行政机构的概念范文

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篇1

中图分类号：C93

新创企业由于受新进入以及资源约束的影响，难以从外部环境中获得足够的创业资源来支撑新企业去开发商业机会。新创企业如何根据自己的能力进行资源整合来开发创业机会，从而提升创业绩效，这已是摆在理论界与实业界急需解决的现实问题。本文以创业绩效的有效提升为目标，尝试从对创业机会与资源整合能力的研究基础上，构建一个创业机会、资源整合能力和创业绩效三者间的关系理论模型，为新创企业获得可持续竞争优势的研究和实践提供一些理论参考。

一、创业机会

（一）创业机会的内涵

创业机会是新企业创立的基础，任何一家企业的创立都是因为看到了有别于其他企业的创业机会。目前，学术界尚未就机会的来源得出统一的结论，机会的产生到底是主观性的还是客观性的是学术争论的焦点所在。Josef Schumpeter学派对三种重要的机会来源进行了肯定：技术变革、政治和管制变革以及社会与人口的改变。2000年，Venkataraman与Shane提出：创业活动应被视为一项由特定个体或者特定群体所进行的特定活动，创业机会的识别是其中一个重要行为。Shane（2003）将创业机会定义为“人们能通过创造一种新的手段―目的（新产品、新服务）关系来重新组合资源，并且创业者相信这种组合能获取更高的利润的状况”。由于不同学者研究的角度不同，对创业机会定义也有所差别。本文认为，创业机会形成是个连续的、前摄的过程，包括对市场需求和（或）没有充分使用资源的感知、对特殊市场需求和特殊资源匹配的发现、以上有概念的形式创造一个匹配。

（二）创业机会的维度

创业机会包括盈利性与可行性。盈利性是指机会所带来的赢利能力；机会在赢利方面所表现出的能力。应通过三个方面研究来判断机会的盈利性：目标市场的占有率；目标行业和产业的吸引力；企业的竞争优势。从这三个方面的考虑，能够从微观与宏观两个角度去实现对机会的整体赢利性的度量，这样不仅充分地考虑了新企业在未来可能具有的收益空间，也对新企业未来的成长空间进行了考虑；可行性是指实现创业机会的把握度与可信度。机会的可行性业可以从三个方面分析：创业者的能力、创业者个人特征及创业者或团队的社会网络。创业者与创业团队内在的特征以及他们所拥有与能控制的资源和社会网络决定了对创业机会可行性的把握。所以，评价机会的可行性分析时需要考虑的是创业者本身的能力、个人特征以及社会网络等主观因素。

二、资源整合能力

资源整合是一个复杂的动态过程。资源整合能力是指企业对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行选择、汲取、配置、激活和有机融合，使之更具有较强的柔性、条理性、系统性和价值性，并对原有的资源体系进行重构，摒弃无价值的资源，以形成新的资源体系的核心竞争力。每个新创企业所具有的独特资源是难以模仿和复制的，因此组合与利用这些特有资源所形成的新创企业特定的资源整合能力也是其他企业所难以模仿与复制的。同样，如果新创企业在某一领域具有较高的知识与技能管理能力，也能够对竞争者的战略活动做出快速反应，采取针对性的战略活动以超越竞争对手获得竞争优势。与新创企业的其他资源相同，有效的资源整合会建立起新创企业特有的知识技能管理能力，并对创业绩效的不同方面做出提高。特别是通过不断模仿与创新，随着时间的推移新企业会获得更多提高效益的能力。

针对资源整合能力的不同，本文将资源整合能力划分为二个维度：资源构建能力与资源利用能力。资源构建能力是指企业根据自身资源禀赋，在分析与确认所需资源的基础上，创业者最终确定所需资源的一种能力。资源利用能力是指对已匹配好的资源进行激活，运用到创业实践中去，使资源发挥放大效应的一种企业能力。

三、创业绩效

创业绩效是新创企业完成、执行的行为，以及完成某项任务或达到某个组织目标的程度。创业绩效应该体现出企业初创和成长过程中创业者的创业活动所产生各种结果。Covin（1987）认为获利性和成长性是衡量组织绩效的两个重要指标；在此基础上，Antoncic与Hisrich（2001）对此做出了进一步的研究，获利性与成长性被他们细分成绝对的与相对的两种，从而通过这四个方面来衡量企业的绩效。Venkataraman（2001）认为：绩效要通过三个要素来衡量，这三个要素分别是组织效能、财务绩效以及营运绩效。财务绩效主要包括有销售成长率以及资产回报率等；营运绩效主要包括新产品导入、市场占有率、财务绩效等指标；组织效能主要包括员工的士气以及离职率等非财务指标。同时，学者们从各自研究目的出发，在不同情境下开发度量绩效的量表，这导致难以形成一个统一的度量体系。本文认为创业绩效在初创时期反映在生存性上，具体表现新创企业的成长性及获利性。其中成长性是指新创企业的成长能力，获利性是指新创企业的获利能力。

四、创业机会、资源整合能力对创业绩效的关系研究

（一）创业机会与新创企业绩效的关系

创业过程一个最为重要的因素就是创业机会。当机会无论从其自身的经济价值方面、在行业吸引力方面或是在市场方面都可能具备一定的优势时，创业者如何有效的辨别并抓住这样的机会，从而获得竞争优势，是创业者需要在创建新创企业过程中需要时刻注意的，对创业机会的特性时刻保持有清醒的认识，才可以对其进行有效地开发。然而，我们用肉眼往往很难直接观察出创业机会，所以如何有效地识别与评价创业机会就显得相当困难。本文在这问题上进行了探索，并提出了以下观点：在创业成长中，创业者需要予以识别的就是创业机会的核心特征。

（二）创业机会与资源整合能力对创业绩效共同影响。

创业机会在于实现供应来源与新的组织形式，生产要素进行“新组合”的实现，进而改变原有的供求组合关系。基于这种情况，打破现有经济系统的均衡是产生创业机会的主要原因，从而产生新的 “手段――目的”关系。奥地利学派也提出：在现有供求关系框架内存在的局限性影响下对资源进行优化配置。一般因为个体所掌握的市场信息缺乏完全性，尤其是关键信息的不对称。因此导致市场主体的决策失误，从而降低了资源利用的效率，同时也产生优化现有的资源配置状况的创业机会，本质上，这种创业机会是局部优化现有的“手段――目的”关系的结果。

企业对资源的整合能力在相当长的一个时期内，差异一直存在，并且能够导致产生不同的绩效。为了使这种长期的竟争优势得以发展与延续，一定要存在价值，可以利用机会或者能够弱化环境中的威胁；一定要是目前以及未来的竞争对手所稀缺的；不能轻易被别的企业完全抄袭或模仿；一般没有战略替代品。企业本身能否稳定地获得有形资源的能力决定了新创企业能否能以生存，企业的运行需要劳动力、土地、设备以及资本等有形资源，如果没有这些资源，企业绝对不能长期生存下去。如果一个新企业具有足够的有形资源，那么其短期生存的可能性还是相当高的。Winter（2000）与Zott（2003）等人认为：要想将创业资源转化为创业绩效，就必须采用动态能力将自身资源转化为企业竞争优势。

综上所述，可以得出创业机会、资源整合能力与创业绩效关系图（图1）

五、结论

本文通过分析提出创业机会、资源整合能力与创业绩效的理论模型，使得对创业机会与资源整合能力的研究更加深入。为我国新创企业在经济转型期面对外部环境不确定性增强，市场竞争日趋激烈的背景下，如何解决新进入缺陷和资源约束、增强新企业对外部环境的适应能力和获得持久竞争优势提供了有益的思考和启示。

参考文献：

[1] Shane S A,Venkatarman S.The promise of Entrepreneurhip as a Field of Research[J]..Academy of Management Review,2000,25:217-226.

[2]Brockhaus, R. H. and Horowitz, P. S., 1986, The psychology of the entrepreneur, in D.LSexton and R. W. Smilor(Eds.), The Art and Science of Entrepreneurship, Cambridge, MA: Ballinger, 25-48.

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关键词：行政管理；效能评估；成本收益；机制

行政管理工作是各类行政机构的一项经常性、主导性工作，提高行政管理效能是行政管理的首要目标。行政管理效能评估是指对行政机构的行政管理能力和水平进行监督检查，看其是否认真贯彻执行了国家的法律法规、方针政策以及国民经济和社会发展计划，是否认真、正确地履行了自己的职责，是否努力为人民服务，是否降低了行政成本。具体内容包括，(1)是否依法依规办事。即在行政管理中是否执行了党和国家的方针政策，是否遵守国家的法律法规，是否按规定的程序办事，是否执行了内部行政管理制度。(2)是否完成计划。计划既是行政管理的指南，又是行政管理的目标，也是行政机构之间的一种定约形式。定约的执行情况就成为评价行政管理效能的一个重要标准。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥了现有潜力，最大限度地调动了人员的积极性、主动性和创造性，取得了理想的行政管理效能。

一、行政管理效能评估的有效性

行政管理效能越来越多地成为考量行政机构行政能力的指标，但是由于行政管理效能评估机制的缺位，行政机构进行行政管理效能评估存在着不科学、不合理的现象。具体表现在：一是效能评估不及时，不能有效发现行政管理中出现的低效问题，不能及时对管理方案进行纠正和完善；二是效能评估不到位，不能评估到行政管理中的每个环节。评估了面上的工作，不能深入到点。或者正相反，评估了个别点上的工作，忽视了整个面的工作。

行政管理效能评估方法选择的不恰当，往往是由于不能选择成本一收益比最低的行政管理效能评估方法。为了更好地发挥行政管理效能评估的作用，就要提高行政机构科学决策的水平，就要设计更好的效能评估工作程序。以成本一收益为核心的绩效评估可以为行政管理效能评估提供科学工具，有助于工作程序的科学化，有助于提高行政管理效能评估质量。通过成本一收益分析，一是对不同行政管理领域及相应行政管理效能评估的成本和收益进行比较，能选择具有最高净收益的行政管理效能评估的目标；二是对不同行政管理效能评估方法的成本一收益比较，能选择行政管理成本最低、净收益最高的行政管理效能评估方法。

二、成本一收益分析方法

成本一收益分析是指以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。它是一种计划方案，是预先做出的。在市场经济条件下，任何一个单位在进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计。成本一收益分析是一种量入为出的经济理念，它要求对未来行动有预期目标，并对预期目标的几率有所把握。经济学的成本一收益分析方法是一个普遍的方法。经济学可以用它来研究各种条件下的行为与效果的关系，探究如何以最小的成本取得最大的收益。将成本和收益的概念推而广之，几乎可以无所不包，其他社会科学也可运用它来分析人的行为。

行政管理行为是一种公共物品，是既无排它性又无竞争性的物品，是供整个社会共同享用的物品。事实证明，公共物品的生产和消费不能完全由市场上的个人决策来解决，必须由行政机构提供，这就是行政机构行为的指向和价值。用成本一收益分析方法来分析行政机构管理行为的效率是可行的，对于行政管理效能评估工作同样也可以用成本一收益分析方法来考察其有效性和可行性。

行政机构的成本一收益分析是一项艰难的工作，行政机构管理行为的对象是庞大的社会成员，每个人的价值取向不同，分析所用的数据收集更是一项复杂的工作，但是，不建立一个有效的评估机制进行有效地评估，就可能因为无效的行政管理行为导致的行政成本提高，资源浪费更是难以计算。相对来说，建立行政管理效能有效评估机制不失为一项正确的选择。

三、建立符合成本一收益原则的行政管理效能评估机制

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行政管理工作是各类行政机构的一项经常性、主导性工作，提高行政管理效能是行政管理的首要目标。行政管理效能评估是指对行政机构的行政管理能力和水平进行监督检查，看其是否认真贯彻执行了国家的法律法规、方针政策以及国民经济和社会发展计划，是否认真、正确地履行了自己的职责，是否努力为人民服务，是否降低了行政成本。具体内容包括，(1)是否依法依规办事。即在行政管理中是否执行了党和国家的方针政策，是否遵守国家的法律法规，是否按规定的程序办事，是否执行了内部行政管理制度。(2)是否完成计划。计划既是行政管理的指南，又是行政管理的目标，也是行政机构之间的一种定约形式。定约的执行情况就成为评价行政管理效能的一个重要标准。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、财力、时间和条件，充分发挥了现有潜力，最大限度地调动了人员的积极性、主动性和创造性，取得了理想的行政管理效能。

一、行政管理效能评估的有效性

行政管理效能越来越多地成为考量行政机构行政能力的指标，但是由于行政管理效能评估机制的缺位，行政机构进行行政管理效能评估存在着不科学、不合理的现象。具体表现在：一是效能评估不及时，不能有效发现行政管理中出现的低效问题，不能及时对管理方案进行纠正和完善；二是效能评估不到位，不能评估到行政管理中的每个环节。评估了面上的工作，不能深入到点。或者正相反，评估了个别点上的工作，忽视了整个面的工作。

行政管理效能评估方法选择的不恰当，往往是由于不能选择成本一收益比最低的行政管理效能评估方法。为了更好地发挥行政管理效能评估的作用，就要提高行政机构科学决策的水平，就要设计更好的效能评估工作程序。以成本一收益为核心的绩效评估可以为行政管理效能评估提供科学工具，有助于工作程序的科学化，有助于提高行政管理效能评估质量。通过成本一收益分析，一是对不同行政管理领域及相应行政管理效能评估的成本和收益进行比较，能选择具有最高净收益的行政管理效能评估的目标；二是对不同行政管理效能评估方法的成本一收益比较，能选择行政管理成本最低、净收益最高的行政管理效能评估方法。

二、成本一收益分析方法

成本一收益分析是指以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。它是一种计划方案，是预先做出的。在市场经济条件下，任何一个单位在进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计。成本一收益分析是一种量入为出的经济理念，它要求对未来行动有预期目标，并对预期目标的几率有所把握。经济学的成本一收益分析方法是一个普遍的方法。经济学可以用它来研究各种条件下的行为与效果的关系，探究如何以最小的成本取得最大的收益。将成本和收益的概念推而广之，几乎可以无所不包，其他社会科学也可运用它来分析人的行为。

行政管理行为是一种公共物品，是既无排它性又无竞争性的物品，是供整个社会共同享用的物品。事实证明，公共物品的生产和消费不能完全由市场上的个人决策来解决，必须由行政机构提供，这就是行政机构行为的指向和价值。用成本一收益分析方法来分析行政机构管理行为的效率是可行的，对于行政管理效能评估工作同样也可以用成本一收益分析方法来考察其有效性和可行性。

行政机构的成本一收益分析是一项艰难的工作，行政机构管理行为的对象是庞大的社会成员，每个人的价值取向不同，分析所用的数据收集更是一项复杂的工作，但是，不建立一个有效的评估机制进行有效地评估，就可能因为无效的行政管理行为导致的行政成本提高，资源浪费更是难以计算。相对来说，建立行政管理效能有效评估机制不失为一项正确的选择。

三、建立符合成本一收益原则的行政管理效能评估机制

行政管理效能有效评估机制的建立和运行是非常复杂的，其中的制约因素很多，有政治问题，涉及价值冲突、权力冲突；有法律问题，涉及评估机制的法律框架；有技术问题，涉及评估的适用范围、分析方法、以及质量控制和结构设计；还有行政文化传统等等。

借鉴经济领域有效评估的成功经验，在行政管理效能评估中引入有效评估机制要做以下工作。

1．制定法规，确立行政管理效能的有效评估制度。行政管理效能评估是行政机构进行行政管理的必要内容，所以，此项工作要依法依规进行，需要相应的法规规范。

2．确定行政效能评估有效评估的适用范围。要充分考虑到分析能力、资源有限性以及效率等，应根据当前的实际情况确定行政效能评估中有效评估程序的适用范围，可集中在关键部门、关键领域，针对突出问题，从而增强行政管理有效评估的可信度和可用性，由点到面，不断摸索经验，稳步推进。

3．确定行政管理效能评估机制的责任，要具体落实到相应部门，明确职责、明确任务、明确方法。

4．使用统一、灵活的分析方法。对所有行政管理效能评估事件都运用成本一收益分析方法进行分析，具体的分析方法可根据对可行性和成本分析的实际判断来确定。在选择分析方法时要有一定的灵活性，因为好的分析需要一定的专业判断，不能拘泥于一种方法，也不可能只用一种方式。

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关键词：企业；行政管理；效率

一、企业行政管理效率的相关概念界定

1.企业行政管理的概念。

企业行政管理作为企业管理的重要组成部分，是企业参与市场竞争的客观要求，指的是依靠企业行政组织，通过行政渠道对企业进行管理的一系列方案和措施的综合。详细来说，企业行政管理是指企业行政部门和行政人员依靠企业行政组织，然后按照企业行政管理系统的行政流程对企业的生产和发展进行有效的管理。企业行政是企业的中枢神经系统，行政管理体系担负着企业的管理工作，推动和保证着企业的计划、生产、财务、营销等的顺利、有效进行和相互之间的协调沟通。

2.企业行政管理效率的定义。

行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。各种资源是指人力、财力、物力和时间以及各种有形无形的资源。顾名思义，企业行政效率就是在企业的正常运行过程中，企业行政管理人员通过优化企业发展中的各种资源，从而实现企业经济效益的提升。

3.加强企业行政管理效率的重要性。

首先，提高企业行政管理效率能够保证企业竞争力的提升。在企业的正常运行过程中，企业行行政管理效率的重要很大，之后不断提高企业行政管理的效率，才能够更好地保证企业各个环节的快速健康运行，进而能够提升企业的竞争力；其次，提高企业行政管理效率能够促进企业人力资源的进步。在企业发展中，企业员工的重要性也非常大，如果一个企业的行政管理效率提高，那么就能够更好地为企业人力资源作出更大的服务，这样就能够不断提高企业员工的积极性和主动性，促进企业员工的更好更快发展；再次，企业行政管理效率的提升是企业参与社会化大生产及市场竞争的客观要求。要有效地组织企业生产经营，就必须有一定强制力的权威与服从机制把企业各环节、各部门连接成一个健康运行的有机整体。否则，企业的各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。企业行政管理有效地组织企业生产经营活动，是保证企业目标顺利实现，提高企业竞争力的重要保障

二、当前企业行政管理效率低下的主要原因分析

1.企业行政管理体制不健全。

由于受到传统行政管理体制的影响，当前企业行政管理体制机制不够健全。首先，企业行政法律制度不完善，在企业发展的过程中，虽然有些行政法规已经确定，但是在实际过程中却得不到很好的执行；其次，企业行政规章制度不完善，不科学。在行政规章制度制定的过程中，企业相关负责人不能够从企业的实际情况出发，造成了行政规章与企业发展相互脱节。

2.企业行政机构设置不合理。

首先，企业行政机构臃肿情况普遍。当前一些企业行政机构过于庞大，职能划分非常混乱，造成了行政效率的低下；其次，企业行政机构运行不灵活。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率低下；再次，行政机构的管理效率不高。我国企业行政管理模式严重滞后现阶段，我国企业行政管理模式仍然停留在原先计划经济体制下的传统行政管理模式这种行政管理模式根本不能为企业的生产经营提供帮助，企业行政管理流于形式，由此导致企业行政管理效率低下。最终使得行政管理机构形同虚设，对企业的生存和发展起不到应有的领导作用。

3.行政管理人员素质有待于进一步提高。

在企业行政管理过程中，行政管理人员的素质低位十分重要。优秀的企业管理人员，能够为企业行政管理的顺利进行注入新鲜活力。但是，在当前的企业行政管理工作中，行政人员的素质还存在很多问题。例如，行政管理人员的素质层次不齐，业务水平有限，服务意识不高，缺乏责任感和积极性。另外，企业行政人员缺乏全局意识，造成了行政机构的运转不灵活，造成了企业行政管理效率的低下。

三、新时期提升企业行政管理效率的对策

1.进一步完善企业行政管理体系。

在企业的发展过程中，由于企业往往会受到政府主管部门的制约和控制，企业行政管理部门在行使其行政职能时并没有真正的权威，企业行政管理人员与政府主管部门人员之间会出现冲突的现象。企业行政管理体系的构建应包括权利体系、技术体系和事务体系三方面内容。权利体系即行政架构，其建立时应涉及职能分解、人事相合。结构设计等多个概念；技术体系的建立以达到技术职称的作用，应包含管理中的领导与管理、沟通与协调、控制与监督；事务管理体系的建立同其他事务体系密不可分，应包含文书档案、办公室管理、会议管理等各方面的管理。

2.建立健全企业规章制度。

首先，建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，通过各项工作秩序的有机结合，从而建立起行政部门的法治秩序；其次，在企业发展的过程中，要想不断提高行政管理效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。在企业发展中形成强有力的制度保证，为企业行政管理效率的提升提供强大的制度保障。

3.不断提高企业行政管理人员的素质。

要想提高企业行政管理的效率，提高企业行政管理人员的素质非常重要。在企业的正常发展运行过程中，企业行政管理人员首先要不断提高自身的科学文化素质，加强自身的学习，不断提高自身的科学文化水平和知识水平，为做好每项工作奠定重要的基础；同时，企业行政管理人员应该提高思想道德素质，坚持为人民服务的理念，认真做好每一件事情。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，加快适应国际发展的步伐，为企业行政管理效率的提升奠定重要的基础。

总之，企业行政管理是企业生存发展的重要影响因素之一。企业行政管理效率的高低将直接影响企业的各项工作的开展。但是，当前我国企业行政管理存在着机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制不健全、旧观念的束缚等原因造成的。实践中，我们要充分运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用人的内在潜能，获得最佳管理效果。

参考文献：

[1]陈霞.如何加强企业文化建设[J].北方经济,2006,20期。

[2]张立荣.论有中国特色的国家行政制度【Z】.华中师范大学论文集，2002年版。

[3]柴安东.关于提高企业行政管理效率的思考【J】.经济技术协作信息，2010年13期。

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中图分类号：G451.2

文献标志码：A

文章编号：1002-0845（2013）04-0100-02

一直以来，教师教育的概念和行为仅局限于职前教育，这种学校意义上的学制教育难以适应教师整个教学生涯的发展需要。1965年，法国教育家保罗・朗格朗在巴黎召开的国家成人教育推进委员会上正式提出终身教育这一思想并迅速得到世界各国的认同，教师开始成为最先感受终身教育必要性的社会职业之一。发达国家都普遍拓宽了教师教育的范围，引进了“持续性教师教育”的理念，将“终身教育”的概念引入教师教育领域，将职前教师培养和在职教师培训一体化，使教师教育贯穿教师职业生涯的整个过程。我们必须充分认识到，教师职前培养只是为教师专业发展提供的一种教育教学理念、理论学习意义上的过程和经历，不意味着更关注职后教育实践体验的教师教育的终结。詹姆斯的“培养、任用、培训”著名“三阶段理论从根本上重新构建了教师教育的计划，而且重点关注在职培训。教师教育“三阶段理论”很快得到世界各国的认可。

我国也十分重视教师的持续性教育，特别是第八次基础教育课程改革以来，国家和各省都加大了教师在职培训的力度。截止2007年底，教育部“121”培训工程已实施了1000万中小学教师新一轮全员培训、200万中小学教师学历学位提高培训和100万骨干教师培训的“三新一德”培训。从2010年开始，教育部、财政部又启动了“中小学教师国家级培训计划”，中央财政年投入巨资支持“国培计划”的实施。除了“国培计划”的实施外，各省都针对具体情况有计划地开展不同形式的省级培训。如此巨大的教师培训工程能否高质量持续，社会倍加关注。

一、当前教师培训中存在的主要问题

当前在教师培训中存在的问题主要表现为教师群体的漠视和行政机构的强制。

1 教师群体对教师培训漠视的表现

培训本来是教师持续性教育的一部分，是教师专业发展的不可或缺的重要途径，但相当一部分教师却持漠视的态度。一般表现为：

（1）漠视教师培训的重要作用

所以漠视培训的重要作用，主要源于教师对职业本身的理解。这些人往往认为教师教育只是职前的、一次性的教育，只要师范院校毕业或拿到教师资格证书，就能终身从业，没必要接受再教育或培训。然而，职前教育只是奠定了教师入职所必备的基本的知识结构基础和能力结构基础，那些具有操作性的实践性知识和能力只有通过职后从业和持续性教育过程才能获得，因此，直接贡献于教师专业成长的教师培训的作用就显而易见了。

（2）不积极争取培训机会

由于认识不到培训的重要作用，许多教师即使有培训机会也不会自觉争取、积极争取，这显然与教师职业发展是相悖的。由此更可以想象持这种态度的教师是怎样对待校本培训和教师之间的合作的。当然。也不乏一些教师，尤其是身兼班主任工作的教师，认为学校教学工作离不开他们，学生更离不开他们，为不参加培训找客观理由。

（3）以功利心态对待培训

以功利心态对待培训，明显表现是为了获得各个层次的骨干教师或学科带头人的名分而参加培训，这些教师根本不关心培训的主题、内容、形式，关心的是培训时间的长短，证书是否容易获得，甚至不乏只报到不学习就想拿证书、就能拿证书的教师。

2 行政机构强制的表现

（1）巧立名目，硬性摊派

受市场经济的影响，一些教育行政主管部门和培训机构，渐渐地把教师培训演变为营利，出现了巧立名目、硬性摊派和随意收费的现像。显然，以这种行为呈现的教师培训是不可能受教师欢迎的。

（2）不分层次，形式单一

教师培训是一项庞大的系统工程，应该是有目的、有计划、分层次地组织，形式多样地开展的。教育行政主管部门和培训机构应该根据自己的职能范围，把受培教师分成若干层次，诸如校骨干教师、县骨干教师、市骨干教师、省骨干教师，学科骨干教师、学科带头人教师，中级教师、高级教师、特级教师以及各个层次的教育管理者，等等。然而，有些教育行政主管部门和培训机构组织的培训却不分层次且形式单一。

（3）重复培训，浪费资源

在培训过程中，我们经常能看到有一些教师，不管是哪个层次、哪种形式和哪个时间段的培训都会出现，这是一类典型的集各类培训于少数人的重复培训。还有一种类型就是教育行政主管部门和培训机构对培训者不分层次的重复培训，这更不利于不同层次的教师在各自不同水平基础上得到不同程度提高的培训目标的实现。再就是培训主题和内容的重复，造成培训资源浪费。

二、引导教师将对培训的态度从漠视、功利走向自觉

改变教师培训的现状，必然涉及教育行政机构、培训主体、中小学校、教师等相关人员，只有相关人员准确把握各自的角色定位，教师培训才才能成为教师的自觉行为。

1 从功利驱动到专业发展需要

由于现实的评价制度往往把教师参加培训的经历作为评职晋级、学科带头人评选以及荣誉称号获得等各种考核的标准，因此，就有相当一部分教师自觉不自觉地从功利视角对待培训，甚至希望不参加培训也要想办法把培训合格证书弄到手。这是一种可怕的功利行为表现。因此，我们强烈呼吁广大教师继续教育意识的觉醒，真正从教师专业发展需要的角度把教师培训作为素质提升的有效途径和自觉行为。

2 从被动接受到自觉接受

教师培训是职后继续教育行为，目前，人们对其重要性的认识远远不够。相当一部分教师认为教师培训可有可无，接不接受培训照样能够履行教师职责。解决问题的关键在于：只有让教师群体真正认识和把握教师专业发展的特点和规律，坚持教师终身学习的核心价值理念，在教师培训是促进教师专业发展不可或缺的途径等方面形成普遍共识，对待教师培训才能从被动接受到自觉接受。

3 把加强研修学习作为能动行为

教师职业的特点决定了不断地研修学习应该是教师专业发展的能动行为。可采取基于个人专业自主发展的研修学习，诸如经验反思、资源学习、观察学习、同课异构、课例优化、研究性学习，基于同伴互助共同发展的研修学习，诸如同伴互助学习、教研组或教研室合作学习、顶岗实习生与受培教师的师徒学习、校际交流学习、区域合作研修学习，基于教师与专家互动交流的研修学习，诸如名师工作室的教师研修学习、教学现场专业对话的研修学习、与大学教授专家互动交流的研修学习等。这些行之有效的研修方式也是对有组织的教师培训的必要补充。

三、使教师培训走向文化自觉的操作策略

1 教育行政机构要更新观念，科学管理，以人为本

教育行政机构在对待教师培训的问题上，必须不断更新观念，要充分认识到教师培训是教师继续教育的重要组成部分，要深刻认识到教师培训工作的组织与开展，是一种专业化程度很高的业务行为，不能自上而下地官方压制，要树立由对教师培训管理到为教师专业发展服务的理念，把教师生源发展的需要作为培训的行政决策依据，要把这种专业化水准很高的行为变成文化行为。

2 以人为本，努力化解教师培训的合法性危机

教师培训是针对人的继续教育行为，要强调以人为本，既要保证教师培训的正当性，又要保证教师培训的有效性，避免培训理论、行政管理和培训操作“三张皮”的现象。培训管理要坚持专业取向并一以贯之，而不仅仅是在科层取向进行管理。处理好教师培训的合法性与合理性的关系（合理性主张政策执行过程中执行层和目标群体对政策隐含的价值的接受和认可，如果制度失去其合理性，就可能导致合法性危机）。

3 培训主体要创新方式，注重实效，强化服务

（1）创新培训方式。教师培训的绵阳模式值得借鉴：以全面提高农村小学教师德能素质为目标；以面向农村、送教下乡、按需施教、全员培训、突出骨干和青年教师为指导思想；以培训、教研、教改三结合，多层次、多渠道、多角度三结合为形式；以教、学、做三合一为方法；以县镇（乡）校三级培训机构为网络开展教师继续教育。这一做法得到了教育部师范司的肯定与鼓励。

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随着社会主义市场经济体制的逐步建立和企业转换经营机制、建立现代企业制度,企业行政管理也面临着调整旧方式、适应新形势的任务。加强和改进企业行政管理,是搞好企业内部管理,适应市场经济和企业转机建制的重要环节;对于增强企业活力和发展市场经济具有重要意义。

1.企业行政管理的概念

企业行政管理是企业管理与行政管理相结合而产生的一个概念。企业行政管理既非一般的政府行政管理，也非企业管理，其涵义是指：企业行政系统为了企业的生存与发展，依靠企业行政组织，按照一定的法律、制度、原则及方法对企业相关事务进行职能性的综合管控行为的总和。

2.现代企业行政管理凸显的问题

2.1管理模式僵化滞后

受计划经济思维惯性的影响，我国行政管理操作中，行政管理干部仍存在着一些机关习气、机关作风，这些干部对企业的行政管理特点和企业实际需要不加考虑，而照搬党政机关的行政管理模式，违背企业发展的实际需要和企业行政管理的特点，搞形式主义，华而不实，僵化死板，直接导致员工士气不足、行政管理效率不高，不利于企业效益的提升。

2.2管理制度不健全，主观性强

企业中规章制度尚不完善，明确的分工、逐级授权的工作程序等都存在着无章可循或有章不循的现象。行政机构人员编制结构臃肿，管理程序换乱。管理中，企业行政管理决策主观现象严重，缺少科学的研究、考察与落实程序，监督、反馈、信息等机构力量普遍薄弱，行政指挥机构难以搜集到及时准确的信息，以致执行不得力，直接影响了工作效率与工作质量，导致企业行政管理的泛化。

2.3企业行政管理意识虚涨浅薄

目前，缺乏企业行政管理的意识是我国企业普遍存在的问题之一，企业领导者没有这种管理理念，管理人员也没有这种管理意识，很多企业的行政管理人员根本不熟悉和了解企业生产经营的具体情况，结果企业施行的各种战略使企业的行政管理与企业发展战略和发展规划相背离，根本不能保证行政管理措施的有效实施。

2.4行政组织机构设置比例失调

现有的企业行政组织机构在设置比例上，指挥、执行机构过于庞大，行政管理的关注点也较为集中在企业行政活动中的具体事务上，诸如办公室管理、文书档案管理、总务后勤管理等，缺乏科学必要的创新措施。

2.5企业行政人员素质不高

由于企业行政工作人员的录用、培训、考核、奖惩、升降等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。一些行政工作人员思想政治素质不高，知识能力素质不强，无责任感、无积极性、无创造热，无全局观念，管理时常脱离各部门实际，使行政机构某些部位和环节运转不灵，整个集团的协调困难，无法起到行政管理应有的作用，直接影响着行政效率的提高。

3.新形势下企业行政管理的落实措施

3.1优化企业行政管理结构机制，完善行政法制保障体系

明确各级行政机构的职能和作用,按实用性和科学性的原则，整合人才资源，优化企业行政管理机构，规范现代企业的行政管理行为，明确企业行政机构的职能作用，科学合理的创建企业行政管理系统。新形势下，企业科学的行政管理体制包括以行政领导负责制为主，咨询机构为补充，建立相应的企业行政监督部门。一，实行和完善行政首长负责制，建立以其为首的管理系统，明确行政首长的职责和权限，保证其管理措施有畅通的行政实施渠道，二，建立现代企业的约束机制，充分发挥企业职代会、工会的民主监督职能，保证其管理措施不致因考虑欠周或个人判断失误而产生负面影响，并且防止其牟取私利。三，结合实际，确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制，因势利导，充分调动员工的积极性、主动性与创造性，从而实现对人的有效管理。四，推进干部人事制度改革,形成一套科学、合理的选拔、录用、培训和升降等人事干部制度，实现制度出效率。一旦行政系统的一系列硬件(如办公设施、生活设施)、软件(如规章制度、工作程序)、人员队伍、分工协作和管理层次等建立健全起来,整个行政管理体系在很大程度上就会像一部自动机器一样运转,只在较少的场合才需要部门领导和上级领导辅以人治。

3.2规范企业行政管理行为

企业行政管理工作比政府机关的行政管理更注重内容和实质,企业的行政管理往往根据公司实际需要,对行政管理的诸多制度、程序、环节、图表、文件等进行剪裁和调整,使之变得精练、实用、简洁、便利。提倡“服务与合作”。 “服务”，即行政工作的定位,行政永远是为企业服务的,行政部门的定位一定是服务部门,这种观念应该深入每一个行政人员的意识中。“合作”是一个高效率的企业行政工作质量的衡量标准,行政有没有合作、合作的程度可以界定企业是否“健康发展”,企业要发展,行政部门必须有良好的高效率的合作意识。另一方面，要解决企业领导层“错位、越位、缺位”的问题，切实把企业领导层职能定位在经济调节、社会管理、后勤服务和提高企业经济效益上，企业管理层要做到“有所为有所不为”，转变企业领导职能。

3.3优化企业行政决策职能的程序。

首先，发现问题，确定决策目标。其次，拟订方案，寻求达到企业决策目标的途径。研究和拟定实现企业决策目标的各种途径和办法，就是准备行动方案。现代企业行政决策一般要求有多个备选方案。现代企业行政现象复杂多变，更不允许只准备一个行政方案，也不是科学的决策。再次，决策方案的评选审批。现代行政决策问题不确定因素多，目标多，涉及的学科知识多，在实现目标的方式，途径上也会各有不同，仅凭决策者个人的知识和经验去评价和判断备选方案是不行的，必须依靠有关专家的力量，集思广益，从必要性、可能性、经济性、协调性等多方面做可行性研究和论证，共同来评选方案。最后决策者根据专家提供的意见决定采用哪一个方案。

3.4优化行政管理人才资源，提高行政管理整体素质

行政事务，归根结底要通过行政机构中的行政人员去贯彻执行。行政管理人员要有与时代相适应的一般素质、能力和知识结构。企业主管部门要积极创新企业人才机制，引进先进管理技术，拓展人才培训渠道，培养出一支高素质、高效率的行政人员队伍;同时要搞好科学分工、管理层次和合理授权。还要定期评价业绩,选拔优秀的行政管理人才,整体提高企业行政管理人员的素质，实现科学合理的行政管理。

3.5坚持人文务实管理理念，增强企业行政管理艺术

随着人类物质文明的发展，人文精神成为社会发展的本质推动力。行政管理中还有许多艺术性问题,什么时候下达命令或指标、怎样下达、词语如何表达等,都须因人因时因地而异。人本管理是符合现代市场规律的一种管理模式，在管理中重视人的智慧、创造力及主导作用，实行综合性、动态性管理，同时，还要增强企业行政管理手段的艺术适用性，从而形成企业发展的整体。

4.总结

企业行政管理是现代企业参与社会化生产及市场竞争的客观要求，现代市场经济体制的运行，推动了企业行政管理的多元化发展。新形势下，建立和完善现代企业行政管理是一项系统工程,需要外部环境(国家政策法规及相应的社会机制)和内部条件(企业自身努力、先进的管理技术和优秀的管理人才)两方面的结合。这些都有待于在市场经济的发育完善和建立现代企业制度中尽快实现。

参考文献

[1] 史丽燕.浅述企业行政管理的人员素质(J).职业圈,2007.

[2] 李赞.浅谈企业行政管理(J).今日科苑,2007(,20).

[3]万惠华.企业行政管理与创新(J).当代经理人,2006(,1).

[4]杜建军.论现代企业行政管理(J).山西煤炭管理干部学院学报,2005,(1).

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[关键词] 工程建设项目招标规模标准行政管理探讨

Key words：

中图分类号：TU723.1 文献标识码：A 文章编号：

1 引言

国家行政部门的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》对工程设备和服务的单项招标标准做出了规定，同时也规定了项目总投资招标规模标准。规定明确，但工程项目的建设相当复杂，涉及多个专业技术领域，我国的总承包市场发展还不成熟和完善，建设工程大多数项目采取平行发包模式，因此《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准和总投资规模标准在实施行中产生了问题，严格按规定执行比较困难。本文讨论地方行政机构在当前的规定之下对这一问题的管理现状，分析按规定进行管控的优缺点，对今后该如何管理这一问题提出自己的认识，同时期望法律法规做出更符合实际的规定。

2法律法规的规定和行政管理现状

国家发展计划委员会第3号令了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，其中第七条规定必须招标的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的必须招标：（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。建设部第89号令的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》规定也类似。 各省、自治区、直辖市基本都套用这个办法规定的标准。看似明确的规定，执行中却困难，如果项目总投资大于3000万元，不实行总承包招标，势必有专业工程和服务达不到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的单项招标规模标准，此情况我们该执行总投资招标规模标准，即上述第（四）款规定，全部工程和服务均要招标。

为了规范招投标工作，政府成立招投标交易中心作为招投标的管理和交易场所，成立了投资评审中心评审招标控制值，要求财政、建设、审计、监察等部门参与项目的过程监管。制度在逐步完善，细部操作确有难度。鉴于建设项目中估金额小的此类工程设备和服务采取招投标带来许多问题，因此现实工作中，除总承包招标方式包含此类工程设备和服务外，此类工程设备和服务都没有实行招投标，基本由发包人采取竞争性谈判或直接委托等方式发包。对此情况，行政机构的管理方式也不完全统一，就笔者参与的建设项目为例，行政机构采取有如下管理或参与方式：一）要求此类工程设备和服务无论大小需事先报送相关部门，得到批准或评审金额后签约实施；二) 允许先实施后补报资料，由于这类工程和服务基本是穿插在项目主体实施的过程中，如果滞后严重影响项目进度和效益，由发包人实施后补报资料。三）默许由发包人自行组织实施，因评审程序多，消耗时间长，出于工程的实际情况和特殊性，发包人自行组织实施。四）发包人采取瞒报，按规定应事先报送有关部门审批和审核的，项目发包人实施后才报送，并称还未实施；五）发包人采取既定事实行为，在没有得到同意的情况下自行组织，实施后最终行政机构也认可；六）发包人邀请行政部门参与此类工程设备和服务的采购谈判过程，作为一种通知和共同认可方式。

3 严格管理的优点

3.1遏制随意肢解项目或把项目化整为零进行发包。如行政部门对此类工程前期不管控，由发包人组织实施，随意性较大，市场秩序混乱，可能造成出资人的不可挽回损失等，此类工程的资金虽然最终需要经过竣工结算或决算，但事后审计无法对承发包双方签订的有效合同做出变更和修改。

3.2，利于统一管理和平衡市场价格。此类工程、设备和服务不加以管控，不同发包人的相同工程或服务，价格标准却不统一，甚至出现价格差异大的情况。尤其是无指导价格标准的工程和服务，问题更严重。如加以管控，行政机构还可以掌握此类工程设备和服务的市场价格变化情况。

3.3使承包人有公平竞争的机会，提高行业整体水平和工程建设的廉政风气，促进建设市场良性发展。严格管控可限制发包人权利过大，制止靠人情关系承揽工程，实现公平的市场竞争。公平竞争的就会市场必然激发承包人钻研技术、降低成本和提高服务水平。

4 严格管理的缺点

4.1一定程度阻碍项目的顺利实施，影响项目尽早发挥效益。此类工程设备和服务基本是穿插在主体工程实施过程中，特别是复杂大型工程，每个工序都流水作业，环环相扣，如果需要招标或行政批准后实施，会影响项目的进度，给主体承包单位的蒙受损失，也可能造成项目总工期拖延，最终造成出资人损失。

4.2或许不利于节约工程投资。如水、气、通信等垄断行业的承包人有限，如采取招标，竞争效果不大，同时行政机构在审核投资控制值时是依据主管部门颁布的定额和相关收费依据，利润较高。虽然审核的金额起控制作用，可用在缺乏竞争的情况，中标价就是控制价。事实上，如果由发包人自行组织实施，发承包双方可以协商谈判，甚至接成合作伙伴，谈判价格比起投标价可能有一定的降低。

4.3增加行政机构的人力和资金投入。此类工程设备和服务投资额虽小，可专业性强、数量多，涉及的知识面广，招标机构、审核机构要派大量的专业技术人员承担此部份工作。如委托到社会中介机构，每个项目为此要支付相当的服务费用，且往往发挥的效用有限。而发包人却具有这方面的技术力量，配备有足够的专业的技术人员，且他们对项目现场情况比较了解，由其谈判审核起来很容易和快捷，同时也激发发包人和监理人自主性、责任心。

4.4 节约社会成本，此类工程和服务采取招标，不但增加行政机构的管理成本，同时也增加发包人和承包人的招投标成本，如招标费、招投标文件的编制费、印刷费、投标路途费等，如果采取直接委托和谈判方式，只要控制好价格，节约各方成本，也节约社会成本。

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目前我国尚处于社会主义初级阶段，企业依然面临着行政管理科学化的艰巨任务。倡导科学行政，依法行政，以当代社会高科技、高质量、高智能、高效益的实践需要为基础，以民主公开、优胜劣汰为法则，以尊重知识，选才任能为核心，依法治国，依法行政，建立起适应社会主义现代化建设需要的充满生机和活力的行政管理新体制，是社会主义市场经济发展的客观要求，也是人类文明发展和社会进步的规律。企业行政是企业的中枢神经系统，行政管理体系担负着企业的管理工作，推动和保证着企业的计划、生产、财务、营销等的顺利、有效进行和相互之间的协调沟通。加强和改进企业行政管理，对于增强企业竞争力具有重要意义。

1企业行政管理内容

企业行政管理是企业参与社会化大生产及市场竞争的客观要求。要有效地组织企业生产经营，就必须有一定强制力的权威与服从机制把企业各环节、各部门连接成一个健康运行的有机整体。否则，企业的各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。（1）计划工作。即确定管理内容的目标和决定如何达到这些目标。现代企业行政管理必须具有计划性，做好预测工作，对企业行政工作进行指导，这是企业实现行政管理科学化和行政管理成功的必要条件。（2）组织工作。企业的组织机构是企业运作的基本框架，企业的各级行政管理人员必须明确要完成的任务是什么，谁去完成任务，任务怎样分类组合以及各种决策应该在哪一层级上制定。企业要逐级建立自上而下的责权关系，保证行政管理渠道的畅通无阻，这样才能使企业的行政管理工作有的放矢。要做好这一环，就需要合理选择和设计行政组织机构。企业行政管理是依赖行政机构渠道进行的，所以，选择和设计符合企业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示等迅速流动贯彻的重要前提，是达到行政管理目标的必要条件。（3）指挥工作。即企业行政管理中采取的具体措施，确定好企业员工之间的分工合作关系；明确人们在职、责、权方面的结构体系；调动各级行政管理人员的积极性，协调各级行政管理人员之间的关系，解决组织人员之间的冲突。做好这一环，就要建立行政首长（厂长或经理）负责制为首的指挥系统，这是科学行政管理的基础。（4）控制工作。即对指挥工作的各项措施进行监测、控制与调整，包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩条例并认真执行。通过控制保证任务按照既定计划执行，通过控制来判断企业的行政管理工作是否合理，是否还有改进之处，从而增强行政工作的有效性及合理性。确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制。企业行政管理的最佳化实现，在很大程度上取决于被管理者的积极有效的配合和实施。因此，对人的管理是现代企业行政管理的核心，而建立科学的激励机制是有效实施对人的管理的重要保障。

2企业行政管理效率低下的原因

（1）行政机构庞大臃肿。我国的企业行政机构过于庞大臃肿，几度精简，收益甚微，结果是“精简、精简，有增无减”，没有必要设立的行政机构大量出现。（2）权力集中缺乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制，导致一些企业工作人员严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响着决策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤企业员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。（3）行政法律和体制不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设置不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方法推广应用不力也是不可忽视的原因。（4）行政机构运转不灵、效率低下也是重要原因。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条件己经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。（5）行政人员素质不高。企业行政工作人员的选拔、录用、培训、考核、奖惩、升降、淘汰和辞退等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。一些行政工作人员思想政治素质不高，知识能力素质不强，遇事怕负责任和不负责任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接影响着行政效率的提高。

3提高我国企业行政管理效率对策分析

（1）对不同的行政管理层次提出不同的重点和要求。上层行政机关的主要活动，是规划、决策、控制、沟通等全局性工作，追求的是社会总体效率。重点要从领导方式、决策程序、组织结构、信息反馈、协调监督等方面改进工作，提高效率。（2）建立健全企业规章制度。建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。（3）提高企业行政管理人员的素质。每一个行政工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质优良的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。（4）引入科学的企业管理方法。引入科学的企业管理方法如目标管理、绩效评估、成本核算等。当前企业行政效率在管理方法上陈旧僵化，仅注重行政规章和行政命令，无法调动行政官员的积极性。通过将企业管理讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入企业行政管理之中，可以提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。

4对策

（1）对不同的行政管理层次提出不同的重点和要求。上层行政机关的主要活动，是规划、决策、控制、沟通等全局性工作，追求的是社会总体效率。重点要从领导方式、决策程序、组织结构、信息反馈、协调监督等方面改进工作，提高效率。（2）建立健全企业规章制度。建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。（3）提高企业行政管理人员的素质。每一个行政工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质优良的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。（4）引入科学的企业管理方法。引入科学的企业管理方法如目标管理、绩效评估、成本核算等。当前企业行政效率在管理方法上陈旧僵化，仅注重行政规章和行政命令，无法调动行政官员的积极性。通过将企业管理讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入企业行政管理之中，可以提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。

5结论：企业行政管理是企业生存发展的重要影响因素之一。企业行政管理效率的高低将直接影响企业的各项工作的开展。但是，当前我国企业行政管理存在着机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制不健全、旧观念的束缚等原因造成的。实践中，我们要充分运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用人的内在潜能，获得最佳管理效果。

参考文献

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目前我国尚处于社会主义初级阶段，企业依然面临着行政管理科学化的艰巨任务。倡导科学行政，依法行政，以当代社会高科技、高质量、高智能、高效益的实践需要为基础，以民主公开、优胜劣汰为法则，以尊重知识，选才任能为核心，依法治国，依法行政，建立起适应社会主义现代化建设需要的充满生机和活力的行政管理新体制，是社会主义市场经济发展的客观要求，也是人类文明发展和社会进步的规律。企业行政是企业的中枢神经系统，行政管理体系担负着企业的管理工作，推动和保证着企业的计划、生产、财务、营销等的顺利、有效进行和相互之间的协调沟通。加强和改进企业行政管理，对于增强企业竞争力具有重要意义。

1 企业行政管理内容

企业行政管理是企业参与社会化大生产及市场竞争的客观要求。要有效地组织企业生产经营，就必须有一定强制力的权威与服从机制把企业各环节、各部门连接成一个健康运行的有机整体。否则，企业的各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。（1）计划工作。即确定管理内容的目标和决定如何达到这些目标。现代企业行政管理必须具有计划性，做好预测工作，对企业行政工作进行指导，这是企业实现行政管理科学化和行政管理成功的必要条件。（2）组织工作。企业的组织机构是企业运作的基本框架，企业的各级行政管理人员必须明确要完成的任务是什么，谁去完成任务，任务怎样分类组合以及各种决策应该在哪一层级上制定。企业要逐级建立自上而下的责权关系，保证行政管理渠道的畅通无阻，这样才能使企业的行政管理工作有的放矢。要做好这一环，就需要合理选择和设计行政组织机构。企业行政管理是依赖行政机构渠道进行的，所以，选择和设计符合企业内外特点的组织机构是保证行政命令、指示等迅速流动贯彻的重要前提，是达到行政管理目标的必要条件。（3）指挥工作。即企业行政管理中采取的具体措施，确定好企业员工之间的分工合作关系；明确人们在职、责、权方面的结构体系；调动各级行政管理人员的积极性，协调各级行政管理人员之间的关系，解决组织人员之间的冲突。做好这一环，就要建立行政首长（厂长或经理）负责制为首的指挥系统，这是科学行政管理的基础。（4）控制工作。即对指挥工作的各项措施进行监测、控制与调整，包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩条例并认真执行。通过控制保证任务按照既定计划执行，通过控制来判断企业的行政管理工作是否合理，是否还有改进之处，从而增强行政工作的有效性及合理性。确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机制。企业行政管理的最佳化实现，在很大程度上取决于被管理者的积极有效的配合和实施。因此，对人的管理是现代企业行政管理的核心，而建立科学的激励机制是有效实施对人的管理的重要保障。

2 企业行政管理效率低下的原因

（1）行政机构庞大臃肿。我国的企业行政机构过于庞大臃肿，几度精简，收益甚微，结果是“精简、精简，有增无减”，没有必要设立的行政机构大量出现。（2）权力集中缺乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制，导致一些企业工作人员官僚主义严重，家长制、人身依附等封建主义的影响依然存在，严重影响着决策民主化、管理科学化的进程，在很大程度上挫伤企业员工的积极性，使企业行政系统缺乏活力和效率。（3）行政法律和体制不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设置不合理，规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方法推广应用不力也是不可忽视的原因。（4）行政机构运转不灵、效率低下也是重要原因。由于部门和环节过多，造成行政机构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率低下。主要表现有：解决问题的客观条件己经具备，只因少数人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和个人就找借口拒不执行。（5）行政人员素质不高。企业行政工作人员的选拔、录用、培训、考核、奖惩、升降、淘汰和辞退等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、激励机制。一些行政工作人员思想政治素质不高，知识能力素质不强，遇事怕负责任和不负责任，合自己利益的就干，不合自己利益的就不干，直接影响着行政效率的提高。转贴于

3 提高我国企业行政管理效率对策分析

（1）对不同的行政管理层次提出不同的重点和要求。上层行政机关的主要活动，是规划、决策、控制、沟通等全局性工作，追求的是社会总体效率。重点要从领导方式、决策程序、组织结构、信息反馈、协调监督等方面改进工作，提高效率。（2）建立健全企业规章制度。建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。（3）提高企业行政管理人员的素质。每一个行政工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质优良的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。（4）引入科学的企业管理方法。引入科学的企业管理方法如目标管理、绩效评估、成本核算等。当前企业行政效率在管理方法上陈旧僵化，仅注重行政规章和行政命令，无法调动行政官员的积极性。通过将企业管理讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入企业行政管理之中，可以提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。

4 对策

（1）对不同的行政管理层次提出不同的重点和要求。上层行政机关的主要活动，是规划、决策、控制、沟通等全局性工作，追求的是社会总体效率。重点要从领导方式、决策程序、组织结构、信息反馈、协调监督等方面改进工作，提高效率。（2）建立健全企业规章制度。建立健全和认真执行行政部门的各项管理制度、岗位责任制度、工作程序以及一系列规范化表格、图表等，从而建立起行政部门的法治秩序。提高行政效率，必须加强行政管理法规的建设，健全必要的工作制度，以法律和规章制度的形式促进行政效率的提高。（3）提高企业行政管理人员的素质。每一个行政工作人员都必须努力提高自身素质，使自己的能力和水平不断得到提高。作为企业行政管理人员，应该是知识水平高，各方面素质优良的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性，能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光，熟悉国际游戏规则，适应国际竞争的需要。（4）引入科学的企业管理方法。引入科学的企业管理方法如目标管理、绩效评估、成本核算等。当前企业行政效率在管理方法上陈旧僵化，仅注重行政规章和行政命令，无法调动行政官员的积极性。通过将企业管理讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入企业行政管理之中，可以提高企业行政管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理人员的工作业绩，有利于提高行政效率。

5 结论：企业行政管理是企业生存发展的重要影响因素之一。企业行政管理效率的高低将直接影响企业的各项工作的开展。但是，当前我国企业行政管理存在着机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制不健全、旧观念的束缚等原因造成的。实践中，我们要充分运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用人的内在潜能，获得最佳管理效果。转贴于

参考文献

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（一）企业家政府理论的指引

美国著名政治家和管理学家德鲁克在描述政府管理体制存在的问题及根源时说：掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。[1]368值得人们思考的是，官僚制在盛行如此多年后，为什么最终会成为制约政府发展与提高行政绩效的绊脚石？众所周知，任何类型体制的产生与发展都是适应与顺应时代环境发展的产物。传统“政治—行政”二分法与科层制的管理模式，不仅为当时社会带来了高效的行政绩效，同时也创造了相对公开、公平的社会绩效。随着社会、组织环境与分工的变化，传统官僚制已很难适应组织的需要，改革政府体制、提高组织绩效势在必行。戴维奥斯本在《重塑政府》一书中提出的企业家政府理论，拉开了新公共管理理论在政府中适用的序幕。企业家政府理论强调用企业家精神来管理政府组织；而企业家一词则由法国经济学家J.B.萨伊创造，他认为，企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方。[1]372

换句话说，就是要由政府组织的实际绩效来决定资源的配置，将资源配置到绩效最高的部门。戴维奥斯本将企业家精神引入政府行政管理部门，认为应该用这种新的观念来审视政府低效率，用新的思想来看待政府行政行为，进而提出应在政府行政组织中进行一次有效的改革，从而提出了其著名的企业家政府基本特征。分别是：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缛节；重产出而非投入；具备“顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。[1]375-386企业家政府理论运用私营部门的管理方式，通过对组织体制的改革并引入竞争、顾客意识等方式与理念，以此来提高组织的行政绩效。分析企业家理论我们可以看出：警察组织绩效管理不仅要从人抓起，同时还应对组织体制进行适当变革以适应绩效管理的需要，只有适应组织环境变化的体制才能不断促进组织的发展。

（二）公共选择理论的指引

公共选择理论由1986年诺贝尔奖获得者詹姆斯麦吉尔布坎南提出。他在公共选择理论中创设了理性经济人模式，即认为人是关心个人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共选择理论用理性经济人模式来分析传统官僚制行政行为，认为理性经济人的自利性引发的政府权力扩张与腐败、缺乏竞争、追求利益最大化等才是政府行政低效率、权力寻租等行政异态行为的根源。布坎南在理性经济人的基础上进一步提出了其著名观点——“政府失败”，他认为：政治制度中的政府行为与经济社会中的政府行为都应遵循“理性经济人”模式，他们的共性都是追求个人利益的最大化。传统官僚体制下的政府对社会产生负效应，主要是因为行政的低效率，如何提高行政效率是拯救政府行政机构的关键所在。为了阻止政府失败、提高行政效率，布坎南提出了三项政策建议：创立一种新的政治技术，提高社会民主程度；在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运行效率；改革赋税制度，约束政府权力。[3]33

布坎南认识到政府失败及其低效率是因为政府内部缺乏竞争、激励机制及政府机构的自我膨胀。在其公共选择理论中，他选择主动打破政府的垄断地位，在政府中引入竞争与民主监督来约束政府，最终形成了公共选择理论以市场为导向的改革理念，从而实现了市场导向、结果导向与顾客导向[2]102的新公共管理理论在政府行政改革中的应用。布坎南的公共选择理论通过竞争、公众参与及顾客意识来提高政府行政效率。对警察组织而言，行政效率同样是机构的生命线。警察组织绩效管理要取得成功，则应以顾客意识为导向，不断进行组织改革、提高组织绩效，让公共选择理论真正发挥巨大作用。

（三）交易成本理论的指引

新公共管理以经济学理论和企业管理理论为基础，寻求如何减少成本以取得更大的经济效益。传统行政体制的政府公共部门中，由于缺乏竞争，对成本概念的关注微乎其微；加之绩效管理考核标准单一，造成服务产品提供的垄断与无效，这不仅浪费大量纳税人的钱，还损害了政府行政机构的形象与信誉。政府是提供公共产品与服务的主要机构，以何种方式提高政府效率值得思考与商榷。交易成本理论关注交易的最佳管理结构，特别是物品和服务的生产与交换的最佳组合方式，即对在不同的政府结构下，规划、调整和监控任务完成情况的比较成本进行考察。[3]36具体在政府各行政部门，虽然其所提供服务的质量和数量不一样，但所面临的对象都是社会公众，均应在不降低服务质量和数量的前提下，运用交易成本理论努力争取更低的成本预算。在交易成本理论中，以科斯为代表的经济学家提出以产权私有化为改革的核心，这是对传统官僚制管理模式的挑战。

交易成本理论认为：传统的官僚制管理模式造成权力集中，进而导致服务的垄断，行政官僚机构垄断公共服务无疑会以巨大的交易成本为代价；这种垄断引起买卖双方地位上的错位，行政机构不关心公众感受，而公众也得不到自己想要的公共服务；并进一步导致资源配置的不合理和制度对公众与行政人员缺乏激励的问题。如何糅合行政机构与市场调节功能以达到降低公共服务交易成本的目的，关键是要将行政权力与市场资源合理结合，既不损害行政机构权威，又能积极利用市场中潜在的巨大资源。交易成本理论中的签约外包、合同竞争为我们指引了一条有效的途径，它要求我们通过委托—等手段，将行政机构的一部分职能授权给市场中的私营部门，让他们通过竞争来提供本应由行政机构提供的公共服务与产品，而行政机构只是处于监督地位，不再亲自参与公共服务的提供。通过这样的手段，行政机构可以选择有效的制度安排与创新来提高部门的运行效率，从而降低交易成本、有效激励职员，树立良好的政府形象与信誉。

警察组织作为政府行政机构的一个部门，在其运行过程中应该不断探索将行政权力与市场资源结合的方式，充分利用市场的自我调节能力来提高行政机构的绩效；将减少交易成本作为绩效管理的一个重要目标来激励组织及其人员不断为公众提供更优质、高效、便民的公共服务。

二、以新公共管理理论指导警察组织开展绩效管理的必要性

警察组织作为传统公共行政组织中的一个重要部门，担负着维护社会治安、提供安全保卫等社会服务的职能；但由于诸多因素的影响，警察组织提供服务的效率和质量一直不高，究其原因主要有以下几种：

（一）警察组织模式的无效率

传统官僚制模式指导下的警察组织也在不断地追求效率最大化，韦伯将行政管理与行政效率结合在一起，强调行政管理的观念和价值应该包含效率最大化。但传统“政治—行政”二分法与科层制的官僚体制要求在政府组织内部采取集权的方式进行管理，集权则势必导致组织机构的膨胀。古德诺曾明确指出：建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证。[1]38但政府集权真的可以带来政党的责任与效率吗？

试想一下，当所有的权力都集中到一个地方，则他们提供的社会服务必然就会缺乏相应的竞争、激励机制与监督等；随着权力的扩大，政府机构也势必会有相应的扩张，最后必然导致政府机构的自我膨胀，从而降低其工作效率。警察机构作为传统官僚制模式的产物，在其实际运行中必然存在大量的无效率，这种无效率造成大量的资源浪费，学者H莱布斯太因认为无法确定此种无效率，故将其称为“X—无效率”[4]，笔者认为这种无效率可以区分为组织无效率和个体无效率。组织无效率主要是从整体层面上来看，组织不能以最小的支出来获得最大的收益。

对警察机构而言，不是取得多少经济效益，而应是以取得更大的社会效益（控制犯罪数量、创造良好治安环境，提高公众的安全感等）为最终目标。但在传统官僚制管理模式下，警察机构人员在层级分配上的不合理以及政策选择中的非最优化，导致警察组织中存在大量的工作冗余，从而造成警察组织的无效率。个体无效率指的是组织中的个人低效率或者无效率现象。传统官僚制警察组织中，缺乏合理有效的激励机制，警察中普遍存在“多干少干一个样”的消极怠工思想，有些甚至存在“搭便车”现象，他们对自己的前途、未来没有信心，为自己的努力没有回报而感到沮丧。新公共管理理论强调组织中的竞争、减少交易成本以及建立有效的激励机制，这正是缓解传统组织与个人无效率现象的有效措施；在警察组织中引入市场的自我调节方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作绩效。

（二）警察组织中的权力寻租现象严重

权力寻租是经济学中的寻租理论对权力腐败现象的特定解释，指握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动。权力寻租把权力商品化，以权力为资本去参与商品交换和市场竞争，谋取金钱和物质利益。警察属于拥有一定权力的群体，在传统集权与组织膨胀的官僚制模式下，警察利用手中的权力干预市场资源的配置，权力寻租现象比比皆是。权力寻租谋取的是个人利益，而最终损害的则是公共利益，权力人在获取财政支持的同时却在用公众赋予的权力去损害公众的利益。依公共选择理论来看，权力寻租现象是行为突破了其最底限的制度规制，将“触角”延伸到了市场经济行为的范畴之中，用权力来干预市场行为和市场资源的分配与再分配，从而获取个人利润或者利益的最大化。在某种程度上，警察的权力寻租其实是让社会公众为警察的行为再次“埋单”。警察机构主要靠财政拨款来支持其运转，国家财政收入主要来自于社会公众的纳税；当警察进行权力寻租时，增加的是行政成本，这部分成本必然由社会公众来负担，公众必将对警察组织绩效产生怀疑。

新公共管理理论强调组织分权、决策部门与执行部门的区分以及将“顾客意识”和市场竞争引入政府行政部门。组织分权将避免行政集权所导致的权力集中与垄断；决策部门与执行部门的区分将有利于上下部门的互相监督，再对某些业务进行委托—的授权，可以进一步提高行政组织及人员的绩效；“顾客意识”强调警察提供公共服务与产品不再是随心所欲的事情，而应根据公众对产品的需求制定服务计划和产品生产计划，以公众满意为最高标准，同时，“顾客意识”是意在让民众起到外部监督的作用，让警察组织摆脱自己监督自己的尴尬局面；此外，行政部门中的市场竞争，对减少行政成本及激励行政人员、提高行政绩效都将起到极大的促进作用。总之，随着社会环境及组织机构的发展，用新公共管理理论来指导警察组织绩效管理，将对组织绩效的提高起到极大的促进作用。

（三）警察组织竞争机制匮乏

“无竞争则无效率”说得可能有些绝对，但其体现的正是竞争对促进工作效率提高的积极作用。政府组织的官僚制导致政府行政行为的非市场性，缺乏竞争的官僚制使得行政机构没有降低成本的动力，同时也让组织及其人员失去了提高绩效的动力。沃尔特李普曼这样说道：任何理智的人都不会希望“废除竞争”，因为一旦竞争消失殆尽，社会努力便只能机械地服从惯例，受少数人朴素灵感的摆布。[6]传统行政的垄断与集权，组织追求更大的自与垄断力，阻止市场的竞争性自我调节模式进入行政组织参与组织的服务提供，最终导致行政组织的规模越来越大，垄断性也越来越强，但组织中的竞争却越来越小，这不仅降低了组织的绩效，同时也让组织资源得不到合理有效的配置。

传统行政组织缺乏竞争的问题也正是警察组织所面临的亟待解决的问题。通过新公共管理理论的应用，在警察机构中引入竞争机制与市场的自我调节机制，不仅可以带动内部人员之间的竞争，同时也可以将警察机关置于相互之间的竞争之中，甚至可以让警察组织与私营部门在某些业务范围内进行竞争；以此在警察组织内、外部建立和完善组织竞争机制，让警察个人及组织时刻处于竞争的环境之中，不断提高警察绩效并改善警察机构资源配置的效率。

三、我国警察组织绩效管理机制的构建

20世纪90年代开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等国均以新公共管理理论为指导，在警察组织中开展绩效管理，以提高组织效率，减少组织行政成本，英国的“公民”、“雷纳评审”，美国的国家绩效评估“NPR”计划等都是以此为目的。近年来，我国警察组织也在试行各种绩效改革方式，但总的来说还只是对绩效管理一个或者几个方面的改革，这种片面的改革方式不能从根本上改善警察组织绩效。因此，笔者认为应该在警察组织系统中建立一种自上而下的绩效管理机制，让绩效管理贯穿于警察机构的各个层级、职位，而不仅仅是针对派出所警察或者刑警等单一警种或层级。要建立绩效管理机制，应从以下方面抓起。

（一）组织绩效管理观念的培养

任何行为均需要观念的指引，任何观念也需要行为的实践。积极的观念将造就人们积极的价值取向，引导人们形成积极的行为方式。英国警察组织20世纪90年代开始的，以新公共管理为指引的组织绩效改革，对英国警察组织绩效管理观念的形成起到了极大的推动作用。王大伟教授将英国警察组织的绩效管理观念总结为“3E”观念、企业精神与市场的观念、分权化与社会化的观念。[6]在这些绩效管理观念的指导下，英国警察组织在警察职能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。

就我国警察组织而言，由于受传统官僚制的影响极深，在组织内部流行的仍然是“宁愿少做而不愿做错”的思想；加之我国警察组织内部仍然实行的是“下指标”的工作方式，这种被动的工作态度很难促进警察个人及组织绩效的提高。因此，在警察组织中建立绩效管理观念，并以此来促进绩效管理工作的展开，将成为提高警察个人及组织工作效率的关键所在。笔者认为，绩效管理观念的形成，首先应该是组织文化的培养。警察组织有其自身独特的组织文化，我们称之为警察文化。警察文化对警察个人及组织有正功能的促进作用，在警察文化中培养建立绩效管理的文化氛围，形成以竞争、分权、企业精神和市场化为主导的绩效管理观念，从而充分发挥绩效文化对警察个人及组织的促进作用。英美等国能够用新公共管理的绩效理论来促进警察组织效率的提高，在很大程度上都依赖于组织绩效文化指引下形成的绩效管理观念的指导作用。因此，构建我国警察组织绩效管理机制，首先必须在警察组织内部培养绩效文化、形成绩效观念，只有让绩效管理的观念在警察组织内部“生根发芽、茁壮成长”，才能推动警察系统绩效管理机制的有效运作。

（二）组织绩效目标设计

绩效目标，简言之就是组织绩效管理所希望取得的绩效成绩。绩效目标是绩效管理机制中的一个重要要素，绩效目标的正确设计是确保绩效管理取得成功的前提。绩效目标的设计，首先应该对绩效目标进行合理的分类。国内目前绩效管理理论中主要有以下几种分类方法：第一，根据目标层次标准分为组织目标、流程目标、人员目标；第二，根据目标领域分为政治绩效目标、经济绩效目标、社会绩效目标；第三，根据时间分为长期绩效目标、中期绩效目标和短期绩效目标。

以上三种分类各有其优点，但笔者认为：警察组织不同于其他的一般行政部门，它有自己的特性，针对警察组织中的不同层级，可以将绩效目标分为战略目标、组织系统目标和个人目标。首先，战略目标是针对警察组织决策层而言，组织决策、组织公共政策的正确与否将直接导致组织绩效管理的成败。警察组织战略目标是对组织长远计划的展望，包括组织在5到10年，甚至是更长时间内的绩效计划，对组织未来的发展和走向将起到引导作用。组织战略计划是宏观的计划，其体现的应该是警察组织所期待取得的长期政治效益和社会效益，而不是短期成本节约的经济效益。其次，组织系统目标指的是组织在最近一段时间所要达到的经济、社会效益目标，是整个系统共同的短期目标。警察组织系统目标作为对警察组织期内工作的一个要求，强调的是警察组织在短期内所要达到的破案数、抓获犯罪人数、处理交通事故数或年终成本节约等目标。最后，警察组织个人目标指的是警察组织内部个人在一段时间内所需达到的目标设计。对警察的个人工作应该有一个合理的预期，适当的个人目标可以对警察个人能动性的发挥起到积极的促进作用。警察个人目标应该与警察组织战略目标、组织系统目标相一致，应该以追求社会效益、公平，维护社会治安为前提，而不应只是为了惩罚犯罪人而打击犯罪。

（三）构建绩效评价指标体系

绩效目标是绩效管理所要达到的预期；与绩效目标不同，绩效评价指标则是切切实实用以对警察组织绩效管理进行评价的标准。对于评价指标的选择，我们不能以一段时间内刑事发案率、刑事破案率、抓获刑事犯罪人数等笼统的指标为评价标准，而应建立定性与定量评价相结合的指标系统，将对警察组织及个人评价的不同指标，对警察主观与客观评价的指标，对警察正面与负面评价的指标都融合到警察绩效评价指标体系中，使警察绩效评价体系更客观全面。从目前我国警察机构的绩效考核设计来看，仍然突出对业务的定量考核，而忽视定性的考核。综上，警察组织绩效管理必须要有一个客观全面的绩效评价指标体系作为支撑，将定量与定性、主观与客观、正面与负面等评价指标融合在警察绩效评价指标体系中，以此做到对警察绩效的合理评价。

（四）绩效管理方法的应用

绩效管理发源于管理主义理论，是管理主义理论的一个重要分支。任何管理不仅需要观念、目标、指标的指引，同时还需要合理有效的管理方法的支持，绩效管理亦不例外。

1.标杆绩效管理方法

新公共管理理论视野下的绩效管理，关键就是在警察组织中引入竞争来提高组织的效率，而标杆管理理论的目的正是在组织内、外部树立竞争机制。在管理学上，标杆就是为了寻求达成卓越表现所需要的最佳经营方法、创新概念及高效率操作程序的一套系统过程；而标杆理论，即是追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。[8]传统官僚制模式下的警察机构，组织内部缺乏竞争机制，警察人员不但缺乏积极性，而且更多的只是机械地完成上级分配的任务。以新公共管理理论为指导，在警察机构中引入标杆管理理论，确立警察机构内部和外部标杆，不仅让警察之间形成竞争，同时也让组织之间进行竞争。标杆理论要求在警察中选择绩效水平高的人员作为标杆，标杆既可以是本组织内部的人员，也可以是其他组织的人员；当标杆选定后，其他人员则以标杆为目标，以标杆为其绩效的考核标准。警察组织引入标杆绩效的管理方法，辅之以精神或物质的激励机制，将对警察组织绩效管理机制起到极大的促进作用。

2.绩效合同与市场调节法

绩效合同与市场调节法有异曲同工之妙，只是二者针对的对象不尽相同而已。绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出合同规范以达到公共管理和提供服务的目的。[7]152在英美等国的新公共管理改革中，绩效合同主要是通过组织内部竞争，将部门业务以合同的方式确定给组织内部成员，这样既能降低组织的行政成本支出，同时也可以激励组织人员不断提高个人绩效。在我国警察组织中，绩效合同的方式暂且没有得到试行，但有种值得注意的趋势——如某地公安局实现的“局长承包命案积案”。这种承包制虽然与绩效合同有所区别，但我们可以注意到，“局长承包命案积案”制其实也是以合同的形式将组织内部的业务承包给部分人员，只是这种承包没有纸质的合同，没有约定的金钱奖励；而激励人员努力破案、提高绩效的则是精神上的责任感与道义感。所以，在警察组织中，可以通过竞争的形式将部门业务以合同的形式承包给组织内部分人员，这样既可以减少组织行政成本，同时又能激励组织成员不断提高个人绩效。

市场调节法是指在警察机构中引入市场自我调节机制，以此达到优化资源配置、提高组织绩效的目的。市场调节法也是一种重要的绩效管理方法，其形式主要有签约外包、治安承包。行政机关由于处于垄断地位，在提供公共服务与公共产品时，多不关心行政成本问题，必然造成机构行政绩效难以提高。市场调节法正是针对警察等行政机构的这些弊端，通过竞争的方式，将原来属于警察机构的部分职能（例如寻找失踪人、某些许可证的签发或者咨询类业务等）承包给社会团体、私营企业或者个人。在警察组织中引入市场调节法，不仅可以充分利用社会力量来协助警察组织维护社会治安；同时，警察机构业务外包后，还可以缩小组织规模，减少行政成本，提高组织绩效。

（五）绩效管理中的群众参与机制

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一、英国公法人

在英国，承担公共行政职能的非行政机关组织叫公法人。英国的公法人是在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构。英国的公法人大致分为以下几类：

（一）工商企业公法人。二战以后，政府对经济生活的干预加强，对某些私人企业实行国有化措施。

（二）行政事务公法人。行政事务公法人相当于一个政府机构，负责执行某项经济或社会方面的政策和职务，通常以自己的名义执行职务，在法律有特别规定时也可作为英王的人。如各区域内的卫生机构执行卫生政策，提供卫生服务。

（三）实施管制的公法人。实施管制的公法人，其职责是制定和实施一些行为标准，因而更接近一般的行政机关，受监督的程度也较大。如公共机构地理位置分布局，它的任务是鼓励政府机构从伦敦迁往外地；又如全国放射性射线保护局、自然环境保护委员会、价格管理委员会等。

（四）咨询及和解性质公法人.这类公法人负责咨询及和解，如各族平等委员会、就业机会平等委员会、仲裁及和解委员会等。各类型的公法人有各自的权力和组织，它们各自的法律地位根据各自组织法的规定。

二、法国公务法人

法国的公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。它以实施公务为目的而成立，具有独立的法律人格，又称公共设施、公共机构或公立公益机构。②公务法人根据公务的不同类型可分为以下四种：

（一）行政公务法人。行政公务法人的设立目的在于管理某种需要有一定的独立地位的行政公务，其受行政法的支配和行政法院管辖。工作人员属于公职人员，财产也属公产，在组织和业务活动上受其设立的行政主体的监督程度较大。

（二）地域公务法人。地域公务法人是两个或儿个地方团体，为了合作实施某项公务所设立的法人，如市镇联合会、城市共同体、省际协会等。地域公务法人适用行政公务法人的法律制度。

（三）科学文化和职业公务法人。1968年11月12日法律和1984年1月26日法律创设了科学文化和职业公务法人，适用于管理高等教育公务的机关，包括大学、高级工科学校、高级师范学校等。

（四）工商业公务法人。工商业公务法人设立的目的在于管理某一特定的工商业公务。工商业公务法人在业务活动上受私法支配，但必须受国家或地方团休有关行政机关的监督，某些服务项目价格的调整必须事先得到批准，在组织方面，不同程度地受公法支配。

三、英国公法人和法国公务法人比较

英国的公法人和法国的公务法人虽然都是公法人，由于"英国行政法著作中所讨论的公法人主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构。"所以英国的公法人只相当与法国的公务法人，那么英国的公法人比法国的公法人意义要狭窄。可见，英国的公法人没有固定的形式，它只是当代英国行政组织上一种广泛应用的技术，由此，我们也能够看出英美法系国家更注重实用性，而不注重行政主体概念抽象性的的研究。

由于各国文化传统和法律制度上的差异，对承担公共行政职能的社会组织称谓有所不同，法国称为公务法人，英国称为公法人，尽管称谓不同，但其性质和基本特征是相似的。由于国家和地方团体也是公法人，为了以示区别，宜将国家和地方团体以外的公法人统称为公务法人。分析英、法的公务法人制度，我们可以看到它们具有共同的特征：第一，具有完全的权利能力和法人地位，可以以自己的名义提讼和应诉；第二，其设立必须有法律的依据；第三，都属于行政组织的一种，具有固定的任务，执掌管辖权的权限及公务法人执行行政任务受法律保留原则的拘束；第四，需接受国家监督，在法律法规允许的范围内行使公共行政的职能；第五，公务法人同样适用行政程序法。

四、英法公务法人对我国的借鉴

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[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0030-02

一、官僚制的内涵与基本特征

（一）官僚制的内涵

官僚制，可以解释成“”，是一种工作的作风和态度。韦伯从中性的立场首先使用了官僚制这个词，虽然对官僚制统治的背景、本质和发展都作了详述，然而却未对官僚制的具体概念进行明确的解释。

对官僚制的内涵，几位学者做了相关概述。张康之认为：“官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中， 官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。”①还有学者认为，官僚制指的是由官职或是职位来进行管理。

当然，韦伯在使用“官僚制”这个术语时，并不是以一种讽刺的、贬低的情感态度来叙述的官样文章、不停歇的强调，以及循规蹈矩而导致的无效率。他用它来称呼在他看来是最现代、最有效率的组织形式。韦伯给予“官僚制”很高的肯定，他认为：“在精确性、稳定性、可靠性以及纪律性的严格程度等方面，它比其他任何形式都要更胜一筹。”

（二）官僚制的基本特征

韦伯确定了他理想的、基于法定权力的官僚制的基本特征：

1.劳动分工。劳动被划分，从而使权力和责任被明确界定。

2.层级制。就是在一种层级划分中的劳动分工中，将各种职务或是职位组织成权力等级。

3.非人格化。当规则和其他的控制措施被非人格化的无个人情感在内，这样个人色彩、个人偏好就可以适当的避免。

4.专业化。具有以上特征的官僚制，在工业化时挥其巨大的作用。提高生产效率，使公共部门的工作有序、高效。

正如韦伯所预言的：“20世纪的人们将生活在官僚制铁一样的统治时代，官僚制作为一种普遍而有效的组织机制，将成为现代社会的世界性命运。”在20世纪70年代到80年代之前，虽然受到较长时间的冲击，但是它一直处于独领的状态，当时大多数西方欧洲国家都采用了与之相关的组织制度。

（三）官僚制弊端外露

但是，任何一种制度、体制都不是万能的，伴随外界环境的不断变化和冲击，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚体制下，政府职能过于宽泛，也就形成当时的“大政府，小市场”的局面。20世纪30年代，发生了席卷整个资本主义世界的经济危机，为了摆脱当时的困局，在凯恩斯主义的指导下，加强政府的干预，特别是货币政策和财政政策来对经济市场进行调控。随着政府干预的不断加强，问题逐渐显露，如政府财政赤字问题、政府信任问题等。出现政府失灵的重大社会问题。

韦伯官僚制注重严格的规规章制度，特别强调绝对的、垂直的命令，这样就会遏制公共机构中公职人员的主动性、创新性，使得公职人员变成“机器人”，缺乏创造性。以此，也就使得公共机构缺乏竞争性，没有活力，犹如一潭死水。

过度集权的等级制度，层级过多，机构臃肿，使得行政工作拖拉、缺乏灵活性，行政效率低下等。职位终身制，一辈子的铁饭碗，导致公共机构丧失了内部的激励性。

再加上经济、信息的全球化和知识经济时代提出的新挑战，在激烈的国际竞争的环境下要求公共机构能够做出灵动的、及时有效的回应。面对以上的问题，新公共管理出现了。

二、新公共管理对官僚制的超越

（一）公共选择理论

作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论，是由布坎南在20世纪80年代，面对政府失灵、政府资源浪费、效率低下等一些问题的情况下提出来的。它主张发挥市场的自我调节功能，强调政府的适度干预。

布坎南认为，公共选择理论的探析要回到经典经济学家的立场。他指出：“现代公共选择理论对政治活动的运行所提供的洞察与亚当斯密之前对市场运行所提出来的洞察是相吻合的。”他将“经济人”假设映入到公共部门，认为政治家和政府工作人员在做选择时，也都是具有理性的“经济人”，也是以追求自身利益为目的的。

通过“成本――收益”的分析方法，布坎南对西方相关政府做了分析，得出了政府失灵的结论。过多的政府干预经济领域，使得政府资源配置效率低下，原因在于其缺乏竞争性，政府提供的公共服务往往超出实际公众所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人员缺乏有效的监控。政府不是万能的，不能只靠政府的干预活动，而将市场置之不理。

总之，新公共管理运动所追寻的就是建立一种市场化的运作方式，以此来改变政府的组织和运作方式。那么，如何实现新公共管理的美好愿景呢？

（二）新公共管理对官僚制的超越

1.对政府进行重塑，着重强调对“政府―市场”的关系的重塑

在奥斯本和盖布勒的《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中，对政府的改造要以市场为导向：通过市场力量进行变革。官僚制严密的等级制度，强调政府的巨大作用，在公共部门内一手遮天，如在卫生保健方面、环境保护方面、职业训练方面。新公共管理主张市场导向的作用，使得公共部门产品和服务的市场化，也就是在公共部门中引入市场竞争机制，在公共部门与私营部门之间，还有在公共部门之间进行竞争，对政府机构的规模去冗存精，重新构建政府工作人员的激励机制，按照市场的经济原则来提升公共产品和服务的供给质量和水平。

市场机制有优于官僚制的许多优点，如市场是分权的，不像官僚制是严密的、权力高度集中的等级制度。市场通常是竞争性的，不再像官僚制下政府只是划桨的角色那样，而是掌舵。政府不再大包大揽，而是将一些公共部门的业务外包，或是实行竞争的原则，这样可以提高行政资源的有效配置。在大数据时代，全球激烈竞争中，必须以市场为导向，通过竞争机制进行选择。

试想一下，现在一些行政的管理机制，如制定学生就近入学，是否能比供需双方（学校和学生及家长）通过比较做出的选择得出结果更让人满意呢？如北京出台的相关就近入学的政策与英国通过比较分析进行择校的行为，两者到底哪一种更有效？

2.突破等级制的弊端

等级制体制中遵从的是“下级对上级的要求是无条件服从的”，上级对下级的控制也是非常严格的，而这样做的后果就是在很大程度上抹杀了和打击了政府工作人员的创造性，使他们更加形式化和机械化。因为官僚制的结构是一种金字塔式的，当其管理层级越多时，组织在处理自下而上的信息传递时就会出现层级越高、信息的传输渠道越窄的现象，这样产生的后果就是大量的信息不能到达顶层，出现阻塞问题。组织管理十分注重等级权力、组织规章制度的遵守、层层负责的方式，结果不仅导致组织工作人员安分守己、因循守旧、缺乏创新精神，且长时间在这种组织中工作、生活，很容易导致上下级关系失和。组织中的工作人员由于长时间从事同一种工作，很容易产生职业倦怠，成为工具人，失去人情味。层级制的弊端显露，它极易受到信息匮乏和泛滥的困扰，因而这也成了主张分权化组织的有效论据。在分权化的组织中，决策权主张向下分散，分散到能够获得决策所需要的信息层次。因此，新公共管理针对组织内上下级关系失和，主张加强上级对下级业务上的指导，增进上下级之间的交流，实现合作共赢的局面，这也有利于调动组织成员的工作积极性、创造性。它还提出精简机构，对于克服机构臃肿庞杂，行政效率低下起到了很好的调节作用，这些也有助于实现公共组织非官僚化。

三、新公共管理与官僚制论战对我国公共行政改革的启示

首先，简单地看一下，我国的几次行政机构改革所涉及的方面：我国自改革开放以来，进行了几次行政机构的改革，注重了对行政机构规模的精简、人员的精简。如在1982年的改革，这是改革开放以来的第一次行政机构改革，使得国务院各个部门从100个减少到61个，人员编制从5.1万人次减少为3万。1988年的改革中，也对行政机构各部门和人员编制进行了精简。在接下来的几次改革中还涉及到了政府职能转变、政企分开，市场经济方面相应政策的提出就如何做到更好地为公众服务不断提出新要求。改革的内容也存在借鉴新公共管理与官僚制的相关内容，如规范了对官僚制层级制所致的机构规模过于庞大所导致的政府机构及人员办事拖拉、效率低这种消极影响；也有涉及到与新公共管理公共部门市场化的部分。

根据我国经济社会发展的现状，再加上我国在改革开放之前长期实行计划经济体制，在今天，不仅要处理好政府与社会、公民的关系，更要处理好政府与市场的关系。为顺应市场经济的发展需要，当前政府应是以市场为主导的有限政府。为了避免凯恩斯主义后期的“大政府、小市场”，同时也要注意“大市场，小政府”，注意两者的比例配置。要灵活借鉴官僚制中层级制度中有益的成分，辅之借鉴新公共管理中要实现层级制的扁平化，目的在于提高我国行政办事效率。

所以，无论对于官僚制还是新公共管理运动，我们应该持有一种公正的态度和立场进行扬弃，而不是一竿子打死。彼得・杜拉克在《21世纪的管理挑战》一书中，把“科层制已经寿终正寝”的说法看作是“无稽之谈”。在他看来，官僚制并没有因新公共管理运动的“摒弃官僚制”的口号而被革命或取代。②现在处于全球信息化、经济全球化的大数据时代，世界变化的步伐不断加速，没有任何一种理论可以一成不变地永久适用。我们应顺应新时展的需求，汲取官僚制行政中有益的部分，再加之新公共管理运动中对市场作用重视的合理部分，进行新的创新和构建新的行政模式。

注释：

①张康之.论官僚制的实践困境[J].云南行政学院学报，2001（06）.

②郁建兴.吴国骅新公共管理运动与官僚制[J].教学与研究，2003（09）.

【参考文献】

[1]（美）戴维・奥斯本，特勒・盖布勒.改革政府――企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出版社，2006.

[2]（英）简・莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.

[3]郁建兴，吴国骅.超越新公共管理――基于政治层面的思考[J].湖南社会科学，2004（01）.

[4]钟红艳，莫德昊.理性官僚制的制度设计与当代扬弃――对新公共管理政府再造的深层反思[J].中北大学学报（社会科学版），2010（08）.

[5]申琳.浅析新公共管理对理性官僚制的超越[J].商品与质量，2012（07）.