退耕还林法律法规范文

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二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析

尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。

一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。

二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。

三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。

三、退耕还林问责机制的法律对策建议

本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议:

一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。

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一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。

1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

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退耕还林是我国改善生态环境，促进可持续发展的重要工程，退耕还林是将一部分不适宜耕种的坡耕地转换为更有利于生态环境保护的林地、草地等。退耕还林（草）可以通过大量的植树造林，恢复森林草地生态系统，使得已经破坏的森林恢复自身的稳定性和抵抗力，发挥森林的多种生态作用，从而恢复森林和草地的生态平衡。我国退耕还林工程取得了巨大成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规与法律机制，推进退耕还林的顺利开展。

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观，严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

二、退耕还林的益处

1、生态环境得到了改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；

2、促进了农村经济发展。林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；

3、通过退耕还林，全民生态意识明显增强，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

三、当前存在的主要问题

1、对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。

2、对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。其中有两个原因：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽。无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

3、有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

4、一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

1、普法。

要扩大宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

2、依法编制规划计划。

科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。

3、依法育林，保障质量。

针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”

4、依法落实激励机制，保障农民合法权益。

林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”，解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”，保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

5、完善立法，健全配套政策。

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进入20世纪以来，人类社会的工业化程度不断地加深，同时带来新一轮的科学技术飞速发展，在人类社会经济的发展中也起到巨大作用。然而，工业化的发展同样也带来更为严峻的环境问题，雾霾、臭氧空洞、水土流失等都因工业化的发展而愈演愈烈。在这种形势下，要想让人类社会在未来能有更好的发展，建立可持续发展社会，就必须要加强对生态自然环境的保护以及生态环境的建设。退耕还林是当前我国生态环境建设中极为重要的一环，通过退耕还林能够改变当前人类对土地的利用模式，实现资源的优化配置，改善区域内的生态自然环境。退耕还林工作绝对不能是盲目的，在开展退耕还林工作前，一定要在科学、合理地规划已退化的耕地后再种植森林植被，才能更好地发挥退耕还林的作用，在保护生态自然环境的同时进一步促进社会经济的发展。此外，需要注意的是，退耕还林仅仅是一个总称，在退耕还林工作中还应包括退耕还林、退耕还草、退耕还湖等内容。从当前我国的土地资源现状来看，水土流失问题极为严重。水土流失不仅会带来自然灾害的威胁，同时对人类社会活动与生存也会造成极为不良的影响。要想解决这一问题，实施退耕还林有着巨大帮助。退耕还林能够起到含蓄水源以及保持水土等作用。然而，在当前我国的退耕还林工作中还存在一些问题急需解决。

1当前我国退耕还林工作中存在的问题

1.1缺乏对管理工作的重视

当前我国虽然十分重视退耕还林工作的实施，但往往忽视后续的管理工作，使得退耕还林工作达不到预期效果。出现这样的情况，笔者认为存在三个方面的原因：首先，以往粗放式经营管理理念，使得许多农户在森林植被栽种完成后并没有精心管理，仍抱着天生天养的心态，如此就会影响到退耕还林的效果；其次，间作现象屡禁不止，部分农户为了追求短期利益，仍然在在应退耕还林的土地上耕种，从而影响退耕还林工作的正常开展；最后，缺乏先进的管理理念和先进科学技术，由于负责退耕还林工作的工作人员多数缺乏专业知识和专业技术，导致退耕还林的工作质量和工作效率一直得不到有效的提高。

1.2缺乏足够的资金

退耕还林是一项工程量巨大同时工程周期较长的项目，因此，退耕还林工作的开展必然需要大量的经费来支持，其中包括苗木的采购费用、人力成本、运输成本以及管理成本等多方面的费用[2]。然而，从当前的情况来看，在退耕还林工作中往往缺乏足够的资金来支持工作的开展，导致退耕还林工作无法正常进行，从而对我国自然生态环境的保护造成了极为不良的影响。同时，经费的缺乏也会使得负责退耕还林工作的工作人员缺乏工作的积极性和主动性，导致退耕还林的管理工作一直无法得到有效的提高。

1.3缺乏有力的监督手段

目前我国已经推出相关法律法规，对于破坏与违反退耕还林工作的行为进行严厉的惩处，并且相关人员需要担负一定的法律责任。然而，从实际的实施状况来看，相关法律法规只针对擅自复耕、林粮间作等问题做出明确的要求和规定，对于退耕还林工作中的管护不到位等问题却缺乏有效的监督和约束，使得主管部门无法有效解决这一类问题，导致退耕还林工作一直无法取得理想的效果。

2退耕还林与水土保持的关系

2.1技术的相互利用

退耕还林的工作是作为生态环境保护的一环而出现，其产生的时间要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕还林工作中时常会发生借鉴水土保持工作理论以及技术的情况。特别是在治理手段方面，工作人员也较为倾向于采用国土综合整治策略，更加有效地解决当前我国的水土流失问题，同时还能够改善土壤环境，为水土的保持提供帮助。因此，可以说退耕还林是水土保持理论中最广泛和最直接的应用。此外，在退耕还林工作中，要想进一步加强退耕还林工作的质量，就必须要充分考虑可能造成水土流失的因素，其中因素包括了气候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被属于人为可控的因素外，其他都属于不可控。因此，需要根据这些因素来制定有针对性的退耕还林措施，真正实现退耕还林工作。而在这个过程中，同样也要改善水土流失，实现水土保持的工作。

2.2丰富水土保持内容

退耕还林工作最重要的一个目标就在于实现水土保持，并且在区域内进行自然生态环境的恢复工作，保护自然环境的同时也能够促进当地经济的发展。需要注意的是，虽然目前我国对于水土保持工作已经开始进行专项研究，并且取得了一定的研究成果，但从整体上来看，我国水土保持工作依然缺乏系统性和全面性。因此，将水土保持与退耕还林工作相结合，能够进一步丰富水土保持的内容，同时构建一个相对完整、系统的技术体系。

2.3水土保持与退耕还林的共同发展

在当前，为了进一步改善我国的生态自然环境，我国政府以及相关部门都在加大对水土保持工作的研究，希望能够寻找到更加科学有效的方式来解决水土流失问题。然而，如果只是将水土流失的治理作为单一个体来看待，势必会影响水土保持工作的效率和质量。而退耕还林工作目前已经在全国各大省市开展，通过退耕还林工作，能够更加深入了解造成水土流失的原因，同时从多方面入手加强水土保持工作。要想进一步促进退耕还林工作的开展，还需要做到加大对水土保持工作的研究与宣传工作，深入了解水土流失的原因，根据造成水土流失不同的因素来制定退耕还林政策，促进当前的退耕还林工作，为我国生态自然环境提供更加有力的保护。

3结语

退耕还林与水土保持工作有着密切的关系。要想进一步加强水土保持工作，解决当前的水土流失问题，实现生态环境的保护，建立可持续发展社会，就必须要强化退耕还林工作，以此为人类后代创造更加良好的生活环境。

参考文献

[1]王建军.浅谈实施退耕还林和水土保持的关系[J].农业与技术,2015,35(22):84.

[2]张宏斌.试论实施退耕还林和水土保持的关系[J].中国新技术新产品,2016(15):157-158.