对跟踪审计的要求范文

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跟踪审计的本质是一种提前介入的实时审计。跟踪审计并不是事前审计，也不是事后审计，而是审计关口前移至审计事项发生但其尚未完成时所进行的实时审计、同步审计。跟踪审计具有以下几个主要特点：第一，预防性。跟踪审计的主要目的是预防。它通过审计的提前介入，及时发现审计事项中的苗头性问题，在问题的萌芽阶段即提出建议，防范问题发生;第二，过程性。跟踪审计是对审计事项全过程的审计。但对全过程的审计并不是全面审计或全部审计，而是对分阶段有重点地对审计事项的过程进行审计。与以往强调“结果”不同，跟踪审计更强调“过程”;第三，动态性。跟踪审计重在“跟”，区别于以往的事后静态审计，一定要强调出“跟”的动态性才能最大限度地发挥跟踪审计的优势;第四，时效性。跟踪审计“跟”的目的就是及时发现问题的萌芽，在问题没有造成大的损失浪费与不良效果之前立即整改，及时将问题消灭在萌芽阶段;第五，威慑性。此特性要充分掌握，要通过审计的提前介入，全程参与，最大限度发挥审计监督的威慑性，形成审计跟踪的高压态势。

二、目前跟踪审计工作开展中的几点困惑

目前，审计人员在跟踪审计工作开展中存在几个方面的困惑，不同程度地影响了跟踪审计工作的开展，同时也加大审计风险。

（一）审计监督与业务监管的界线模糊。跟踪审计要求提前介入、全程参与监督，审计成为审计事项内部控制的一个重要环节。由于频繁地参与业务，很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围，在对建设项目的审计中甚至可能排斥监理的位置，踏足决策者的位置。审计无意中参与到审计事项的决策与管理之中。审计不能缺位、不能错位，也不能越位。这种度的把握在实践中给审计工作者带来了不少困惑，经常会由于不能够准确地把握审计监督与决策、管理、施工监理的合理的尺度而徒增审计工作量，同时也加大了审计风险。

（二）审计建议、审计整改与审计处理的博弈。跟踪审计的特点是提前介入，重在预防，要做到边审计、边整改、边规范、边提高。这就要求在问题出现的萌芽阶段就要发现，并且有关单位应立即整改，这不同于以往的审计的事后处罚，最大限度地减少了损失浪费，更加避免了事后审计无法挽回损失的难题，更加科学、合理、有效。因此，跟踪审计不同于以往审计事后下审计决定的做法，而是针对审计过程中发现的问题频繁地提出审计建议和审计整改要求。与审计决定、审计处罚相比较，审计的处理处罚力度有所减弱，同时由于前者的法律效力不强，一些单位并不能够很好地执行跟踪审计提出的要求和建议，未能做到按时按要求整改。这样，不仅影响了跟踪审计工作的效率，而且影响了审计的权威性和严肃性，在增加了审计服务功能的同时减弱了审计的监督职能。

（三）审计效果与审计成本的权衡。加大跟踪审计力度，必然要加大审计成本。从理论上讲，跟踪的时间越长，跟踪的范围越广，跟踪的效果越好，相应投入的审计成本也越高。但这仅是一种理想状态。在目前审计项目多与审计资源相对不足的现状下，如何权衡跟踪审计效果与审计成本，显得尤为重要。在考虑审计成本的前提下，跟踪审计达到什么样的效果是最优选择呢？何时跟踪，跟踪到什么程度才能达到二者的最优状态呢？是困扰审计人员的一个问题。就目前跟踪审计的开展方式来看，有全过程跟踪审计、定期跟踪审计和不定期跟踪审计;从跟踪审计的介入时间来看，有全程介入、适时介入、重点环节介入等方式;从跟踪审计的重点来看，则更是不一样。哪种方式好，哪种方式能达到审计效果与审计成本的最佳组合，需要权衡考虑。

（四）审计责任与审计风险的考量。跟踪审计要求对审计事项的全过程进行适时跟进审计。这对审计的技术方法是一个挑战，但更重要的问题是审计机关和审计人员对审计事项进行全过程跟踪审计之后应承担什么样的责任。因为是提前介入，全程跟踪，审计人员参与了审计事项决策、管理、运行、维护等全部过程，如何合理厘清决策责任、管理责任与审计责任，需要认真考虑，加以研究。同时，在审计人员尽到审计责任的同时，又需要承担怎样的审计风险呢？暂不考虑审计人员的胜任能力与知识储备之间的差距而带来的风险，由于跟踪审计的项目周期都比较长，不同时期的跟踪审计的重点和方式的选择也不一样，对跟踪审计的认识与理解也存在差异，都会加大审计风险。

三、强化跟踪审计的几点对策与建议

（一）加大对关键控制点的跟踪审计力度，做到内容突出。“重点突出”是对所有审计项目的要求，跟踪审计也不例外。但由于跟踪审计是对审计事项的全过程跟踪审计，往往容易误解而形成全面审计。突出跟踪审计重点，不仅有利于提高跟踪审计效率，而且有利于厘清审计监督与业务监管之间的界线，优化审计成本效益。对一个审计事项而言，在全程监督的同时，必须突出对该事项关键环节、关键部位的监督。对于资金的跟踪审计，应将确定资金筹集、拨付、使用过程和环节中的关键点进行跟踪;对于项目，以建设项目跟踪审计为例，则应在摸清建设项目基本情况的基础上，科学合理打出关键控制点。一般认为，建设项目关键控制点表现为这样几个环节：（1）前期决策;(2)勘察设计;(3)招标投标;(4)施工准备;(5)隐蔽工程验收;(6)各主体工程部位验收;(7)材料与设备的采购;(8)工程款的支付;(9)生产准备;(10)重大变更;(11)竣工验收等。审计人员在进行跟踪审计时，应合理选择关键控制点进行跟踪审计，提高跟踪审计效率。

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中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）02-0-01

政府跟踪审计是指国家审计机关依据国家有关法律法规，提前介入，对政府投资项目、重大突发性公共事项、重大资源环境项目、重大民生专项资金、重大政策措施执行等审计对象或审计事项实施的持续、实时、动态的一种审计监督活动，以预防和提前揭示存在的问题，并及时进行反馈，从而达到提高资金的经济性、效益性和效果性的目的。

跟踪审计是对传统审计方式的突破和发展，实现了事前、事中和事后审计的有机结合，真正做到了“防患于未然”。近年来，各级审计机关按照审计署五年发展规划的要求积极开展跟踪审计的实践和探索，取得了明显的成效，对跟踪审计也有了比较深刻的认识。但是，目前跟踪审计还处在初级阶段，存在诸多需要完善的地方，跟踪审计的法律法规不完善、规范化程度不高即是其中的一个突出问题。

浏览有关的法律法规制度文件，对跟踪审计的规定并不多，并且大部分是属于工程建设方面的。1999年国务院在《关于加强基础设施工程质量管理的通知》中提出“审计部门要依据《中华人民共和国审计法》对国家拨款的基础设施建设项目加强审计。对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”，可以说是国家层面上对跟踪审计的最早要求，2001年审计署颁布的《审计机关国家建设项目审计准则》明确“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”为多年来审计机关进行建设项目全过程跟踪审计提供了法规依据。2008年，国务院制定的《汶川地震灾后恢复重建条例》规定“审计机关应当加强对地震灾后恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用和效果的全过程跟踪审计，定期公布地震灾后恢复重建资金和物资使用情况，并在审计结束后公布最终的审计结果”，才在国家法规层面上提出了在建设项目之外的领域开展的跟踪审计，可以看出，跟踪审计的制度建设仍任重而道远。

首先，在审计依据方面，跟踪审计虽然是对审计方式的创新，但在实施中也部分涉及审计内容和审计样式等的变革，我国宪法规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，《中华人民共和国审计法》规定“审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督”、“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”等，基本上规定了审计的对象是财政收支和财务收支。而跟踪审计的实施，涉及到预算的编制、与财政收支和财务收支相关的决策、管理过程，这些，严格来说都在审计法规定的审计范围之外的，为了减少跟踪审计的风险，应该补充这方面的规定，在相关审计法律法规中对跟踪审计的地位予以确认。

其次，跟踪审计缺乏统一的审计规范和操作指南。由于没有统一的审计规范和操作指南，各地在跟踪审计的实践中或者“摸着石头过河”，或者“八仙过海各显神通”，仅靠以前工作打下的基础来开展跟踪审计，导致不同项目在审计范围、内容、程序、取证、报告等方面做法不一，带有很大的主观性和随意性，难以确保审计质量，也给跟踪审计的开展带来很多阻力和困难。虽然部分地方总结经验和做法，制定了有关的行为规范或操作指南，但仍没有全国性通用的规范和指南，即便在2011年1月1日起施行的《中华人民共和国国家审计准则》，虽然已对跟踪审计作出一些指引，但也只是一些原则性的条款。

另外，相关的配套规定不完善，如对于在审计过程中要求相关单位对问题的整改，通常以“整改通知函”等形式发出，与审计决定书相比其法律效力较弱，有的单位并未给予足够的重视，没有按要求进行整改，不但影响了跟踪审计的效果，还降低了审计的权威性和严肃性；又如对于联网审计，目前审计法规定的审计程序要求在审计实施前三天送达审计通知书，而联网的远程监控是事前监控和实时监控相结合，对被审计单位的财务活动进行实时监督，显然不符合当前的规定，因此建立健全相关制度，出台法律补救措施迫在眉睫。

依法审计是审计进行评价和监督的基础和主要特征。审计机关作为政府执法部门，需要完善的法律环境与其配套才能排除干扰和阻碍，做到依法审计，才能真正发挥其功能。为确保跟踪审计有法可依，应从跟踪审计的依据、原则、组织方式、审计程序、内容及重点等方面加以规范，明确审计机关的职责范围与权限划分，严格区分审计的监督、建议权与被审计单位的管理权，实现跟踪审计的法制化、制度化和规范化。同时，对跟踪审计的经验和不足应及时、全面进行总结，完善项目管理制度、跟踪审计制度，为跟踪审计人员提供具体的业务指导，以充分发挥审计监督作用，提高审计工作质量。另一方面，还应完善相关的配套规定，跟踪审计的实施过程和时间跨度不同于一般的审计项目，为适应跟踪审计的特点，应该针对其特点，探索新的跟踪审计统计制度和激励机制，对跟踪审计全过程的情况和成果进行及时、准确、客观地反映，以充分调动审计人员的积极性和主动性。另外，在当前情况下，审计实务中可以采取将选定的跟踪审计项目纳入年度计划或单独上报政府批复，得到政府的支持，或者出台地方的跟踪审计操作办法，在其中对应实行跟踪审计的项目进行规定，据此进行审计以减少审计阻力，降低审计风险。

参考文献：

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Abstract："Audit 2008-2012 Audit development plan, the audit of the whole process of tracking the project to be the pilot of the people's livelihood of the large investment projects, major emergencies and public matters. Achieved good results through the construction project tracking audit, however, the content, a wide range of policy and in practical work, we also clearly recognize that, as an exploratory work, the construction project tracking audit involves tracking The audit also there are some problems and shortcomings, to be further standardize and improve.

Key words: construction projects; track audit; normative systems; the relationship between rights and responsibilities

中图分类号：E232.6 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

1.跟踪审计工作当前存在的问题及不足

1.1 建设各方对跟踪审计支持、配合力度不够

跟踪审计只是一种“过程监督”， 审计机关和项目各参建单位的关系是监督与被监督的关系。 跟踪审计同时对设计、建设、施工、监理等部门实施了审计监督，需要协调好、处理好与各方之间的相互关系，由于跟踪审计尚处于实践和探索阶段，有关部门对跟踪审计的认识不够一致，对跟踪审计不理解，认为是对他们不信任，跟踪审计就是跟踪监视。或者认为既然有跟踪审计把关，那就把一切责任推给审计部门，自己敷衍塞职，丧失责任心，有的甚至怀有抵触情绪，因而有时在实施跟踪审计时各参与方配合不够积极，使跟踪审计工作增加了难度。

1.2 跟踪审计的角色定位容易出现偏离，参与建设过程中的项目管理

跟踪审计打破了建设项目的传统管理模式，而又因跟踪审计的相关制度、规范或操作规程等尚不健全，因此审计单位与建设各方责、权、利关系不很明晰。同时，跟踪审计这一审计模式又因为时间长、审计环节多、审计关系复杂，所以很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入常规造价咨询的职责范围，类似建设单位委托的造价咨询服务，导致在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计，而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项，甚至与建设主管部门、监理等职责交叉、重复，从而造成审计工作不应有的越位与缺位，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。另外，这种模式需要审计人员在建设项目过程中频繁的介入进行审计，提出审计建议，供建设单位纠正和改进工作，很容易使审计人员偏离监督咨询建议的目标，介人到建设项目管理的职能范围中。比如，关于现场签证问题，国家明确规定了建设单位、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往先要求跟审计人员表态后自己才签署。这样很容易造成各方利益的冲突，破坏跟踪审计所建立的权力制衡机制。

刘家义审计长曾指出，跟踪审计应站在一个正确的高度，要从为什么审计、为谁审计、谁来审计、怎么审计等四个方面，切实树立“科学的审计观”，坚持监督与服务并重的理念。围绕关系人民群众切身利益的建设项目，关注国家政策法规、建设程序等的执行情况，揭示和分析存在的突出矛盾、问题和薄弱环节，有效控制建设项目投资，并有针对性地从完善制度和政策的层面提出意见和建议。

1.3 跟踪审计规范、标准、指南、规程不完善

作为一种新生的审计方式，跟踪审计目前还没有一个统一的规范、标准、指南、规程。目前虽然各级审计机关和审计人员对跟踪审计进行了大胆实践,形成了一套跟踪审计实践的操作思路,但还未从审计理论上加以总结和提升,还未建立一套相关的跟踪审计的规章制度,没有系统地上升到审计规范制度。跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范，导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性，所以，可能导致审计质量得不到确保。目前由于政府投资项目跟踪审计的法规和政策文件基本是空白，操作指南、规程也很不完善，审计工作只能依据委托人的指令或建设单位的要求去做。开展跟踪审计的组织形式以及跟踪的范围、内容和重点依然需要不断的探索，跟踪审计有待于规范化、制度化、科学化。

1.4 审计力量薄弱及审计人员综合素质尚难适应跟踪审计的实际要求

由于跟踪审计贯穿于建设项目的各个环节,因此极具政策性、专业性和复杂性,对跟踪审计的方法、手段及审计人员的自身素质提出了更高的要求。审计人员不仅要具有精湛的专业技术和较宽的业务知识面,同时还要具备良好的协调沟通能力,以及了解掌握最新的技术方法手段,以适应跟踪审计的需要。目前现有工程审计人员几乎都是造价审核类的工程师，施工经验不够丰富，且普遍缺乏建筑、结构设计等方面的专业知识和技能，很难在建设项目的设计阶段、施工阶段提出有影响力的决策意见和管理意见，使得某些环节的跟踪审计流于形式，严重影响了跟踪审计的效果。

1.5审计依据不足，审计实践被动。

审计人员介入时间模糊，也是导致审计效果不明显的原因之一；同时造成了审计依据不足，审计实践被动。以往的常规审计是以事后审计为主的静态审计，跟踪审计是在建设全过程实时进行的一种动态审计，作为一种全新的审计模式，审计人员承担着重大的责任和风险，这就需要相关的审计法规作为支撑，不仅为建设单位制定项目管理制度提供遵循的依据，也为跟踪审计部门提供衡量的标准。然而目前这方面的法规政策相对滞后，使得审计人员在跟踪审计的实践中难以对建设项目作出共性的评价和判断，审计风险增大、审计质量难以提高，导致跟踪审计模式一直处于被动局面。

2.建设项目跟踪审计的建议

2.1加强沟通、协调，营造和谐的审计环境

跟踪审计不仅涉及审计机关工作模式的改变，同样涉及被审计单位在配合审计的一系列的习惯做法的改变。为此审计机关应注意通过各种方法营造有利于开展跟踪审计的环境。一方面，要重视做好审计宣传工作，使大家对跟踪审计的工作职责、跟踪审计程序、内容及应配合的要求等有一个全面的了解，自觉接受审计。另一方面，不断创新工作方式，加强与建设各方的沟通、协调，共同研究解决项目实施中遇到的困难和问题，听取他们好的建议，形成各部门各负其责、齐抓共管的局面，给审计创造一个和谐的工作环境，便于有效开展工作。

2.2合理定位审计角色，把握审计相对独立性原则

加强沟通、协调，给审计创造一个和谐的工作环境，是审计工作的一个基础和好的开展的前提。审计的职能是“监督”而不是“管理”，跟踪要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门切不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，跟不是常规的造价咨询服务工作，而是履行对上述工作的监督职能，实现促进这些工作规范、有效运行的目标。所谓“既当运动员，又当裁判员”，就难以保持审计的客观性和公正性，同时给审计人员带来巨大的审计风险。因此，在跟踪审计工作中，我们要把握好监督者的角色定位，努力做到“到位不越位，参与不干预”，强调依法独立开展监督。

2.3建立健全跟踪审计相关程序、法规及制定切实可行的操作规程等

跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新，使传统审计的程序、内容、方法都发生了重大变化，为了使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，使这一模式能更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，以及与此相衔接的项目管理制度、财务管理制度等，为跟踪审计人员、项目管理人员、财务管理人员提供具体的指导，使各部门各司其职，工作到位不越位，相互配合，协调运转，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

3.实践工作中，应抓好几个重要环节、关键点的跟踪审计

3.1前期决策阶段：这一阶段应把审计置于决策咨询的位置,将重点放在验证和评价以下内容上；可行性方案所依据的数据资料是否充分可靠，有关测算是否准确；论证深度是否到位，所载内容是否完整；聘请从事可行性研究工作的中介机构是否具备必要的资质条件；是否实施了多方案比较论证程序等。揭示存在的差异或问题，提供给决策者作为决策参考。

3.2设计阶段：在项目做出投资决策后，控制项目投资的关键就在于设计。设计阶段跟踪审计工作的目标是确定设计单位资质是否符合规定；设计的深度和质量是否满足要求；设计是否达到限额设计要求；是否进行了设计招标和设计方案的优化。

3.3招投标阶段：审查招标文件的内容是否合法、合规；参与招标答疑会；审查工程量清单是否完整、准确，有无多算、少算、漏算，项目特征描述是否准确、完整；审查招标控制价是否准确；审查招投标过程是否规范、合法，有无串标现象；加强对合同签订前的审核，防止因合同内容有误或遗漏而造成建设资金的损失浪费。

3.4隐蔽工程：工程施工中会涉及到大量的隐蔽项目，隐蔽项目工程量的确定是否属实会对最终工程造价产生直接影响，又由于隐蔽工程在隐蔽后无法看到，因此也是最难监督、最容易产生争议的地方。所以跟踪审计人员一定要到施工现场了解具体施工做法，检查隐蔽工程验收，做好取证记录，避免在隐蔽工程中出现以次充好、偷工减料、虚报高估的现象。

3.5设备、材料价格的确定：设备、材料若为建设方自行购买，则要对采购程序的合规性、定价的合理性、质量控制的有效性等进行审计监督。若为施工方购买的，则要根据合同条款进行区分，如果合同为固定价，则跟踪审计主要审查所用设备、材料是否与合同承诺相一致；如果合同规定以最终审计结算价为准，则要对进场设备、材料的产地、规格、型号等内容进行复核，同时，要对市场进行必要地询价。

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《审计署2008-2012年审计工作发展规划》提出,对关系国计民生的特大型投资项目、重大突发性公共事项等项目要试行全过程跟踪审计。目前,跟踪审计已在四川汶川抗震救灾款物审计、奥运场馆建设审计中发挥了巨大的作用。跟踪审计改变了以往事后审计“秋后算账”的滞后性和间接性,它要求审计人员从一开始就介入到工作中去,全过程参与、全过程跟踪,能够更好地增强审计的时效性,发挥审计的“免疫系统”作用。然而,由于建设项目跟踪审计涉及内容多、范围广、政策性强,如何既能较好地促进重点项目建设的顺利推进,又能全面履行审计的监督职能,降低审计风险,确实是一个新课题。笔者通过几年来对重点建设项目全过程跟踪审计的工作实践,认为跟踪审计过程中,应着重把握以下问题:

一、确定合理的审计目标

跟踪审计是国家对政府投资项目建设实施的众多监督方式中的一种,审计不是万能的,它同其他的国家和社会监督一样,都有自己的局限性,要实现好审计的监督功能,事先必须有着非常明确的、恰当的目的或目标,切忌“眉毛胡子一把抓”耗费大量的劳力、物力,最后却无功而返。实际上,跟踪审计因为时间长、审计环节多、审计关系复杂,往往容易产生审计定位的偏离,从而使审计工作迷失方向。如在跟踪审计中不是从第三方独立的角度来实施审计,而是从建设部门的角度来参与和评价审计事项,甚至与监理、建设主管部门等职责交叉、重复等,就失去了审计监督的意义,或在跟踪审计过程中过分注重对工程造价的控制、建设项目投资绩效情况等的审查,忽视了对法律法规的执行情况,从而会影响跟踪审计总目标的实现。

所以,要全面审计职责,实现既定审计目标,就要在搞好审前调查、做好审计计划、把握好审计重点、明确审计目的的基础上,根据项目的规模、重要性、建设周期、力量投入等因素来划分跟踪审计的内容,科学合理地制定实施方案,合理配置审计资源,规避审计风险,实现预期的审计目标。当前跟踪审计目标和重点,应围绕评价公共投资的“经济性、效率性、效果性”开展工作,探索各种投资领域开展效益审计的新路子和新方法,而跟踪审计全过程参与项目建设,全面了解项目决策和实施情况,及时实施监督和制约,避免造成一些无法挽回的损失,能及时发挥效益审计的“效益”,以签证为基础(起点),以评价为中心(节点),以监督为归宿(终点),从而使审计各项职能落到实处,达到预期目标。

二、审计监督不能越位参与建设过程中的项目管理

在跟踪审计模式下,审计往往成为建设过程中的一个主要控制环节,审计人员频繁地介入建设现场进行审计,提出审计建议,履行审计监督的职责,促进被审计单位纠正和改进工作。而且在主管领导主持的这些重点建设项目建设专项会议上,往往要求审计部门参加,并且还要在领导拍板的会议决定事项上签字认可。由于项目管理和审计的工作范围、要求不尽相同,虽然项目顺利推进了,站在审计的角度还会发现这样那样的问题。既然当初审计己签字认可了,再查出、揭示问题,等于是在打自己的耳光,损害了审计的独立性。因此,跟踪审计模式很容易使审计人员偏离正确的定位而侵入项目管理者的职责范围,从而造成审计工作不应有的越位,反而使监督的作用弱化,从审计独立性的角度来说,这是不恰当的。由于介入了项目管理,会产生利益冲突,因而客观性受损,审计风险加大。

因此,在任何环节要把坚持审计的独立性放在重中之重,审计监督都不能替代项目管理。尤其是跟踪审计人员,有时长驻施工现场,但不能成为“万金油”、“挡箭牌”,只能作为审计部门的信息员,收集到情况直接反馈到审计机关研究处理,由审计组对有关问题进行评价和定性,及时向项目建设单位反馈审计意见,及时整改。也就是说,审计人员的职责不能混同于普通项目管理人员职责。比如有一些建设单位提出要求,请审计部门帮助编制标底之类,或要求审计施工单位的月报作为工程进度款支付依据,或有一些具体的事情请审计“拍板”等,这些已超出了审计的职责范围,审计人员或审计机关不宜答应或发表意见。在跟踪审计工作中,应把握好监督者的角色定位,努力做到到位而不越位,不偏离定位成为管理者。

三、正确处理好监督和服务的关系,建立与被审计单位的和谐关系

跟踪审计只是一种“过程监督”, 审计机关和项目各参建单位的关系是监督与被监督的关系。一方面,由于利益博弈原因,在跟踪过程中可能会出现“一对多”的局面,如果在跟踪过程中配合或处理不好,容易引起项目参建的抵触情绪,出现不协调、不配合的现象,使跟踪审计工作举步维艰。另一方面,如果审计人员受审计就是找问题的职业思维定势影响,不是辩证地、发展地而是机械地、教条地看待和处理身边的人和事,审计与被审计的双方不可避免地会产生更深的矛盾,恶化审计环境,加大审计风险。

应该指出的是,项目建设管理单位和审计的大目标是一致的,前者是基建项目管理制度的执行者,后者是项目管理制度执行情况的监督和服务者。只有正确处理好二者之间的关系,建立和谐的审计关系,才能使两者有效配合,才能提高跟踪审计工作的质量和效率,及时发现项目建设中存在的问题,纠正偏差,从而达到加强内部控制,提高项目管理水平。审计是作为第三者参与项目建设的全过程,而不是建设项目负责人,更不是监工,审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作,而是履行对上述工作的监督职能,堵塞项目建设漏洞、完善项目管理机制,实现促进这些工作规范、有效运行的目标。在跟踪审计中发现问题,除发现重大违规违纪线索需要移交给有关部门处理外,应及时与项目建设单位取得联系并以书面形式反映,而不应直接干涉相关建设单位的工作。审计人员要建立与被审计单位之间和谐的审计关系,首先,坚持依法办事,提高服务意识、责任意识、公正意识、法纪意识,体现审计的独立性和权威性;其次,树立科学的政绩观,正确处理好依法审计与项目进展之间的关系,在坚持原则不动摇的前提下,努力做到从实际出发,具体问题具体分析,客观公正,实事求是,同时要加强审计质量控制和审计风险管理,重大问题的定性和处理要在内部形成共识,要通过充分的沟通、协调和意见交换,使问题得到依法处理;最后,对于项目建设中出现的新情况、新问题,特别是一些无法可依、无章可循的问题,要加强分析研究,及时反映情况,促进政府有关部门健全制度,规范管理。

四、准确把握跟踪审计的控制点和介入深度

目前,在审计力量不足,审计成本有限的情况下,跟踪审计应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间点和介入深度,要把全天候地跟踪变为“重点关键环节”的跟踪,使有限的审计资源发挥最大的审计效益,同时使审计能够贯穿于项目建设的全过程,保证它应有的连续性。此外,在审计过程中,要体现跟踪的适时性,对项目建设的重要环节、重大活动以及建设单位的要求要及时跟进。跟踪审计实际上就是跟踪建设项目建设全过程的工作,沿着项目的建设周期这条主轴展开全程审计。建设项目的重点关键环节一般表现在以下方面:前期决策;设计;招标投标;隐蔽工程验收;材料与设备的采购;重大变更;竣工验收;工程财务决算等。抓住了这些关键点,就可以变全天候的审计跟踪为对关键点的审计跟踪,从而提高了跟踪审计的效率,降低跟踪审计的成本,达到事半功倍的效果。

在每个关键环节又要细化审计事项,做到有的放矢,准确把握跟踪审计的切入点。例如,在某高速路施工阶段跟踪审计中,审计人员对该项目工程造价的组成比例以及分部分项工程的施工特点等方面进行了全面、细致的分析研究,结合以往类似工程的审计经验,将工程量大、隐蔽程度高、事后审计困难的路堤填方工程确定为本次跟踪审计的重点项目之一,并根据路堤填方工程的施工及计量特点,将准确记录路基原地面标高以及填前压实标高明确为路堤填方工程审计的控制点。在审计实施阶段,通过恰当选择审计切入时机、合理采用审计方法及辅助工具,提高了审计成效。

五、健全和完善跟踪审计的法规、制度

从跟踪审计的外部法律环境来看,现行的审计法主要是规范的财政经济行业,对于工程建设行业,从业人员的权利和义务规定比较含糊,《中华人民共和国审计法》以及地方或系统有关政府投资审计的规章制度,与工程项目相关的如《合同法》、《招投标法》等法律法规没有很好的衔接,就会出现审计时不好把握的现象。如跟踪审计时发现,施工合同结算价款没有按照中标价格确定,跟踪审计人员虽然发现了此事,但找不到法律依据,出现无所适从的局面。如果稍有不逊,就有可能给个人或单位造成不可挽回的经济损失,甚至还要承担法律责任;从审计的内部管理制度来看,跟踪审计是建设项目审计模式的重大创新,不同于一般的审计方式,例如,一般的建设项目审计只需要项目审计结束后出具一份审计报告,而跟踪审计为体现审计的时效性,可能在审计过程中出具多份阶段性审计报告,因此,审计机关必须出台适应跟踪审计特点的审计规范和准则来规范跟踪审计行为,规避审计风险;而且跟踪审计中,由于对过程进行了监督,提高了政府资金的使用效率,从而造成在工程决算阶段审计时,很难出现大的工程结算审减额,影响了项目决算审计成果,审计机关内部应建立衡量跟踪审计成果的更好考核机制,来提高跟踪审计人员的积极性。

总之,为了使跟踪审计能健康运行,确保跟踪审计依法实施,有法可依,使这一模式能更好地为工程建设项目服务,必须健全审计程序和审计规范,使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。要在积极探索试点的基础上总结已有的经验,建立、完善一整套跟踪审计的规章制度,制定跟踪审计实施办法各项资金跟踪审计的规范程序和操作标准,对审计的原则、重点、内容、风险评估、重要性水平确定、审计组织形式、审计结果公开及运行等方面做出具体的规定,为审计人员开展跟踪审计提供指导,最大限度地提高审计工作质量,防范审计风险。

参考文献:

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在进行工程建造时，若不能对工程造价进行确定，非常容易导致建设单位对资金的投入产生较大的压力，从而降低企业的经济效益。而工程造价跟踪审计工作则是根据国家的相关法律，加上相应的审计方法，对整个建设项目的资产形成和技术经济活动等进行有效的评估，保证工程造价的合理性和真实性，保护参与工程建设的各方利益，促进管理水平的提高。

1工程造价跟踪审计的内涵

所谓的工程造价跟踪审计，指的是在进行项目建设的过程中，建设单位或者工程项目的管理单位，对正在兴建的工程项目进行全方位的监控，在这个过程中，所有的资金消耗以及工程的操作运行等，都会全部进行记录和监督，防止工程建设过程中出现等现象。对于监督内容来说，主要包含以下几种：项目的建设周期、所需要的总资金和质量要求等，另外，对于施工过程中出现的不合理施工方案，也具有提出要求的权利，最终的目的是为了保证工程建设节约成本，实现资金的合理利用。

2造价跟踪审计运行模式中存在的问题

（1）资源占有率较高

同事后审计工作不同，跟踪审计工作由于其历时较长，过程较为复杂，导致其成本较高。另外，在进行跟踪审计时，其需要的审计人员数量较多，审计工作较为复杂，同事后审计工作相比，其工作量较大。因此，在进行跟踪审计工作时，足够的审计资源是保证审计工作能够顺利进行的必要条件，充足的审计资源也能够提高审计工作的质量。所以，在进行跟踪审计工作时，需要对计量资料进行严格的检查，保证审计资料的准确性和真实性，提高审计工作的质量，使审计工作能够发挥其应有的作用。

（2）人员素质问题

审计工作是一项技术含量较高的工作，因此，对于审计工作人员的个人素质要求较高，而在传统的审计工作中，往往存在着财务审计和工程造价审计两种不同的学科，其中的工程造价审计需要较强的工程技术和造价知识，而财务审计工作则主要是审计师和会计师。对于工程造价的跟踪审计工作来说，其需要将造价审计和财务审计两者进行完美的结合，只有这样才能在进行工程项目跟踪审计工作时，保证技术的全面性，防止出现违法行为。因此，跟踪审计工作对工作人员的素质要求较高，而目前我国的审计工作人员在这方面的缺陷较大，导致我国的跟踪审计工作难以发挥应有的作用。

3对造价跟踪审计运行模式进行优化的措施

（1）选择高素质的造价审计人员

在进行工程造价审计工作时，对于审计人员具有较高的素质要求，不仅要求其具有审计工作中需要的专业技术和知识，还要求其能同工程涉及到的各个部门进行良好的协调，保证审计工作的顺利进行。另外，对于工程的所有施工流程等具有全面的了解，保证工程项目造价的准确性和公正性。因此，在进行跟踪审计工作时，需要选择具有较高素质的造价人员。此外，还需要定期邀请专业的技术人员对审计工作人员进行技术培训，保证审计工作人员对于工程所使用的技术等具有全面的了解。同时，不断引进具有丰富审计工作经验的工作人员，增强审计工作人员的整体素质，保证审计工作的正常运行。

（2）时刻同工程项目建设工作保持同步运行

在进行跟踪审计工作时最基本的原则就是审计工作和工程项目的建设步调一致，只有这样才能对工程项目进行全面的监控，保证整个项目的承包、设计和施工等全部在审计工作的范围内，且对于不同的施工阶段，审计人员需要根据实际需要选择合适的监督手段。在进行审计工作时需要保证每个环节都包含在内，防止后期进行事后审计。

（3）采用适宜的审计方法

对于工程造价来说，其包含的内容非常多，不仅有工程、经济，还有财务和技术等众多内容，这就要求在进行审计工作时需要将相关的专业知识和方法进行统一的运用，并且通过众多的工程进行检测，经过多方面的创新和经验的总结，逐渐建立完善的审计系统。通过对跟踪审计方法的正确选择，使其能够对工程造价进行全面的监控，增加企业的经济效益。在工程造价跟踪审计中，比较常用的方法有全面审核法、重点审核法等，根据工程的具体情况，选择合适的审计方法，能够提高审计数据的准确性，降低工程建设成本。

4结语

综合上述所说，建设项目工程造价的跟踪审计工作是一项对技巧和技术等要求非常高的工作，不仅需要审计工作人员具有较高的个人素质，同时还对审计过程中的方法选择等具有很高的要求。通过加强工程的跟踪造价审计工作，不仅能够大大提高工程的经济效益，同时还能减少工程建设过程中的腐败贪污现象，整治管理部门。因此，政府需要不断加强对工程造价跟踪审计工作的支持，通过有效的管理手段，提高其应用水平，最终实现整个建筑行业的健康发展。

参考文献：

[1]黄海娜.建设项目工程造价跟踪审计运行模式分析[J].建材与装饰,2012,(14):268-269.

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中图分类号:F239 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）09-157-02

新校区建设是一项浩大的系统工程。由于其投资数额大、建设周期长、可变因素多，所以对建设项目投资进行有效地监督和控制，至关重要。对建设项目进行审计监督是法律赋予审计工作的一项职能，为做好我校新校区建设工程项目的审计工作，使有限的资金得到优化配置，并发挥最大的投资效益，维护学校的经济利益，我们开展了建设项目全过程跟踪审计。

一、开展建设项目全过程跟踪审计的必要性

《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》明确指出“积极探索跟踪审计，对关系国计民生的大型投资项目，试行全过程跟踪审计。”对新校区建设项目实施跟踪审计，有利于及时堵塞管理漏洞，减少损失浪费，防止腐败现象的发生，具有很大的必要性和现实意义。

1.建设项目全过程跟踪审计，变事后的静态审计监督方式为事前事中的动态审计监督方式。全过程跟踪审计，将审计关口前移，变事后的静态审计监督方式为事前事中的动态审计监督方式。特别是将跟踪审计精确度提高到结算审计水平，强化了跟踪审计人员的责任，防止了跟踪审计流于形式，提高了审计效果。从审计结果看，自2009年我校新校区开工建设以来，在监理审核的基础上，审计审减率为10%，为学校节约了建设资金，审计效果显著。

2.建设项目全过程跟踪审计，有利于提高结算审计的效率，加快结算审计进程。以往结算审计往往需要几年才能完成，主要是有些争议问题由于时间久远，时过境迁，当事人记不起来，或相互推诿，签证不及时，耽搁了结算审计时间，甚至竣工几年都无法结算和交付。跟踪审计的实行，使施工过程中的争议及时解决，大大加快了结算审计进程，审计效率得到提升。建设项目跟踪审计采用边施工，边审计，边规范的做法，随时发现问题，及时提出改正建议，督促整改，及时性大大提高。

3.建设项目全过程跟踪审计，有利于预防施工单位高估冒算，压缩其不当得利空间。由于跟踪审计的及时跟进，施工单位每月的进度款申报，“水分”都被及时挤出，高估冒算行为被及时纠正，久而久之，施工方“高估冒算”的侥幸心理会被消除，施工单位申报的工程款将日趋公允、合理。

4.建设项目全过程跟踪审计，有利于降低审计风险和资金支付风险。竣工决算审计对工程进度款拨付无法实施控制，若实际付款与工程造价的差额小于审减额，则款项的追讨会面临很大困难，审计风险和资金支付风险较大；建设项目跟踪审计全过程监督招投标、合同签订、物资进出和使用、设备安装、设计变更、现场签证、施工进度等，能够及时控制工程进度款拨付额度，使工程形象进度与进度款相吻合，审计风险和资金支付风险大大降低。

二、建设项目全过程跟踪审计的实践

1.对工程造价实施预防性控制。审计处和建设部门共同编制和审核所有工程项目的工程量清单，确保工程量清单的编制质量和精确度，防止工程量清单因工作内容描述不完整而引起的索赔，（例如：在编制公共教学楼工程量清单时，吸收南院研究生公寓的经验，对钢筋接头的项目特征进行了具体而明确的描述，即公称直径12mm以上的钢筋接头要求焊接，12mm以内的钢筋接头要求搭接，防止了施工单位不合理操作，增加不必要的工程成本，向发包方提出额外的费用要求。项目特征描述清楚后，施工单位根据发包人提供的清单编制的综合单价应该包含清单描述内容，不能向发包人提出额外的费用申请，这样，成功避免了施工单位的索赔）；审核建设工程合同中与造价相关的条款，防止因为合同签订的不完善而导致工程结算时学校蒙受经济损失。

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建设项目跟踪审计就是将建设全过程划分成若干阶段或期间，审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时作出审计意见和建议，供项目实施单位及时纠正存在的问题，改进完善建设管理工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。

南京市某区综合办公楼项目，总建筑面积84061.04 M2，一个整体一层地下室(局部二层)，地下部分连通，供地下停车和设备用房，地上部分独立分为三栋，分别由2栋14层办公楼和1栋5层图书档案馆组成，为框架-剪力墙结构体系，通过南京市招投标交易中心确定施工承包单位。本人通过在该项目跟踪审计工作阐述对建设项目跟踪审计的的方法和体会。

1 建设项目全过程跟踪审计的特点

首先，全过程跟踪审计是全过程对工程造价和工程管理行为进行的控制，比单一的竣工结算审计增加了事前、事中的控制，更有利于降低工程造价，防范各类风险。从项目立项开始，到设计、施工，直至办理竣工结算，整个过程审计人员都要介入，通过事前和事中控制，较好地达到预期控制目标。

其次，项目全过程跟踪审计把审计着力点前移到事前、事中，更强调控制过程。与单一的工程竣工结算审计比较，后者属于事后审计，缺乏超前防范功能。工程竣工结算审计只能在工程结束后，依据施工和监理单位提供的结算资料进行审计，而对工程建设中大量的隐蔽工程以及众多的变更施工无法准确掌握，从而使工程造价容易存在很多水分。而全过程跟踪审计对隐蔽工程、非实体费用等可提前计量、记录、取证，避免事后发生争议。通过参与对施工过程中的设计变更可行性与变更费用的论证，可以有效避免大幅度超预算和进度拨款失控现象，防范违规操作行为的发生，增大审计的透明度，减少后期审计工作量。

再次，项目全过程跟踪审计相对于竣工结算审计工作，审计过程更多地带有咨询性、服务性特点。实施项目全过程跟踪审计后，审计人员业务量有较多增加，根据项目建设单位的需要，及时提供咨询服务，从而有利于在事前防范盲目超预算、违规操作、管理不规范等情况的发生。

2 建设项目跟踪审计的方法

2.1 在实施全过程跟踪审计过程中，审计人员应始终明确自己的职责，做到既不缺位，也不越位。审计人员的职责是履行监督、服务职能，应制定明确的工程项目全过程跟踪审计办法，跟踪审计过程中，审计人员应严格按职责分工行使职权。通过跟踪审计，协助业主控制项目建设成本和对整个项目各环节的程序监督控制，使工程项目合规合法，达到加强工程建设的各项管理、严格控制工程造价，随时纠正和解决工程建设过程中出现的问题，在保证工程质量和进度的前提下，最大限度地节约建设资金。

2.2 审计人员应做好跟踪审计工作计划安排，确定跟踪审计工作重点，包括项目前期准备阶段审计工作，参与工程招标、合同签订商务谈判、审核工程合同，进行施工过程跟踪监督，参加竣工验收，实施结算审核等过程的工作。

2.3 要重视做好工程项目全过程跟踪审计宣传工作，使建设单位及相关设计、施工、监理单位了解跟踪审计的程序、内容，积极配合审计工作的开展。

2.4 审计人员应全程参加工程项目有关重要活动，包括参加图纸会审、现场技术交底、单项工程验收、隐蔽工程验收、设计变更的审查、工程建设例会、相关专题会议等，做好工程例会记录和跟踪审计现场日记;以便及时了解、掌握项目有关情况，提出审计意见。

2.5 审计人员应经常深入施工现场，掌握工程进展、变更等真实情况，并且作好相关拍照、记录，编制跟踪审计现场计量单。

2.6 工程款(进度款)支付审核，按合同约定的进度款支付方式进行审核，对工程进度款是否超付予以审计，根据建设单位提供的工程款支付证书及施工单位提出的工程款支付申请表，依据投标文件和对阶段性实际完成情况进行审核，并编制跟踪审计建议单，严格控制进度款超付现象。

2.7 对甲供钢材价格进行核实，确保工程的顺利进行。

2.8 工程变更审计包括设计变更、合同价款外增加工程量及工程量清单中的漏项等，对设计变更、现场签证、暂定价及无价材料定价等进行适时跟踪审计，审查其是否真实、合理;根据项目招标文件及合同，以及建设单位提供的工程签证，依据工程项目招、投标文件、施工合同，对签证进行审核。

(1)主要审查工程量计算，对工程变更涉及工程量变化及时与项目建设、施工、监理、四方人员共同对需记录的事项现场进行记录、计算并编制跟踪审计现场计量单;审查套用定额或采用的清单综合单价是否准确，设计变更、工程签证和索赔等事项是否真实，材料价格核实是否合理，工程费用计取是否合规，招、投标文件中约定的人工、机械、材料、工期等是否按履约承诺完成;管理费、利润、措施项目费及规费的计取标准是否符合合同及投标文件约定;

(2)对主材、暂定价材料及无价格材料主要审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况，审查设备、材料采购的规格、型号、数量与合同要求是否一致;重点审核主要材料的单价是否合理，并采取市场询价法、综合比价法、测算法等方法进行审核。

2.9 跟踪审计过程中要根据不同情况，恰当选择表达审计意见的方式。一般可采取两种形式：即口头提出审计意见、书面提出审计意见。对一般性问题，发现后有关单位可以立即整改的，审计人员可用口头的形式向建设单位和相关单位发表审计意见，并视其重要程度在事后做好审计记录。对重要的需要建设单位和相关单位改进的管理问题，应在与建设单位和相关单位充分交换意见的基础上，通过书面审计意见书的形式表达审计意见。对发现的重大问题，经查证证实后，应及时通过书面审计意见书的形式表达审计意见，同时要求建设单位、相关单位予以处理。

3 建设项目跟踪审计中应注意的问题

在目前的建设项目跟踪审计实践中，审计人员经常面临审计程序不规范，审计的独立性受到挑战，审计介入时间难以把握，审计风险大等问题，在开展跟踪审计时，应注意以下问题：

3.1 要明确审计的目标

根据近几年实践经验，建设项目跟踪审计的总体目标应该是通过审查项目、资金的管理使用和政策执行情况，促进项目和资金规范管理，提高效益，从而达到预期的效果和政策目标。具体到不同的审计项目，可根据具体项目的管理或运行中存在的主要风险确定审计目标，并根据风险将被审计项目和资金运行等，划分为若干关键阶段或环节，分别有重点地进行审计，以便及时发现问题和督促整改，实现整个项目“不出问题，少出问题，至少不出大问题”的总体目标。

3.2 要突出重点，量力而行

近几年来，跟踪审计在重大项目建设中发挥的作用越来越明显，越来越得到各级政府的重视。随着国家投资的重大建设项目逐年增加，政府和社会公众对这些建设项目的要求越来越高，很多地方不仅要求审计部门全过程参与政府投资项目管理，而且要求对所有政府投资项目开展跟踪审计。对此，审计部门应该保持清醒头脑，一定要坚持审计工作政策法规，突出审计部门工作重点，贯彻实事求是量力而行的原则，把跟踪审计工作做得更有实效。首先要突出重点，审计部门在确定跟踪审计项目时，要按照要求对关系国计民生的特大型投资项目，实施全过程跟踪审计;其次要量力而行，目前，建设项目跟踪审计在实践中还存在着诸多“瓶颈”，包括审计工作量大、专业审计人员不足、审计评价标准难确定、审计介入时点难把握、审计成果难量化等，这还要求我们在跟踪审计的过程中，一定要结合各级审计部门的实际承受能力，积极稳妥，量力而行，尽力而为，把握好尺度和分寸，有重点地开展跟踪审计工作。

3.3 要注意防范风险，提高审计水平

在开展建设项目跟踪审计过程中，主要存在两类风险，一是审计责任方面的风险，审计部门开展建设项目跟踪审计时，要准确把握自身定位，做到不缺位、不错位。审计部门开展建设项目跟踪审计与开展其他审计一样，保持审计的独立性，不参与决策和管理，在法定的职权范围内开展工作，做到到位不越位。二是审计质量方面的风险，由于审计人员技术、水平和能力的限制，审计人员在跟踪审计中，对有些问题没有及时发现，或者是对存在的问题不能做出正确的评价，提出审计整改意见不恰当等，这些都容易形成质量风险，审计部门除应加强人力资源配备和人员培训，提高审计人员的专业技术能力外，还可以聘请外部专家参加跟踪审计组，统一指导审计工作专业化规范化，同时要加强审计部门质量内控管理，提高建设项目跟踪审计水平，降低审计质量方面的风险。

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1、建设工程造价全过程跟踪审计的主要内容 

1.1事前跟踪审计 

对于建设工程造价全过程跟踪审计而言，事前跟蹤审计是一项主要内容，具体包含如下：首先，审批文件，如建设规划和施工许可、建设用地批准和概算批复等；其次，审查招投标程序与结果；再次，条款和项目合同。但要保证审计结果和投标书以及招标文件具有一致性；最后，审计建设项目资金能否认真落实到位。 

1.2事中跟踪审计 

在事中审计过程中，审计人员监督的内容包含以下：针对施工方履行合同的具情况加以检查，着重检查有关单位在履行合同期间是否存在分包转包工程行为，并且检查变更和合同等内容。同时，检查概算的执行状况。由于概算是成本控制的主要指标之一，若施工方购置的资产超出概算购置资产，甚至是虚列成本，都属于违法行为，需要对其进行跟踪审计。现场签证以及设计变更的合规性和合理性等都是检查的对象。此外，还包括对材料和设备的审核。 

1.3事后跟踪 

审计事后跟踪审计也是十分关键的环节，在事后跟踪审计过程中，需要跟踪审计人员要认真结算工程量，检查设计变更以及隐蔽工程记录的真实情况。 

2、新跟踪审计在工程造价审计中出现的问题 

2.1全过程跟踪审计实施难度大 

工程项目的特点决定了工程项目审计的工作量十分庞大，从施工材料的购进到现场施工人员的管理等，建设单位大多采用的是承包式，这就给审计工作造成了一定的影响。在进行全过程跟踪审计时，还容易受到监理制度的影响，导致跟踪审计的工作难以执行。 

2.2审计人员的专业素养难以满足审计工作的需要 

工程造价的审计质量一部分取决于审计人员的工作能力和工作态度，在很多工程中，虽然施工单位会设立工程部，政府也会设置审计部门，但实际的审计水平并不高，最后的审计结果也不尽人意。工程项目的管理过程较为复杂，跟踪审计需要审计人员有较强的专业能力和综合性能力，审计人员不仅要充分掌握工程管理、造价和财务各方面的专业知识，还要了解工程审计方面的法律法规。由于工程项目涉及到多方的利益，审计人员还必须具备良好的职业道德和人际往来能力，目前，很多的审计人员大多还是将重点放在资料、数据的审核上，不能深入施工现场发现深入的问题，因此，审计人员的素质和工作能力对跟踪审计在工程造价审计的应用价值有一定的制约。 

2.3各方利益主体对跟踪审计要求的多样性 

整个工程项目涉及到建设单位、施工单位、行政监管部门、监理和设计等等。各方想要达到的目的不同都会给跟踪审计带来一定的影响，建设单位要降低工程造价，提高整体建设水平；施工单位要追求经济利益最大化；行政监管部门要求工程项目达到最好的社会效益，设计师和工程监理也有各自的要求，因此，与传统审计相比，跟踪审计在全过程中必然要面临更多的审计风险。 

2.4运行过程中的问题 

跟踪审计相对于比较传统的事后型审计，工作量明显是比较大的，审计不但所需资源量大，人力方面的需求量也较大，而且审计过程中还要面临复杂的环境，成本明显的增加。因此，资源分配合理化，清晰地认识分析审计环境，控制成本跟踪审计才是解决这些问题的方法。在工程的建设项目中，一旦有虚假变更或者高估冒算的情况发生，事后审计比较传统，是无法对此进行补救的；而跟踪审计只要发现项目中与实际情况不符的现象，就能够及时有效地改善工程中所出现的问题，使资金能够更充分的利用，加强工程内的廉政建设。 

3、建设工程造价全过程跟踪审计的控制方法 

3.1在施工现场设置跟踪审计停审点 

为了促进建设工程造价全过程跟踪审计能够被全面控制，跟踪审计工作要在施工现场实施，因而有助于保证跟踪审计结果的正确性与客观性。因此，在对建设工程造价全过程的跟踪审计加以控制过程中，在施工现场设置跟踪审计停审点是控制的方法之一，为了提高现场审计的整体质量，需要在建设施工现场设置审计平台，审计人员在开展工作时一定要出现在施工现场，因为当对施工现场的实际情况进行了全面的监督与控制，进而有利于获取第一手材料，为对建设工程造价全过程的跟踪审计工作的有序开展创造良好的条件。在施工现场设置跟踪审计停审点过程中，第一，审计人员必须掌握更为全面的工程计量的预算规则和方法，并且针对建设项目施工过程中的各个环节加以筛选，因而明确了跟踪审计的重点内容。第二，重点对主要的施工管理活动加以审计。一般来讲，工程验收以及召开的建设会议等均是审计的内容，这些内容都应当被详细的记录下来。第三，在建设工程施工的两道工序间设立停审点。通过设置了停审点，能够对建设项目的监理以及管理等职能部门所履行的职责情况进行全面检查，因而有利于及时发现问题，然后采取合理的措施解决问题，也为建设工程造价全过程跟踪审计的控制提供借鉴。

    3.2全面评价跟踪审计的价值 

在竣工结算审计实践中，评价审计效益的标准只要是审减金额或审减率。跟踪审计不仅仅要对工程造价进行控制，还要对监督的工程管理活动进行监督评价和咨询建议，使问题能在工程管理中及时纠正，避免在结算时带来纠纷；同时跟踪审计也增加了工程建设过程中参建各方的串谋成本，一定程度上可以促进廉政工作。故要更加全面客观地评价跟踪审计成果，绝不能用单一的成本和审减率来简单的评价。除了以审减金额和审减率評价外，还可考虑从以下几个方面来评价跟踪审计的业绩：（1）是否发现并揭发参建各方的违法行为；（2）是否提出合适的建议以弥补工程管理中出现的问题；（3）是否通过改进方案达到更好的质量和使用效果，以提高工程效益；（4）是否能与委托方积极配合，响应是否及时；⑤是否及时准确地完成跟踪审计任务等。 

3.3完善工作方法 

全过程跟踪审计的工作方法主要有三项：（1）跟踪审计人员必须要到施工现场考察，参加项目的各种会议，做好会议记录，及时了解项目的动态，掌握项目的相关情况。同时要做好审计的宣传工作，让被审计的项目单位能主动配合审计工作人员的工作，让审计工作顺利地开展下去。（2）审计工作人员要对施工中的现场签证、设计地变更、材料用量和价格进行有效地确认。设计变更和施工现场签证确认的过程是一项比较简单的工作。对于工程量的核实变更方面，需要审计工作人员在隐蔽的工程覆盖以前就去现场考察，对其进行现场核实。对于材料的用量和价格方面，需要审计工作人员认真收集各个时段的市场价格，对于那些需要審计的特殊材料需要审计工作人员留好样本，以便工程结算时能很好地进行核对工作。（3）审计工作人员要收集和项目相关的资料。比如工程变更资料、材料样本和材料合格证、现场测量的照片等。收集好资料后并不是把他们丢在一旁不管不问，而是需要对它进行分类整理，对其进行编号存档，有必要的，还要对他们进行备份，避免涂改、添加现象的发生。还有，需要注意对原始资料的积累，这是能够很好地为以后处理可能发生的纠纷、索赔提供最原始的证据。除了这些，还要建立跟踪审计项目台账，及时地对审计的时间和工作纪实进行登记。这其间包含的主要内容有审计工作人员的工作内容、审计事实、工作人员发现的问题和他们的审计意见、优化建议，审计的成果等。 

3.4把握运行基础 

工程项目建设和工程造价跟踪审计模式的同步实施，应将工程造价跟踪审计模式的运行作为基础。工程项目建设进度是运行工程造价跟踪审计的依据，只有这样，才能够将全程监控有效应用于全部建设项目的各个环节当中。而不同环节实施过程中，审计监督的措施也各具特点。另外，运用该模式的工作人员在开展日常工作的过程中，也应当对工程实施具体情况进行充分的了解，提升审计监督工作的针对性。为了预防事后审计现象的产生，工作人员在日常工作中需要进行明确的分工并相互配合，从而有针对性的对项目某一环节展开跟踪审计工作，促使同步现象在工程项目建设和工程造价跟踪审计中得以体现。 

3.5明确跟踪审计的职能定位 

跟踪审计主要有三方面的职能：造价签证、工程监督与评价以及提供咨询和建议。跟踪审计不仅要核实工程造价，作为承建方和建设方的结算依据，还应该对工程管理中勘察、设计、监理、施工等各参建主体履责情况进行监督和评价，并向建设方汇报，对整个监督、审计过程中发现的问题提出建议和提供咨询意见，以便工程管理的效率和效益的进一步提高。在实施跟踪审计时，审计人员应根据跟踪审计委托合同的约定全面履行职责，严格遵守监督咨询的角色定位，根据实际需要通过建设方或监理单位去解决工程建设管理过程中发现的问题，不能越俎代庖。 

3.6重点做好设计和施工阶段的跟踪审计 

（1）做好设计时的工程造价审计 

有研究表明，设计时的造价审计在项目决策正确的前提下，对工程造价的影响程度高达75%以上，设计中影响造价的主要因素有很多，工业建筑和民用建筑影响的因素还不同，我们以民用建筑为例，影响工程造价的因素如：建筑物平面形状和周长系数、住宅的层高和净高、住宅的层数、住宅单元的组成及户型、住户面积、住宅建筑结构的选择等。作为我们审计人员，应该清楚这些影响因素，对接下来审核工作是有很大帮助的。比如：在审核设计方案的时候，我们可以根据这些影响造价因素的内容对不同设计方案进行审核造价，从而选出最优的设计方案，既能满足造价要求又能满足业主要求。除此之外，审核设计阶段造价的时候，一定要注意设计概算是否满足批准的建设项目建议书或批准的可行性研究报告，另外，设计概算一经批准，将作为控制建设项目投资的最高限价，未经规定程序批准，都不能突破这一限额。所以，在日常审计工作中，一定要把握好在投资估算范围内的同时又能满足控制施工图预算的要求。 

（2）在施工阶段进行造价审计 

在施工阶段也要做好造价的审计工作，在施工时一般都会重视施工的进度，重视施工的质量，加大力度对施工进行管理，除此之外，相关责任人还应该意识到造价审计的作用，严格按照要求进行审查，施工人员遵循设计要求，如果项目施工出现问题，需要进行返工，因此需要加强核实审计工作，特别是需要严格控制不必要支出，降低成本。此外，还要严格管理工程合同，并且工程施工阶段需要履行合同职责，按照合同要求进行，保证工程质量。 

4、结束语 

综上所述，在我国建筑行业市场竞争日益激烈的今天，做好建筑工程全过程控制的造价跟踪审计工作意义重大。跟踪审计模式在工程造价中的有效应用，对相关工作人员的专业技术和知识能力提出了更高的要求。该模式的有效应用，不仅能够减少工程项目的成本，同时对遏制腐败和违法行为也发挥了重要作用。在这种情况下，我国工程项目在未来的发展中，应加大对跟踪审计模式的应用力度，并在实践中逐渐总结经验教训，有效解决该模式运行过程中的各种细节问题，从而为我国建筑领域的长期发展奠定良好的基础。 

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[3]张穗华.创新跟踪审计模式强化“免疫系统”功能为高速公路项目建设保驾护航[J].财经界，2013，（23）：239，245. 

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水利建设项目全过程跟踪审计与以前普遍采用的竣工后再进行的审计在范围、次数和方式方面都有很大的不同，水利建设项目全过程跟踪审计与竣工后再进行的审计相比扩大了审计的范围，增加了审计的次数，审计方式也发生了很大的变化，克服了水利建设项目工程的事后竣工审计中无法审计出工程中存在的建设问题的弱点，在当前的水利建设项目中被广泛使用。

1水利建设工程跟踪审计思路

水利建设工程跟踪审计要求改变以往的竣工后再进行的事后的审计思路，而将对水利建设工程进行贯穿项目始终的审计，在事后审计的基础上增加在水利建设工程准备前的审计和在施工中的审计。水利建设工程跟踪审计要求在项目施工之前就让审计项目组入驻到项目组，对项目组所签订的合同以及实施项目的施工方的资质等法定必须具备的条件进行审计，在水利建设工程项目开工前及时的发现问题，并将问题及时的反馈给委托方。水利建设工程跟踪审计的主要工作集中在水利建设工程的施工阶段，要求审计项目组根据施工的进度进行审计，特别是对于事后很难进行审计的施工环节进行及时的审计，在施工中设置停工审计点，对水利建设工程的施工进行及时有效的审计。而水利建设工程跟踪审计在竣工阶段的审计与以往所使用的审计并无太大差别，在此不再赘述。

2水利建设工程跟踪审计思路存在的问题

水利建设工程跟踪审计与竣工后的事后的审计相比有很多的优点，能及时地发现水利建设工程中出现的问题，但是在水利建设工程跟踪审计在实务中依然存在不少的问题，其中最突出的是对审计项目组的独立性重视不足、存在审计项目组参与项目管理活动的情形等问题。

2.1对审计项目组的独立性重视不足

在水利建设工程跟踪审计中，委托方或者受托的会计师事务所及造价师对于审计项目组的独立性的重要性认识不足主要体现在对审计项目组的实质上的独立性和形式上的独立性重视不足，没有采取有效的措施保证审计项目组的独立性，影响了审计项目组在水利建设工程跟踪审计中客观公正的进行审计并发表恰当的审计意见。在水利建设工程中由于工程时间特别长，需要审计项目组在一定的时间内对审计项目组的成员组成进行轮换，并对审计项目组的成员组成按照相应的审计准则要求进行严格审查，以保证审计项目组的独立性，但是水利建设工程跟踪审计中长期不轮换审计项目组的主要成员以及对审计项目组的成员组成审核不严格的情况仍然时有发生。

2.2存在审计项目组参与项目管理活动情形

由于水利建设工程项目的工期比较长，小的水利建设项目的工程周期也要几个月才能完成，而对于一些较大的水利工程项目甚至要数年甚至十多年才能完成，这就造成了在部分水利建设项目中企业为了节省审计成本和管理项目的成本，而让审计项目组在审计的同时参与到项目的管理中去，让审计项目组在管理水利建设项目的同时跟踪审计水利建设项目，从而导致发生审计项目组进行自我评价的审计，违背了审计过程中不能进行自我评价审计的原则。在水利建设工程跟踪审计中出现自我评价的错误导致审计项目组不能及时的发现自身在管理中存在的问题，甚至还会导致审计舞弊事件的出现，损害委托方的利益。

3完善水利建设工程跟踪审计思路的建议

为了有效地应对水利建设工程跟踪审计中出现的问题，不断地完善水利建设工程跟踪审计制度，在水利建设工程跟踪审计中要保证审计的独立性，审计项目组不得参与项目的管理活动。

3.1保证审计独立性

为了保证审计项目组能在水利建设工程跟踪审计中及时的发现水利建设工程项目中存在的问题，保障水利建设工程项目的质量并控制水利建设工程项目的工程成本，要在形式上和实质上保证审计项目组的独立性。首先要定期的轮换审计项目组的主要成员，特别是对于工程周期比较长的水利建设工程项目，通过定期轮换审计项目组主要的成员组成，特别是通过定期的轮换审计项目组负责人的方式，使审计项目组在形式上具有审计独立性；其次是通过严格审核审计项目组的人员组成，严格限制与施工方具有重大关联关系的人进入审计组，特别是不能让施工方主要负责人的主要近亲属、其他近亲属以及具有重大经济利益关系的人进入到审计项目组，在审计的过程中还需要对审计项目组的主要成员的关系背景进行必要的背景调查，及时的发现存在影响审计项目组独立性的潜在事项，以保证审计项目组的成员组成在实质上具有独立性。

3.2不得参与管理层活动

在水利建设项目跟踪审计中，要绝对禁止审计项目组参与到项目的管理，审计项目组也不得有参与管理层活动的情形。审计项目组参与管理层活动是指审计项目组在对水利建设项目进行跟踪审计的同时再接受委托方管理层的委托履行部分本应由管理层行使的活动。审计项目组作为对委托方管理层或施工方的施工进行审计的受托方，如果参与到管理层活动或者甚至开展项目的管理工作，将使得水利建设工程跟踪审计失去意义，因此，在水利建设跟踪审计中必须严格控制审计项目组行为，审计项目组不得参与管理层活动，如果审计项目组参与到项目的管理应当及时的更换审计项目组的主要负责人甚至更换整个审计项目组。

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一、跟踪审计概述

我国审计机关开展跟踪审计始于政府投资的建设项目领域。跟踪审计不是与财政财务收支审计、绩效审计（我国原称为效益审计，后改称“绩效审计”）并列的一种审计类型，而是一种新的审计组织方式。从审计方式看，跟踪审计将关口前移，在被审计事项发展的事前、事中、事后全过程进行监督。从审计内容看，跟踪审计在审查被审计事项财政财务收支合规性的基础上，更加关注被审计事项的管理和绩效情况。从审计项目管理看，跟踪审计可以较好的融合财政财务收支审计和绩效审计两种审计方式，而在进行绩效审计的方式选择上却更加灵活。

近年来，国家审计署已完成和正在实施的跟踪审计项目有汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、奥组委财务收支及奥运工程审计、京沪高速铁路建设项目审计等。地方审计机关也积极开展和探索跟踪审计，如江苏省审计厅先后实施南京奥体中心、沪宁高速公路扩建等项目，上海市审计局实施了上海世博会跟踪审计。几年来的跟踪审计实践表明，我国在跟踪审计的组织方式、审计质量控制和扩大审计影响等方面取得了较好的成绩。从跟踪审计发挥的效果看，跟踪审计有利于贯彻执行国家法律法规、完善监督体制、增加决策的透明度，有利于促进相关单位完善制度、规范管理，有利于提高建设项目和资金的效益。《审计署“十二五”审计工作发展规划（征求意见稿）》提出“加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通，保障各项政策措施落实到位”，由此可见，跟踪审计将成为国家审计的重要组织方式，是审计发挥“免疫系统”功能的有效途径。由于我国跟踪审计正在探索阶段，审计涉及的内容多范围广，在审计实施中,还存在审计风险评估和管理不科学、审计方法不统一、审计规范化不高等问题。因此，在总结我国跟踪审计实践经验的基础上，借鉴国外审计理论及实践中的一些成功经验和做法对跟踪审计予以完善具有重要的现实意义。

二、英国绩效审计可以借鉴的一些成功做法和经验

(一)英国绩效审计发展简介

英国是世界上开展绩效审计较早的国家之一，1983年英国颁布了《国家审计法》，赋予主计审计长开展绩效审计的职责，确保了审计机关开展绩效审计有法可依。英国国家审计署在1997年制定了绩效审计准则和绩效审计手册，2003年颁布了新版《绩效审计手册》（以下简称新版手册）。近年来，英国绩效审计在方法上和内容上都日趋成熟，并在实践中不断完善。绩效审计在提高政府及公共部门服务质量、提高公共资金的使用效率方面发挥了明显作用，绩效审计提出的一些详细建议帮助公共机构实施有益的变革，促使公共事业提高服务质量和改善总体管理水平。目前，绩效审计报告现已成为英国议会责任监督体系的重要组成部分，并得到了媒体的广泛关注。

(二)英国绩效审计一些成功做法和经验介绍

在英国审计中并没有提出跟踪审计的概念，但英国绩效审计在规范化、制度化的基础上，不断总结绩效审计在规划审计工作、简化审计程序、缩短审计周期和审计质量控制等方面的经验教训，形成了比较完整的理论体系和制度体系。本文希望从英国绩效审计中加强管理与创新相结合，倡导保持灵活性和创造力的审计理念，以及在风险评估和控制、加强审计质量控制、扩大审计影响等几个方面加以介绍，以期对完善我国跟踪审计，进一步发挥审计“免疫系统”功能具有一定的借鉴意义。

1、规范管理、倡导创新的理念

制度化和规范化是英国绩效审计的首要特点，保持灵活性和创造力是其审计工作要求一贯坚持的基本原则，强调审计人员在实施绩效审计时要树立创新意识，灵活开展工作，努力满足议会、被审计单位及相关利益主体的要求。在多年的实践中，英国国家审计法规体系逐渐完善，同时在实践中不断创新总结，建立了适用于所有绩效审计项目的“绩效审计循环”，提出“质量环节”概念，探索出许多行之有效的技术与方法，如质量控制法、调查法、问题解析法、碰头会、统计分析法等，以保证绩效审计顺利开展。

2、重视风险管理,防范审计风险

评估项目风险，制定风险管理措施，是英国实施绩效审计的重要内容。英国国家审计署认为绩效审计项目存在审计风险，尽可能早地确认风险，有助于审计组设法加以控制，防范可能出现的更大风险，因此在绩效审计项目要求采用风险基础法制定绩效审计计划和方案。新版手册提出为了控制风险，必须按风险分析（识别各种风险，在评估风险发生的可能性及其后果的基础上确定各种风险的重要性，并判断这样的风险是否可接受）和风险管理（处理已知风险有关的计划、监测和控制活动）的程序来处理风险。

3、强化审计质量管理

英国绩效审计提出了“质量环节”（Quality Thresholds）概念，将审计质量控制体系分为审计准备工作、审计实施、审计报告、审计信息和总结经验教训五个质量环节；列出了“质量环节”和与之对应的有关问题，在每个问题后面，都对回答该问题应取得的证据类型和应完成的工作内容提出了相关建议，以帮助审计组确定怎样做出肯定的回答。“质量环节”要求绩效审计人员关注真正重要的问题，审计人员只有在对每一环节中提出的问题全部回答“是”的情况下，才能开始下一阶段工作。

4、加强跟踪检查工作，评价审计效果

跟踪检查是英国绩效审计循环的最后一个环节，是保证审计质量、评价审计效果的一项重要措施。该环节工作内容包括确认审计绩效影响和实施建设性的事后监督工作两项。

(1)确认审计影响。英国国家审计署认为，开展绩效审计是为了促进被审计单位改进工作，实践中应以最大限度地扩大审计影响的方式有选择地进行绩效审计。绩效审计影响分为量化的经济影响、量化的非经济影响和质的影响三类。

(2)实施建设性的事后监督工作。事后监督实质上是对绩效审计项目的实施过程进行全面总结，通过总结经验教训，用以促进改进绩效审计工作方式、方法，提高绩效审计水平。事后监督采用新闻媒体报道、外部监督、征求被审计单位的反馈意见和审计组复核四种方式，其中，审计组复核是根据上述事后监督前三种质量监督方式的结果，开展“吸取教训”式的审计复核工作，多数绩效审计复核均向审计组和国家审计署提出了需要整改的建议，这对提高和改进绩效审计工作方式产生了重要的影响。值得注意的是，在外部监督方式中，英国国家审计署聘请外部机构复核已公布的审计报告，并由外部机构对每份报告的质量进行评价。目前，英国国家审计署绩效审计报告质量的评价工作，由伦敦经济学院的独立专家组承担。评价侧重于以下方面：行政管理背景、结构安排及语言表述、图表和统计资料、审计范围、审计方法、审计结论和审计建议以及审计报告总体上是否成功等。为增加评价的权威性和有效性，专家组提出的评价意见也会提供给被审计单位。

三、完善我国跟踪审计的几点建议

(一)加强审计制度建设，促进跟踪审计科学发展

我国合规性审计经过多年的审计实践，已经形成了符合中国特色的审计制度体系，但绩效审计的制度建设仍然滞后。对被审计对象管理和绩效情况进行审计评价，是跟踪审计的重要内容，因此完善绩效审计对跟踪审计发展具有巨大的推进作用。一是借鉴国外政府审计的成功经验，积极推动绩效审计的法规建设，为绩效审计的发展建立准则和依据，建立符合我国政治和经济环境的绩效审计模式和制度体系。二是总结跟踪审计实践的经验和教训，完善跟踪审计制度建设，尽快编写跟踪审计指南，在做好合规性审计的基础上，合理确定跟踪审计的绩效审计内容，探索跟踪审计绩效审计组织模式，并制定符合跟踪审计项目特点的评价标准。

(二)优化审计项目管理，积极创新，扩大跟踪审计影响

跟踪审计的对象除了项目之外，可以是社会关注度高的事项和政策的执行情况。在事项和政策的跟踪审计中，往往以资金为主线，项目为载体，既要关注资金，又要关注政策，在审计内容的选择上，除了合规性的内容之外，还包括管理和绩效方面的内容。一些重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行涉及国民经济和社会发展的各行各业，审计面对的情况复杂多样，涉及的内容广泛，资金量巨大，时间紧迫，审计任务十分艰巨，客观上要求跟踪审计要不断创新跟踪审计方式，积极探索实践，确保实现跟踪审计目标。因此，实施跟踪审计在严格执行国家审计准则等审计制度，保证审计质量防范审计风险的基础上，要不断探索创新：一是创新审计组织方式，整合审计资源，探索审计机关、社会中介组织或被审计单位内部审计力量协作机制，解决跟踪审计任务重与审计人员不足，审计事项专业性强与审计人员知识结构单一之间的矛盾。二是创新审计意见的交换机制，解决跟踪审计周期长和需要及时提出审计建议之间的矛盾，坚持查处和预防相结合，及时发现典型性问题和苗头性问题，防止问题扩大化和造成巨大损失而无法挽回，建立跟踪审计定期督促整改的长效机制，提高跟踪审计的效果和影响力。三是创新审计管理，制定和完善跟踪审计操作规范，以此规范跟踪审计项目计划、实施、报告、结果公布（公告）和审计整改检查等管理。四是创新考核评价标准，建立跟踪审计成果形成和利用机制，要将审计成果的导向性作用体现于审计管理的全过程，多层次、多形式、多途径确保审计成果的及时和有效转化，积极扩大审计影响。

(三)防范审计风险，完善审计质量控制体系

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建设项目跟踪审计是现代审计理念在建设项目审计领域的应用，是对传统建设项目竣工决算审计模式发展和完善，具有许多新的特点，两者的区别主要体现在以下五个方面：

1．审计目标。跟踪审计以预防为主，注重事前的防范和事中的过程控制。通过在项目建设中形成必要的监督制约机制，规范建设程序、改善项目管理、防止建设资金流失、节约建设成本，体现了审计的增值作用，属于效益审计的范畴。传统竣工决算审计的目的是规范项目建设程序履行，核实项目建设成本，保障建设资金安全，促进有关部门和单位加强项目管理，提高投资项目管理水平，保证建设项目投资活动的真实性、合规性、合法性，属于合规性审计的范畴。

2．审计介入时点与审计状态。跟踪审计要求审计人员提前或同步介入建设项目，深入现场，对从项目决策到工程竣工验收的全过程进行及时审计，是对同一项目不同时点多次介入，多次审计，体现了跟踪审计的过程性和动态性。审计的内容、资料明显多于竣工决算。传统竣工决算审计一般是事后开展的审计，审计范围一般只涵盖了施工和竣工结算两个阶段，且是一次性静态审计。

3．审计效果。跟踪审计的内容不仅包括建设项目成本核算、建设项目的管理，还包括设计、施工、监理、质量监督等单位和部门的职责履行和人员配备情况，是全方位的审计。通过对上述审计事项的跟踪审计，做到事前预防、事中控制，及时发现并堵塞管理漏洞，防范项目建设风险。竣工决算审计作为事后审计，往往对已造成的投资损失无法有效整改，只能以总结经验教训为主，审计效果明显弱于跟踪审计。

4．审计方式。跟踪审计的审计方式主要是定点审计、定期审计、驻场审计以及上述方式互相结合的方式等，以现场审计为主。传统建设项目审计大多采用送达审计与就地审计相结合的审计方式，以现场审计为辅。跟踪审计除了依据国家、企业颁布和制定的法规、制度等必须执行的强制性依据外，还可以依据行业的先进指标、社会公允价格等非强制性依据，审计结论大多以建议的方式供建设单位采纳。而传统竣工决算审计的审计依据以强制性为主，审计结论要求建设单位必须全面执行。

二、建设项目跟踪审计的优势

建设项目跟踪审计具有主动性、动态性和过程性的特点，为项目建设增加了审计预防的环节，具有传统建设项目审计无法比拟的优点，较好解决了传统审计风险大、审计效率低等问题。

1．规范建筑市场，预防滋生腐败。近年来，建筑市场中不可否认地存在一些权利寻租、恶性竞争等不规范的市场行为。跟踪审计使审计监督介入到项目建设流程之中，增加建设市场的透明度，从而使建筑市场秩序在一定程度上得到规范和改善。同时，审计监督贯穿于建设项目全过程，能够及时发现和纠正各控制环节中存在的问题，揭示苗头性和趋势性问题中蕴含的风险，督促参建各方履行自觉约束和规范自身行为，和谐建设、施工、监理、设计等单位的关系，从而达到规范管理流程，形成有效地制衡机制，将审计由“秋后算账”转变为“防微杜渐”，从而在源头上减小了腐败行为的发生。

2．使审计工作更好地适应相关法律要求。目前，我国与建设项目相关法律在执行过程中，与《审计法》存在一定程度的脱节现象。例如，建设单位与施工企业以合同的形式确定了工程价款，如果审计部门出具的审计结果与合同相冲突，那这样的审计结果往往难以落实，因为这涉及到《合同法》与《审计法》的冲突问题，使审计工作处于较为尴尬的境地。通过跟踪审计，审计人员可以提前介入建设项目，对关键控制环节进行跟踪审计，在恰当的时点发表审计意见，从而规避审计工作于其他法规制度的冲突。

3．有效降低审计风险。跟踪审计扩大了审计的广度和深度，使审计人员能够掌握更丰富、更全面的审计信息，以便更加深入地参与到审计事项中去，大大地提高了审计效率，审计工作的质量，降低了审计错判的风险。例如：审计人员能够深入到施工现场，及时掌握工程进度、资金使用、物资采购、设备安装等情况，从而减少审计人员因不了解现场情况造成的审计风险。

4．营造了和谐的审计环境。跟踪审计主要是针对建设项目风险提出预防性的意见及建议，参建各方因问题尚未发生，无需追究相关人员责任而能够以平和的心态接受审计的意见和建议。在这种情况下，建设单位甚至有可能会主动要求审计，发自内心的欢迎审计，从而较好的缓和了审计与被审计之间的紧张关系，同时也为审计工作营造了和谐的审计环境。

5．使审计工作更富有成效。跟踪审计是从项目立项到竣工验收全过程的动态监督，包括工程造价控制、项目内控制度、建设资金等内容。在这个过程中，跟踪审计能够把握最佳审计时机，及时发表审计意见，便于问题的纠正和整改，特别是对项目前期决策工作的跟踪审计，能够最大限度的体现审计的价值，发挥最大审计效力。

三、建设项目跟踪审计实践中存在的问题

尽管建设项目跟踪审计已在一些大中型建设项目中取得了较好的效果，但因其自身还存在一些缺陷和不足，使其未能得到普及和推广。

1．审计人员的知识结构难以满足跟踪审计的需求。跟踪审计的内容贯穿于建设项目全过程，涉及到投资管理、工程技术、财务、金融、法律、企业管理、计算机等多个方面。要求审计人员不仅能从建设项目的微观管理上发现问题，还要能够从宏观政策、体制、机制上，剖析问题产生的原因和风险，并提出针对性的意见。同时还要求审计人员必须具备良好的协调沟通能力。目前，投资审计人员无论从数量还是自身素质上都难以满足跟踪审计工作的需要。人员数量和审计任务量之间的矛盾，使审计人员疲于应付，造成跟踪审计流于形式，收效甚微。再者，审计人员一般擅长工程造价审核，施工经验不足，且普遍缺乏建筑、结构设计方面的专业知识，很难在建设项目的设计阶段、施工阶段提出有见地的审计意见和建议。

2．传统的审计效果评价观念制约跟踪审计工作开展。传统的建设项目审计中，通常把审计工程造价、查出损失浪费和违规违纪问题作为衡量审计人员业绩的标准。在建跟踪审计“事前控制、防范风险”等特点的影响下，其审计成果更多地表现为完善制度、程序、堵塞管理漏洞等方面，这种既成事实的可量化审计成果较少。如果一定要用传统绩效标准来衡量的话，会出现审计人员在跟踪审计中发现的问题，无论问题性质还是金额可能都不如传统审计明显，会影响审计人员积极性，一定程度上制约在建跟踪审计工作的开展。

3．操作上的缺位和越位并存。在跟踪审计的实践中，由于审计资源及建设体制等诸多限制，审计人员绝大多数选择在施工阶段介入建设项目，对项目决策等前期工作关注较少，造成审计监督上的缺位。同时还存在审计人员未能准确把握住审计关键环节，错过了跟踪审计的介入的最佳时点，从而造成跟踪审计缺位。另外，跟踪审计不仅应重视工程造价审核，更应重视跟踪审计的监督和咨询，但对发现的工程建设管理问题，未通过建设单位或监理单位去解决，而是越俎代庖直接下达指令进行管理，造成跟踪审计人员的定位出现偏离，侵入到建设项目管理流程中的现象也比较常见，导致建设项目管理的内控失效，引发各方利益的冲突。

4．较大审计需求与较高审计成本的矛盾。跟踪审计与竣工决算相比，在审计目标、审计内容和审计方法上，都有了较大的拓展。这势必引起审计人员付出更多的精力和更大的努力，审计成本也会随之上升。但是，审计成本是有一定额度的，在较高的审计成本下，审计程序的开展就必须有取有舍，不可能面面俱到，这样可能会造成一些关键环节漏审，导致审计风险增大。

四、开展好跟踪审计的几点建议

1．进一步完善与跟踪审计相关的法规制度，转变审计绩效评价观念。为了确保跟踪审计有法可依、有章可循，能更好地为工程建设项目服务，相关部门及行业协会应结合《合同法》《招投标法》等建筑相关法律，进一步完善跟踪审计的规章制度，规范跟踪审计程序和具体实施办法，使跟踪审计全面与招投标、合同签订、财务核算等管理行为相协调，为跟踪审计人员提供具体规范的行为准则，确保跟踪审计工作到位不越位。同时，要更新绩效评价观念，树立科学的跟踪审计绩效评价观，对跟踪审计成果做出客观公正的评价，促进跟踪审计健康发展。

2．整合审计资源，提高跟踪审计的适应能力。跟踪审计涉及到项目建设的全过程，对审计人员的政策水平、专业知识及审计技能等方面，都提出了较高的要求。为了确保跟踪审计任务的顺利完成，必须为审计组配齐财务、工程技术、法律和计算机等专业人员。但是，在现有审计资源状况下，审计人员无论是从数量还是质量上，都难以满足审计需求。所以，必须大力提升审计人员素质，加强审计人员的业务学习，调整审计人员结构，加大审计部门工程技术人员的数量与比重。同时，可以通过委托社会中介机构、聘请外部专家的方式来充实跟踪审计力量。

3．合理定位跟踪审计介入项目管理的深度，把握审计相对独立性原则。在跟踪审计工作中，审计人员必须合理确定介入深度，握好监督者的角色定位，不偏离方向，不逾越定位，依法独立开展审计监督工作。切实做到审计关口前移，从决策阶段开始，从源头抓起，强化事前监督，在项目前期准备阶段，严把立项关、设计关、招投标关和合同签订关。跟踪审计应保持审计的独立性，以书面形式下达跟踪审计意见书的方式，为项目建设各方提供可供采纳的审计意见和建议，做到审计工作不干涉建设项目的具体业务。

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一、跟踪审计的发展及现状

纵观我国政府审计的发展脉络，无论是早期的财政财务收支审计，还是近期的建设项目管理审计，基本审计方式都以事后审计为主，审计的重心停留在合法合规性方面，尽管取得了一定的成果，但审计价值并没有完全得到实现。事后审计对象往往是既成事实的建设项目，很难进行事先的预防和控制，反馈的信息也严重滞后，审计工作在规范建设管理方面未能起到应有的作用。由于事后审计无法深入现场核实与确认审计信息，尤其是隐蔽工程的真伪，如果信息失真可能会导致的审计结论失偏，不仅影响了审计有效性目标的实现，甚至存在巨大的审计风险。

20世纪90年代后期，跟踪审计的出现在一定程度上解决了事后审计的上述弊端。随着国家审计的不断前进发展，政府投资项目审计开始着眼于能够“未雨绸缪”的跟踪审计，审计介入项目的时间点也逐步前移，从事后审计慢慢向事中审计，甚至是事前审计过渡。尤其是“5.12”汶川地震之后，审计署调集全国的审计力量对灾后重建工作进行全面的跟踪审计，开启了一个全新的审计模式。在此之前只有奥运会工程、三峡建设工程、西气东送工程等中央特大投资项目采取过这种方式。汶川地震灾后重建跟踪审计充分发挥审计机关的“免疫系统”功能，发现和处理在灾后重建过程中一些制度障碍或管理不规范等问题，促进其很快得到解决，推动灾后重建工作的顺利进行。作为一种“非常规”的审计方式，跟踪审计的这些应用，为其进一步发展总结积累了大量经验。

2011年7月，审计署了《审计署“十二五”审计工作发展规划》（以下简称《规划》），制定了今后一段时期的审计工作指导思想、总体目标和主要任务，强调要充分发挥审计在推动科学发展、促进加快转变经济发展方式中的建设性作用。其别强调要继续积极开展关系国家利益和社会公共利益的重大建设项目跟踪审计，督促相关单位加强资金和项目管理，完善法律、法规和制度，提高投资效益，推进廉政建设，促进深化投资体制改革。

跟踪审计作为近几年才出现的新的审计方式，在理论研究中，普遍对跟踪审计的作用和重要性给予了认可，但在理论探讨、实践应用、评价体系、管理模式等方面尚存在诸多空白，对跟踪审计模式仍众说纷纭，在实践中也有很多不同的做法，没有形成清晰的、公认的、具有指导性的操作模式。如何面对着当前蓬勃发展的跟踪审计业务需求，构建一个具有中国特色的政府跟踪审计模式已经成为当前审计机关无法回避的一个重要问题。

二、开展建设项目跟踪审计的程序和方法

建设项目跟踪审计是指审计机关依据有关法律、法规、规章，按照规定程序，对建设项目从立项至项目竣工验收全过程实施的审计监督与服务，包括项目可行性研究、投资估算、项目决策阶段，设计阶段，招投标阶段，施工阶段与竣工结算阶段。开展建设项目跟踪审计是为了及时堵塞漏洞，减少损失浪费，促进提高项目经济效益，降低审计风险，提高审计质量，充分发挥审计监督的预警作用，防止和杜绝腐败现象的发生，保证建设项目高效、优质、有序地进行。因此，在开展建设项目跟踪审计时，必须采取科学有效的程序和方法。

（一）合理确定项目，量力而行实施建设项目跟踪审计

审计机关应根据政府年度重点建设项目投资计划，选择具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目实施跟踪审计，要考虑重要性和效益性原则，重点放在涉及国计民生、影响大的重点项目上。对资金量小、周期长、次要环节、审计力量和能力不及、以及审计风险大的建设项目不应采取跟踪审计。

此外，审计机关可以把跟踪审计项目作为投资审计深化的一个点，通过跟踪审计，全过程地了解和及时发现当前工程建设过程中可能出现或是已经出现的问题，针对一些典型性的问题，延伸到其他建设项目中，进行专项调查，进而从宏观层面提出建设性的意见和建议，起到以点带面的作用。

（二）因事而异，灵活运用各种审计方式

建设工程跟踪审计模式，按跟踪审计的介入点，可分为全程介入法、适时介入法和重点介入法。

1.全程介入法

全程介入法是对建设工程全过程跟踪审计的一种审计模式，即对工程项目从立项论证开始至竣工交付使用的全过程进行跟踪审计。目前，人们在理论探讨中，提到的跟踪审计大多是指这种模式。全程介入法是一项综合性很强的审计工作，涉及审计知识、经济管理知识、工程施工技术知识、工程概预算知识、财务知识及相关法律知识等。

2.适时介入法

适时介入法是选择工程建设活动的适当时段跟踪审计介入的一种审计模式。采用适时介入法要选好介入点，抓住工程建设活动的重要过程。

跟踪审计作为一种绩效审计的一种模式，应综合考虑被审计项目的建设规模、建设周期、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后研究确定审计介入的时间：是从立项时介入，还是从开工时介入，是从概算编制后跟踪资金运行路线，还是从施工合同签订后跟踪合同的履行情况，建设项目情况的不同选择的方式也就不同。在当前跟踪审计的实践中，采用适时介入法，大多是把建设工程开工建设点作为介入点，对工程施工过程进行跟踪审计。

3.重点介入法

重点介入法是选择工程建设活动的重点环节实时审计的一种审计模式。在进行施工过程跟踪审计时，只选择对工程质量、投资、进度影响较大及事后不能审计或审计难度较大的内容作为审计跟踪点，规定其作为必须审计的内容。对于其他工程内容及其管理活动，有关单位和部门可按正常施工程序进行，审计也可根据审计资源情况和审计便利条件，不定时地进行抽查。

采用重点介入法，审计部门要充分了解、分析工程建设的全貌，找出可能出问题和应该关注的环节作为重点，制定工作实施方案。应特别关注工程在建阶段，要熟悉施工图纸和施工方案，将施工中的隐蔽工程、变更工程和建筑主材作为重点。重点介入法是一种离散的跟踪审计方法，需要缜密地规划和组织及相关方的配合。

建设工程跟踪审计与传统的工程竣工结算审计相比，在工程建设活动过程中增加了工作量。协调好跟踪审计方与工程建设活动各方的关系问题，是实现跟踪审计目的的前提。这不仅仅是工作方法的问题，还受到很多客观因素的约束。

建设工程跟踪审计模式在具体应用中，要根据具体情况，充分考虑其可行性和可操作性。综合分析，全程介入法跟踪审计应用于投资大、规模大、影响大的建设工程项目为宜；适时介入法和重点介入法对中小型建设工程、改建和扩建工程具有较好的实用性；适时介入法再辅之以重点介入法，例如采用适时介入法从工程施工开始介入跟踪审计，在施工前期的过程中确定一个或几个审计关注的环节为重点介入法的内容，然后综合加以实施，能达到较好的审计效果，在目前可以广泛采用。

（三）采取多样的审计组织方式

由于跟踪审计的执行具有明显的市场化特征，这就意味着其组织方式选择是多样化的，这也是由审计需求的多样化与审计资源的有限性所决定的。在人员的配备上，多行业、多专业人员的配备是当前大多数跟踪审计项目所要求的，而这种要求与专业审计人员的短缺常常使审计机关陷入两难境地。这种情况下，审计机关必然去寻求市场的帮助。根据审计外部项目的特点、外部环境的变化及审计机关自身的资源情况，跟踪审计组织方式可灵活选择：在部分专业人员短缺的情况下，外聘专业人员是不错的选择；在人员紧张、项目负担过重的情况下，可以根据项目的重要性情况，选择委托或是外包方式；在审计环境和审计条件出现变化的情况下，部分项目外包也是可以采用的。总之，灵活多变的审计组织方式是实践的必然要求。

（四）明确范围，突出重点，抓住跟踪审计关键环节

跟踪审计的范围应包含从项目建设前的方案论证到竣工验收建成后发挥效益的全过程。但从目前现实情况看，一般将跟踪审计的范围确定为从项目立项至竣工交付较为可行，重大项目可增加项目竣工后的效益评价内容。

1.以工程资金为主线，把好财务审核关。以资金为主线，关注建设资金的筹集和走向，重点检查项目建设资金使用核算的合规性、项目资金拨付的及时性、各项资金管理内控制度的完善性，关注超标准支付、截留、转移、挤占、挪用项目资金的问题。

2.以现场审核为手段，把好五大审计关。

一是概（预）算审计关。主要是对项目概算的执行情况和调整概算的合理、合规、真实性进行审计监督。以防止政府项目超规模、超投资、超标准问题的发生。近年来，很多市政府项目已逐步推行“代建制”，跟踪审计中重点对代建单位概算控制措施，控制程序和手续进行审计，较好地履行了跟踪审计的事中监督职能。

二是招投标审计关。重点审计招投标程序是否规范，招标文件和评标办法是否规范合理，招标咨询机构是否符合资质要求，编标单位是否存在质量问题，并关注是否存在不招标或不规范招标的问题。

三是工程合同审计关。主要包括合同条款制定和合同履行情况两部分的审计。一方面防止因合同内容或表述有误或遗漏造成国家建设资金的损失浪费；另一方面对擅自违背合同约定，执行合同发生偏差和不到位的问题及时纠正。同时要求建设单位在合同上明确国家审计对工程造价审计结果权威地位，使跟踪审计成为整个建设过程中必不可缺的控制环节。

四是隐蔽工程和变更签证审计关。跟踪审计要随时了解和掌握隐蔽工程施工情况，参加隐蔽工程验收，做好影像记录等现场取证。要明确建设单位完善变更签证的申报程序，报送提出变更的原因和依据，派员参加涉及变更的工程例会，在掌握实际情况的基础上，分析原因，分清责任，做好记录，对不合理的变更提出审计意见和建议，出具审计意见单，为竣工决算审计做好准备。

五是材料采购审计关。审计小组应对大宗材料的询价、定价及进场材料质量进行跟踪了解，抽样检查，对材料设备的招投标或认质认价，选择重点，采取多种办法进行充分的市场询价，向建设单位提出审计建议。

3.以规范管理为目标，抓参建单位严格履职。跟踪审计深入工地现场，能随时发现管理中的漏洞和不足，提出针对性较强的审计建议，促进职能部门加强制度化管理。审计中应将监督项目各参建单位的职责履行情况作为重点之一。着力解决建设管理不到位、专业岗位力量不足、目标形同虚设的问题。在具体项目跟踪中重点关注监理单位是否按要求配备专业工程师、前期勘察是否按规定聘请监理等问题，确保跟踪审计取得实效。

三、开展建设项目跟踪审计应处理好各种关系