退耕还林法律法规范文

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二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析

尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。

一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。

二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。

三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。

三、退耕还林问责机制的法律对策建议

本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议:

一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。

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一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

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退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，退耕还林是将一部分不适宜耕种的坡耕地转换为更有利于生态环境保护的林地、草地等。退耕还林（草）可以通过大量的植树造林，恢复森林草地生态系统，使得已经破坏的森林恢复自身的稳定性和抵抗力，发挥森林的多种生态作用，从而恢复森林和草地的生态平衡。我国退耕还林工程取得了巨大成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规与法律机制，推进退耕还林的顺利开展。

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观，严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

二、退耕还林的益处

1、生态环境得到了改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；

2、促进了农村经济发展。林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；

3、通过退耕还林，全民生态意识明显增强，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

三、当前存在的主要问题

1、对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2、对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。其中有两个原因：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽。无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3、有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

4、一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

1、普法。

要扩大宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2、依法编制规划计划。

科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

3、依法育林，保障质量。

针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”

4、依法落实激励机制，保障农民合法权益。

林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

5、完善立法，健全配套政策。

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进入20世纪以来，人类社会的工业化程度不断地加深，同时带来新一轮的科学技术飞速发展，在人类社会经济的发展中也起到巨大作用。然而，工业化的发展同样也带来更为严峻的环境问题，雾霾、臭氧空洞、水土流失等都因工业化的发展而愈演愈烈。在这种形势下，要想让人类社会在未来能有更好的发展，建立可持续发展社会，就必须要加强对生态自然环境的保护以及生态环境的建设。退耕还林是当前我国生态环境建设中极为重要的一环，通过退耕还林能够改变当前人类对土地的利用模式，实现资源的优化配置，改善区域内的生态自然环境。退耕还林工作绝对不能是盲目的，在开展退耕还林工作前，一定要在科学、合理地规划已退化的耕地后再种植森林植被，才能更好地发挥退耕还林的作用，在保护生态自然环境的同时进一步促进社会经济的发展。此外，需要注意的是，退耕还林仅仅是一个总称，在退耕还林工作中还应包括退耕还林、退耕还草、退耕还湖等内容。从当前我国的土地资源现状来看，水土流失问题极为严重。水土流失不仅会带来自然灾害的威胁，同时对人类社会活动与生存也会造成极为不良的影响。要想解决这一问题，实施退耕还林有着巨大帮助。退耕还林能够起到含蓄水源以及保持水土等作用。然而，在当前我国的退耕还林工作中还存在一些问题急需解决。

1当前我国退耕还林工作中存在的问题

1.1缺乏对管理工作的重视

当前我国虽然十分重视退耕还林工作的实施，但往往忽视后续的管理工作，使得退耕还林工作达不到预期效果。出现这样的情况，笔者认为存在三个方面的原因：首先，以往粗放式经营管理理念，使得许多农户在森林植被栽种完成后并没有精心管理，仍抱着天生天养的心态，如此就会影响到退耕还林的效果；其次，间作现象屡禁不止，部分农户为了追求短期利益，仍然在在应退耕还林的土地上耕种，从而影响退耕还林工作的正常开展；最后，缺乏先进的管理理念和先进科学技术，由于负责退耕还林工作的工作人员多数缺乏专业知识和专业技术，导致退耕还林的工作质量和工作效率一直得不到有效的提高。

1.2缺乏足够的资金

退耕还林是一项工程量巨大同时工程周期较长的项目，因此，退耕还林工作的开展必然需要大量的经费来支持，其中包括苗木的采购费用、人力成本、运输成本以及管理成本等多方面的费用[2]。然而，从当前的情况来看，在退耕还林工作中往往缺乏足够的资金来支持工作的开展，导致退耕还林工作无法正常进行，从而对我国自然生态环境的保护造成了极为不良的影响。同时，经费的缺乏也会使得负责退耕还林工作的工作人员缺乏工作的积极性和主动性，导致退耕还林的管理工作一直无法得到有效的提高。

1.3缺乏有力的监督手段

目前我国已经推出相关法律法规，对于破坏与违反退耕还林工作的行为进行严厉的惩处，并且相关人员需要担负一定的法律责任。然而，从实际的实施状况来看，相关法律法规只针对擅自复耕、林粮间作等问题做出明确的要求和规定，对于退耕还林工作中的管护不到位等问题却缺乏有效的监督和约束，使得主管部门无法有效解决这一类问题，导致退耕还林工作一直无法取得理想的效果。

2退耕还林与水土保持的关系

2.1技术的相互利用

退耕还林的工作是作为生态环境保护的一环而出现，其产生的时间要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕还林工作中时常会发生借鉴水土保持工作理论以及技术的情况。特别是在治理手段方面，工作人员也较为倾向于采用国土综合整治策略，更加有效地解决当前我国的水土流失问题，同时还能够改善土壤环境，为水土的保持提供帮助。因此，可以说退耕还林是水土保持理论中最广泛和最直接的应用。此外，在退耕还林工作中，要想进一步加强退耕还林工作的质量，就必须要充分考虑可能造成水土流失的因素，其中因素包括了气候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被属于人为可控的因素外，其他都属于不可控。因此，需要根据这些因素来制定有针对性的退耕还林措施，真正实现退耕还林工作。而在这个过程中，同样也要改善水土流失，实现水土保持的工作。

2.2丰富水土保持内容

退耕还林工作最重要的一个目标就在于实现水土保持，并且在区域内进行自然生态环境的恢复工作，保护自然环境的同时也能够促进当地经济的发展。需要注意的是，虽然目前我国对于水土保持工作已经开始进行专项研究，并且取得了一定的研究成果，但从整体上来看，我国水土保持工作依然缺乏系统性和全面性。因此，将水土保持与退耕还林工作相结合，能够进一步丰富水土保持的内容，同时构建一个相对完整、系统的技术体系。

2.3水土保持与退耕还林的共同发展

在当前，为了进一步改善我国的生态自然环境，我国政府以及相关部门都在加大对水土保持工作的研究，希望能够寻找到更加科学有效的方式来解决水土流失问题。然而，如果只是将水土流失的治理作为单一个体来看待，势必会影响水土保持工作的效率和质量。而退耕还林工作目前已经在全国各大省市开展，通过退耕还林工作，能够更加深入了解造成水土流失的原因，同时从多方面入手加强水土保持工作。要想进一步促进退耕还林工作的开展，还需要做到加大对水土保持工作的研究与宣传工作，深入了解水土流失的原因，根据造成水土流失不同的因素来制定退耕还林政策，促进当前的退耕还林工作，为我国生态自然环境提供更加有力的保护。

3结语

退耕还林与水土保持工作有着密切的关系。要想进一步加强水土保持工作，解决当前的水土流失问题，实现生态环境的保护，建立可持续发展社会，就必须要强化退耕还林工作，以此为人类后代创造更加良好的生活环境。

参考文献

[1]王建军.浅谈实施退耕还林和水土保持的关系[J].农业与技术,2015,35(22):84.

[2]张宏斌.试论实施退耕还林和水土保持的关系[J].中国新技术新产品,2016(15):157-158.

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中图分类号： F326.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2015.20.056

1 凤城市退耕还林工程现状

凤城市退耕还林工程造林面积20.15万亩，其中退耕地还林面积6.15万亩，荒山造林面积14万亩；营造生态林19万亩，占工程量的94%，经济林1.15万亩，占工程量的6%。退耕地还林保存合格面积5.9万亩，不合格面积0.18万亩，损毁面积0.07万亩；荒山造林保存合格面积12.95万亩，不合格面积0.53万亩，损毁面积0.52万亩。

2 退耕还林工程效益分析

2.1 生态效益

生态林具有涵养水源、保育土壤、固碳释氧、营养物质积累、净化大气环境、农田防护、生物多样性保护及游憩等多种功能。根据我省森林生态效益最新评价公报，以生长旺盛的中幼龄林为例，每生长1立方米的木材，约可吸收1.63吨的二氧化碳，相当于固碳0.4445万吨，释放1.19吨的氧气。因此，退耕还林工程对凤城地区的生态环境起到了有力的保护作用。

2.2 经济效益

经济效益包括林木生长量和经济林果品生产两方面。经估算，生态林每亩大约出材0.5立方米，可生产木材50000立方米，经济林每亩产板栗约5斤，产量可达2500吨，可产生良好的经济效益，有效增加了退耕农民的经济收入。

2.3 社会效益

经营方案的实施可以带动其他产业的发展。首先生态森林游憩带动了旅游服务业的发展，促进文化交流和社会文明的进步；其次在方案建设期实施作业等林业生产活动时，可增加农村劳动力就业机会，增加了农民的经济收入，缓解社会压力，增强社会稳定因素。

3 退耕还林工程的保障规划

3.1 保护规划

退耕还林保护规划应维护森林生态系统健康，防止林火、森林病虫害、鼠害、乱砍滥伐等自然与人为危害，保证退耕还林工程的长期效益。

3.2 森林防火

森林防火坚持“预防为主、积极消灭”的方针，制定了《凤城市森林防火应急预案》，在预案中明确了森林火险区划等级，制定了森林防火重点布控地段和具体的扑火措施。凤城市现有森林防火专业、半专业扑火队伍28支，配备防火消防车28辆，每年组织防火演练，增强扑火队伍的实战能力，保证森林资源的安全。

3.3 林业有害生物防控

有害生物防治坚持“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”的防治方针，制定了《凤城市森林病虫害防治应急预案》，在预案中分析了林业有害生物的种类、危害程度、提出有效森林有害生物防治方法和措施。凤城市有森林病虫害20多种，主要采取以营造林防控为主，辅以必要的生物防治和药物防治等措施。

3.4 依法治林

按照国家林业法律法规的有关规定，进一步加强林业行政执法，严厉打击各种破坏退耕还林工程的违法犯罪行为；加强林业执法队伍建设，强化执法和执法监督，做好资源管理和资源监测两大体系，逐步使退耕还林工程森林资源管理和林业行政执法走上法制化、规范化、制度化和科学化的轨道，确保退耕还林工程森林资源的有效增长。

4 退耕还林工程的保障措施

4.1 组织保障

加强组织领导，逐级明确责任，落实工作任务。经营管理是经营方案实施最重要的部分，必须切实履行监督职责，做到管理到位、责任到位、措施到位。要层层签定责任状，把规划任务层层分解，各级政府要建立起完善的考核目标管理责任制，以强有力的组织保障推进退耕还林经营方案工作。

4.2 政策保障

严格执行《森林经营技术规程》，遵守退耕还林经营方案，建立和完善监管机制和责任追究制度，依法打击毁林复耕行为。对违反退耕还林管理规定的行为，要依照《退耕还林条例》等有关法律法规的规定，依法依纪追究有关人员的法律和行政责任。要严格依法治林，优化林业发展环境。大力提升林业主管部门的执法权威和社会公信力度，健全林业执法体系，防止林业行政权力的缺失和滥用。要充分发挥林业公安保护森林资源的主力军作用，加强林业行政管理，按照“把紧源头、放活流通、加强监督”的原则做好山上和山下的管理，坚持林木凭证采伐、凭证运输、凭证经营制度，确保木材市场规范有序。依法实行林地用途管制，坚决禁止乱批滥占、先占后批、少批多占林地，确保退耕还林经营方案健康有序进行。

4.3 技术保障

实施科技兴林。利用高新技术及先进装备，采用现代化管理模式，提高退耕还林工程的质量和时效。围绕如何提高造林成活率、森林病虫害、鼠兔害防治等技术难点，组织有关科技人员进行科技攻关，提高科技含量、掌握实用技术。充分利用现代化的科学设备，对工程造林建立动态监测评价体系，实现信息资源共享。大力推广利用先进及成熟的育苗、造林技术，加大营林科技含量，加快林业科技成果推广进程。加强与林学院以及其他林业技术部门的协作，利用其科技优势，进行各种高技术人才培训、技术交流，建立起一支懂技术、会管理的高素质、高水平的林业技术队伍。在方案实施中，涉农部门、镇政府对营林生产、后续产业发展中的技术疑点、难点协调解决，并对村技术员和林业专业户进行技术培训，林业主管部门及各林业站要组织专业技术人员入户进行技术指导，确保经营方案科学实施。同时积极探索后续产业发展模式。

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中图分类号：S341.1文献标识码： A

1.我国耕地保护现状

1.1 耕地资源利用不合理

随着我国城镇化建设的加快，土地资源中非农土地使用率比例迅速上升。在此背景下，如何提高非农土地的利用率，减轻人口膨胀和城市化对农业用地的压力成为了当前保护耕地资源的工作重点。一是，我国农业整体的生产模式尚未完全转化为现代农业，农业生产缺乏计划性，粗放性明显，土地的利用成本较低。土地的利用成本较低，直接导致土地向其他用途输出，比如农业用地转变为商业用地、工业用地。从短期效果看，农业土地的转化实现了资本的短期升值，提高了有关不满和相关用户的收入，但是从长远看，是土地资源和价值的浪费。二是，我国耕地总量多，人均少，地区分布不均匀。地区分布不均匀导致受到不同地区生产力的不同，土地资源的利用率也不同。在我国东北，特别是黑龙江地区，大规模机械化作业已经基本形成，生产效率高，产量大，而在我国其他地区特别是山区，基本是半机械半人工化，生产效率低。

1.2耕地资源法律保护机制不健全

耕地资源法律保护机制不健全主要有两点体现：一是，产权制度不完善。改革开放以来，我国实行了，土地的所有权属国家所有，使用权归农民所有，目前的大户制土地流转制度也标明，转让的是土地的使用权。我国相关法律法规规定国家出于公共利益需求时，对土地可以回收，但是回收的标准和补贴以及征地性质范畴都不明确，因此，在实际的征地具体操作过程中出现了很多违法乱纪的现象。二是，随着我国城镇化发展加快，更多的农村劳动力涌入城市当中，农村大多留守老人和儿童，因此，很多土地无法有效得到利用，土地荒芜化情况严重。

1.3耕地资源政策保护力度不够

耕地资源政策保护力度不够。中央明确规定要退耕还林还草，十八亿亩是底线。但是部分地方政府为了实现土地资源利用最大化，实现地区GDP增长，利用十八亿亩空子，将优质土地资源作为资产变卖，利用滩涂和沙地等土地作为优质资源上报。当前，市场经济背景下，中央政府、地方政府和农民都是土地利益的相关者，三方出于自身利益考虑，从不同角度对土地利用进行设计，因此，政策保护的力度无法保障和实现。

2.我国耕地保护措施

2.1 耕地资源总量保持在稳定的状态

保护耕地必须坚持耕地资源总量保持在稳定的状态。实现土地资源的稳定状态就必须要做好耕地资源总量的动态平衡。首先，要做好耕地质量的平衡。我国耕地地区分布不均匀，不同地区社会生产力也不同。因此，要深入农村，摸底调查耕地状况和实际可利用土地，耕地质量的衡量标准不能一刀切，应该根据不同地区不同耕地的质量以及生活方式做出基于全国综合考虑的资源总量分布和规划。其次，实现耕地资源总量的动态平衡不仅要考虑社会人口的需要，还要坚持可持续发展观念，做好后备资源的储备工作。对符合土地质量要求而被非法侵占的土地，要责令相关部门限期整改，恢复原来生产力，针对我国沙化面积不断扩大的实际情况，要做好退耕还林还草，保护农场和草场工作。最后，根据我国农村劳动力涌入城市的发展现状，要认真做好土地经营权流转制度研究，盘活现有耕地用地，提高耕地使用率。

2.2 建立联动的土地保护机制

建立联动的土地保护机制要求处理好中央政府、地方政府和农民的关系，三方都是土地的利益相关者。市场化运作下，土地作为商品，具有利用成本，易转化其他用途的特点。因此，一是，中央政府要加强立法，进一步完善保护我国耕地的法律法规；同时，也要利用中央政府的权威性，对地方政府工作进行监督；其次，还可以完善官员考核机制，将土地保护作为一项重要指标，添加为官员升迁标准。二是，地方政府要严格执行中央政府在土地资源保护的相关法律法规，并且结合地区实际制定具有可操作性的地方性土地保护法规；同时，也要及时发现土地保护的新情况、新发现做出专项调研，形成农业报告，向上级汇报。三是，建立赔偿机制。目前，我国的征地标准和征地性质范畴界定不严格，相关司法解释不明确，政府要认真研究征地标准和征地性质界定工作，依法保护农民土地的合法权益。

2.3 理顺土地保护政策体系。

目前，我国农村体制改革相对于社会经济发展已经稍显落后，现行的农村土地制度已经无法满足日益发展的社会生产力发展需要，非法拆迁、违法拆迁、私法代替公法现象时有发生，因此，有必须进一步理顺土地保护政策体系。一是，要建立以土地保护为核心的法律体系建设，保护土地使用权拥有者合法权益不受侵犯，做到有法可依。农民是弱势群体，当前社会出现了很多侵犯农民权益，甚至危及农民生命财产的现象，这些都是因为农民合法权益缺乏有效保护，土地资源保护缺乏法律依据，私法代替公法所导致。二是，要加强土地保护相关法律法规的可操作性。加强土地保护相关法律法规的可操作性：先要从法律整体框架着手，避免出现不同法律法规条款的冲突、重复以及歧义，然后各地要根据自身情况，制定符合本地实际的法规，实现政策法律法规的软着陆。

2.4建立合理的耕地保护经济激励机制

目前，我国耕地保护面临巨大的人口压力，如何做好群众工作，做好土地资源保护成为了我国政府的首要问题。目前，我国人口基础大，新增人口多，人口素质不高，单纯群众自我提高保护土地意识，显然是不切实际，因此必须要建立合理的耕地保护经济激励机制。一是，对非农产业占用农业土地情况。首先，要做好征地实际调研，争取做好长远利益和短期利益双收的大好局面，其次，要做好征地补偿工作，征地补偿要根据市场化需要，根据地价实际价格结合农户长期损失做出合理补偿，提高补偿标准。比如，锦州世界园林博览会就是利用沿海滩涂建立旅游地，并没有占用农业用地，这对当前各地旅游地的开发提供了很好的借鉴，但是在具体的征地补偿款方面与农户存在一定分歧，导致工程进度受到一定干扰，产生了一定的社会负面影响。二是对退耕还林还草用地，政府要利用财政政策和货币政策，加大对农民补贴力度，提高农民退耕还林还草的意识和积极性。

3.总结语

土地是我国发展的根本，保护耕地是维护我国长治久安的重要决策，必须要立足农村实际做好土地经营性等制度研究的同时，从法律，行政制度层面做好耕地保护的工作。

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在国外，退耕还林除改善生态环境外，还解决了粮食过剩问题。国家制定一系列退耕还林政策压缩粮食生产。主要的成功经验有：一是实现土地集中化。通过退耕还林实现土地集中经营，加速新技术的使用和机械作业，从而降低生产成本，提高质量，达到农业效率提高的目的。二是经营集约化。土地的集中为集约经营提供了条件，并依靠现代技术和重点投入支持农业。三是产权明晰化。四是促使农村劳动力迅速向城镇转移，实现农村劳动力非农化。五是高额补贴政策。发达国家都采取了一系列的财政优惠政策，以保证退耕还林进行。

二、退耕还林在国民经济发展中的战 略意义

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1.建立西部生态补偿机制的必要性

西部地区是全国的“百水之源”，风沙源头，是我国重要的生态功能区，同时西部地区也是贫困人口最多的欠发达地区。西部地区主要依靠当地的资源优势来发展经济，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”的西部农民失去了赖以生存的基础。西部一方面要保护环境，另一方面要解决经济发展和人民生活问题，西部陷入“要温饱还是要环保”的两难抉择。西部地区在环境保护和资源输出方面为东部做了很多贡献，由于没有建立生态补偿机制，东部发达地区无偿享受了环境保护的好处，使得西部许多地区陷入“贫困―人口增长―环境退化―更加贫困"的恶性循环中。因此，需要建立并完善生态补偿机制，寻求东部经济资本和西部生态资本的平衡，实现东西部人民生态保护和资源开发的平衡，保护西部地区丰富的、多样性的生态资源，发展西部地区经济。

2.西部生态补偿的现状及存在的问题

2.1 西部生态补偿的现状

目前西部地区在建的国家重点生态治理工程已达7项，包括天然林资源保护工程、“三北”（东北、西北、华北）防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、环京津地区防沙治沙工程、天然草原植被恢复建设与保护工程、水土保持重点防治工程等。仅2000―2005年，中央政府累计对西部地区退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程投资总额高达1220多亿元。[1]对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。这些措施对于保护植被、减少水土流失和改善整个西部的自然生态都具有重要意义，对加快西部经济发展也起到了一定的作用。但这些措施实施几年后，矛盾和问题也逐渐显现出来。由于禁止砍伐天然林、退耕还林(还草)、封山育林、自然保护区等，使得森工企业纷纷转产或破产，地方财政收入减少、农民收入下降、农户生产生活困难，保护区内与保护区外的关系紧张、矛盾尖锐、摩擦冲突频繁，而工业化带来的环境污染、资源滥采滥伐明显增加。

2.2 西部生态补偿存在的问题

2.2.1 有关生态补偿的法律法规还不健全

首先，目前我国生态补偿方面的立法远远落后于生态保护和建设的实践，还没有一部统一的关于生态补偿的法律。关于生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中。例如，《防沙治沙法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《农业法》、《矿产资源发》、《土地管理法》、《退耕还林条例》、《水利产业政策》、《自然保护区条例》等等。[2]一些新的生态问题和生态保护的方法缺乏有效的法律支持。其次，现有的法律法规的刚性比较强，导致其适应比较差，尤其是关于西部生态保护建设与生态补偿缺乏专门或针对性的规划与立法。最后，部分地方生态补偿方面的规定相对模糊，缺乏应有的可操作性。例如，很多条例仅仅规定了什么情况下应当给予补偿，却没有说明具体的补偿金额和方法。

2.2.2 补偿标准“一刀切”，补偿不足与过度补偿并存

“一刀切”的补偿政策，导致政策实施脱离实际。受土地条件和经营管理方式等的影响，在同一个生态类型区内，农户间收益存在着较大的差异性。例如，我国的退耕还林（草）项目，国家无偿向退耕农户提供补助，但是仅仅将补偿标准区分为黄河流域和长江流域两个标准。实际上在每一个大的区域内耕地质量有很大的差异，有的地方的耕地产量还没有政府的退耕还林补贴高，那么他们就想尽办法把这些耕地列入退耕还林范围内，有的耕地产量要高于政府对退耕还林的补贴，那么这些耕地就很难实现退耕，这都不利于退耕还林工程的实施。根据一项陕西、甘肃和四川的农户调查数据显示，部分农户获得的补偿低于退耕前的收益，净损失最高达3033元/hm2；而部分补偿却高于农户的收益，最高水平为1619元/hm2。[3]这种不考虑区域差异笼统确定补偿标准的方式不符合我国补偿区类型多样性的实际情况，难以反映农户的真实损失，容易导致“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象，从而难以有限资金的充分利用。

2.2.3 补偿方式单一化，导致生态保护缺乏可持续性

生态补偿的方式有多种，有现金补偿、实物补偿、技术和智力补偿、政策补偿等。目前西部生态补偿主要采取的是现金补偿和实物补偿的方式。例如，退耕还林的补偿就是采用现金补偿和实物补偿相结合的方式。西部生态建设取得良好效果一方面有赖于精心组织治理和恢复生态环境的保护建设项目，另一方面需要改变当地人们的生产生活方式，以减轻对生态环境的压力，包括调整产业结构、推进新型工业化、发展新的再生能源、提供非农就业机会等。如果不致力通过补偿调整西部地区经济产业结构、改善人民生产和生活方式，以减轻生态环境压力，所有的生态环境建设工程都难以真正奏效。[4]

3.完善西部生态补偿机制的对策

3.1 建立健全西部生态补偿的立法体系

西部生态补偿的立法体系应以西部生态环境现状为前提，以《宪法》中关于资源环境的规定为基础，以系统性、完整性、协调性为原则。首先，制定环境资源综合调整法，从整体上对环境和自然资源进行综合管理、保护，强调环境生态功能的保护、恢复和整治。其次，制定西部区域生态环境法，从西部生态环境整体保护的要求出发，由滋补地区立法机关协作制定，针对带有区域性、联合性和共同性的生态问题进行管理。例如，可以制定《区域开发环境保护法》、《流域管理法》、《自然保护区法》等。最后，制定《西部生态补偿条例》。该条例的制定可以借鉴我国森林生态效益补偿补助工作的经验和西部地区的实践情况，在条例中可以对西部生态补偿法律制度的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。

3.2 自上而下和自下而上相结合确定生态补偿的标准

当前西部生态补偿的标准由两部分构成，一部分是退耕者直接的经济损失，另一部分是生态建设所投入的成本。但是目前生态建设投入成本的补偿是由自上而下的方式确定的，没有从各地的实际情况出发，因此需要与自下而上的方式结合来确定。具体来讲就是政府从宏观上划定生态建设区域范围，然后根据该地区的经济发展状况等因素来确定一个大体的补偿标准范围，然后由地方政府或生态建设者自己提出生态建设申请，在这个申请中至少应该包括补偿标准、补偿年限、补偿方式、生态建设的规划等内容，经过相关部门审核，如何符合国家生态建设的宏观政策就与其签订合同，进行生态建设；否则拒绝与其签订合同。[5]

3.3 采用多样化的补偿方式

从长远来看，可以采用多种补偿方式，除现金和实物补偿外还可以采用技术补偿、智力补偿、政策补偿等，采取最适合当地实际需求的补偿方式，在促进生态建设的同时提高被补偿地区自我发展能力，将“输血式”补偿变为“造血式”补偿。在技术补偿方面，可以介绍一些先进的农业生产技术来提高西部地区农村的自我发展能力；在智力补偿方面，主要是通过各种形式的培训和其他方式提高他们的生产能力，特别是提高他们采用新的生产技术和生产方式的能力，以改变传统的农业生产方式，提高农作物产量。同时，更为重要的是对一些年轻劳动力进行培训，提高他们在城市的就业能力。在政策补偿方面，国家可以实施更加有利于西部地区的中央财政转移支付制度；国家可以建立绿色税收制度，通过对开发者征收生态补偿税，讲企业的外部不经济行为内在化；国家也可以从国民经济中按照现行生态环境损失提取一定的补偿金作为生态补偿专项基金。西部煤、石油、天然气的开发和坑口电厂、水电站的建设，给东部及其国家带来了巨大的效益，但是西部的生态环境缺遭到了相应的破坏。西部所付出的生态代价都应该从其所提供的资源、能源、环境的价格中体现出来。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿生态补偿资金。[6]

3.4 建立政府主导与市场运作相结合的生态补偿长效机制

从国外对生态服务功能购买的实践看，政府为主导和市场为主导的方式都发挥了重要作用，两者相互配合，共同推动补偿机制的运行。政府主导的补偿模式是指政府通过制定一系列的法律法规和政策制度来解决市场上难以解决的资源环境保护问题。市场运作的补偿模式是指对产权关系比较明确的生态补偿类型进行补偿，是在没有任何管理动机的情况下进行的交易。从目前我国西部生态补偿的现状和市场发育的实际情况来看，政府在生态补偿过程中仍然发挥着主要作用。但是，根据“谁开发，谁保护；谁破坏、谁付费；谁收益、谁补偿”的原则，我们也应该积极探索利用市场交易方式完善生态补偿机制，在生态服务提供者和生态服务购买者之间建立长效机制。[7]因此，在西部生态补偿过程中应始终坚持政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、环境税收制度的同时，积极探索市场化生态补偿模式。例如，通过着重培育资源市场，开放生产要素市场，使资源和环境资本化，具体来讲，通过资源环境的价格来真实的反映他们的稀缺程度；通过积极探索资源使用权、排污权交易、生态环境产权等市场化的补偿模式，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿，建立公平、公开、公正的生态利益共享及相关责任分担机制。

参考文献

[1]王越.西部大开发呼唤建立生态补偿机制[EB/OL].重庆市农业局公众信息网站,2007-03-15.

[2]吕志祥,刘嘉尧.西部生态补偿制度缺失及重构[J].商业研究,2009(11).

[3]赵翠薇,王世杰.生态补偿效益、标准――国际经验及对我国的启示[J].地理研究,2010(04).

[4]刘燕,李育江等.西部地区生态环境资金补偿方式[J].西北农林学院学报,2008,23(3).

[5]牛述芳,李长亮.浅析西部生态补偿的问题及对策[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2011(1).

[6]李宁,丁四保.我国建立和完善区际生态补偿机制的制度建设初探[J].中国人口、资源与环境,2009(01).

[7]杜继丰,刘小玲.对生态补偿长效机制的思考[J].生态经济(学术版),2010(01).

基金项目：西安翻译学院（11B23）“我国西部地区生态补偿机制研究”。

篇9

随着社会的进步与经济的发展，我国已经从传统的农业生产大国转为现代化工业生产大国。从我国产业结构历史发展情况来看历史上曾经发生过因为农业生产而大面积毁坏林木的事件，间接造成水土流失严重。因此，退耕还林工作刻不容缓。当前我国在退耕还林工作方面制定了强制性法律依据和地方性政策，强化落实各级职能部门的行政监管职责。但是由于经济利益的趋势和地域发展的不平衡，在具体实施过程中仍然存在落实不到位尧执行力低下等不足，针对当前情况，笔者对工作管辖范围内木里县水洛乡退耕还林实施过程中存在的问题进行分析，并总结可行性意见，以期为同行提供帮助。

1 当前退耕还林政策实施中存在的问题

1.1 部分农户退耕还林之后缺乏经济来源

由于我国地域经济发展极不平衡，地形地貌与土壤程度也不尽相同，所以在退耕还林政策实施上存在差异化执行困难。以农户切身利益的经济性收入为例，受传统农耕思维的影响，广大农户本质上是不愿意失去土地的，而在一些山地尧丘陵或者土地贫瘠的地区，退耕还林对于农民经济收入的影响更大。虽然国家有相关补政策，但是各地政府执行力度不统一，宣讲解释不足，没有形成良性开导和协调，在就业方面对农户产业转型工作开展不利，导致农户经济补助不足或者失去土地后无相关产业进行接替，最终变相失业产生区域性社会问题，诱发退耕还林工作的恶性循环。

1.2 退耕还林工作普遍存在重造轻管问题

退耕还林工作为政策性号召，是在传统体制下公有制政府集权下产生的。本身就具有粗放性与片面性。退耕还林适应于哪些地区钥什么环境造什么林木钥谁养护钥谁监管钥后续维护资金预算应该为多少钥太多细节问题在政策制订时没有去深入调查和研究，最终导致了退耕还林工作的重造轻管问题。举例来说，东北具有先天性林业资源，自然林由于生物错落性与各种树种交叉繁殖具备一定的抗病虫害优势，可以基于此先天资源进行人工林的大规模种植，短时间内完成退耕还林任务，后期维护也较方便。只需增强生物多样性，靠自然生态圈进行平衡性管理，以人工干预为辅，资金投入与人力资源投入较少；但若在甘肃尧陕西等地由于土壤成分与气候差异，就不能轻视后期管理问题。往往这些地区经济又欠发达，很可能造成退耕还林越执行而问题越多的怪圈。

2 建议

2.1 提高未退耕地生产力

政府部门应充分考察未退耕地土壤土质，聘请农业专家进行现场勘查。在科学性产量预测上选择合适作物，优选种苗，并适当进行土壤改良[1-2]。在生态环境人工介入最少的情况下进行未退耕地生产力评估，以全面提高经济作物产量与种类，提高农民收入。

2.2 促进农民非农就业

随着现代化农业的不断推广与经济性就业倾斜，导致农村青壮年劳动力大面积迁徙。据不完全统计，当前农村主要人口构成为老人和孩子，农村退耕还林后的主要矛盾是老人养老与适龄儿童入学教育的问题。基于此，我国各级政府可以在退耕还林处建立林场，聘请当地农户进行看护，并集中建立福利性养老机构为外出打工的农户解决后顾之忧。并且加强当地基础教育工作[3-4]，加强退耕还林宣传疏导工作，全方位解决农户穿衣吃饭问题。在个别经济发展地区还可以集体迁徙农户，进行附近厂矿政策性安置，保障农户非农就业。对于不具备经济条件的地区可以引导性安置介绍农户外出打工，全方位保障农民利益。

2.3 加强合理实施生态补偿

首先，继续延长退耕还林补贴的时间。补贴结束的时间应该根据退耕农户的收益改善水平来确定。其次，合理增加退耕还林补偿标准，以对保护提供者的成本充分补偿为基础和前提条件，主要有保护的机会成本以及环境服务提供成本。最后，积极完善退耕还林生态补偿相关的法律法规保障，实现生态补偿的法治化。这主要包含了生态补偿的资金来源尧管理尧补偿方式以及补偿标准的法律化与制度化，从而稳定和保障利益相关者的预期。

2.4 落实政府后期服务意识

在后期跟踪回访和政府服务工作上，个别政府部门往往只管野卖出冶不管野售后冶。以林下人参导向性养殖来说，部分政府部门只管制定初期方案，说服农户进行退耕还林，而不去做专业性指导和产销一体化帮助，使农户因不了解市场和种植技术而蒙受损失。因此，退耕农户的生存需求应得到充分保障，政府应提供全方位后期服务。当前木里县在茶叶与菌类种植上已形成以示范性产业基地与地方龙头性加工企业一条龙模式的保障，并在政府有关部门的监管下合理运用补偿款统一购买种苗，聘请技术人员进行科学管理，保证经济效益最大化。

3 结语

我国虽然在工业领域取得了巨大的进步，但是参照世界发达国家工业发展历程来看，以破坏环境而换取的经济发展是不可取的。经济发展需要稳态和可持续性，环境保护更是如此。退耕还林工作是国家长治久安尧人民安居乐业的有效途径。只有在环境可持续基础上合理发展经济才能取得社会效益与经济效益的双赢。

4 参考文献

[1] 杨永艳，谢涛，宋林，等.新一轮退耕还林工程在助推脱贫攻坚中的作用及建议[J].现代农业科技，2017（18）：133-135.

[2] 吴三会，黄海.达川区新一轮退耕还林发展与探索[J].内蒙古林业调查设计，2017（5）：57-59.

[3] 刘新建.以新一轮退耕还林为依托，发展新型农业产业[J].中国林业产业，2017（3）：382.

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1草原生态补偿法律制度的理论基础

1.1生态环境稀缺理论

稀缺资源是指不可再生资源或再生速度无法满足人类需要的资源，如石油、稀土、金矿、玉石等。稀缺资源有着匮乏性、局限性等特征，从这种角度看草原生态也属于稀缺资源。因而，在草原生态开发中，人们应保护、改善和补偿草原生态资源，为草原建设提供生态补偿。

1．2公共物品理论

公共物品是指全体社会成员所共有的物品，公共物品有着非排他性、非竞争性等特征，非竞争性是指某种公共物品的使用不会引起产品成本的增加；非排他性是指人们消费某种公共产品时，不会影响其他人对该物品的消费。草原是一种全体国民所共有的公共物品，有着非排他性、非竞争性等属性，如任何人对草原环境的消费，并不影响其他人对草原环境的消费；草原环境得到改善时，全体社会成员都会受益。正是由于草原生态环境具有公共产品属性，才产生了“公地悲剧”，即人们过度开发草原资源，导致草原环境恶化，草原资源枯竭。因此，应建立草原生态补偿机制，协调草原生态环境的各种利益关系，以实现草原生态环境保护的目的［1］。

1．3外部性理论

外部性是指“那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形”。外部性可分为正外部性和负外部性，正外部性是指人们的生产或消费行为对他人产生了正的效益，但是这种生产或消费却没有获得相应的补偿；负外部性是指人们的生存或消费行为对他人产生了负的效益，但是生产者和消费者并未补偿后者。草原生态环境有着正外部性，因为草原生态环境改善会给全体社会成员带来福利，而草原生态建设者却蒙受了经济或社会损失，并未得到相应的补偿。显然，建立草原生态补偿制度有利于提高草原生态建设者的积极性和创造性，也有利于更好地保护草原生态环境。

2我国草原生态补偿法律制度的现状和问题剖析

2．1草原生态补偿法律制度建设状况

我国宪法第十条、第十三条明确提出了补偿机制的法律地位，《土地管理法》《矿产资源法》《防沙治沙法》等提出草原生态补偿问题，并作出原则性规定。此外，《草原法》第三十五条、第四十八条针对休牧、轮牧、退耕还草等作了具体规定，明确草原生态补偿制度问题。行政法规、部门规章中也有许多关于草原生态补偿的规定，如1998年国务院制定了《全国生态环境建设规划》，提出了建设生态补偿机制的建议；2002年国务院出台了退耕还草的若干意见，制定了退耕还草的财政和税收政策；2009年“中央1号”文件提出，积极推进京津风沙源治理工程，扩大退牧还草工程，启动草原、湿地和水土保持试点工作；2011年农业部和财政部联合出台《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》，明确草原生态补偿的内容与范围。这些法律法规为草原生态补偿制度建设奠定了坚实的法律基础。

2．2我国草原生态补偿法律所面临的问题

草原生态补偿法律体系不完善。目前，我国尚未出台专业的生态补偿法律，关于草原生态补偿的内容多散见于法律法规之中，而且这些内容多是原则性规定，缺乏可操作性和执行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、轮牧、退耕还草等过程中要对牧民进行补偿，但是并没有明确提出补偿方法和途径。再如，《退耕还林条例》并未对草原上过度放牧、生态破坏等做出具体规定，也没有配套的政策措施，在实践中很难将法律法规落到实处。此外，许多生态补偿制度多体现于行政法规和部门规章之中，针对草原生态保护的法律条款内容混乱，而且经常出现规章制度相互冲突的问题。比如，《退耕还林条例》与《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》在生态补偿方式与内容上就发生了冲突［2］。

2．3生态补偿的法律性质不明确

当前，我国法律法规中并未出现草原生态补偿的概念，所谓的草原生态补偿制度只是散见于法律法规的各种规定的总和。比如《草原法》《退耕还林条例》等都使用了“补助”一词，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》多次运用了“补助”“奖励”“补贴”等词语。此外，政府向牧民提供补贴、补助的行为也值得商榷。在国外，草原生态补偿是以市场机制为基础的，由国家或生态服务受益者提供补偿，我国草原生态补偿则以国家为主，涉及行政补偿、行政合同、行政征收等，有着浓重的行政色彩。最后，草原权属不清晰，生态补偿难落实。《宪法》第九条规定，草原是国家财产，属于全民所有或集体所有，公民对草原资源拥有占有、使用、收益等权利。由于草原的公共产品属性及其所有权问题，在草原使用上很容易产生“公地悲剧”，并导致草原生态补偿制度不能落到实处［3］。草原生态补偿制度有待完善。《草原法》《退耕还林条例》等法律规定，草原生态补偿主体为财政、林业、农牧等部门。这种以国家为补偿主体的生态补偿制度存在许多问题，如生态补偿效率低下，许多补偿金难以落到实处，行政执法中常出现职责不清、职能交叉等问题。当前，草原生态补偿经费多由政府筹措，依靠单一的税收收入弥补财政补贴，导致政府财政补偿资金匮乏。在补偿形式上，《中央财政草原生态保护补助奖金管理暂行办法》明确规定了草原生态补偿的方式，但是这些补偿方式较为单一，多以现金、粮食、贷款优惠、税收减免等方式进行补偿，而且在实际运用中缺乏可操作性和执行性。

3我国草原生态补偿法律制度的建构路径

3．1建构草原生态补偿法律制度体系

在草原生态补偿制度建设中，应以科学发展观与可持续发展理念为指导，坚持“谁受益，谁补偿”的基本原则，建立政府主导、市场为辅的草原生态补偿机制，以更好地完善草业基础设施、改善草原生态环境。同时，应制订草原生态补偿计划，保障生态补偿参与者的合法权益，促使广大牧民积极参与草原生态补偿。要在现行法律框架内修改《环保法》《草原法》《生态补偿条例》等，将生态补偿制度融入法律之中，不断提高生态补偿制度的法律地位；应将草原生态补偿纳入法律法规之中，融入部门规章、行政法规、规范性文件之中，建构完善的草原生态补偿法律制度体系。具体而言：在补偿内容上，应协调草原生态补偿各方的利益关系，确保各方的责、权、利相统一；在补偿主体上，应转变以政府为主的补偿模式，将草原生态环境的受益者纳入补偿主体之中；在补偿对象上，应按照草原承包责任制的要求，进一步明确草原生态补偿的对象；在补偿标准上，要充分考虑不同区域的经济差异，建立公平合理的生态补偿标准；在补偿资金上，应建立多元化的资金筹措渠道，如可以建立草原生态保护基金，征收生态环境保护税等，通过多种方式拓展草原生态补偿的经费来源。

3．2完善草原生态补偿法律制度内容

第一，进一步明确草原生态补偿主体。补偿主体是草原生态补偿义务的承担者，国家是草原生态资源的所有者，理应担当起保护草原生态环境的义务。因而，中央政府要通过政策法规等确立草原生态补偿标准、范围与方式，并通过转移支付、财政拨款、税收减免等方式支持草原生态补偿建设，地方政府也应积极投入草原生态保护之中，为草原生态补偿提供政策、资金等支持［4］。草原资源不仅有经济价值，还有着涵养水源、净化空气、保持水土等功能，因此享受草原生态资源的企业理应承担一些生态补偿义务。为此，政府可以向受益企业征收生态补偿金，以更好地协调草原生态补偿的利益关系。同时，从国外经验和法律实践看，也应将企事业单位、自然人、社会团体等草原生态受益者列入补偿主体的行列。第二，进一步明确草原生态补偿对象。草原生态补偿的对象主要是牧民，《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》也明确草原生态补偿的范围与对象。但是考虑到我国草原分布广泛，草原承包使用方式复杂，仅对牧民实施生态补偿的方式并不合理。因而，还应扩大草原生态补偿对象的范围，将草原区域的地方政府、草原资源保护区、退耕还草的利益损失者等均列入生态补偿的范围，以提高利益损失者进行生态补偿的积极性［5］。第三，完善草原生态补偿标准。补偿标准直接关系着生态补偿的效果，也关系着草原生态环境建设。当前，我国草原生态补偿标准仍比较低，以内蒙古为例，草原生态补偿标准约为每年48元／亩（1亩≈667m2），远远低于草原生态补偿的实际需要。因此，应根据地方经济发展状况、草原生态保护成本等确定科学合理的生态补偿标准，以更好地提高牧民参与生态补偿的积极性。第四，创新草原生态补偿方式。当前，我国仍采用财政补偿为主的生态补偿方式，这种单一的补偿方式给政府带来巨大的财政压力，也影响草原生态补偿工作的可持续发展。因此，应根据草原生态补偿的实际需要，创新草原生态补偿方式。比如可以制定财政转移制度的法律法规，健全草原生态补偿转移支付制度，加大对地方生态补偿的财政支持力度；可以制定草原生态补偿税收政策，对草原生态环境的贡献者减免税收，对草原生态环境受益者征收生态环境税，用税收促进草原生态环境发展；此外，还应探索草原生态补偿的市场机制，可以通过放牧权交易制度明确每块草地的承载量，用放牧收费的方式控制草原过度放牧。第五，落实草原生态补偿的法律责任。目前，草原生态补偿的法律性质不清晰，在法律实践中常出现无法可依的问题。因此，应落实草原生态补偿法律责任，明确利益各方应承担何种法律责任。比如，应完善草原生态补偿责任追究制，明确相关人员的法律责任，严查占用、挪用、贪污草原生态补偿经费的行为，追究失职、渎职的行政责任。再如，草原生态受益者应与生态服务提供者签订生态补偿合同，并严格按照合同要求履行职责［6］。健全草原生态补偿法律制度是改善草原生态环境、促进草原生态平衡的重要途径，对于建设社会主义生态文化、促进人与自然和谐具有重要意义。因此，应通过多种方式完善草原生态补偿法律制度，更好地保护草原生态环境。

作者:刘旺余 单位:河南职业技术学院

参考文献：

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［2］李笑春，曹叶军，刘天明．草原生态补偿机制核心问题探析：以内蒙古锡林郭勒盟草原生态补偿为例［J］．中国草地学报，2011，33（6）：1－7．

［3］郭建．充分挖掘草原碳汇功能助推经济社会和谐发展［J］．现代农业，2010（12）：3－4．

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关键词： 史店乡；鼢鼠危害现状；防治措施

 

 

1.史店乡基本概况 

 

史店乡位于海原县城中南部，距县城7.5公里，中部干旱带，隶属中卫市海原县管辖。东、北以贾塘乡为毗邻；南以马万山顶；西以海城镇为界。全乡总土地面积22.1万亩。共管辖7个行政村，56个自然村。退耕还林（草）34598.6亩 ，涉及40个自然村。 

 

2.退耕还林（草）工程实施规模及取得成效 

 

2.1自2001年实施退耕还林（草）以来，我乡在县人民政府及有关部门的大力支持下，史店乡广大职工通过不懈的努力，累计完成退耕还林（草）任务34598.6亩，绿色通道816.4亩，据报道，截止2004年项目点已实施退耕还林工程34598.6亩，并筛选出了适应当地气候条件的树种，树种以沙棘、山毛桃、榆树、山杏、棘柳、柠条等数种，年累计投资470万元。 

2.2通过项目实施，退耕还林还（草）的植被覆盖率达到75%以上，主要体现在涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气等生态效益,以及增加木材储备、提高生存环境质量、带动社会就业、改善投资环境等经济社会效益方面。 

 

3.项目点鼠害危害现状及造成损失 

 

3.1鼠害危害现状 

根据我县林业有害生物测报点鼠害监测情况，2008年鼢鼠发生面积13.8万亩，其中严重危害地段约占项目点所有退耕还林(草)地的50%左右，每亩有鼢鼠疙瘩180个，（数高的可达320个）平均有鼢鼠疙瘩达到260个，树苗受害率达到100%，枯死率达到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每亩也在260个左右。 

3.2鼢鼠发生所造成的损失 

（1）鼢鼠会造成草地退化。 

鼢鼠在地下4-16cm之间活动，许多植物的根系基本上也集中在这一地层中，植物根系被破坏，如此多的疙瘩已经破坏了植物生长的土壤结构，使土壤无法正常保持水分，使植物无法正常生长，从而加速了草地退化。 

(2)给当地农民造成很大的经济损失。 

由于鼢鼠的持续危害，致使项目点退耕还林（草）工程的建设成效难以巩固，经济损失巨大。一、草地生产力在鼢鼠的破坏下在逐渐下降，牧草供应量已无法满足家畜的需要，家畜出栏率明显下降；二、被鼢鼠啃食的林木无法正常速度生长，达不到国家要实现的退耕还林还草验收标准。从而不但给当地农民造成了巨大的经济损失，也给国家退耕还林还草措施的总体实施造成了威胁。

4.鼢鼠的生物学习性及防治原则对策 

 

4.1鼢鼠的生物学习性 

鼢鼠又名地羊，当地群众俗称“瞎瞎”。主要分布在碾子沟、方庄、油坊院、芦子沟、及其周边的包庄、三留洼、史店、米湾、前川等行政村。春天时，鼢鼠便沿着植物的根系深度不断地挖掘洞通，把洞通所及之处的树苗幼根咬断，导致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但随季节不同而有区别，食量也有明显的季节变化，同时还与活动的位置相关。例如，4-5月间，每天食量平均为250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月间，每天食量平均为390克，其每日推出新土丘120多个，这说明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活动也更加频繁。主要危害树种有山杏、沙棘等。

4.2防治原则与对策 

4.2.1防治原则 

（1） 坚持预防为主，科学防治，持续控制，防控结合的原则。宣传普及鼠害防治基本知识，提高群众防护意识，加强日常监测，防控结合，控制鼠情危害与蔓延。 

（2） 坚持政府统一领导，实行属地管理的原则。预防和控制工作实行条块结合、以块为主、属地管理。 

（3） 坚持快速反应，紧急处置，控灾减灾的原则。建立预警和快速反应机制，强化人力、财力储备，增强快速应急处理能力。一旦出现新情况，快速反应，及时准确的处理。 

（4） 坚持依法防治，职责明确的原则。严格执行国家和地方的有关法律法规，对预防、鼠情报告、控制和扑灭工作实行依法管理及分级控制。对不同等级危害情况，启动相应级别的组织领导体系和工作方案。 

（5）坚持依靠科技，综合防治的原则。依靠专家和科技攻关，进一步加快生物防治、驱避剂等研究和应用步伐，开展无公害防治，从化学防治为主向生物防治为主转变。 

4.2.2鼢鼠治理对策 

（1） 预防措施 

选择多个树种实行针阔混交、乔灌混交；加密鼠害厌食树种；造林前结合整地进行深翻；采用多效抗旱驱鼠剂对造林苗木进行蘸根。加密林木抚育，通过伐除鼠害木，树下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔沟等措施，破坏鼢鼠洞道，降低其危害程度。 

（2） 生物防治 

一是实行封山禁牧，架设招鹰架，保护，招引天敌；二是推广使用鼠类不育剂。 

（3） 物理防治 

采取在重点地段投放碎玻璃片，树木根部埋死鼠或施放动物皮毛、烟油水、烟油子等办法驱鼠。 

（4） 人工防治 

采取发动群众和组建专业灭鼠队的办法，各村至少建一个专业捕鼠队，每个专业捕鼠队人员在30-40人，在防治区利用弓箭进行人工捕打。 

（5） 化学防治 

采用点种毒豆、施用生物毒素、灭鼠弹灭杀、磷化铝熏蒸、投放溴敌隆和杀鼠醚等化学药剂进行灭鼠。 

 

5.小结 

 

5.1实施退耕还林（草）后，由于当地重点强调了林木的成活率，落实了退耕还林（草）的苗木费和补偿费，却忽视了包括管护在内的病虫害防治的费用，致使鼢鼠危害日渐加剧。 

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中图分类号 F326.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）17-0121-02

1 基本概况

佳县地处黄河中游晋陕峡谷中段西岸，是枣树生长的适宜之地。截至2015年底，全县枣林面积达5.47万hm2，其中挂果面积达3.33万hm2以上。红枣产业已成为全县经济发展的主导产业之一。因此，全县巩固退耕还林后续产业项目主要是红枣经济林示范基地建设和红枣低产改造林2个方面。在“十二五”规划期间，佳县朱家q镇红枣经济林示范基地建设面积达45.33 hm2；红枣低产改造林面积达80 hm2。

2 退耕还林概念

退耕还林是我国实施西部开发战略的重要政策之一，其基本原则就是将耕地还林，对山区实行封育措施，通过个体承包的形式鼓励荒山造林，同时给予退耕农户粮食现金补助。退耕还林工程建设包括宜林荒山荒地造林和坡耕地退耕还林2个方面的内容，国家按照核定的退耕地还林和荒山荒地造林面积补贴种苗造林资金，按750元/hm2的标准当年一次性发放补助，同时粮食补助以现金形式发放，标准为1.4元/kg。

3 红枣经济林示范园和红枣低产改造林建设的效益

红枣经济林示范园基地项目的建设实施，既合理利用土地资源、改善黄河流域地区的生态环境，又在很大程度上改善佳县退耕农户的生产和生活现状，使经济收入提高20%。

红枣低改林基地项目的建设实施，一方面保护退耕还林地的生态效益，改善佳县的生态环境的同时也兼顾了退耕户的经济收益。退耕户在享受退耕还林补贴的同时，经济林基地中经济作物还可以作为退耕户的一种收入。

4 存在的问题

巩固退耕还林成功后续产业项目红枣经济林示范园基地建设和红枣低改林项目实施中，也存在一定的问题。

4.1 干旱灾害造成严重损失

由于佳县特殊的地理位置，其所在的西北干旱区常年降雨量偏少，导致苗木的成活率较其他南方地区低，树木浇灌需要从其他地方通过水罐车运送到现场进行浇灌，无形中增大了栽植成本。同时，常常因为运送不及时而出现成片受灾的状况，给巩固退耕还林成果后续产业项目建设带来极大损失。

4.2 管理意识不足，各部门之间协作有待提高

尽管朱家q镇政府按照“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的政策进行落实，并不同程度地把管护工作纳入议事日程，但管护措施要落实到实施退耕还林的一家一户，难度较大，管护效果也不理想。一方面，各部门之间对退耕还林工程建设的认识不统一，协调不畅，导致工程实施进度不理想；另一方面，农户的经营意识中仍有以前粗放经营的老思想，枣树栽后就很少管理，任其自由生长；退耕农户以短期经济效益考虑，在退耕地块间种粮食，而对于间作现象，乡镇干部在清理间作的时候，存在同情心理，措施不到位，制止不力，加之管理技术跟不上，对于新栽的枣树，广大退耕户缺乏专业的修剪、锄草、防虫、施肥等科学管理技术，导致枣树生长缓慢，枣果产量低，收效甚微。

4.3 项目进展缓慢，效益不能尽快发挥

红枣经济林示范园建设和红枣低改林基地建设规划项目总体进展缓慢，巩固退耕还林后续产业项目效益不能及时发挥。一是巩固成果专项资金项目实施方案批复下达时间较晚，涉及多个子项目需要招投标，无形中延缓了基地建设进度；二是连续多年的干旱少雨，使经济林栽植等建设项目不能按计划实施，影响了项目整体进度。

4.4 配套资金不足，工作实施难度大

巩固退耕还林成果后续产业建设项目是一项惠民政策，但是经济林基地建设需要通过3～4年的实施，实施年限长，涉及部门多，实施难度大。同时，因为佳县地处神府煤田区域，当地的消费水平较本省、本市其他地方要高出许多，但是在作业设计的规划中不能编制这部分多出的收支出。其次巩固退耕还林专项规划项目设计中资金支出明显偏低，在实际施工中难以按照项目规划实施。同时存在部分项目在中央专项资金未作安排，由于地方财力有限，配套资金和工作经费解决难度大，影响了工作的正常开展[1-2]。

4.5 缺乏强有力的制约手段

《退耕还林条例》明确规定了相关违纪违法行为就承担的法律责任，但对退耕户还缺乏强制制约措施。《条例》仅仅从擅自复耕、林粮间作等方面给予处罚规定，但未具体明确量的问题，地方在定性定量的问题上不好把握，给处罚造成一定难度。另外，对退耕地块管护不到位、保存率不达标的，主管部门和实施乡镇也只能依靠做思想工作、不予验收、不发退耕还林补助款的手段来解决（验收合格后，再出现不合格的问题，解决的难度更大），缺乏强制性措施约定退耕户加强对退耕地块的管理。

4.6 作业设计滞后