法律服务行业分析范文

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中图分类号：F 832 文献标识码：A

由于网络支付业务不仅为消费者提供了便捷的支付方式，较好地解决了物流、商流、资金流、信息流“四流”整合的问题，因此极大地促进了我国电子商务的发展，并随着电子商务的快速发展，成为社会公众重要的支付方式。相较于现金、银行转账等传统支付模式，支付链条中的参与者已由消费者、银行，转变为消费者、银行以及支付机构。参与主体的增多对交易过程中各方权利义务的划分增加了难度，也对如何保护消费者合法权益提出了挑战。目前，我国对网络支付的研究已取得很多成果，从网络支付行业的发展、国际支付机构的监管比较，到对市场准入退出管理、业务规范、备付金监管、消费者权益保护等诸多领域均有涉猎，总体来说较为宏观。

一、非银行网络支付业务模式

（一）网关支付模式

网关支付模式是最早产生的非银行网络支付业务模式，主要是指支付机构汇集多家银行机构网银接口，消费者选择相应的发卡行后，网页跳转至该发卡行网关，由消费者登录网银完成支付操作。

（二）快捷支付模式

与网关支付类似，在快捷支付模式下支付机构也汇集了多家银行机构的支付接口，但在使用过程中网页不会发生跳转，消费者仅需输入银行卡卡号、身份证号、支付密码、手机号码等信息，由支付机构或发卡行验证身份信息后，完成支付操作。在第一次快捷支付中，消费者身份信息由发卡行验证；在之后的付款交易中，部分支付机构是由其自身验证消费者身份信息，直接向发卡行发送扣款请求。与网关支付相比，由于快捷支付消费者无须开通网上银行，操作步骤更为简洁，且减少了在网页跳转过程中发生钓鱼欺诈案件的可能，因此发展迅猛，目前已成为网络支付业务主要模式之一。

（三）支付账户模式

支付账户模式中，消费者须在支付机构平台中注册一个支付账户，并采取绑定银行卡、上传身份证件照片等方式完成实名制开户。使用过程可大致分为两个步骤，第一步是充值，支付机构采用密码、指纹、手机短信验证码等方式对消费者身份进行核验，核验通过后向支付账户已绑定的银行卡发卡行发送扣款请求；发卡行将交易处理结果反馈支付结果，完成银行卡账户扣款。第二步是余额支付，支付机构验证消费者身份后，直接从支付账户进行扣款。在支付账户模式下支付信息的有效性由支付机构核验。该种模式最为常见，如支付宝、财付通等支付机构。

二、法律关系分析

从支付流程看，交易过程中涉及到支付机构、发卡行和消费者三方，支付机构和发卡行同为支付服务提供方。

（一）网关支付中的法律关系

消费者与银行。在网关支付和快捷支付模式下，支付机构主要起到“归集”作用，消费者通过支付机构平台选择自己的发卡行完成支付操作。从交易本质上看，由于核验消费者身份信息以及交易指令完整性与准确性的为银行机构，因此消费者与银行的权利义务应遵循《电子支付指引（第一号）》，见表1。

支付机构与银行。支付机构与银行之间的权利义务关系，主要是基于双方签署的合作协议而产生。具体包含以下几个方面，见表2。

消费者与支付机构。消费者与支付机构间的权利义务关系也是基于双方签订的服务协议而产生。支付机构有权要求消费者提供必要的身份信息，以供自身与银行认证；有权要求消费者缴纳支付服务费用。支付机构也有义务向消费者披露自身资质、收付标准、银行转账限额等信息；有义务维护支付系统安全；有义务转送消费者支付指令；对消费者信息保密等。同样，消费者也拥有知情权、选择权、信息安全、资金安全、损失赔偿等权利；有义务向支付机构提供完整、真实、有效的个人信息，有义务按照约定发送支付指令。

（二）快捷支付模式中的法律关系

在快捷支付模式下，消费者的身份验证主体有两种，分别为支付机构和发卡行。若消费者身份信息是由发卡行核验，那么与网关支付模式相似，支付机构仅提供一个类似信息转接的服务，参与主体间的权利和义务并无二致。

若消费者身份信息是由支付机构核验，那么消费者与支付机构、消费者与银行、支付机构与银行的权利义务关系发生了改变。主要区别就在于由支付机构核验交易指令的完整性与准确性，银行仅根据支付机构的支付请求进行扣款，支付机构和银行均有权对消费者划分风险等级，对支付类型、单笔交易金额、每日累计交易额等做出限制。

（三）支付账户模式中的法律关系

相较于网关支付和快捷支付模式，在支付账户模式中支付机构不仅归集了各个银行支付接口，同时设计了内部账户体系，为消费者开立支付账户。消费者之间的资金划转，不仅可以通过支付账户与银行支付接口间完成，也可以在支付账户间完成。

消费者与支付机构。由于在该种模式下，消费者待划转资金以支付机构名义，存在于银行中。根据衡平信义的原则，衡平法上信义关系即只要一方A 为一方B 的事务或财产从事活动，或者一方对另一方形成信赖。信义关系基于合同又超越合同，即当事人之间除了在合同具体条款约束以外，还有其他的权利义务，如信息义务。受信人基于受益人的信赖关系而在一定程度上占有受托财产，拥有管理乃至处分的权利，因此受益人处于弱势地位。在网络支付业务中，支付机构基于用户的信赖与之产生委托关系，以自己的名义在备付金银行开立存管账户，存管用户资金，这在一定程度上占有受托财产并有管理权限，也就具有了挪用、滥用的道德风险。综上分析，支付机构与消费者之间存在信义关系，支付机构负有信义义务。基于以上的法律关系分析，结合《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（中国人民银行公告[2015]第43号）等管理规定，可以得出消费者与支付机构间的权利、义务关系，见表3。

消费者与银行。在支付账户模式下，消费者与发卡行仅在充值、提现两个环节中产生直接的关系，而充值、提现使用的支付机构与银行的支付接口，则消费者与发卡行的权利义务关系也应按照《电子支付指引（第一号）》开展，此处不再赘述。

支付机构与银行。支付机构与银行之间是合同法律关系，而这种合同法律关系要比网关支付和快捷支付复杂--不仅涉及网关支付、快捷支付中的权利义务关系，还因支付账户的存在而产生消费者备付金管理等相关问题。一是，银行需要为支付机构提供存管服务，对存放于本行的消费者备付金的划转和使用进行监督管理。二是在消费者信息验证方面，在支付账户的模式下，支付机构不再是转送信息、协助查验的角色，而是承担了主要的身份信息以及支付信息的核实责任，发卡行仅根据支付机构的支付指令划拨消费者银行账户资金。

三、政策建议

网络支付业务不断向多元化、专业化、复杂化发展，在满足消费者零售支付需求的同时，也给消费者权益保护、维权等带来更多困难。尽管监管部门在制定相关业务规则时，均体现了对消费者权益的保护，但由于相关法律层级较低、规定较为泛化、缺少明晰的纠纷处理流程等原因，消费者权益难以得到有效保护。结合网络支付业务特点以及国外监管经验，建议从以下三个方面加强消费者权益保护工作，促进网络支付行业稳健发展。

（一）提升监管层级、夯实法律基础

目前我国针对消费者权益保护的立法是于1993年颁布、2013年最新修改的《中华人民共和国消费者权益保护法》，从内容上看该法主要是保护消费者在商品交易的权益，未提及消费者在支付过程中的权益。此外，尽管《非银行支付机构网络支付业务管理办法》虽有规定，尚未明确处罚。建议出台《金融消费者权益保护法》，全面、系统梳理包括网络支付业务在内的电子支付服务中，市场主体间的权利义务关系，统一支付机构与银行的监管、处罚标准，提升法律层级，夯实消费者权益保护的法律基础。

（二）细化争议处理流程，畅通救济渠道

尽管《非银行支付机构网络支付业务管理办法》对消费者资金损失的偿付进行了规定，但由于相关条款较为原则化，消费者一旦发生类似未经授权支付而遭受资金损失，该向谁申诉、提供哪些证明资料、处理流程以及时限要求等均未明确；同时由于主体涉及多方，容易出现支付机构、银行相关推诿的情况，最终给消费者带来“二次伤害”。因此，结合我国实际，建议以中国支付清算协会为主体，建立消费者网络支付业务纠纷处理机制，并改变“谁主张，谁举证”的原则，要求由支付机构或银行举证。

（三）强化消费者备付金管理，建立支付机构偿付能力保障制度

在支付账户模式下，支付机构聚集了大量的消费者资金，尽管我国已建立了人民银行主管、备付金银行协管、协会及机构自律管理的监管体制，并采用风险准备金、备付金信息核对检验等日常监管以及保障措施，但监管效果有待提高。一方面，制度滞后业务的大环境下，人民银行、备付金银行对支付机构的违规行为难以“预知”，基本是处于事后监管，且备付金核对校验难度较大、“事中”监督流于形式；风险准备金是按银行利息的10%进行计提，资金规模有限，“事前”保障机制有所缺失。因此，建议参考欧美取消备付金利息收入的做法，将备付金所产生的利息购买商业保险；实行保障偿付制度，要求支付机构按照备付金比例以自有资金缴纳偿付资金。

（四）探索实行公益诉讼，强化消费者信息保护

在网络支付业务中，支付机构、银行，甚至是提供商品交易的平台，均留存了大量消费者个人信息。尽管相关法律法规均要求保护消费者信息安全，但由于缺少必要的监督手段，消费者也难以就个别信息泄露进行诉讼维权等原因，导致信息泄露事件屡禁不止。建议以中国消费者协会或中国支付清算协会为主体，根据舆情与投诉，探索实行公益诉讼，强化消费者信息保护。

参考文献：

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为提高效能、增强效果，我局将“解放思想科学发展”主题实践活动与法律服务行风建设年活动、社会主义法治理念教育活动等紧密结合，一同协调安排，周密部署，扎实有效地加以推进。活动开展以来，我局按照县委确定的工作程序和方法步骤，通过召开动员大会，开展“落实科学发展观大讨论”，学习省、市委有关文件，深入查找与落实科学发展观、加快跨越式发展不相适应的思想观念，顺利完成了各项工作任务，目前正扎实推进整改提高阶段工作。局解放思想、科学发展主题实践活动领导小组、每位领导成员及工作人员，分别围绕单位职能和个人岗位职责，通过召开座谈会、发放征求意见表、深入基层调研等形式，广泛征求了社会各界和群众的意见与建议，全面查找了单位和个人在落实县委、县政府部署的各项目标任务方面，以及去年解放思想主题实践活动整改措施、承诺事项落实方面存在的问题，召开了领导班子专题会议，对存在的问题进行了认真梳理和深入剖析。在此基础上，局党组研究制定了整改方案。

二、存在的问题

1、思想观念不能适应新发展要求，工作创新不足

有一些同志认为，司法行政部门职能不硬、地位不高，存在畏难不前、悲观失望的消极情绪。因而缺乏迎难而上、锐意创新、争先进位、勇争一流的思想，创新能力不强，工作思路不宽，执行落实不严，市场经济知识缺乏，参与创新本领不高，安于现状，被动应付，习惯于消极地等任务、等措施，工作中缺乏服务全县经济发展大局的主动性和开拓性。还有一些同志面对已经取得的成绩沾沾自喜，小进则满，固步自封，缺乏再接再厉，勇于不断前进的思想。因而缺乏加快发展的紧迫感和继续很抓落实的责任感。这些都极大的束缚了司法行政工作的跨越发展。

2、法律服务管理措施不够，为“中心工作”服务的思路有待创新

司法行政机关、行业协会和法律服务机构三结合的管理体制不完善，过份信赖行业管理和律师、公证等法律服务机构的自律性约束，因而落实行政监管职责方面存在薄弱环节。造成律师、公证等法律服务行业中，出现少数人员违规执业、收费不办案、为当事人服务不到位，以及律师事务所内部管理不规范、忽视服务质量等不良现象。法律服务工作为优化经济发展环境服务的思路不够开阔，参与推进依法行政、案件处理、平安建设及维护社会稳定方面缺乏创新措施，主动为重点工程建设、招商引资等中心工作服务的措施落实不够。

3、推进依法治理措施不强，普法宣传方式方法创新不足

随着《行政许可法》、《物权法》等一批重要法律的颁布施行，依法治理工作的要求也越来越高。但我们在深入推进依法治理，强化依法治理监督指导的措施落实方面还很不到位；普法工作发展不平衡，对偏远农村地区和城市流动人员开展法律宣传和法律服务不到位，基层普法的深度和广度还不够，法制宣传的方式方法还要不断创新。这些都制约了普法依法治理工作的发展。

4、法律援助工作与广大群众的需求还有一定的差距

法律援助工作维护社会公平正义职能没有很好发挥，在加强对法律援助工作的指导和帮助，健全法律援助工作机构，壮大法律援助队伍，扩大法律援助工作覆盖面，提高法律援助办案质量，增强法律援助工作社会效果方面工作做得还不够，与人民群众及党委、政府的要求存在较大距离。

5、作风不实，队伍素质还需不断提高

虽然自开展的“解放思想、科学发展”主题实践活动以来，我局采取了一系列措施加强机关作风和效能建设，但由于司法行政队伍由机关公务员、律师、公证员、基层法律服务工作者组成，成分复杂，人员素质不一，因而仍然不同程度地存在着工作作风不实,责任意识不强,创优意识不浓，抓服务优化经济发展环境工作落实不够，个别同志工作效率低下、纪律松懈，甚至违反“五条禁令”等现象.工作作风、工作效能和为群众服务的意识、能力都需要继续提高。

三、整改措施

针对上述问题，局党组紧紧围绕“创新促发展、执行看落实”这一主题，从工作的目标、改革的深度、创新的环境、发展的效果等具体方面入手，坚持解决突出问题与建立长效机制相结合、思想教育与奖励惩处相结合、管理创新与规范行为相结合，以“抓创新、重落实、促发展、争一流”为指导，认真研究落实了以下各项整改措施。

1、解放思想，锐意创新，狠抓落实

按照科学发展观要求，扎实开展解思想主题实践活动。强化对司法行政队伍的教育，引导全系统领导干部和工作人员，进一步加大解放思想力度，坚决屏弃思维定式和“官本位”思想，彻底改变小进则满、畏难不前、安于现状的思想，集聚加快发展的思想动力，以思想的大解放促进工作思路和工作方法的大创新。全面分析当前司法行政工作发展状况，分析新形势、新任务、新发展对司法行政工作提出的具体要求，严格执行各项司法行政方针政策，全面落实县委、县政府分解确定的各项目标 任务。把加强司法行政能力建设的着力点，放在抓创新、抓落实、抓发展上，放在为优化经济发展环境，为促进全市经济发展、招商引资、全民创业提供法律服务、法制宣传和法律保障上。

2、落实法律服务管理措施，严格执行监督管理职责

针对律师、公证等法律服务行业存在的问题，强化管理职能，创新管理手段，落实管理措施，下力气规范律师、公证等法律服务行业，更好地服务全县经济建设和社会发展，服务人民群众的生产生活。一是以“规范管理、诚信执业”为主题，扎扎实实开展法律服务行风建设年活动。强化律师业管理措施，完善律师执业诚信管理制度，强化律师责任。将律师执业规范、收费标准、投诉电话等向社会进行公示，拓展监督渠道。二是深化全县法律服务市场清理整顿活动。成立清理整顿活动领导小组，制定专门工作方案。全面清理“黑律师”，取缔非法设立的法律服务机构，有针对性地解决目前我县法律服务行业中存在的突出问题。建立与市公、检、法部门之间的联席会议制度，积极解决律师执业当中存在的会见难、阅卷难、取证难问题。三是严格按照全省《律师事务所规范化标准》加强律师事务所内部管理，规范律师、公证法律服务程序。四是每季度组织开展一次律师、公证法律服务质量跟踪调查，向案件当事人发放征求意见函，认真受理群众投诉，坚决查处法律服务行业收费不办案、为当事人服务不到位等违纪、违规执业行为，提高服务质量。五是每季度召开一次律师事务所、公证处和基层法律服务所负责人会议，邀请其他政法机关负责同志参加，查找问题，制定改进措施。确保年底前规范法律服务市场工作取得阶段性成果。六是积极拓展法律服务领域。组织律师等法律服务行业围绕优化发展环境、社会主义新农村建设、国企改革、民营经济发展、重点项目建设等开展法律服务，积极担任企业法律顾问，努力为政府依法决策、依法管理提供服务，积极参与接待工作。

3、创新依法治理工作机制，改进普法宣传方式方法

针对工作中存在的问题，我们采取以下措施：一是切实加强领导干部、司法和行政执法人员法制教育，举办领导干部法制讲座，提高领导干部依法决策、依法管理意识和能力。二是继续严格执行普法依法治理岗位目标考核责任制，严格督查考核，完善奖惩措施。三是开展“在优化经济环境中开展法制宣传和为企业提供高效法律服务”专题活动。邀请商家、民营企业家召开优化经济发展环境法制宣传、法律服务座谈会，现场解答企业法律咨询，为企业赠送《企业经营管理人员常用法律知识读本》等宣传资料。四是健全基层普法网络，建立基层农村普法示范点，发挥村居义务普法宣传小组作用。五是创新普法形式，充实网络普法内容，建立“__县青少年法制教育示范基地”。深入开展“法律六进”活动，组织法律服务人员，深入基层农村和社区，开展义务法制宣传和法律咨询。

4、强化责任意识，维护公平正义，创新法律援助工作

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企业法律顾问即企业配备的，专门服务于企业的从事法律事务的企业工作人员。企业法律顾问制度是指关于企业专门设立的法律顾问部门或者是配备的专职或兼职从事本企业法律事务的法律工作人员的一整套制度。

企业法律顾问的任务主要有：为企业草拟各种规章制度、条例等各类法律文书并进行审核确认，使其符合国家的各项法律法规，符合市场经济发展的规律，从而使企业的内部管理走上法制化的道路；在企业制定重大经营决策，进行各类项目讨论时，为企业提供相应的法律咨询服务及项目可行性与否的论证，保证企业的各项决策活动可以依法运行，从而使企业规避各类风险；为预防企业与相关合作商发生合同纠纷，替企业草拟各类合同，对合同进行相关审查，并为企业代签各类合同，使企业的合同管理制度健全而完善，避免各类合同漏洞的出现；为企业各类经济纠纷得到及时而有效的处理，参与企业的各类纠纷处理及调解，维护企业合法权益，使企业的经济利益免受损害。

企业法律顾问的服务内容主要有：提供法律咨询，在企业起草各类规章制度时，参与其中，给予有关法律方面的各类参考，并审核企业的各项规章制度；法律顾问要对企业的各类合同进行审查，重大合同的起草与谈判法律顾问都要参与其中，给企业提供法律帮助；为企业的经营提供全面的法律参考，对各类重大项目进行法律论证；工商登记、商标注册、专利申请等有关法律事务由法律顾问委托代办；企业参加诉讼和非诉讼活动；在招投标、资产转移、合并分立、投资、租赁等重要经济活动中，法律顾问要提出法律意见，处理法律事务；对员工进行法律培训等。由企业法律顾问及其制度的概念研究，任务及服务内容可见其在企业发展中所发挥的重要作用，在我国社会经济的发展中所具有的重大意义。

二、我国社会经济的发展需要建设企业法律顾问制度

（一）企业法律顾问可以帮助企业在市场经营中防范法律风险。我国的社会经济随改革开放高速发展，市场经济中，市场的主导地位，市场多元化的客观环境，利润越多越好的主观意识，各类企业在市场经济中必然要追求最大的利益，如果利益追求与所存在的环境间得不到平衡，就有可能导致企业面临法律风险。为防范风险，减少损害，就要求企业在事前进行风险预估，在事中进行风险管理，事后进行风险处理，这些需要企业设立专门的法律顾问部门或聘用法律顾问，为企业提供各类法律服务，使企业及时有效的防范各类法律风险。

（二）法律顾问制度是完善现代企业制度的重要一环。产权清晰的现代企业制度，需要企业法律顾问的参与，责权明确的现代企业制度同样需要企业法律顾问的存在，政企分开，管理科学的现代企业制度更需要企业法律顾问献计献策，付出努力。企业法律顾问制度是现代企业制度重要的组成部分，企业法律顾问可以规范企业管理，使企业可以防范风险和减少损失，企业做为市场经济最重要的组成部分，其规范化的运作，有序的市场竞争，是促进我国社会经济快速发展的重要保证。

（三）企业法律顾问制度可以促进我国法律服务行业发展。当前，我国的法律服务行业发展还很不完善，存在很多不合理的情况。如，整体发展不协调，主要发展律师诉讼服务业而忽视了其他的服务内容，法律顾问制度的建设，弥补了法律服务行业在除律师诉讼服务之外的法律服务空缺，使法律服务行业的服务多元化。另外，法律服务行业收费较高、市场不稳定，服务对象也不稳定，中小企业不愿接受法律服务等问题严重影响我国法律服务行业的发展，企业法律顾问制度原则可以使我国法律服务行业的市场和服务对象趋于稳定，并有利于法律服务行业收费的合理化。由此可见，企业法律顾问制度的建设可以促进我国法律服务行业更好地发展。

三、当前企业法律顾问制度还存在一些问题

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有序有效开展民主评议政风行风活动、改进作风，提高工作效能和服务质量，为推动司法行政事业又好又快发展提供强有力的保障。

二、评议对象

1、各乡镇司法所；

2、法律服务行业，包括各公证处、律师事务所、法律服务中心、法律援助中心。

三、评议内容

（一）共性评议内容

1、信息公开。认真履行公开责任，政策法规、办事流程、收费标准、办理时限、服务承诺等政务（事务信息）应公开尽公开。

2、依法办事。正确履行职责，严格依法依规办事，无、执法不严、办事不公、乱收费、乱罚款和各种摊派等问题。

3、廉洁自律。认真执行党风廉政建设各项规定，在履行职责中忠于职守、廉洁奉公，无、、吃拿卡要等问题。

4、制度建设。内部管理和监督制度完善，政风行风建设责任制落实，建立健全落实政风行风热线工作机制，对群众反映的问题整改落实到位。

（二）个性评议内容

1、司法行政机关

（1）促进发展。贯彻落实县委、县政府科学发展、加快发展的决策部署，制定具体措施，着力解决影响和制约司法行政科学发展的突出问题。

（2）转变职能。顺应企业和群众需求，主动为市场主体和群众提供直接、便利、公正、有效的服务。

（3）改进作风。认真落实中央“八项规定”和县委实施细则，坚持走群众路线，坚决克服、形式主义，重实干、求实效。

（4）维护民利。认真落实中央和省、市、县出台的利民惠民政策。加强和改进群众工作，着力为群众办实事解难题，纠正损害群众利益的不正之风。

2、法律服务行业

（1）诚信服务。严格履行服务承诺，无强制服务、乱收费等问题。

（2）高效服务。主动简化优化服务流程，按规定缩短办事时限，提高办事效率。

（3）优质服务。改进服务方式，推行各项利民便民措施，无作风粗暴、态度生硬和刁难群众、推诿扯皮、效率低下等问题。

四、评议方法和步骤

（一）动员部署阶段（4月—5月）

全系统各级各单位要制定实施方案，成立评议工作机构，召开评议工作动员大会，安排部署年度评议工作。同时，针对群众反映比较强烈、意见比较集中的问题，研究提出2013年度重点整治的2—3个评议选题，下大决心、花大力气加以解决。

（二）调查评议阶段（6月至8月）

1、查摆存在问题。要对照评议内容，认真自查自纠存在的问题，通过问卷调查、走访座谈、公布投诉举报电话等形式，广泛征求社会各界和管理服务对象的意见、建议，并确定专人收集整理存在的问题、意见和建议。

2、组织明查暗访。要有计划地组织民评代表到基层单位、法律服务窗口进行明查暗访，及时发现和纠正存在的政风行风问题。要定期向民评代表通报情况，分析研究评议中发现的问题，推动评议活动深入开展。

3、开展选题评议。要对研究确定的选题评议问题，制定整改措施，加强经常性检查，确保群众反映强烈的问题得到有效整改，做到有安排部署、有评议方案、有检查记录和工作总结。

4、开展“面对面”评议。适时召开评议大会，通报评议工作开展情况，邀请评议指导组、评议代表进行点评。主要领导要对评议代表提出的问题进行表态，能够当场解答的可当场解答，一时无法解答的，经过调查研究以后向评议代表反馈。

（三）落实整改阶段（9月至10月）

1、整改落实。要对自查、明查暗访、社会各界反映、群众投诉举报等渠道发现的问题和反映的意见建议，进行汇总和梳理归类，深入分析问题产生的原因，及时研究制定具体可行的整改方案，做到一件一整改。

2、整改反馈。要公开整改问题，及时将整改情况包括纠风办反馈的个案整改情况上报纠风办。

（四）工作考评阶段（11月至12月）

1、督导检查。要组织对所属基层、直属单位和法律服务窗口评议工作进行督促检查，对问题比较严重或整改不到位的，要进行重点督查。

2、接受工作考评。要及时收集、分类整理评议工作有关的文件、资料、照片等，形成工作档案，并按要求上传纠风网站，接受纠风部门的网络动态监管和工作考评。

五、工作要求

（一）切实加强领导。各单位要在思想上高度重视，切实加强对评议工作的组织领导。要按照“谁主管、谁负责”和“管行业必须管行风”的原则，切实担负起政风行风建设和评议工作的责任，及时解决工作中遇到的困难和问题，为评议工作提供必要保障和条件。各基层司法所和各法律服务单位要按照本实施方案的总体要求，认真研究制定本系统、法律服务行业评议工作具体方案，抓好组织实施工作。

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深入贯彻落实党的十及十八届三中、四中、五中全会、国务院和区州市人民政府廉政工作会议精神，坚持围绕中心、服务大局，以人为本、关注民生，标本兼治、纠建并举，以维护人民群众切身利益为出发点，以人民满意为工作标准，扎实抓好纠风专项治理工作，切实加强政风行风建设，着力解决群众反映强烈的突出问题。全面开展损害群众利益“严查年”活动，严查快办损害群众利益典型案件，积极回应社会关切，努力提高司法行政系统纠风工作科学化水平，为实现市社会稳定和长治久安提供坚强保障。

二、主要任务

（一）以勤政高效为重点，深入推进司法行政机关作风建设。

认真开展机关效能督查工作，重点查找机关是否存在“懒、散、庸、浮、拖、贪、奢”现象和基层司法所不按时上班、无故关门也不告知去向、不公布工作人员及联系方式或有联系方式而不接听等问题，坚决纠正“门难进、脸难看、话难听、事难办”等突出问题。

治理达到的目标：干部作风明显改进，服务能力明显增强，办事效率明显提高，发展环境明显优化。

（二）以诚信为民为重点，深入推进法律服务机构行风建设。

法律服务行业要加强行业自律和诚信体系建设，规范服务行为，重点整治少数法律服务工作者不讲诚信、不讲职业道德、推诿扯皮等损害形象的问题。

治理达到的目标：职业道德水平显著提升，诚信意识不断增强，服务程序日益规范，服务质量不断提高。

（三）以塑造形象为目标，加强警风警纪教育。

重点治理司法行政干警着装不规范、敬礼不标准、服务用语不文明、行为举止不合理等问题，同时，加大对警车的管理力度。

治理达到的目标：警容风纪明显转变，警车管理更加严格。

（四）强化执纪问责，坚决查处违纪违规行为。

认真查处损害群众利益的突出问题，切实维护群众利益。对查处的违纪违规行为要进行实名通报，发挥警示、教育和震慑作用。

治理达到的目标：群众切身利益得到维护。

三、落实纠风工作任务的措施

（一）继续落实纠风工作领导责任制。

按照“谁主管，谁负责”和“管行业必须管行风”、“管机关必须管作风”的原则，坚持“一岗双责”，机关科室负责人和基层司法所所长要对纠风工作负全责，要把纠风工作融于司法行政各项业务工作中，进行同研究部署，同督促检查，同考核验收，同总结考评。

（二）建立并落实纠风工作各项机制。

1、建立纠风工作提速增效机制。结合我市司法行政工作实际，突出工作重点，找准工作抓手，体现工作特色，做出整体安排，加强与政风行风评议员、义务监督员的联系，尽快启动2016年纠风工作。

2、建立纠风专项治理责任分解和选题立项机制。抓好司法行政系统纠风专项治理自选动作，要选择一些群众关心、关注的热点难点问题和突出诉求，作为自选专项治理任务进行选题立项，使专项治理工作机制全覆盖。

3、建立政风行风分类评议机制。结合正在开展的“访惠聚”活动，在形式、内容和成效等方面不断深化民主评议。充分发挥行风评议员、义务监督员的民主监督作用，配合做好明察暗访工作，定期报告纠风工作，请行风评议员和监督员出谋划策，把好关，及时掌握动态，发现问题及时纠正。要受理好“新广行风热线”和“昌广行风热线”的群众投诉，加强对群众投诉问题的分析判断，切实为民排忧解难。

4、建立群众诉求严查速结工作机制。建立健全群众诉求快速反应机制，加大不正之风案件的查办力度，坚决查处违纪违规行为，做到件件有结果，事事有回音。开展评议员日常行风调研和集中行风调研，深系基层单位广泛征求意见建议，切实做到听民声、知民意、解民忧、慰民心。

5、建立政风行风创先争优机制。要把开展政风行风建设示范窗口创建活动，争创“自治区政风行风建设示范窗口”作为纠风工作创先争优的重要载体，强化创建工作，发挥示范效应，提升整体水平。

6、建立纠风工作绩效考评机制。将纠风工作纳入市司法行政系统绩效考评体系之中，把纠风基础工作、专项整治任务落实、示范窗口创建、公众测评情况、群众诉求办理情况等内容列入考核指标，切实加强考核工作的科学性。

（三）加大法律服务行业监督管理力度。

1、加强律师队伍诚信建设。按照《州所属律师事务所及律师诚信制度建设考核办法（试行）》（昌州司办〔2014〕36号）文件要求组织开展年度诚信建设考核工作，坚持平时检查通报制度，实时更新诚信档案，严肃查处不诚信行为，提升律师公信力。

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钟韵(通讯作者)(1976-)，女，广东广州人，暨南大学特区港澳经济研究所副教授，研究方向为服务贸易与区域经济。

摘要：CEPA的签订，旨在促进内地和香港特别行政区经济的共同繁荣与发展，减少或取消双方之间的贸易壁垒。逐步实现服务贸易自由化。但迄今为止，CEPA实施的现实效果与预期效果却存在较大差异，文章运用对比方法就CEPA演进对广州商务服务业所起作用进行实证分析，得出结论后提出相应对策建议。

关键词：CEPA；商务服务业；实证分析；对策建议

中图分类号：F712.9

文献标识码：A　文章编号：1002-0594(2009)03-0040-05　收稿日期：2008-11-26

内地与香港于2003年6月签订了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(即CEPA)，包括零关税、投资便利化和服务贸易自由化三大主要内容，服务贸易自由化作为其一，其目的在于“促进香港与内地的服务贸易自由化，逐步减少双方的贸易壁垒”。

改革开放后，粤港的“前店后厂”合作模式的成功使广东成为全球的“制造业工厂”，香港也确立了国际大都市的地位。区域经济的发展，对粤港合作的模式提出了新的要求，但由于香港的服务业未能及时跟进(封小云，2007)，导致粤港“前店后厂”合作模式的升级较为困难。有研究认为，CEPA可以被视为加强内地与香港合作的一项制度创新，在其签订之初，有舆论曾对其作用做出了美好的预测。

但从CEPA签订到其五次补充协议的签订和实施，迄今已有5年，实际成效并未如预期。本文试从CEPA实施的预期效果与实际成效的对比人手，以广州的商务服务业为例。根据企业访谈资料。分析CPEA中服务贸易自由化内容的演进对香港商务服务业进入广州状况以及对广州同行业发展的作用影响，得出结论并从“互利、双赢”的角度提出加深两地服务贸易自由化的对策建议，强化CEPA协议的有效落实。以期通过解读CEPA演进的作用，为CEPA框架下加快内地和香港服务业合作提供有益的思路。

一、CEPA框架下的预期成效与实际成效对比

(一)CEPA协议的预期成效

CEPA协议是内地与香港特别行政区代表经过多轮磋商签订的，旨在促进内地和香港特别行政区经济的共同繁荣与发展，减少或取消双方之间的贸易壁垒，逐步实现服务贸易自由化。

根据预期，CEPA协议的签订将有助于内地和香港两地政府间的合作协调和资源整合，扩大香港服务业市场半径，刺激香港经济的更快发展，同时提升内地服务业发展水平。就商务服务业而言，两地服务同行可高密度聚集在一起，配以一定的配套制度设计(即不断完善地区利益获得机制和地区间利益分享与平衡机制)，两地间将不再存在地方服务贸易壁垒，服务人员能够自由流动，并根据各自优势开展业务，由此共同构建出一个协调平等竞争的商务服务体系平台，构建起有利于区域经济整合的体制和协调运行机制，避免因信息不对称而导致的低效率资源配置，实现商品、生产要素自由流动、投资便利化和服务贸易自由化，实现外部服务效应内部化，为产业链的有效延伸降低交易成本。

(二)实际成效

1　从CEPA协议签订至今的成绩看，可以说是累累硕果。从CEPA协议到补充协议五，内地在法律、会计、建筑、医疗等38个领域对香港采取了192项开放措施，其中约三分之二的措施已实现国民待遇，开放的服务行业2009年也将达到40个，包括会展、银行、建筑、运输物流等相关领域的服务。截至2008年5月底，香港共有37家银行全面办理存款、兑换、银行卡和汇款4项个人人民币业务，人民币存款达’776.8亿元。建筑领域内地与香港共有2037人通过互认取得了对方的专业资格(泛珠三角合作信息网，2008)。广东企业每年在香港投资也超过1亿美元，截至2007年6月底，广东省经批准在香港设立和增资的企业共787家，协定投资额35.9亿美元，约占广东境外投资总规模的40％。

而就广州服务贸易而言，香港第三产业向广州转移的趋势也在加快，从第一家符合CEPA条件上报商务部审批的企业――新柏泓(广州)国际货运有限公司成立以来，2006年香港投资广州的服务业项目235个，占同期香港对广州投资项目总数的47.76％，合同外资6.13亿美元，实际使用外资4.83亿美元。穗港经贸合作已从过去劳动密集型为主的“前店后厂”、“前店后仓”的较低层次，向高新技术和现代服务业等高端产业迈进。(香港经济年鉴，2007)

2　虽然CEPA协议成绩斐然，但现实效果和预期效果却仍存在较大差异。不少港资服务业反映其中存在不少问题和障碍，并形象地将之称为“大门打开后仍有多个小门”，服务开放的领域仍显不足，对香港服务提供者要求过高、限制太多，申请审批手续繁杂、透明度不高等问题层出不穷，从而影响实际运作。

例如，虽然CEPA开放的服务领域已由最初的17个扩展到现在的40个，但就目前而言，我国服务开放度仅为1％，可见服务开放领域仍显不足。而在律师服务界，按CEPA协议规定，内地律师事务所可聘用香港法律执业者，但香港律师事务所驻内地的代表处却不允许聘请内地律师，除非这些内地律师放弃其律师身份，而香港律师要从事内地业务只能以公民身份出现，而不得以律师身份出现。以至当前香港650家律师行中，仅有一成在内地设有律师事务所(香港经济年鉴，2007)。对香港服务提供者的限制可见一斑。此外，CEPA的政策性安排也仍未到位，相当一部分政策落实不到位和具体操作程序的模糊不清，造成港人依CEPA协定进军内地市场的投资热情锐减。

二、服务贸易自由化的内容演进及影响分析

本文从CEPA服务贸易内容演进和基于访谈的实证影响进行对比分析。

(一)服务贸易自由化的内容演进

就服务贸易自由化的内容演进而言，主要从服务开放的行业数目、服务提供者要求和业务选择等方面进行说明。

1　服务开放的行业数目逐步增加。自2004年1月1日CEPA正式实施以来，中央政府和香港政府先后于2004年至2008年签署了CEPA补充协议1至5，使得CEPA尤其是服务业开放的内容不断得以充实，就行业数目看，由最初的17个行业逐步扩展到目前的40个行业，即由原来的房地产、法律、银行业、证券业和保险业等17个行业逐渐扩大到现在的职业介绍、市场调研服务、与管理咨询相关的服务等40个行业，其中商务服务业由原来的6个扩大到现在的13个。

2　服务提供者要求由严渐松。首先根据CEPA协议，对以法人形式提供服务的香港服务提供者申请在内地提供服务时应根据香港特别行政区《公司

条例》或其他有关条例注册或登记设立，并取得有效商业登记证，并从事实质性商业经营3年以上(含3年)，其中提供建筑及相关工程服务以及保险等服务的香港服务提供者应从事实质性商业经营5年以上(含5年)。其次香港服务提供者在内地居留时间和获取从业资格证要求方面，本文以法律服务业和会计师服务为例列表具体说明(见表1)，从表1可以看出CEPA协议对香港服务提供者限制要求呈现出由严渐松的特点。

3　香港服务提供者业务选择由少渐多。根据CEPA及各补充协议调整，对香港服务提供者在内地的业务选择规定表现为由少渐多，具体以法律和会展服务为例对香港服务提供者在内地业务选择要求做简单梳理(见表2)。

从以上开放的行业数、服务业提供者要求和在内地的业务选择上看，开放的行业数由少到多，服务提供者要求和业务选择由严渐松，CEPA协议总体上是个逐步演进的过程，CEPA所产生的经济效应也将是个循序渐进的过程，前途是光明的，道路是曲折的。就目前而言，CEPA还存有较多问题，需要进一步努力改进。

(二)基于访谈的实证影响分析

在CEPA框架下，香港的服务提供者纷纷“北上”进入内地市场，根据服务贸易自由化内容的演进和CEPA的预期效应，本文以广州的商务服务业作为实证分析对象，就香港商务服务进驻广州市场的实际情况和广州同行对CEPA协议的看法进行了为期3个月的问卷调查和深入访谈，结果显示，CEPA对促进香港商务服务业进入广州的情况未如理想。

1　港资商务服务业在广州市场受限较多。从问卷调查和访谈的结果来看，港资商务服务提供者认为在广州开展业务存在较多的限制，大大影响了港资商务服务在广州的发展，主要体现在以下几个方面：

(1)进驻广州的商务服务企业有限。如会计师事务所目前在广州暂时还没有，广告业资则寥寥无几，外资律师事务所目前仅有23家，港资律师事务所就更少了，而且据香港律师事务所驻广州办事处的管理人员介绍，香港律师事务所驻内地的代表处按照规定是不允许聘请内地律师的，除非这些内地律师放弃其律师身份，以至当前香港650家律师行中，仅有一成在内地设有律师事务所。

(2)业务选择上受限制。如法律服务，访谈中了解到香港律师事务所目前只能做涉外的业务。如果香港律师要从事内地业务只能以公民身份出现，而不能以律师身份出现，以至在内地的业务部分只能找内地同行协作，极大限制了港资律师事务所的业务。会计师服务方面，港资会计师认为内地的严重，怕服务内地市场，即使进入内地市场也找国内的同行合作，同时由于港资会计师对内地相关规定等不太熟悉，而境外客户看重的是会计师事务所的业务能力，而不存在内外资的选择问题，这对港资会计师服务来说限制了其业务运作。

(3)获取从业资格证难度较大。如法律服务，因两地不同的法律制度及专业环境，即使是香港资深律师，要通过内地的考试也要从头学起。据2004年12月国家司法部公布的资料，2004年度共450多名港人报名参加内地律师资格考试，但涉险过关者却仅为4人，考试成绩很不理想。而会计服务方面，则因为香港会计不了解内地的《税法》与《经济法》等，要香港会计师在较短时间内投考完全陌生的内地会计师专业课程也有较大难度(陈恩，2006)。

(4)审批手续繁杂、限制较多。如法律服务，即使港商在内地申办一个联营律师事务所，也要一级级报到司法部及商务部审批，而且要求提供的材料也是五花八门，限制较多。而会展服务，如果港商要在内地开展会展业务则要求港商提供各种各样的材料证明，申请展览的手续极其复杂，并要求按照海关有关条例，展品进出海关需要按货物的价格交纳押金，摊位费也要求高于内地同行数倍。

(5)相关法律法规条文不明确。如法律服务，允许驻内地的香港律师事务所与内地律师事务所联营，但内资和港资联营的相关规定等迟迟未出台，导致两者在利益上缺乏共识，联营得不到落实。而在会展方面，香港展览公司进入内地后，将会主要发挥其信息资源优势，以举办国际展览为主，但港资展览公司取得内地办国际展的资格，需要具备什么条件，应由哪些专业团体或政府部门来认定等问题，目前仍未有明确规定(陈恩，2006)。

2　广州内资同行总体感觉基本没有影响。相反，由于两地间服务价格和服务等级存在差异，如法律服务业，被访的某内地律师认为：内资律师事务所的收费远低于境外律师事务所；而香港的法律服务业专攻性极强，导致其服务范围较窄；港资和内资事务所各自都已形成了较固定的客户群：内地政府还在一定程度上实行着保护内地不太成熟服务业的措施，致使内资同行基本感觉不到CEPA所带来的影响。

三、对策建议

区域经济合作本质上是一个区域间资源配置优化和产业结构优化的过程，也是一个不断发现问题和解决问题的过程。CEPA协议签订以来取得了一定成绩但也存在较多问题，为推动CEPA协议的有效落实，本文按照“前瞻、全局、务实、互利、双赢”的原则，根据问卷调查和访谈出现的问题提出相应的政策性建议。

(一)进一步开放服务行业数目

我国的服务业发展相当落后，国际上规定的140多种服务行业种类，据相关统计在内地仅有40种，并且，国内服务市场在全球属于最封闭的，服务市场的对外开放度全国仅为l％，广东亦在3％以下。香港服务业高度发达，为充分利用香港服务业提升内地服务业发展水平以应对来自境外的竞争。需要内地政府进一步扩大服务业开放领域。从各地区实际情况出发，寻找可合作的服务切入点，政府并予以支持，以期达到双赢。

(二)降低对港资服务提供者限制

从对广州商务服务业港资企业访谈结果可知，港资服务提供者在内地开展业务等还存在诸多限制，为提高CEPA的实施效果，需要政府更进一步减少对港资服务提供者的要求限制，如在律师界，政府应取消香港律师和内地律师之间流动的身份限制，不要求双方律师放弃律师身份，让其能自由流动；业务选择上也不应做限制要求，只要律师能胜任，业务可自行决定；港资内资合作形式也可自行选择。否则，即使CEPA降低了服务业的进入门槛，港企进入内地市场后仍将难以公平开展业务，内地律师同行也将失去提升服务水平的机会。

(三)降低从业资格证考试要求

针对目前香港服务提供者对于从业资格证考试难的问题，内地政府可降低对港资服务提供者考试，要求，具体在考试试题方面可对香港服务提供者区别对待，如采用适合香港当地答题习惯的方式出题，或者双方互相承认两地的从业资格证，对具有从业资格证的同行可自行从事业务。如在法律界，可对有律师从业资格证的双方以平等竞争的方式从事法律服务，而不需要其放弃律师身份，并在业务选择上自行决定境内外业务，以此提高两地律师合作水平。

(四)简化审批程序，规范行业行为，促进公平竞争

针对当前审批手续繁杂的问题，需要两地政府在审批上争取服务业行业的审批权限下放、减少环节、简化手续，降低目前已开放的服务业进入门槛与执行标准，提交的材料能简化则简化，以便港内资的服务同行能在一个公平的审批程序下竞争，并实行普遍优惠制，同时加大知识产权的保护力度，打击非法侵权活动，整顿不正当竞争和严重的短期行为，清理违规运作和无序竞争，形成内外资平等竞争、良性循环的多元化服务结构体系。

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随着信息化、数字化水平的不断发展和日益普及，____市司法局同全市司法行政部门、法律服务机构、管理对象、业务联系部门及其他部门信息交流频繁，日常办公、视频会议、普法宣传、人民调解、安置帮教、社区矫正等各项业务的信息化需求强烈，迫切需要建立健全全市司法行政系统网络和数字平台，才能更好地满足业务快速发展的需要，才能更好地服务于社会稳定和经济发展大局，才能更好地适应“数字城市智慧____”的战略要求。

2010年起，____市司法局依据全市司法行政系统信息化建设现状，提出建设一个安全、先进、灵活，高带宽、高可靠性的多业务应用的综合网络平台，实现了不同部门、不同业务之间安全高速的数据共享、智能分析、应急预警、远程协助、办公协同等功能，尽可能地简化办公流程，提高效率，节约成本，充分发挥职能，有力维护社会稳定，助推经济社会发展。

____市司法局数字化平台建设由应急指挥调度系统、业务信息管理系统、日常办公应用三部分组成。

应急指挥调解系统包括：视频会议系统、内部语音通讯系统；

业务信息管理系统包括：社会矛盾纠纷动态管理评估系统、特殊人群信息管理系统、法律服务信息管理系统、公证信息管理系统、司法鉴定信息管理系统、法律援助信息系统、安置帮教信息系统；

日常办公应用系统包括：OA自动化办公系统、互联网协同办公系统、门户网站系统。

经过近三年的建设，____市司法局数字化平台已初步完成了日常办公应用、应急指挥和业务管理系统的设计建设和推广应用。平台逐步覆盖市司法局、8个县（区）司法局、153个司法所、1451个人民调解委员会及全市各级法律服务机构，在全市司法行政系统形成一个便捷、高效的数字应用平台，基本实现了不同部门、不同业务的高速共享、传输和应用。

二、主要做法

在国家电子政务标准化体系的框架下，____市司法局综合考虑全市司法行政部门和法律服务机构的实际需求，按照相关标准和规范，制定了统一的传输交换标准体系，并根据全市司法行政部门现有网络信息资源的实际情况，以及各级司法行政机关业务职能和特点，科学规划、优化调整，合理改建、扩建，实现了硬、软件资源的集中、整合、共享，建立起统一的共享网络，组织研发各类应用软件平台，坚持边建边用，协调开展数字化平台建设工作。

（一）组网建设。

____市司法行政系统依托政法三级、四级网实现市、县（区）司法局、乡（镇）司法所、人民调解组织互联互通。在市司法局建立中心机房，市司法局及8个县（区）司法局建立视频会议室。目前已完成市、县（区）司法局的数据、语音和视频等综合业务高速、可靠、安全地传输，网络覆盖面继续向乡镇司法所、各级各类人民调解组织等深入。

（二）应急指挥调度系统。

为提高沟通效率、办事效率，减少内部办公会议、业务培训所产生的会务、食宿、差旅费用，节省人力、物力，实现多部门集中协调指挥调度、视频会议、远程业务培训、考试、双向会议、案件会商、工作管理、远程技术支持、应急呼叫、案件实时监控等功能。____市司法局依托政法专网建设政法视频应急指挥调度系统，目前在全市司法行政系统建成政法视频应急指挥室1个，视频会议室4个，市、县（区）司法局均开通VOIP内部语音通讯电话。

（三）业务系统建设。

全市司法行政机关已全面启用司法部的“法律援助信息系统”和“安置帮教信息系统”。____市司法局自主研发的“社会矛盾纠纷动态评估管理系统”、“____市特殊人群信息管理系统”、“____市法律服务信息管理系统”、“____市公证管理信息系统”已在全市推广使用。“____市司法鉴定信息管理系统”正在研发中。目前，____市司法行政各业务工作基本实现自动化和智能化，业务数据体系已初步建立，各类信息数据自动分类、智能分析、自动统计、预警跟踪，确保了数据的真实性和完整性，以直观的效果反映全市司法行政业务工作整体情况，为领导决策提供依据。

1.____市社会矛盾纠纷动态管理评估系统。

2010年，____市司法局立足社会转型、经济转轨、矛盾凸显、各种利益格局大调整的时代背景，结合政法专网和数字化建设，立足于《人民调解法》的贯彻实施，经过深入调查研究，明确了社会矛盾纠纷的定义、计量原则和标准，制定了社会矛盾纠纷分类、分级的原则、标准和方法，规范了社会矛盾纠纷受理、评估、化解流程，形成“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”，并开发“____市社会矛盾纠纷动态管理评估系统”，利用网络系统，采用直观的电子图示形式，准确记载各种类型矛盾纠纷及其在空间区域、历史时段上的分布，科学分类、综合分析评判，刻画各种矛盾纠纷的演变轨迹，把握社会矛盾纠纷性质及发展变化规律，有效实现社会矛盾纠纷的可预警、可控制，为党委政府掌控社会矛盾纠纷动态情况提供决策参考。

系统终端延伸 到乡镇（街道）司法所、专业性、行业性纠纷调委会及有条件的村、企业调委会。将所有社会矛盾纠纷纳入党委政府主导的社会矛盾纠纷调解机制中。通过合理的分级分类管控，初步实现了矛盾纠纷化解、管控工作向类别化、差异化转变，向因人、因事、因地、因时的“源头预防”转变，向各种调解机制“横向联合、优势互补”的多元化解转变。通过及时客观的收集社会矛盾纠纷并进行深入分析研判，在解决矛盾纠纷统计真实性、实时性方面实现了突破，填补了我国基层社会矛盾纠纷基础统计评估标准和分析方法的空白。

目前，该系统在全市所有乡镇运行率达到100%；评估机制被入选为四川省2012年第一批软科学项目；司法部派出调研组来____进行专题调研，并形成了专题调研报告；国家级刊物《人民调解》对评估机制的运行模式、试行情况及取得的成效进行了系统详实的介绍。河南郑州市、新乡市、山东威海市、浙江杭州市、江苏南京市等及川内部分地区司法行政机关都专程来雅学习考察机制建设。“评估机制”向专业化、规范化、标准化、信息化转变，拓展了人民调解工作领域和工作深度，增强了人民调解工作持续稳步发展的后劲，客观上提升司法行政工作整体态势。

2.____市特殊人群信息管理系统。

此处指的特殊人群是：刑满释放解除劳教人员和社区矫正对象（包括被判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行和剥夺政治权利）两类人员。针对此类特殊人群重新犯罪的特点、原因加以研究分析，采取科学有效的预防对策，减少和预防特殊人群重新犯罪案件的发生，对于稳定社会治安秩序，保护国家和人民生命财产安全，促进社会和谐发展，有着重要的现实意义。

____市司法局探索建立了“特殊人群社会危险性评估暨重新社会化机制”，研发“特殊人群信息管理系统”，通过对影响特殊人群的众多社会危险性因素，从内因和外因两个方面分别归纳抽取出对其重新犯罪具有重要影响的因素，并将这些因素进行量化分析，根据量化结果确定其重新犯罪可能性大小，对其社会危险性强弱作出趋势性判断，预测其社会危险性及社会危险性的突出方面，以此为基础，在实际工作中实施分类处置，从而科学地、有针对性地采取相应措施，积极引导和干预，促使其及时调整心理、矫正行为，回归到对正常社会秩序规则的遵守状态。

全市司法行政部门在全面掌握特殊人群底数的基础上，通过信息管理系统，建立特殊人群基本信息库、特殊人群电子台账、特殊人群统计数据库等，既全面掌握辖区内特殊人群总体情况、详细信息，又能通过系统智能判断管理对象的社会危险性。对特殊人群实施社会危险性评估后，分别对刑释解教人员和社区矫正对象提出分类处置意见和帮教或矫治重点方向，每季度对帮教或矫治的效果进行跟踪掌握，实行动态反馈，并及时调整工作方向和措施。通过该系统，做到分类管控、跟踪研判、实时反馈、有效监管，从而有效预防和减少特殊人群重新违法犯罪。

目前，该系统在市、县、乡三级司法行政机关全面使用。纳入系统管理的特殊人群共2039名，其中：社区矫正人员1071名，三年内刑满释放及解除劳动教养人员968名。

3.____市法律服务信息管理系统。

为提高全市各级司法行政机关对法律服务行业的监管，提升律师协会、律师事务所、基层法律服务工作者协会、基层法律服务所的规范化管理水平，____市司法局组织研发了法律服务信息管理系统。

该系统实现了法律服务人员及法律服务机构基本信息、证照审批、投诉惩戒、案件登记、跟踪监控、咨询服务、报表统计、信息交流、数据共享等功能。通过掌握法律服务机构及人员从事法律服务事务的基本情况、业务进度、投诉案件查处情况等，及时进行业务指导，加强行业监管，促进法律服务行业良好有序发展。同时，根据不同地域，不同时期内案件类型及数量的变化，通过系统智能汇总分析，科学研判，有利于提前发现社会不稳定因素，预判其发展变化趋势，提供决策参考，为营造良好的法治环境，确保经济社会又好又快发展提供法律服务。

系统主要由管理和应用平台组成，管理平台由市、县（区）司法行政机关负责，通过系统对法律服务机构、人员、日常事务、业务报表、统计分析等信息数据进行管理和利用；应用平台由全市各法律服务机构及法律服务人员负责录入机构及人员信息、工作动态、日常事务及各类业务报表等数据。基本实现了全市法律服务行业数据信息共享，确保了数据完整统一。对全市法律服务行业规范化建设、提高行政效率、节约管理成本、提升管理水平起到极大的促进作用。

4.____市公证管理信息系统。

为落实司法部加强公证信息化建设的要求，适应公证工作数字化、网络化发展的时代需要，____市司法局组织开发了公证信息管理系统，以推进公证业务流程、诚信执业管理和机构内部管理。

随着我国社会政治、经济、文化等事业的发展，公证法律事务逐年增加，公证机关在依法行使国家公证职权，开展公证证明活动过程中，从公证申请、受理、立案、出证的过程中，涉及大量档案、文书处理，各类档案、文书的制作、管理、检索要投入大量人力。为方便当事人，节约工作成本，提高工作效率，实现公证档案文书在录入、修改、审核、打印、出证、归档、分类、统计、检索等的自动化，____市司法局结合全市公证管理工作实际，开发了“____市公证信息管理系统”，采用三层B/S结构，在windows操作系统中，通过终端IE浏览器进行智能管理。

公证管理的数字化是促进公证业务工作的重要手段，目前该系统已在全市各公证处推广应用，公证管理信息系统对提高公证行业规范化、信息化水平，提高公证效率、降低执业风险，推进公证行业的发展具有重要意义。系统的推广应用，实现了市、县（区）司法局对各公证处的办证情况进行在线监督，及时了解掌握各地办证类型及数量，实时监督办证质量。并通过各地办证情况，发现公证工作中的存在的问题和不足，为领导提供决策参考，合理调整工作部署，有效推进公证事业发展。

（四）日常办公应用系统建设。

随着办公自动化系统的普及，电子化、数据化的办公方式已进入越来越多的企事业单位和党政机关。____市司法局建立起一套高效、畅通的信息互联体系，方便司法行政全体干警、司法助理员、法律服务工作者、人民调解员及各级党政领导，能随时关注、收集、上报、处理、发送业务数据、文件材料以及各类信息舆情等。

日常办公应用系统建设：基于PC终端的综合办公应用系统（OA系统）；开通固定网络和 移动网络的互联网协同办公系统；基于政法专网的全省内部语音通信系统；系统内部的移动短号V网服务等。有效实现了单位通讯、会议服务、信息应用、信息服务、文件传阅、公文处理、工作督办、计划安排、信息、移动邮件等多种通信功能的有效集成，进一步提高了内、外沟通交流便利性，提高工作效率、实现有效管理、降低成本。

2011年，____市司法局互联网门户网站（yaan

/）面向社会公众开放，充分融入“数字城市，智慧____”建设中。____市司法局门户网站开辟了反映司法行政工作情况的常规版块，以及三个专题栏目，一是“服务国际化区域性生态城市建设”专栏，及时将全市司法行政系统在服务于____国际化区域性生态城市建设中的举措、成效向社会，让公众知晓；二是“‘警民亲’服务群众‘八件实事’活动”专栏，及时展示全市司法行政系统“深入群众、联系群众、服务群众”的工作情况及先进典型，主动接受社会公众监督；三是“社会矛盾纠纷动态管理评估机制”专栏，将此项由____首创并已由司法部向全国介绍推广的工作机制运行取得的成效向公众呈现，积极发挥互联网平台作用，切实提升社会形象和影响力。经过一年运行，访问量已达7万余人次。

三、成效与启示

建设“数字城市”，构建“智慧____”是一项系统工程，____市司法局结合自身职能，充分调研，与信息化、电子政务建设相结合，合理规划，整合资源，不断加强基础设施建设，创新开展应用平台建设，将数字化延伸到日常办公、业务工作、法律服务、社会管理各个方面，切实提升了决策能力、执行能力、组织协调能力，提升了信息资源的有效利用。

1.有利于提高工作效率，节约工作成本。在传统的办公模式中，由于全市的司法所、人民调解组织以及法律服务组织均未与司法局实现线路互联和资源共享。市司法局的文件需要各县（区）司法局打印成纸质文件派送或邮寄到153个司法所、1451个人民调解组织以及近百家法律服务机构，造成工作效率低下，并且浪费资源。全市各级司法行政机关每年要组织全市司法行政系统288名干警、343名司法助理员、17269名人民调解员，230名律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人等法律服务人员，召开各类业务培训、讲座、会议等近30期，会务组织工作、材料印刷、租用会场、安排住宿和餐饮、以及参会人员的交通、食宿等费用，每年合计超过150万。数字化平台建设将信息化和电子政务整合，极大的简化了办事程序，提高了工作效率，扩大了政务信息公开范围，有效地节省了行政资源。

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协助当事人解决纠纷是律师的分工定位、生存手段和职业道德。然而，律师还应当规训当事人，成为司法过滤或筛选或屏蔽因负气、寻仇、听人教唆等无效诉讼的一道设置，负有实现沟通审判者与诉讼人以保障司法制度有效运作的机制要求和社会责任。 [1]

这是对律师的理想道德期待，在中国的法律服务市场的边疆，律师和法律工作者并肩携手开发法律服务市场的，而在法律服务市场的战场，律师和法律工作者竞争非常激烈，在有些乡村法律服务中，律师败下阵来，只是保留着刑事自诉这类案件的垄断权。因此，在乡村社会中，人身伤害纠纷一旦咨询了律师，这个案件的性质往往从民事侵权变为刑事犯罪，这两种性质不同案件收费差价巨大，而当事人进行刑事自诉，常常会因犯罪嫌疑人缺席而被中止，如果当事人诉民事侵权就可以缺席审理。

律师的特征在于法律规定熟悉、专项业务熟练、法言法语擅长、服务费用较高和空间距离较远。律师事务所设立的最低层级在县城，因此律师离纠纷发生地相对较远，尤其是律师来自所设立层级越高就对案件的社会结构越陌生，无论从时间、空间和精力上都不会对审判人员处理案件起到“听话的”法律工作者的作用，而来自层级高的律师对法官智识的挑战也会使法官“捉襟见肘”；精通法律、业务熟练和收费较高就决定了律师一定要满足当事人找其服务的要求，一般当事人在委托律师时只会要求律师代为消灭对方当事人的请求，因此，律师不会有促成当事人和解或达成调解协议的动力，但不排除在诉讼的进程中当事人改变服务要求的可能；法言法语擅长，这是在能动司法环境下，基层司法予以重点批判的现象，而这恰恰可以作为律师区别于其他法律服务者的特征，从而形成自己的市场定位和营销策略，但当事人听不懂就会去找审判员求解释，“语义和语用转化”的活落在了法庭头上而律师却坐享其成。

总之，在大多数乡村司法中，律师的特征决定了他们在纠纷解决中向人民法庭“卸责”的多样性和随时性，对于案件的判决律师的作用很大，但判决恰恰不是当前司法终结实体的积极追求和主要方式。

二、基层法律服务工作者的样态

在我国乡村，存在着两种法律工作者，一种是乡镇的司法所的司法助理员，另一种是只向县司法局缴纳一定管理费用的私人执业者。由于司法助理员需要在乡镇承担繁重的综治维稳工作而无瑕提供法律服务，而且财政经费的不足和激励机制的缺乏也使其丧失了提供法律服务的动力和能力，因此，以薄利多销为生存策略的私人法律工作者依循市场运行原理在农村地域开辟和拓展法律服务市场，他们的出现表明了乡村经济的发展使乡村社会出现了新的职业分化或进行着社会分工深化。

在大多数乡村司法中，这种主体及其提供的法律服务不仅体现为回应某些新的社会需求，而且在作为公共物品的国家处理纠纷的制度和民间通过自行解决纠纷而形成或维系秩序的努力之间，起到了某种沟通连接的作用。 [2]但是，由于基层法律服务的纵向管理体制的断裂，基层法律工作者失去了正常的通过考试和考核的法律服务行业准入路径，然而，未通过司法考试的年轻法学毕业生正在不断进入基层法律服务所，法律服务所在某种程度上已经成了中国律师业“后备军”的训练基地。 [3]

法律工作者的来源很杂，如从公检法司退休或离岗人员、也有因司法行政机关改革而剥离出来的人、还有各乡村文化程度高的自学法律业务者，总之，这个群体比较熟悉本地的风俗情况，但法律知识没有律师那么丰富，因为乡村司法中的案件类型有限，而知识从来都是在使用中记忆的，这也注定了他们在中级以上法院缺少对他们提品的消费主体。他们与纠纷发生地近，就决定了他们对案件的社会结构很熟悉，加上法庭调解率的硬性限制和潜在激励，他们知道配合审判员向当事人做工作，当然审判员也会向他们透露案件处理的可能情况，法律工作者通过对当事人案件结果的分析换取当事人同审判员的合作，而合作的预期结果的实现又增强了他们在乡村法律服务市场的市场地位和特有优势。

因此，不少法律工作者与法院的良好关系主要建立在法官通过诉讼过程中的交往逐渐觉得此人“办事认真踏实”、“不乱来”、“真懂法律”和“能够帮助做当事人工作”等等感觉上。 [4]尤其是当法律的规定与当事人自己的认识不一致时，对法律规定的“语义转换”就由法律工作者自觉承担起来，当事人一般会信任自己花钱请的法律工作者，这为审判员适用法律减轻很大的阻力。总之，法律工作者是靠同审判员在法律诉讼实践中（尤其是调解）建立起一种交换共生的关系，这种关系常常是互惠性的。

三、黑律师的样态

“黑律师”指没有取得律师资格或者没有得到司法行政机关许可反复从事有偿诉讼的人，其应当归属于有偿的公民人之中。根据《民事诉讼法》第58条之规定，公民人可以是经人民法院许可具有民事行为能力的任何公民。由于公民人的主体之广、特征之多和关系之杂决定了很难对有偿的公民人进行合理的类型区分，只是“黑律师”的唯利特性决定了其较其他有偿的公民人更市场化和经济性。

“黑律师”所占的法律服务市场份额很小，这可能和司法行政机关的对法律服务行业的监督力度有关，也有可能和“黑律师”的社会关系、营销策略、业务能力和“职业”素养等因素有关。这些因素决定了“黑律师”既可能与审判员有互利或者互惠的交换和共生关系，也可能只是因为熟悉业务、“听话”、“不乱来”而被法院许可成为人。

在法律服务市场的边疆，基层法律服务市场稀少的案源和低廉的收费形成了一个“无需律师的社会秩序”。正式和非正式法律职业与政府管理机关之间的制度性分化非常低，职业层级系统的日常运作很大程度上就被来自县、乡镇政府和村组织的政治影响力所塑造，正式和非正式的法律职业者需要共同来开发乡村的法律服务市场。 [5]

在中国这个政治经济发展极不平衡的大国中，律师法律服务收费日益市场化、高涨化，法律服务动向日益城市化、扎堆化，法律服务内容日益程序化、技术化；法律工作者又失去了作为一个独立的法律服务团体的规范依据，在法律服务市场中“自生自灭”，如果不是其拥有不可忽视的历史地位和政治地位，那么，他们就等于一群有偿的公民人。因此，有偿的公民仍具有一定的正当性、合理性、地域性、阶段性和公益性，是低收入的诉讼消费者可以选择的法律助手，问题的关键还在于在现行法律框架中和职业监管体系内对其进行合法的规范和合理的引导，使其成为遵守法律规定和内化职业操守的法律服务者。

【注释】

[1]苏力：《司法制度的合成理论》，载《清华法学》2007年第1期。

[2]王亚新：《农村法律服务问题实证研究（一）》，载《法制与社会发展》2006年第3期。

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服务于司法及法律服务行业，不仅是我院办学的宗旨，也是我院的办学优势。改革开放30余年以来，我院的法律职业教育，就是在满足于司法及法律服务行业的需求与发展中发展壮大起来的。因此，创新我院人才培养的新机制，必须立足服务于司法及法律服务行业，以满足经济社会发展对高素质应用型法律人才的需要为根本目标，以创新法律职业教育理念为动力，着力加快转变法律职业教育发展方式;通过完成法律职业的学历教育、道德教育，能力教育和技术教育，更好地实现法律高职教育在新时期的新繁荣、新发展。

一、从全国法律职业教育的现状看，依托行业企业办学，“以业立人”，需要解决的具体问题

1.专业建设指导欠缺。随着法律职业及教育的发展，其专业设置与行业企业的接轨，暴露出越来越多的问题。一方面，行业企业专业教学指导参与程度不够，基本停留在指导层面，没有形成由行业企业参与制定的职业能力标准，人才培养规格与社会或企业不符，，毕业生专业能力适应能力较差。另一方面，其专业教学指导机构所开展的工作大多停留在课题研究层面，没有进入到结合行业企业需求层面，对高职教育各专业建设的指导意义不大。

2.盲目根据“社会热门”设置专业。过去的法律职业院校，办学没有严格的定位，社会上什么“热门”，就盲目申办什么专业。因此，招生时的“热门专业”，到毕业时成了“冷门专业”的现象屡见不鲜。忽视对传统专业的改造和提升，专业建设与发展的后劲不足，趋同去热趋热的专业较多，行业强势、特色专业不突出，综合竞争能力不强。

3.人才培养区域服务意识差。很多法律职业院校在办学过程中，不重视对区域经济、社会发展的调研，不关心国家产业政策，缺乏对人才培养进行科学有效的预测和论证，专业设置不合理，区域服务意识差，人才培养与社会需求脱节毕业生就业困难。

二、依托行业企业，“以业立人”，确立法律职业人才的培养目标及特色

依托行业企业，“以业立人”，就是以法律职业教育为核心，培养合格的政法干警。中政委主导推出了政法干警招录培养体制改革试点，是司法体制和工作机制改革的重要内容。我们要高度认识这项工作的重要战略意义，坚定信心，要围绕加强政法工作和政法干部队伍建设大局，以造就政治业务素质高、实战能力强的应用性、复合型政法人才为目标，大胆改革，加快提高法律高职教育质量。培养合格的政法干警，对提高政法队伍整体素质、促进法律职业院校的健康、协调、可持续发展具有重大而长远的意义。

依托行业企业，“以业立人”，就是以法律职业教育为核心，通过“国家公务员”考试，培养从事法律实务、法律执行、法律技术服务等合格的“法律职业”人才。随着我国建设社会主义法治国家的推进，国家各级行政机关及各行各业每年都需要向社会招收大批具有良好法律素养、法律职业技能的公务员。因此，法律职业的人才培养就是要加大公务员考试辅导的力度，强化公务员课程设置的集约度，以通过国家公务员考试为目标，强化法律职业的道德培养和技能培养，使之适应法律职业的社会需求。

依托行业企业，“以业立人”，就是以法律职业教育为核心，突显“法律与警事化功能”的职业特色。

特色就是在办学定位、办学模式、专业建设、课程建设、教学过程和管理过程中，突显“法律与警事化功能”的职业特色，以其统领学院办学的职业特色、教育特色、专业特色、课程特色、培训特色和实践特色。突显“法律与警事化功能”的职业特色，必须要着眼于公务员素质与人民警察相结合的双重标准，以“立德为先，强能为本”指导，把思想道德、科学文化、心理健康、崇真爱美与职业技能结合在一起，贯穿整个法律职业的系统教育之中。

三、依托行业企业，“以业立人”，需要贯彻培养法律职业人才的现代教育理念

认识决定观念，观念决定策略。科学的认识，先进的观念，是一切事物走向成功、获得成就的基本保证。因此，繁荣教育的发展，首先要树立先进的教育理念。

依托行业企业，坚持“以业立人”，必须贯彻“生态化”的现代教育理念。“生态化”教育理念，是以“十精神”为指导，为适应时展要求所确立的全新办学理念。一是坚持“以人为本”为核心，坚持以受教育者的个体为本，充分理解好尊重人与人之间的智力、个性差异和个性特征，以人的全面发展为目标，因材施教，为不同的人提供不同的发展空间。二是根据自然和谐的“生态化”教育原则，按照受教育者的本性与规律而自然自在地引导与培养，本质是崇尚自然，过程是因“人”施教，目的提高素质，追求和谐，是实现人的全面发展。

依托行业企业，坚持“以业立人”，必须贯彻“终生化”的现代教育理念。终生教育是职业教育的重要组成部分。职业发展在个人生活中是一个连续而长期的发展过程，必然与之相应的岗位技能相支持。因此，终身教育思想，要求把职业教育作为终生教育的有效载体，使之成为教育体制的一个内在组成部分，职业教育要贯穿于个人职业生涯的终身。

依托行业企业，坚持“以业立人”，必须贯彻“以业立德”的现代教育理念;把道德素质教育与政治素质培养结合起来，放在人才培养工作的首位。一是在“以业立德”中培养人民警察精神。紧紧围绕“立警为公、执法为民”的本质要求，激励广大学生大力弘扬新时期人民警察精神，大力加强思想作风建设，增强服务意识、扎实提高执法水平，在本职岗位上恪尽职守，用实际行动甚至生命诠释了新时期人民警察深怀爱民之心、恪守为民之责、立足本职岗位、维护公平正义的职业情怀，努力打造新时期人民警察忠诚可靠、秉公执法、服务为民、敬业奉献、务实创新、廉洁自律的忠诚警魂。二是在“以业立德”中培养国家公务员精神。保持蓬勃朝气、昂扬锐气和浩然正气，始终保持良好的精神状态，以永远燃烧的革命激情和对党对人民的无限深情，去对待我们的事业、我们的祖国、我们的民族和人民。三是在“以业立德”中形成其生命的本质与个性，激发其全面的技能与潜能，按照现代法律的职业特点，完善职业道德，加强职业素质，提高职业技能，获得个人全面而和谐地发展。

四、依托行业企业，“以业育能”，需要构建法律职业人才培养的教学机制

依托行业企业，“以业育能”，就是要树立“以职业能力为本”的教育理念，强调职业教育的课程要培养学生适应职业变化、岗位流动和就业变动的能力，使学生能够顺利地从一种职业向另一种职业流向中做好岗位选择。

依托行业企业，“以业育能”，就是根据职业的需要，突出培养人才的“职业能力”，通过教学机制的改革，构建人才培养的新机制。

1.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，根据行业企业需要设置专业。2010年我院根据市场调研监狱企业的需要，停招了行政执行、民事执行、应用汉语等就业率低的专业，增加了行业企业急需的刑事执行、司法警务、刑事侦查技术、司法助理等专业。吉林省人社厅、吉林省司法厅出台文件，吉林省监狱企业定向招录这些专业毕业生300----500名。真正做到“依托行业企业优势”设置专业，培养学生的职业能力，使学校教育功能与企业岗位和生产经营实际需要有效结合在一起，使行业企业更愿意接受学生，并以此提高其员工的整体队伍素质，使法律职业教育走上了“订单式”良性发展道路。

2.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，优化课程结构，构建培养职业能力的课程体系。

打破以学科知识逻辑性、完整性为特征的传统课程体系，以培养职业能力为核心，以岗位工作任务为载体，整合理论教学和实践教学的内容;课程内容突出专业领域的新知识、新技能和新方法;通过以项目教学、案例教学等行动导向的教学方式，组织理论和实践一体化教学内容，注重岗位技能与课程结合的实践能力开发，让学生在完成任务或情境模拟的实践过程中学习相关专业知识、形成职业能力，增加课程组合的灵活性和学生选择课程的自由度。学生可以在占总课时10%的范围内自由选择课程。这种模块化课程组织方式既满足了学生的兴趣，又方便了学生升学的需要。学生第一年是学习普通文化知识和某一职业领域内所需的基本知识和基本技能，2―3年后才开始分专业进行培训。

培养学生的职业道德、职业意识，真正做到在做中学，发挥学生在教学活动中的主体作用，发展学生的综合职业能力，将职业资格标准纳入课程标准和考核标准，强化技能训练，实现职业资格培训和专业教学的融合。

3.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，加强教材特别是实践课程的教材建设，建立以实践为导向的教材建设机制。当前，教材建设的重点是实践教材建设，要尽快改变用本科类教材培养高职学生的现状。学校成立由主管领导、各专业的教师代表、相关行业一线岗位资深专家、人力资源代表、学生代表等组成课程建设与改革工作委员会，在对法律行业及发展方向进行全面、深入、系统地调研，根据法律职业各岗位所需的知识、技能等各项素质，确定各项素质所对应的相应课程模块，由校内外专家根据学校各学科及专业特点、师资状况、教学设施情况，进行深入讨论分析和论证，从而确定包括教学计划、教学大纲、教材教法、实训方法在内的配套教材;突出实践教学和技能培养的双重特点。

4.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，充分发挥精品课程的示范作用，建立起精品课程建设的有效保障机制。高质量的精品课程，必然会对学校课程建设具有非常巨大的示范效应。学院应以高质量精品课程建设为动力，全面推动课程改革与建设的发展进程。在政策导向、课程遴选、课程评价、技术保证、资金投入、人才引进等方面建立起精品课程建设有效保障机制，要建立评价标准，规范精品课程建设，以确保课程建设的质量，体现出课程的特色。

5.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，建立综合课程考评机制。目前，我院尚未建立起完善的实践教学质量检查和考评机制，难以全面地、科学地考核学生的综合素质特别是技能素质，难以系统地评价教师的教学过程和教学效果。没有科学有效的管理制度和考评机制，这项工作就很难落到实处。一是针对课程建设与改革的实施，建立从过程到结果全面的管理、考核、反馈和不断完善的机制。二是加强教师教学质量考评。建立对教师理论和实践教学过程和质量进行检查和督导的制度。针对诸如案例分析讨论、模拟训练、实习等各个实践教学环节，建立系列规章制度和科学合理的、具有操作性的教学质量考评体系。三是建立对学生理论知识学习和职业技能训练效果的考核机制。改革考评方法，尤其注意增加对能力的考评、实践学习过程的考核和在工作现场的考核比重。四是建立以就业为导向的课程质量考评机制，采用知识和能力并重的课程质量评价标准，根据课程特点和实际需要采用灵活多样的评价。

6.依托行业企业，坚持“以业育能”为导向，就必须加强实训课程教学设施建设。校内外实践教学条件无疑是实践导向课程方案实施的硬件保障。如对于法律专业来讲，案例教学数据库、多媒体阅览室、庭审观摩放映室、模拟法庭等，是在校内进行实践教学的不可或缺的重要条件，而在律师所、法院、检察院、法律援助中心、公证处等部门建立的校外实习、实训基地也是技能培养的重要场所。当前，由于种种原因，实践教学基地建设仍然是法律职业教育的薄弱环节，无法满足实践教学和法律职业技能培养的需要。实践教学条件不足已成为实施实践导向课程，提高和技能型法律人才培养质量的主要瓶颈之一。因此，要保证实践教学和技能培养的质量及效果，必须加大投入，对校内外实训场所及相应的软硬件设施建设，给予足够的重视，以保证各项实践教学活动的需要。

五、依托行业企业，“以岗训技”，构建法律职业人才培养的实训机制

努力开创一条培养新型法律人才的崭新之路，积极探索“在岗培训”的办学新形式;开展多层次、多形式的“在职”培训，建立起符合司法行政工作实际、具有司法行政特色的教育培训的体制机制;加快建立“教、学、练、战一体化”教学新模式和人才招录新体制。以吴爱英部长提出的监狱劳教人民警察六种能力为标准，把司法行政工作实务内容的教学训练摆到更加突出的位置，加强试点班学员实战能力的训练。

“以岗训技”，是是要树立“以技能为本”的教育理念强，调职业教育的技能，要与某种或某些具体的职业紧密结合，以使学生在岗位培训中学习并训练成具体的岗位技能，为学生的就业服务。

当前，司法行政工作和法律服务行业，在服务经济发展方式转变、促进改善民生、化解社会矛盾、维护社会稳定中的地位和作用不断提高，其在社会管理工作中担负的职责更加重要，这对司法行政系统队伍的执法执业能力提出了新的更高要求，对司法干警和法律服务工作者的继续教育和在职培训提出了新的更高要求。因此，法律职业教育要围绕司法行政系统和法律服务队伍建设大局，创新法律职业人才培养新机制。

1.依托行业企业，坚持“以岗训技”的实践教学，完善学校和行业联合办学的教育机制。加强学校和行业的联合办学有许多好处：一是促进学生有目的地学习，让学生知道自己将来做什么。二是学校培养的学生毕业以后有去向，减轻了学校和社会的压力。三是解决了学校办学经费不足的问题，减轻国家财政的负担。四是解决了用人单位警力不足问题。五是促进学校不断改进专业、课程的设置。转变职教课程开发，把职业岗位要求作为开发的基础，由来自岗位需要和教育课程开发共同完成，有极强的针对性和实用性，能够充分展现职业教育的特色。学校也可以要求行业参与教学实施和教学评估工作，保持两者间紧密的合作关系。

学生一般以合同制形式“定岗实习”，以带薪学徒的身份在行业工作。学生能够把在学校学到的理论知识及时应用于实际工作中。这不仅能够使学生打下坚实的理论基础，掌握专门的职业技能，为行业培养基层一线的法律执行、法律辅助和司法行政技术人才，而且也有利于缓解行业警力紧缺的不良局面。集中教育教学资源，

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资深律师蒋勇深知行业信息不对称的问题，不仅存在于普通人与律师之间，也存在于律师与案件之间，律师与律师之间。

比如，个体律师处于单打独斗的状态，无法分享客户资源；律师、法官在诉讼准备期会查阅海量资料，却很难找到有用案例；很多案件涉及跨地域、多级法院审判，律师间有合作的需求，却没有途径。

针对这些问题，2014年蒋勇成立了法律服务平台无讼。无讼做的第一件事就是“供给侧改革”，通过简化律师的业务流程提高其工作效率，让律师的服务能力标准化。

“无讼案例”可以帮助律师、法官在茫茫书海中高效检索出所需材料。“无讼案例”整合了官方“中国裁判文书网”以及其他第三方数据，并从每篇案例中提取100多个关键字段打上标签，通过与阿里联合研发人工智能技术，使程序完成语义理解和精准搜索。

目前，无讼拥有3 000万份裁判文书，2 500万份案例数据。无讼已聚集起超过30万人的律师社群，无讼案例的流量甚至超过老牌法律门户网站北大法宝。

同时，广泛的律师用户群为无讼带来了数据积累，无讼得以构建律师大数据库，发力需求端。

“无讼名片”通过解构律师过去的案件数据、公开的判决文书，从中挖掘关键信息用以评价律师能力，标准化律师的水平。需求方只需输入简单的案例或关键词，平台就可匹配适合的律师。目前无讼已经有30万律师用户，4万认证律师。

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二、总体评价

从检查考核的情况看，各法律服务机构的业务和管理情况总体比去年有进步、主要体现在以下几个方面：

（一）法律服务人员遵守职业道德执业纪律较好。绝大多数法律服务人员职业道德、执业纪律、执业规范程度进一步提高，能恪守律师法、基层法律服务工作者管理办法、部颁规章和行业规范。

（二）法律服务人员执业的诚信质量进一步提高。绝大多数法律服务人员严格执行相关法律法规和执业行为规范，接受委托后认真履行职责，文明诚信为当事人服务，比较好地履行人和辩护人的法定职责，社会反映较好的有李磐、马达远律师。

（三）正大法律服务所、腾龙律师事务所上交材料比较及时；方圆法律服务所将诉讼风险提示写进了委托合同中；正大法律服务所案卷装订比较整齐。

三、存在的问题

（一）部分法律服务机构对迎检工作重视不够。未能按照上司发[2014]3号文件的检查内容和要求认真抓好落实，未准备好案卷、自查总结等有关材料，对考核检视不够，迎检准备不够充分，在考核工作已经结束后，仍未上交案卷，严重影响了考核工作进程。

（二）法律服务机构统一收案收费制度管理不规范。没有严格执行统一收案、统一指派、统一收费，统一归档的“四统一制度”，有超标准收费现象。

（三）案卷管理与规范要求仍存在一定差距。多数法律服务机构已结案卷没有及时归档，管理比较混乱，有的案卷没有案卷目录或材料未编页码，装订顺序不正确，材料不齐全，封面未填写完整，文书格式不规范，正大所依然有律师字样的文书格式在使用。

（四）公开制度不落实。在今年的3月份诚信办就已经将应上墙公示的内容下发至各法律服务所，按照诚信考核方案，各法律服务机构应在服务场所悬挂诚信考核公示牌，公示投诉电话，但到考核小组考核时，除律师事务所将上述内容进行公示外，其他法律服务所都未进行公示。收费标准公示不完整，全部法律服务机构都没有公示下浮30%的贫困县内容。

（五）法律服务人员自身素质、业务水平有待进一步提升，职业道德和执业纪律需进一步加强。少数法律服务人员缺乏应有的政治敏锐性，案件，如青天所张政淼；有少数法律工作者，对不该接的案子也接，没有能力承办的案子也办，造成当事人投诉,如方圆所的刘立松;少数法律服务人员执业不规范，不善于在执业中保护自己，执业中一旦出现纷争，自己只能哑巴吃黄连，如律师所袁乐毅。

（六）少数法律服务机构对聘请法律服务人员办案风险告知重视不够，未制作风险告知书，有的虽有风险告知书，但无当事人签字。

（七）律师事务所仍存在同一民事诉讼案件，同时原、被告现象。

四、改进措施及建议

针对考核过程中发现的问题，各法律服务机构应高度重视，认真分析存在问题的原因，研究制定切实有力的措施，针对存在问题迅速加以整改。

一是增强法律服务所管理意识。要进一步增强法律服务所，尤其是负责人管理的自觉性，严格按照规范建设的要求，进一步加强队伍教育管理，重视法律服务队伍的政治建设和思想教育，认真组织好上级部署的各项政治活动和专题教育活动；正确引导法律服务人员树立大局意识，不断提高政治水平、业务水准和职业操守，切实为社会主义市场经济提供全方位的高效、优质服务。

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一、建设中促协作。

（一）加强领导班子建设。真正把领导班子建设成为党和人民群众信得过的队伍。坚持每周一次的学习，加强政治理论和业务知识的学习，不时提高每位班子成员的政治理论修养和业务知识水平。班子中建议同心同德的团队精神，每周一次局务会，做到大事多商量、事事多沟通，重大决策充分发扬民主。领导班子坚持“自重、自省、自警、自励”廉洁从政，勤奋执政，切实发挥表率作用。

（二）以主题实践活动为载体。提高司法行政队伍整体素质，依照区委布置要求，机关队伍中积极开展了执法为民、廉洁高效”集中教育活动、创先争优争做先锋”活动、增强制度意识、争做执行表率”双诺、双述、双评”等一系列教育活动，通过活动的开展，进一步增强了全体人员的廉洁自律意识、依法行政能力和为民服务水平。

（三）切实加强党风廉政建设。认真落实党风廉政建设责任制。今年5月份组织机关党员干部开展了廉政准则》知识测试，主动接受各方面的监督，着力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法行政队伍。

强化职业道德和执业纪律建设。为切实增强了广大法律服务人员的服务意识和大局意识，四）规范执法执业行为。法律服务队伍中继续开展政治思想教育、理想信念教育和宗旨教育。律师队伍中深入开展律师队伍建设年活动，全区法律服务行业制定下发了区关于开展树立律师、法律服务工作者服务理念的实施意见》引导他克服片面追求部门利益和个人利益的狭隘观念，牢牢掌握法律服务工作和法律服务队伍建设服从服务于经济发展，社会进步的正确方向，切实维护了司法秩序。

二、创新中求突破。

（一）加强重点法律法规的宣传教育。为深入贯彻落实十七大和十七届三中、四中全会精神。围绕全区中心工作，通过更换宣传栏、发放法律知识读本等形式在全区广泛开展学习宣传宪法、突发事件应对法、条例、公务员法、环境维护法、农业法等法律法规。为切实加强校园周边平安稳定，提高青少年学生的防范意识，尤其加强了学校的法制教育，制作禁毒宣传展板，6月26日，配合区公安分局开展“禁毒宣传月”活动，通过活动开展，全区营造了学法用法的浓厚氛围。

（二）创新载体。深入开展“法律六进”活动。活动开展过程中，巩固和发扬老典型，努力挖掘和培养新亮点，将泺口服装市场作为区“法律进单位”突破口和亮点，泺口服装城打造普法主题市场，并制定了详细完整的实施方案，力争打造成全市、全省乃至全国典型。

（三）做好“五五”普法总结验收工作。为开好“五五”普法总结惩办大会。全面搜集整理全区“一五”普法以来的照片资料，与省电视台、日报合作拍摄我区“五五”普法效果电视纪实短片；制作了普法宣传画册。8月6日，市检查组对我区五五普法效果进行了检查验收，王区长进行了专题汇报，检查组对我区的普法工作给予了高度评价。

今后一个时期普法依法治理工作的一项重要内容，四）努力开展法治区创建工作。开展法治区创建活动是一项新的实践。结合“法律六进”活动的开展，深入创新开展了法治区创建活动，进一步提升普法效果，推进依法行政，坚持公正司法，加强基层民主法治建设，维护社会安定和谐。

三、稳定中促和谐。

（一）突出抓好人民调解。区司法局围绕全区工作中心，依照“做人民调解、助行政调解、通司法调解”工作思路，推进社会矛盾化解工作，有效维护了全区社会和谐稳定。一是围绕中心、服务大局。拆迁是近年工作的重中之重，区司法局围绕全区拆迁工作大局，采取以会代训的形式，今年分别在官等街道办事处召开人民调解座谈会，进一步提高了调解员的调解水平和整体素质，确保了拆迁工作的顺利进行。二是健全组织、拓展领域。为进一步拓展人民调解领域，区司法局积极把人民调解向社区、村（居）企业、区域性、行业性组织延伸，年，区村（居）调委会共有242个，企业调解组织13个，泺口服装市场，中恒商城、国棉四厂等13家企业建立了3-7人的调委会。同时，积极指导各级调解组织参与劳动争议、土地征用、物业管理、医患关系等社会热点、难点纠纷的调解，努力提高人民调解的影响力和公信力。今年8月份，区司法局分别在交警大队、检察院建立了人民调解委员会，截至目前，共调解交通事故10余起，为当事人挽回经济损失近200万元，进一步维护了当事人的合法权益，防止了社会矛盾激化。坚持把调解优先原则贯彻到各项工作中去，建立健全了定期排查、敏感期排查、专项排查、联合排查的四排查机制”实现了矛盾纠纷排查信息系统”社会化管理信息系统”人民调解信息平台”三网共管和信息报送的网络化，进一步增强了工作效能。年，共调解纠纷2871起。胜利2814起，占98%以上。其中：婚姻纠纷470起，邻里纠纷522起，合同纠纷133起，赔偿纠纷91起，劳动纠纷144起，村务管理纠纷80起，土地承包纠纷44起，征地拆迁纠纷413起，施工扰民纠纷307起，房屋宅基地纠纷96起，物业纠纷97起，其他纠纷474起。三是密切配合、促进联动。积极推进人民调解与司法调解、行政调解的有机衔接，做好人民调解与基层综治工作、工作的紧密结合，发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用，不时提高人民调解的质量和效率。与诉讼调解衔接方面，全年有60份涉及债权债务的人民调解协议书通过法院确认、执行，群众既无须缴纳诉讼费，又避免了诉累，深受群众欢迎；与工作结合方面，配合妥善处置了人造毛皮厂、北园标山社区、棚户区拆迁纠纷等多起突发事件；与综治工作结合方面，积极配合街镇综治工作中心，努力做好矛盾纠纷排查调处工作，较好地发挥了人民调解在化解矛盾纠纷中的基础作用。