同构成对贫弱者的社会保障体系。

2、法律援助在社会保障体系中以间接救助方式实现终极目的

国家不仅要通过宪法和法律赋予公民应当享有的各种权利, 而且要为公民行使权利和实现权利提供保障。特别是在需要法律帮助而又无力支付法律服务费用时, 国家必须提供援助。

3、法律援助作为司法人权保障制度在社会保障体系中居核心地位

社会保障以保障人权为核心，集中体现了国家对需要采用社会保障手段解决各种社会问题的意志，其核心是对社会成员基本人权的保障。法律援助保障弱势者获得法律救济的权利。法律救济是人权保障的最后手段，是对受到侵害的权利的补救与恢复，对损害或侵害行为予以纠正和惩罚，没有权利的救济，基本人权的保障往往会落空。我国法律援助制度的建立也正是为了弱势者不受经济困难的制约，享有与普通公民同等的法律救济权，保障司法公正，实现法律面前人人平等的宪法原则。

肃北的社会保障和法律援助制度的建设处于各自推进阶段。加强两者关系研究的紧迫性日益明显。按照人们的一般理解，社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等内容。

事实上，法律援助在社会保障体系中居于不容忽视的重要地位。尽管法律援助与一般概念中的社会保障有所不同，但在构建和谐社会的过程中，法律援助同样具有社会保障的功能。将少数民族群体的法律保护纳入法律援助的轨道，是社会保障制度规范发展的必然要求。

参考文献：

1、肃北2008年—2010年法律援助统计表、工作总结报告

2、贾午光：《调动资源，有效组织，充分发挥法律援助的职能》

3、沈红卫：《论法律援助的性质及功能》

4、槐杨：《法律援助供需矛盾解决途径之探索》

5、张敏杰著：《中国弱势群体研究》

6、胡玉霞：《论法律援助的两个基本问题》

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2008年市检察院与市司局会签的民事检察与法律援助协作机制具有以下特征：

第一，明确规定了法律援助机构建议当事人向检察机关申诉的19种情形。这19种情形既包括新民诉法规定的当事人申请再审的法定事由，又包含符合提出检察建议条件的4种情形。同时，对申诉中出现的新情况、新问题规定了兜底条款。

第二，明确规定了检察机关告知当事人向法律援助机构申请法律援助的8种情形。并对农民工等困难群众因劳动报酬和工伤赔偿的申诉，作出了法律援助机构无需审查经济状况的规定。

第三，明确了检察机关办理法律援助申诉案件和法律援助机构当事人向检察机关申诉的具体程序、流程和期限。

第四，规范了检察机关办理法律援助申诉案件和法律援助机构当事人向检察机关申诉案件的4种法律文书和援助文书样式。

在实施该协作机制工作中，市检察院和市司法局根据《重庆市统筹城乡基层司法行政工作改革试点方案》的有关要求和内容，及时扩大协作机制适用的范围和对象，将农民土地、林地承包经营权流转、假冒伪劣产品危害农业生产、医疗交通事故、农民工人身权利纠纷等申诉案件纳入双方协作范围，进一步丰富了《协作意见》的内涵。同时，各级检察机关与司法局以及法律援助中心建立了定期信息交流制度、联络员制度、协作案件登记制度及协助衔接机制等制度，具体保障协作机制的贯彻实施。

二、民行检察与法律援助协作机制的完善

完善民行检察与法律援助协作机制，必须对实践中反映出来的困难和问题，进行归纳疏理，从协作程序、协作方式、协作效果、协作保障措施等方面予以综合施策。

（一）进一步扩大协作机制援助的范围

法律援助的目的就在于保障贫困者能有效、平等地接近司法、参与审判，实现司法公正。因而在确定法律援助范围时应尽可能扩大诉讼案件的法律援助范围，使贫困者的诉讼权利得以实现，我国刑事案件的法律援助范围较为健全，基本体现了“扶贫助弱，维护稳定”的法律援助功能，但在民事及行政诉讼领域却存在范围狭小的问题，应予扩大。实践中处于事实关系的劳动者的合法权益却是最容易被侵犯，而其维权也是最艰难的，将此部分劳动争议案件排除在法律援助之外，显然背离了法律援助扶贫助弱的立法目的。因此建议对劳动争议案件不再限制案件范围，只要经济困难的劳动者申请的劳动争议法律援助案件都应予法律援助。此外，征地拆迁补偿纠纷，因假劣种子、农药、化肥损害赔偿纠纷及工伤、交通、医疗事故或者其他人身伤害事故等与民生密切相关的事项也应纳入民事法律援助范围，以真正体现法律援助“穷者必援、弱者必帮、残者必助”的服务承诺。根据《行政诉讼法》第11条的规定，公民对行政机关作出的行政处罚、行政强制措施，行政给付等八类具体行政行为不服可以提起行政诉讼。如前所言，这些行政行为都有可能侵犯到公民的人身、财产权益，特别是对公民的行政拘留，限制人身自由的行政强制措施更是与公民的人身权益密切不可分。因此，笔者认为，在法律援助立法中，应增加规定，将“认为行政机关具体行政行为侵犯其人身权益的”行政诉讼案件纳入法律援助案件范围。

（二）应更加重视对特殊群体的法律援助

特殊群体与弱势群众在外延上存在重合，在司法协作实践中强调更加注重对其的法律援助或帮助，是因为经济、文化、生理、社会地位待因素的制约，这些特殊群体在合法权益受侵害时，缺乏自我维权的意识和能力，因而需要诸如协作机制等制度的特别关注。如妇女和残疾人群。妇女由于其生理上的差异，在体力、就业、社会生活等方面的能力与男性相比，都存在相当的差距，残疾人群体包括肢体残疾（含聋哑人）和智残人群体，残疾人由于其身体或大脑上的缺陷，显然在社会生活中相对于生理健全的正常人来讲处于绝对弱势的地位。当然，对未成年人、老年人以及农民工等弱势群体也应当予以重视。

（三）运用多种方式，提高协作机制的质效

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法律援助，是指在国家和政府设立的法律援助机构的组织、指挥和统一协调下，有律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或者特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助，以保障实现其合法权益，完善国家司法公正机制，健全人权及社会保障机制的一项法律服务制度。

(二)法律援助有以下特征

1．法律援助是由国家和政府设立的法律援助机构实施

一般性的组织没有经过国家和政府的授权即使是为了广大人民群众的利益也不得从事法律援助工作;这一机制的设立表现了国家和政府对人民利益的维护。

2．接受法律援助的对象是特定的

根据《法律援助条例》和《刑事诉讼法》的规定，法律援助的对象是经济困难而又需要法律帮助的人民群众或者刑事案件的当事人。

3．提供法律援助人的特殊性

能够提供法律服务的人必须是律师、公证员或基层法律工作者等熟悉法律，有一定的法律素养和法律知识的人，他们必须是为了维护当事人的合法利益，从他们的利益出发，遵守自己应该遵守的规则，不能损害当事人的利益。

4．法律援助是一项社会保障机制

它是独立于司法行政部门的一项机制，是国家和政府为了维护当事人的权益，为特殊的人群提供的一项保障机制。

(三)法律援助的类型

1．公法律援助

公法律援助，是指国家为当事人指派的律师援助，公法律援助应当有法律的明确规定。根据《法律援助条例》和《刑事诉讼法》相关的规定，当事人在请求国家赔偿;请求社会保险待遇或者最低生活保障待遇;请求发给抚恤金、救济金;请求给付赡养费、抚养费、扶养费;请求支付劳动报酬;主张因见义勇为行为产生的民事权益;公诉案件中的被害人及其法定人或者近亲属，自案件移送审查之日起，因经济困难没有委托诉讼人的;自诉案件的自诉人及其法定人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼人的;公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援。也就是说，在特定情况下法律援助机构必须无偿的派相关的法律服务者为当事人提供援助，维护他们的利益。有关公法律援助的规定也是结合我国的实际情况和为人民利益出发设立的，体现了党、司法、行政等部门对农民利益的重视。

2．私法律援助

私法律援助，是指社会律师无偿为当事人提供法律服务的情形。在遇到一些比较重大或特殊的，有影响的案件，一些律师主动无偿为当事人提供法律服务的情况。没有国家和政府的干预和强制性的规定，律师可能是为了当事人的利益考虑，也可能想通过一些特殊的案子或者群众特别关注的案子来扩大自己的影响力。

二、法律援助介入群体性上访事件的意义和作用

(一)有利于维护法治秩序，构建和谐社会

农村中，当事人的法制意识比较淡薄，缺乏相关的法律知识，在他们看来，人越多、声势越大、行为越极端，他们的利益才能更好地得到维护，所以在他们的利益遭到侵害时，他们都会采取静坐、游行、围攻党政机关等一些非正常的手段，给政府、人大、法院等上访接待部门施加压力，这样严重的破坏了正常的社会秩序，影响社会稳定。法律援助作为国家和政府设立的一项保障机制，是政府解决利益冲突的渠道之一，法律服务者可以通过引导、教化等各种形式使群体性上访规范化、法律化，使他们认清问题的根源，增加他们的法律意识，采取合法的方法维护他们的利益，也是得全体人民的利益趋于一致，协调好各种利益的冲突，从而维护社会的稳定。

(二)有利于化解社会矛盾，维护社会稳定

当前，我们国家最需要的就是社会稳定，社会的稳定是一个国家发展的基础和根本需要，维护社会稳定最优的方案就是控制社会，使社会生产和生活组织有序的进行，有序社会是社会矛盾较少和社会矛盾较容易解决的社会。社会矛盾分为两大类，一类是均势群体之间的厉害冲突;另一类是强势群体与弱势群体之间的厉害冲突。前者可以通过仲裁、司法、调节等途径加以解决，经过法定的途径和程序之后，一般都会很好地解决。相对于群体性上访事件而言，是一个很复杂的问题，他们的利益遭到侵犯时，他们往往不知所措，不懂得通过法律途径来维护自己的合法权利，他们只能通过自己认为最好的手段—上访来维护自己的利益。法律援助的介入，使广大人民群众有了导航，通过法律援助者的指引，他们懂的通过合法途径维护自己的利益，从而避免了各种冲突和犯罪现象的发生，维护了社会的稳定。

(三)有利于巩固政权

农民群体性上访事件的多发性，从侧面反应出我国基层政府对村社干部管理不严，工作方式简单;基层组织失信于民，引发农民对抗情绪;我国的法律法规和政策不完善等相关的问题，群众通过上访，能够使基层政府和组织认识到自己本身存在的问题，让他们在以后的工作中加以改正，或者通过上级对下级的监督等途径使政府、法院等机构的工作规范化、法制化、制度化。法律援助的介入，能够更好地促使各项制度的规范化，法律工作者引导上访事件有序的进行节约了社会资源，减少了暴力性事件的发生，维护了社会稳定，使群众的利益得到了维护，广大的人民群众才能够相信我们的党是全心全意为人民服务的党，有能力领导他们，才能够坚定不移和领导者站在同一条战线上，有利于政权的巩固。