法律调查问题范文

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[中图分类号]D920.4

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）06-0087-03

我国劳动法实践中存在大量的劳务派遣、兼职、实习等现象，这些用工形式可能构成隐蔽劳动并对劳动者权益造成侵害。但是究竟何谓隐蔽劳动关系，其危害性何在？笔者在调查和文献研究的基础上，对青海省某市服务业隐蔽劳动情况进行分析，以期引起政府和社会的关注，促进劳动相关法律的完善和发展。

一、隐蔽劳动关系的概念

隐蔽雇佣关系的概念最早出现在国际劳工组织2003年第九十一届国际劳动大会上发表的《雇佣关系的范围》报告中，指出：“所谓隐蔽雇佣关系，即指假造某种与事实不同的表面现象，从而达到限制或削弱法律所提供的保护的目的。因此，这是一种旨在隐藏或扭曲雇佣关系的行为，其手段包括以另一种法律外壳加以掩盖或赋予其另一种使工人获得更少保护的工作形式。隐蔽雇佣关系亦可能涉及到掩盖雇主身份，即被指定为雇主的人实为中介，意在避免使真正的雇主被牵扯进雇佣关系中，首先可以避免承担对于工人的任何责任。”目前西方国家对雇佣关系和劳动关系没有做严格区分，一般统称为雇佣关系或劳资关系，因此国外通常用“隐蔽雇佣关系”一词来描述这一现象。对我国而言，笔者认为用隐蔽劳动关系更为恰当，原因有两点：第一，从国际劳工组织对“隐蔽雇佣关系”的概念界定及列举的特点来看，劳动单位是想掩盖用工事实，逃避劳动法的法定义务。第二，在我国，劳动关系与雇佣关系受不同的法律调整，且保护的程度不一。故本文中隐蔽劳动关系的定义为：用工单位故意不与劳动者签订书面合同，并设置种种障碍混淆用工主体、掩盖用工事实，从而使劳动者获得更少的保护，以达到逃避劳动法法定义务的行为。

二、青海省某市服务业隐蔽劳动关系现状

本次调查主要采取调查问卷和走访的方式进行。调查问卷共设计了22个问题，包括性别、学历、从事行业、合同签订情况，权利侵害情况，权利救济情况等，一般为认知性题目。此问卷共发出300份，回收问卷数285份，有效问卷数267份。根据对问卷的统计，对某市服务业隐蔽劳动关系的产生及特点进行数据分析。

（一）某市服务业隐蔽劳动关系产生分析

1.用人单位处于强势地位，而劳动者处于弱势地位。劳动力成本太低，被隐蔽的劳动者除少数21.35%工资能达到每月3000元外，其余被隐蔽的劳动者月工资一般在1500元以下，加之劳动力市场本身供大于求的现象，使用人单位具备一定地位去侵害劳动者的权益。

2.从采取隐蔽手段看，采取承揽关系的占23.23%；采取实习合同（学徒工）占12.1%；采取劳务派遣的占44.86%；采取劳务关系的占19.81%。劳务派遣为某市服务业隐蔽劳动关系主要手段，主要因为劳务派遣行业经营混乱，许多劳务派遣机构从事劳务中介、劳务服务等业务，有的以劳务承包或劳务中介为主业，兼营劳务派遣，这在客观上创造了隐蔽劳动关系滋生的土壤。

3.被隐蔽的劳动者78.9%是专科以下学历，主要因为他们不具备相应的科学文化知识，在劳动者竞争中不具备优势。但是也有一些是本科毕业生，他们就业观偏重于相对稳定、社会地位较高的单位，这样博弈的结果是当代大学生虽然临时就业于一般单位，但是他们随时打算跳槽到比较好的单位。正是这种心态，导致了大量大学生没有签订劳动合同，或者以其他合同进行工作。

（二）某市服务业隐蔽劳动关系特点分析

1.人员特点：在有效问卷267份中，有102人曾被或者正被隐蔽劳动关系，从性别看女性居多，占67.45%；从年龄看，大多集中在16-25岁和36-50岁这两个年龄段；从学历看，专科以下居多，占78.9%；从服务业具体行业看，促销服务占46.7%，餐饮服务占23.9%，其余服务行业比例均比较小，尤其在科教文卫业几乎为零。从职位层级看，普通员工占86.4%，经理以上职位的没有；从技术含量看，技术含量较低的占89.9%。

从以上的人员特点可知，隐蔽劳动关系大多存在于人员学历较低的人群、技术含量不高的岗位和行业，职位层级较低，对企业来讲，走或留影响不大，可替代性较强。

2.从权利救济看，一直不知道是违法行为的占42.2%，不知道是违法行为，但出现权利受损时，才知道是违法行为的占24.6%，知道是违法行为，忍气吞声，即使权利受损，也不想维护权利的占14.2%；知道是违法行为，一开始就维护自身合法权益的为零；知道是违法行为，但当用工出现矛盾或者是辞职要离开时才维护自身合法权益的占19%。被隐蔽劳动者为了工作的稳定，一般选择忍气吞声，只有在辞职或权利受侵时才去维护自己权益，此时公权力的监督检查对维护被隐蔽劳动者的权利显得尤为重要。

3.在被隐蔽劳动者中，单位没有给其买社会保险的占93.64%。没有签订劳动合同，也可能存在劳动关系，知道的占36.78%，不知道的占多数；被隐蔽者中，因工作受伤后，未享受工伤待遇的占86.46%；对企业忠诚度看，86.5%的被隐蔽者对企业忠诚度比较低，做好随时跳槽的准备。这种规避法律的行为，侵害了众多劳动者应该享受的劳动法中的合法权益，因为不知企业是违法行为，所以没有及时维护相关权益，导致不利的后果只能自己承担。劳动者对企业忠诚度不高，工作积极性也就不高，不利于企业长期发展。

4.被隐蔽劳动者希望提供的帮助中，希望提供就业法律指导的占10.4%；希望劳动监察部门暗访的占23.3%；希望设立专职的劳动监督警察，以便随时处理的占30.34%；希望通过立法规制的占34.5%；希望加大企业违法惩罚力度43.46%。被隐蔽劳动者一般生活在社会底层，法律知识淡薄，维权意识不强，所以他们特别希望能够获得就业法律指导，希望设立劳动监督警察，对企业加大执法力度，让其不敢违法，不愿违法。

三、青海省某市服务业隐蔽劳动关系存在的问题

（一）用工主体身份的确定及其法律责任问题

在传统的劳动关系里，用工单位的身份通常很容易确定，那些与工人直接订约的人通常被认定为用工单位，用工单位要承担相应的责任。但是隐蔽劳动关系中，情况会变得异常复杂，由于观念和证据方面的问题，劳动者很难知道谁是自己的用工主体。与传统劳动关系比较，隐蔽劳动关系中的用工单位责任问题绝不是数量上的不同，而是存在实质上的区别，如何对用工主体及其它可能出现的各方身份进行确认、如何对劳动者的权利及保障此权利得以实现的人进行确认，如何保证这种关系中的劳动者享有与法律所赋予传统劳动关系中劳动者享有的权利，都是不易解决的法律问题。

（二）就业服务管理存在的问题

就业服务本是一类服务就业的组织，它的有效运行，首先需要有一个健全的法律和制度环境，而当前就业服务虽适用的法律不多，但劳动者就业服务的供给、服务收费项目和收费标准等都没有统一的法律规范；由于基础性工作薄弱，不能准确掌握一段时间的需求总量和需求结构；大部分政府所属就业服务机构既提供市场主体和市场经营服务又履行服务监管职能，这种既当裁判又当运动员的现象，导致监管不严。如上述分析看，被隐蔽劳动者大多属于弱势群体，法律意识与法律知识淡薄，维权意识差，在这种情况下，就业服务又存在诸多问题，更不利于劳动者维权。

（三）政府监管存在的问题

在当今的立法背景下，除非劳动者向劳动监察部门投诉，否则劳动者与用人单位之间的关系被认为是私法自治关系，公权力并不介入，这无形中为隐蔽劳动关系提供了活跃的空间。

四、青海省西宁市服务业隐蔽劳动关系法律规制建议

（一）完善立法确定隐蔽劳动关系的存在

我国在立法和司法活动中确定一种劳动关系的存在往往强调要通过劳动合同的形式来确定。这种仅仅通过签订劳动合同在形式上与民事合同、商业合同进行区分是远远不够的，

更重要的是如何避免混淆劳动关系与民事和商业关系，特别是如何尽可能地防止劳动关系被当做一种民事和商业关系而被用工主体采用来规避劳动法律法规。

在我国有关于事实劳动关系的规定，虽然隐蔽劳动关系与事实劳动关系存在很多相似之处，但又不同于事实劳动关系，事实劳动关系主观可能基于故意或疏忽没有签订劳动合同或签订了无效的劳动同，而隐蔽劳动关系主观上故意不与劳动者签订劳动合同，并签订其他合同来掩盖劳动关系，二者相同之处是必须构成实际用工事实，故隐蔽劳动关系的构成要件是：第一、用工单位主观故意；第二、构成实际用工；第三、表面上签订其它合同掩盖真实劳动关系或用工主体。这三个构成要件缺一不可。所以我们有必要通过法律的形式确定隐蔽劳动关系的存在，刺破表面合同的面纱，强调“事实第一原则”，为规制隐蔽劳动关系提供法律支撑。

（二）明确隐蔽劳动关系的法律责任

第一，隐蔽劳动本质的认定就像公司法上“刺破公司面纱”的概念，需要看到其实质上的用工关系。以实质用工关系为基本判断要素。隐蔽劳动关系中存在复杂的合同关系，涉及多元主体，法官判断劳动关系时，需要把握劳动者和用工单位之间是否构成实际用工关系，具体方法是结合劳动者的工作性质、工作强度、岗位性质、报酬水平等，并将这些因素与用人单位的正式员工进行比较，如果相同或者接近，可以认为双方之间构成了事实上的劳动关系，隐蔽劳动关系应被刺破。

第二，先前的合同关系一般表现为其他合同关系，比如劳务派遣合同、兼职合同或者其他劳务合同，可以认为这些合同存在《合同法》第52条规定的合同无效情形，认定此类合同为无效，或认为这些合同符合《合同法》第53条规定的可撤销要件，并要求责任主体承担相应的法律后果。

（三）加强对企业的劳动监察

加强劳动执法是压缩隐蔽劳动关系生存空间的一个重要手段，鉴于劳务派遣已经成为隐蔽劳动的主要形式，因此劳动执法应将劳务派遣作为隐蔽劳动关系查处的入口。劳动执法机关可以对劳务派遣公司、用工单位实施法律法规的状况进行监督检查，通过行政检查权、行政处罚权的行使，对利用劳务派遣侵害劳动者利益的行为进行处罚，以增加劳务派遣公司和用工单位的违法成本。

（四）建立有效的劳动纠纷处理机制

一方面，建立劳动监察制度，加强对企业的监管监察，对违反法律法规、不照章办事的企业及时地加以整顿；另一方面，建立行之有效的劳动纠纷处理机制。在解决日益增加的个别劳动纠纷时，可借鉴美国的“小额诉讼制度”和日本的“劳动审判制度”，力争在短期内快速结案，避免劳动者承受复杂、繁琐的争议处理机制。

劳动需要付出，但劳动同时也是一种获得，虽然从根本上说，劳动使人生价值得以实现，但如果一种劳动需要劳动者出卖自己的权益和尊严来获得更多的劳动收益，则这种劳动仍然是不道德的，为此我们必须加强对隐蔽劳动关系的审视和反思。

参考文献：

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本次调查主要采取抽样调查、发放问卷的方式进行。本次问卷的设计分两部分：第一部分是被调查对象的基本情况和信息，包括被调查对象的性别、年龄、民族、专业等共四项。设计性别选项的目的在于了解性别对法律意识的影响；设计年龄的目的在于了解不同的年龄段对法律意识的影响因素；设计民族的目的在于限定这次的调查对象；设计专业的目的在于排除法学专业的大学生参与此次调查问卷；第二部分共计26道问题，可以分为六类：第一类(1～5题)　问题的设计目的在于研究被调查者的法律知识。第二类(6～9题)问题设计的目的在于研究被调查者的法律理想。第三类(10～14题)问题设计的目的在于研究被调查者的法律情感。第四类(15～16题)问题设计的目的在于研究被调查者的法律意志。第五类(17～23题)　问题设计的目的在于研究被调查者的法律评价。第六类(24～26题)　问题设计的目的在于研究被调查者的法律信仰。

为保证答卷内容的真实性，被调查者以匿名的方式答卷。我们共发放问卷500份，实收478份，其回收率为95．6％，符合统计要求，保证了抽样调查的可靠性。

二、被调查对象的基本情况分析

被调查对象的基本情况和信息，包括被调查对象的性别、年龄、籍贯、专业等共四项。

性别问题的调查表明，性别因素并未对此次问卷调查产生任何实质性的影响。由于本次调查是随机抽取，这从另外一个侧面也表明研究者设计这项调查项目是欠考虑的。

关于年龄问题的调查表明，被调查的民族地区的大学生，其年龄段都在18～22周岁之间，其中18～19周岁的有405人，占被调查总数的81％名。20周岁以上(包括20周岁)的有73人，占被调查总数的14．6％。这表明民族地区大学生从法律责任能力上来讲，都是完全民事行为能力人。

因为本次研究者主要研究西部民族地区民族大学生的法律意识问题，故而研究者在培训调查员的过程中就已经明确指出被调查对象必须是民族地区大学生他们占被调查人数总数的100％。

关于专业问题的调查表明，专业和法律意识之间并没有必然的因果关系。专业对法律意识的影响是非常小的，或者说几乎不产生影响。

三、被调查对象对“法律知识”回答的相关分析

法律知识是人们关于社会法律现象科学认识活动结果，它是人们关于法的一般理论和法律发生发展的历史过程及其规律，以及一个国家和地区现行法律的内容和特点等方面的知识的总和。法律知识是公民形成法律意识的知识和理性基础。[2]显然，法律知识也是民族地区大学生法律意识的认识和理性基础。

为此，我们设计了5道问题。它们包括：(1)您知道我们国家施行的《国家法》吗?(2)您知道我们国家施行的《民族区域自治法》吗?(3)您知道我们国家施行的《治安管理处罚法》吗?(4)您知道我们国家正在准备制定《民法典》吗?(5)您知道我们国家已经修订了《公司法》和《合伙企业法》吗?

研究者在这里用“听说”、“知道”、“知道该法的原则精神”、“熟知”和“不知道”来验证被调查者对于上述问题的认知状况。按照《现代汉语词典》中的解释“听说”是指“听人说”，[3]也就是听别人说；“知道”的解释是“对于事实或者道理有认识”；[4]“熟知”在《现代汉语词典》中的解释是“清楚地知道”。[5]按照语言学的一般常识，我们得知五者认知程度的一般关系是：“熟知”>“知道”>“知道该法的原则精神”>“听说”>“不知道”。

通过调查，研究者得出的初步结论是：

(一)爱国和维护祖国统一意识非常强烈

众所周知，《国家法》是我们国家对台政策的法律化，而其本身也是对台政策的新发展，体现了我党执政水平的发展和提高，获得了世界绝大多数国家的理解，为反对和遏制“”分裂势力作出了重大贡献。[6]从调查结果来看，回答“听说”者占调查总数的26．9％，回答“知道”者占调查总数的37．1％，回答“知道该法的原则精神”者占调查总数的12．8％，回答“熟知者”占调查总数的22％，回答“不知道”者仅占调查总数的1％。这说明民族地区民族大学生对于国家政治层面的大事是十分关注的，这体现出其完美的政治理想、强烈的爱国精神和强烈的维护祖国统一的精神。

(二)《民族区域自治法》深入人心

我们知道，《民族区域自治法》颁布实施20多年来，对于保障各少数民族的平等权利和自治权利，促进民族自治地方经济和社会的发展，维护国家统一、加强民族团结、保持社会稳定，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，保证民族自治地方的改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发挥了重要作用。而考察民族地区大学生对于这项法律的认知程度，从一定意义上说，就是考察他们法律意识的基础问题。从调查的结果来看，回答“听说”者占调查总数的25．6％，回答“知道”者占调查总数的42．3％，回答“知道该法的原则精神”者占调查总数的10．2％，回答“熟知者”占调查总数的21．2％，回答“不知道”者仅占调查总数的0．5％。这说明民族地区大学生除了极个别的同学不知道外，99．5％的同学最低限度均知晓这项法律，而这对于他们将来在民族平等、民族团结和民族共同繁荣，在保障民族自治地方的自利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族自治地方的改革、发展和稳定，提高各民族的政治、经济、文化地位，维护国家统一等方面无疑具有非常重要的作用。

(三)与自身有直接的利害关系之法律法规了解和掌握甚多

从“您知道我们国家施行的《治安管理处罚法》吗?”这一设问的调查来

看，回答“听说”者占调查总数的19．2％，回答“知道”者占调查总数的55．1％，回答“知道该法的原则精神”者占调查总数的11．5％，回答“熟知者”占调查总数的7％，回答“不知道”者仅占调查总数的7％。这说明对于像《治安管理处罚法》这样与民族地区的大学生之间有切身的影响和关系的法律，即便是新修订的，他们也会及时的予以关注。所以他们回答不知道者仅占总数的7％，这也就不足为怪了。

(四)对个别部门法了解甚少，部门法意识较为淡薄

我国著名的民法学学者苏永钦教授认为，民法典至少有五个方面的历史功能：统一国法、揭橥价值、建立体系、集中资讯、整套继受。[7]对于这样一部对于每个人都息息相关的民法典来说，民族地区大学生群体应该了解和掌握。但从问题的回答来看，回答“听说”者占调查总数的23％，回答“知道”者占调查总数的17．9％，回答“知道该法的原则精神”者占调查总数的3．8％，回答“熟知者”占调查总数的1．2％，回答“不知道”者竟然占调查总数的53．8％。这说明民族地区大学生对于仅次于宪法的基本部门法的民法的相关内容并不十分了解，虽然知道民法与自己有很大的关系。这反映出我们在对新法律法规的宣传和教育工作及最新的法律法规动态方面还存在不足。这从另一个层面说明了西部民族地区大学生群体对于我国部分法律的漠视，法制意识在某些部门法中相对较淡薄，还说明了民族院校在《法律基础》课程的教学中相关内容并没有及时更新，教师在讲授时也缺乏对新知识的吸纳。

四、最终结论和讨论

通过对作为形成西部民族地区民族大学生群体法律意识的知识和理性基础的法律知识的调查和分析，我们得出的结论是：

(一)西部民族地区民族大学生群体对法律知识的吸纳主要来源于《思想道德修养和法律基础知识》课程的讲授，故而对《思想道德修养和法律基础知识》进行改革以适应新形式和新时代的需要就显得尤为必要。有学者建议，对《法律基础》课程改革要做到以下几点：首先对教材的内容进行新的编排，可将教材的内容分为五部分：政治行为编；经济行为编；日常行为编；家庭行为编；专业部分。其次是教学方式的改革，在教学中要突出四种教学方式：一是与社会的重大时事热点结合起来；二是通过让学生更多的走出课堂，参观公开的司法行政部门的活动；三是设立相关校外法律实践基地；四是指在课堂教学中亦应将单向的法律知识灌输式方式转变为双向互动的模式；最后需要改善的方面是考试模式应采取开放的命题形式。[8]对此，笔者甚以为然。

(二)西部民族地区民族大学生群体虽然有着强烈的爱国热情和维护祖国统一的决心，但对于诸如像《民族区域自治法》这样与其将来从事的工作息息相关的法律缺乏相关的认知度。如上文所指出的调查结果，“知道该《民族区域自治法》的原则精神”者仅占调查总数的10．2％，这样的结果是不能令人满意的。因此，我们认为，在民族地区的高等院校中，加大诸如像《民族区域自治法》这样与其将来从事的岗位或者工作息息相关的法律法规的宣传力度，并通过相关的知识竞赛、社团活动等形式来更为深入的学习和交流是非常有必要的。因为如上所述，西部民族地区经济的振兴、文化的发展、社会管理秩序的维护主要是靠现在还在民族地区院校的大学生尤其是民族地区的大学生。

(三)西部民族地区民族大学生群体受市场经济“利益”价值取向影响较大，应在实际工作中对此群体予以必要的正面引导。从对《治安管理处罚法》回答“不知道”者仅占调查总数的7％这个调查结果来看，有93％的民族大学生群体“知道”或者“听说”或者“熟知”这项法律，这是一个令人欣慰的数据。而这样的调查结果与西方法社会学中对于这个问题提出的两种基本的解释视角是基本吻合的。

西方法社会学认为，在研究人们的法律意识中有两种可供选择的视角：一种是工具性视角，即认为人们之所以服从法律，是基于实际利益的考虑，人们是否服从法律，取决于他们在法律服从过程中所获取的收益和所付出的代价。另一种是规范性视角，即认为法律服从的动因是内在的价值取向。人们之所以服从法律，不是因为这样做对自己“有用”，而是因为认为这样做是“正义的”，是“正确的”，是“应该的”。[9]显然，民族地区的大学生群体从法律意识纵向结构之法律知识的角度来看，更多的是工具性视角，在他们的“显意识层面上涌动的是道德符号，而在潜意识层面上涌动的则是利益追求”。[10]这说明，市场经济中过多的追求效率，过多的追求利益的价值观念已经影响到了“象牙塔”内的学子，而这样的价值观念应该重新引起人们的反思和探讨。

研究者认为，当社会经济发展到一定程度，“效率优先、兼顾公平”的价值理念就应该随着社会经济的变化而与时俱进，强调“效率”、“利益”等价值观念对于经济发展的作用无疑是十分重要的，但是当越来越多的人以“利益”等价值观念来衡量对人或者物的取舍时，我们是否已经意识到，这样一种单一的价值观已经越来越不适应构建“和谐社会”的要求?当现代社会的各个群体把利益的追求推向极端，异化成为一种“利益拜物教”的时候，这样的价值观念是否应该引起我们长久的反思?而事实上，已经有很多学者在这方面进行了相关的探讨。①学术界的探讨应该和实务界结合起来才能起应有的作用，否则就是闭门造车。而在实际的教学活动过程中，对价值观重新认识无疑能够给西部民族地区的民族大学生树立正确的价值观起到必要的引导作用。

参考文献：

[1]朱玉福．民族高等院校实施民族法学教育研究[J]．民族教育研究，2006(1)．

[2]刘旺洪．法律意识之结构分析[J]．江苏社会科学，2001(6)．

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典[Z]北京：商务印书馆，1980．1134．

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典[Z]北京：商务印书馆，1980．1457．

[5]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典[Z]北京：商务印书馆，1980．1056．

[6]张帆．国家法析[J]．求实，2005(S2)．

[7]苏永钦．民法典的时代意义[EB／OL]法律思想网．

篇3

一、寿光市生态农业旅游发展基本现状

近年来，寿光市旅游业的发展紧紧围绕“突出农业生态特色，做大做强旅游产业”的总体思路，以做大做强中国优秀旅游城市为目标，打响了“魅力菜乡，生态寿光”旅游品牌，走出了一条高科技、生态型、乡村化的旅游发展新路子。目前，已逐步发展成为集品种技术研发推广、农业观光旅游、会议展览举办等综合功能于一体的现代农业园区，是寿光市乃至山东省蔬菜产业对外展示交流的重要窗口。

二、寿光市生态农业旅游发展问题的资料来源及说明

本次调研活动包括到寿光市乡镇（洛城街办）走访调查，对蔬菜高科技示范园负责人、相关管理部门、农户进行了深度访谈。

（一）以下为数据分析结果

基本情况调查：

绝大多数农户对新农村建认比较了解，对新农村建设充满信心，但是对生态农业旅游产业不是很了解，希望通过我们的调查分析，能加大农户对生态农业旅游产业的了解。

（二）新农村建设与生态农业旅游发展产业发展前和发展后，农村的各方面也有很多的变化，大多数农民认为：

新农村建设后与生态农业旅游产业发展之后，农村的生产发展总体情况是有待进一步提升；主要生产力发展方向是农村生产规模扩大，更加生态化，技术化。但是旅游业发展相对滞后，希望有关部门通过科学技术的发展，加大发展生态农业旅游产业。

三、寿光市生态农业旅游发展存在的主要问题：

生态农业旅游是现代旅游产品中一项颇具开发潜力的产品。目前，在传统观光旅游降温的情况下，人们纷纷选择生态农业旅游作为产品开发的新热点。与此同时，由于一些地区对于生态农业旅游资源的开发一哄而上，竟相模仿，又缺乏正确的理论指导和科学的规划，使得开发带来的负效应甚至超过了其带来的积极影响。

存在的问题：

1.产品类型单一，缺乏鲜明特色，知识性、趣味性、参与性不强近年来，随着人们经济条件的改善，需求急剧增长，这为生态农业游客提供了广阔的客源市场。生态农业旅游优良的生态环境、独特的风格、低廉的价格对游客产生了强大的吸引力。但是，经营者竞争意识淡薄，忽视对生态农业旅游产品内涵的挖掘。这主要表现在以下方面：多数产品以观光层次为主，游客选择范围小；在内容与形式上重复开发和模仿建设倾向明显，缺少地域特色和文化内涵。

2.行业管理力度不够目前，生态农业旅游通常各自为阵，经营者缺乏科学的管理理念和协调发展观念，而旅游行业管理机构还没有制定科学合理的生态农业旅游管理体制。

3.农民素质的影响。提高农产品质量，只能依靠科学技术的创新发展，而农民是科技文化知识拥有量最少的群体。调查显示，在转移劳动力中，男性高于女性，文化素质较高者居多，而留下来的农业劳动力文化素质普遍较低。随着城市化进程的加快，农业劳动力将会出现文化素质下降，女性比重上升的现象，这势必会成为影响寿光生态农业加速发展的重要障碍。

4.龙头企业小规模的多，大规模少。目前来看，全市批发市场、金玉米公司、海惠集团、金正食品公司等几家龙头企业规模较大外，总体上规模偏小，水平偏低，带动优势不明显，与建设新农村新形势的需要还有差距。还有一些企业缺乏自主创新，依赖性强，存在盲目跟风的问题，产品销售渠道不畅，经营风险比较大。

四、提出对策

第一：制定合理的生态农业旅游景点，增加产品类型多样化，发挥特色优势，增加知识性、趣味性，增加游客选择范围，因地制宜，突出地方特色农业旅游，要根据当地的旅游实际，规划农业旅游，以市场为导向，进行综合规划，包括客流量和旅游方向规划。

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二、寿光市生态农业旅游发展问题的资料来源及说明

本次调研活动包括到寿光市乡镇(洛城街办)走访调查,对蔬菜高科技示范园负责人、相关管理部门、农户进行了深度访谈。

(一)以下为数据分析结果

基本情况调查:

绝大多数农户对新农村建认比较了解,对新农村建设充满信心,但是对生态农业旅游产业不是很了解,希望通过我们的调查分析,能加大农户对生态农业旅游产业的了解。

(二)新农村建设与生态农业旅游发展产业发展前和发展后,农村的各方面也有很多的变化,大多数农民认为:

新农村建设后与生态农业旅游产业发展之后,农村的生产发展总体情况是有待进一步提升;主要生产力发展方向是农村生产规模扩大,更加生态化,技术化。但是旅游业发展相对滞后,希望有关部门通过科学技术的发展,加大发展生态农业旅游产业。

三、寿光市生态农业旅游发展存在的主要问题:

生态农业旅游是现代旅游产品中一项颇具开发潜力的产品。目前,在传统观光旅游降温的情况下,人们纷纷选择生态农业旅游作为产品开发的新热点。与此同时,由于一些地区对于生态农业旅游资源的开发一哄而上,竟相模仿,又缺乏正确的理论指导和科学的规划,使得开发带来的负效应甚至超过了其带来的积极影响。

存在的问题:

1.产品类型单一,缺乏鲜明特色,知识性、趣味性、参与性不强近年来,随着人们经济条件的改善,需求急剧增长,这为生态农业游客提供了广阔的客源市场。生态农业旅游优良的生态环境、独特的风格、低廉的价格对游客产生了强大的吸引力。但是,经营者竞争意识淡薄,忽视对生态农业旅游产品内涵的挖掘。这主要表现在以下方面:多数产品以观光层次为主,游客选择范围小;在内容与形式上重复开发和模仿建设倾向明显,缺少地域特色和文化内涵。

2.行业管理力度不够目前,生态农业旅游通常各自为阵,经营者缺乏科学的管理理念和协调发展观念,而旅游行业管理机构还没有制定科学合理的生态农业旅游管理体制。

3.农民素质的影响。提高农产品质量,只能依靠科学技术的创新发展,而农民是科技文化知识拥有量最少的群体。调查显示,在转移劳动力中,男性高于女性,文化素质较高者居多,而留下来的农业劳动力文化素质普遍较低。随着城市化进程的加快,农业劳动力将会出现文化素质下降,女性比重上升的现象,这势必会成为影响寿光生态农业加速发展的重要障碍。

4.龙头企业小规模的多,大规模少。目前来看,全市批发市场、金玉米公司、海惠集团、金正食品公司等几家龙头企业规模较大外,总体上规模偏小,水平偏低,带动优势不明显,与建设新农村新形势的需要还有差距。还有一些企业缺乏自主创新,依赖性强,存在盲目跟风的问题,产品销售渠道不畅,经营风险比较大。

四、提出对策

第一:制定合理的生态农业旅游景点,增加产品类型多样化,发挥特色优势,增加知识性、趣味性,增加游客选择范围,因地制宜,突出地方特色农业旅游,要根据当地的旅游实际,规划农业旅游,以市场为导向,进行综合规划,包括客流量和旅游方向规划。

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本次问卷调查设置的每一项都是必答项，只有被完整填答的问卷才能进入网络系统后台并且被存储下来。经过7天时间，共回收521份问卷，问卷有效率为100%。经过对回收问卷的分析，统计调查结果可以在一定程度上用于深入分析受众对于电视节目的认知、态度和行为，以及对电视法制节目相关问题的认知、态度和行为。

获取法制资讯的渠道

在调查受众平时通过何种方式了解法制资讯时，接受问卷调查的521人可以在广播、电视、报纸和杂志、互联网、移动互联网（手机、平板电脑）、人际传播、讲座和学习会、电子宣传栏、宣传板以及其他方式中进行多项选择。结果显示：521名受访者选择通过“移动互联网（手机、平板电脑）了解法治资讯”的调查对象占比62.38%，选择通过“互联网了解法治资讯”的调查对象占比59.31%，选择通过“电视了解法治资讯”的调查对象占比55.85%，选择通过“报纸、杂志了解法治资讯”的调查对象占比27.45%，选择通过“人际传播了解法治资讯”的调查对象占比16.31%，选择通过“广播了解法治资讯”的调查对象占比13.63%，选择通过“讲座、学习会了解法治资讯”的调查对象占比12.48%，选择通过“电子宣传栏、宣传板了解法治资讯”的调查对象为31人，占比5.95%，选择通过“其他方式了解法治资讯”的调查对象占比0.77%。

互联网和移动终端（手机、平板电脑）已经超过了电视，成为了人们获取法制资讯的最主要渠道和方式。然而，网络媒体在我国受到的监管远没有传统媒体多，在传播法制资讯这种对舆论导向要求很高的信息时，网络媒体在缺乏监管的情况下唱主角，会引发一系列问题。电视作为传统媒体中最具影响力的媒体，要积极制定渠道扩展策略和内容创新，以稳固自身在普法工作上的优势，并且扩大在法制宣传上的影响力。

收看电视法制节目的频率

从收看电视法制节目的频次来看，不看电视法制节目（包括网上电视）的调查对象有57人，占总比的10.94%；偶尔看（每周1天以下）电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的50.48%，有时看（每周2-3天）电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的22.26%，经常看（每周4-5天）电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的10.94%，几乎每天看电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的5.37%。

调查对象收看电视法制节目的频率与收看电视节目的频率相比有较大出入，从中能看出电视法制节目存在的不足和发展的潜力。第一，电视法制节目挖掘观众潜力较大。不看电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的10.94%；不看电视节目（包括网上电视）的调查对象占总比的3.45%。也就是说，7.49%的调查对象收看电视节目，但是不看电视法制节目。如何激发出电视受众对法制信息的需求，吸引潜在的观众，是电视法制节目值得探索的方向。第二，对于大部分的调查对象来说，电视法制节目并不具有用户粘性，是可有可无的，收看行为具有随机性。偶尔看（每周1天以下）电视法制节目（包括网上电视）的调查对象占总比的50.48%。几乎每天收看电视节目的调查对象占总比15.93%，而几乎每天收看电视法制节目的调查对象仅占总比的5.37%。电视法制节目必须在提高对受众的吸引力，节目内容的实用性等方面下工夫。

调查对象对电视法制节目类型的偏好

按照目前电视法制节目的主要类型，调查问卷将调查对象可以选择的节目类型偏好设置为九大类：法制专题类、法制新闻类、法律维权类、庭审纪实类、法律调解类、法制情景剧、法律评论类、法律讲座类以及其他法制节目。虽然这几大分类有所交叉，但是基于目前市场上法制节目现存的主要类型，从便于调查对象理解和选择的角度出发，暂且做出以上分类。

调查结果显示，选择法制专题类的占比39.16%，选择法制新闻类的占比51.06%，选择法律维权类的占比32.82%，选择庭审纪实类的占比21.5%，选择法律调解类的占比15.74%，选择法制情景剧的占比29.94%，选择法律评论类的占比18.81%，选择法律讲座类的占比13.05%，选择其他法制节目的占比0.77%。这说明调查对象对于获取法制资讯和观点评论具有较浓的兴趣。而对于法制专题节目这类市场上占主流的节目类型，受众保持着较为认可的态度。此外，调查对象对于法律维权类节目、法制情景剧、庭审纪实类节目也具有一定的偏好。

对电视法制节目的总体评价

在受众对电视法制节目的总体评价的调查中，选择“很满意”的调查对象为45人，占总比的8.64%；选择“满意”的调查对象为203人，占总比的38.96%；选择“一般”的调查对象为251人，占总比的48.18%；选择“不满意”的调查对象为14人，占总比的2.69%；选择“很不满意”的调查对象为8人，占总比的1.54%。

可见，48%的调查对象对于电视法制节目的评价持中立态度，48%的调查对象对于电视法制节目的评价持肯定态度，只有4%的调查对象对之持否定态度。电视法制节目虽然受到大量观众的欢迎，但是其仍需要总结经验，努力创新做得更好。如此才能将那些对电视法制节目喜好程度一般的观众转化为固定的收视人群，从而扩大电视法制节目的传播效果。

对电视法制节目的评价

在本次问卷调查中，调查对象就对电视法制节目表现进行了评价。为了方便调查对象做出评判，问卷设定了六大方面供调查对象进行评分：报道迅速及时，注重时效性；内容真实准确；报道和评论客观公正；表现形式通俗易懂；具有电视艺术的美感，视听语言令人赏心悦目；法律信息含量高，注重法律专业性。调查对象从1分至5分对电视法制节目的表现进行评分，认为其在某方面表现越好则评分越高。综合所有选项的评分，在满分为5分的情况下，调查对象对于电视法制节目表现的总平均分达到3.48的高分。总体而言，调查对象对电视法制节目的总体表现较为满意。

在对电视法制节目各方面表现进行评价的问卷调查中，得分最低的方面为是否“具有电视艺术的美感，视听语言令人赏心悦目”：其中37人认为“做得很不好”，占总比的7.1%；其中77人认为“做得不好”，占总比的14.78%；其中184人认为“做得一般”，占总比的35.32%；其中141人认为“做得好”，占总比的27.06%；其中82人认为“做得很好”，占总比的15.74%。这说明单从电视视听语言的运用水平来说，电视法制节目的制作较弱，有待加强。

此外，在“表现形式通俗易懂”，“内容真实准确”，“报道和评论客观公正”等方面调查对象均给予了较高评价。这说明法制节目在新闻真实方面做的不错，在受众心目中具有一定的媒体权威。而在“法律信息含量高，注重法律专业性”“报道迅速及时，注重时效性”方面的表现，调查对象给予的评分偏低。这也将成为电视法制节目下一步发展，亟需解决的瓶颈。

对电视法制节目的改进建议

在了解调查对象对电视法制节目的改进建议时，接受问卷调查的521人可以在“增加法制新闻资讯”，“节目形态尽可能多样化”，“增加生活服务信息”，“提高主持人水平”，“提高节目的法律专业性”，“改进节目的表现手法”，“扩宽节目的传播渠道（网络、移动终端等）”以及其他建议中进行多项选择。

在对电视法制节目的改进建议进行选择的问卷调查中，接受问卷调查的521位对象中，有256人次选择“增加法制新闻资讯”，占比49.14%；有267人次选择“节目形态尽可能多样化”，占比51.25%；有219人次选择“增加生活服务信息”，占比42.03%；有114人次选择“提高主持人水平”，占比21.88%；有255人次选择“提高节目的法律专业性”，占比48.94%；有195人次选择“改进节目的表现手法”，占比37.43%；有192人次选择“拓宽节目的传播渠道（网络、移动终端等）”，占比36.85%；有13人次提供了其他建议，占比2.5%。从改进建议中，能够反映出调查对象对电视法制节目某些方面的不满或者希望其做出改进的需求。这也为电视法制节目的内容创新，提供了可资借鉴的依据。

小结

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在校大学生是我国临时劳务市场的主要提供者，很多大学生不仅在寒暑假进行全日临时打工，还在课余做各种兼职工作。对在校大学生的调查显示超过60%的在校生有过打工的经历[1]。然而，这个庞大的劳动力市场却是权益保护最为缺失的部分。据调查，86%打工的在校大学生都受过不同程度的侵权[2]。

1 在校大学生打工的类型

在校大学生进入劳务市场，根据打工的动因可以分为勤工俭学型和增加工作经验型。前者是为了解决上学中的各种费用问题，这种打工类型占大学生打工中的绝大多数，部分学生则主要是想获得工作经验。根据参与工作的途径可以分为学生自己找工作和学校因为教学需要组织学生参加工作两种。前者是大学生个体由于经济原因或锻炼自己主动出去打工。这类打工最为分散，是权益保护最难的部分。在校大学生打工的具体工作类型主要有：32%家教，22%服务员，20%促销，6%市场调查，1%翻译，16%打字、编程等。在有过打工经历的人群里，42%选择家教，21%选择市场调查，16%选择销售。

2 在校大学生打工权益受侵害的形式

在校大学生打工中权益受到侵害的形式基本上可以分为：

2．1 工作中受到伤害

金喜梁事例堪称典型。2009年8月，湖北工大学生金喜梁在一家家具厂打工，从塑料顶棚坠落，被诊断为脑死亡。由于未与雇主签合同，无法通过《劳动法》得到救济。部分做家教的女生在工作期间受到害，也难以得到保护。大学生打工本来是为了解决生活上的困难，如果受伤后无法得到救济，为了治疗往往加重了家庭负担。

2．2 工作途中受到伤害

在校大学生在打工途中受到抢劫等伤害很难获得救济。2009年7月，四川德阳一名大一女生应聘家教时不幸遭绑架，被杀害并抛尸江中。因为受害者与用人者没有形成劳动关系，无法受劳动法保护。

2．3 被招工部门欺诈

对打工在校大学生，中介和用人单位往往通过收取保押金、保证金以及押证件等形式伤害学生利益。调查显示近三成的大学生打工受侵权与此有关。许多用人单位在雇佣大学生时，以所谓流动性大、单位物资贵重为由，不合法地收取押金、身份证、学生证等。劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第二十四条明确规定：用人单位在与劳动者订立劳动合同时，不得以任何形式向劳动者收取定金、保证金(物)或抵押金(物)。一些地方部门也禁止用人部门有交押金、保证金的行为。《上海市单位招工、退工管理办法》规定：“禁止向被录用人员收取保证金或抵押金；扣押被录用人员的身份证等证件。”但现实是，2009年7月武汉200余名大学生经一中介公司介绍，乘大巴抵达深圳欲进一家化妆品厂打工，但该中介公司未按协议对学生全部安排，导致50名学生流落街头。

2．4 不付工资，工资低，工作时间长

对陕西在校大学生进行的940份有效调查问卷显示存在如下侵权种类：超时工作250份，占26.58%，待遇低238份，占23.32%，拖欠或克扣工资190份，占20.25%，三者合计占70.15%[3]。典型事例有2007年1月广东《新快报》报道的肯德基、麦当劳等“洋快餐”企业使用在校大学生不按当地最低工资标准付工资。其他行业也存在类似情形。2004年上海某商学院学生小朱到超市从事商品促销，每天报酬为30元，而上海市公布的最低月工资标准是不低于635元，每小时不低于5.5元。她每天工作6小时，所获报酬未达最低工资标准。但当她和店方理论时，对方出示的《上海市的高校勤工助学管理暂行办法》规定：“学生勤工助学活动的劳动报酬每小时不得低于3元。”[4]大学生打工工资低的最大问题在于我国立法中没有把此类劳动服务视为正常的劳动关系。

3 改善在校大学生打工权益的措施

要改善在校大学生权益保护问题，只有完善现有法律，才能得到解决。

3．1 提高法律意识

提高大学生打工的法律意识。大学生打工要学会运用法律武器维护自己的合法权益。如在家教服务中，应与学生家长签订劳务协议,明确民事劳务关系，对家教时间、地点、报酬予以书面约定。注意对家教中介的营业资格予以审查,索取和保留正规发票、收据,为日后维权保存证据。遇到中介要求先付中介费，必须要求签订协议或开出正式收据，并注明必须中介成功才收费，切忌口头协议。在校大学生打工应当明白国家劳动和社会保障部明令禁止任何公司和单位以任何借口对劳动者收取押金或扣押身份证。相关法律的教育与培训，学校也应重视和加强。

3．2 学校学生部成立大学生打工权益保护部门

大学学生工作部门应成立相应部门，对大学生受到侵权进行帮助，必要时支持提讼。大学生在打工中以个体身份出现，产生权益受害时，在法律关系上处于劣势，难以与公司、企业进行诉讼，由学校相关部门提讼相当必要，学校的参与可以改变大学生个体的弱势地位。因此，当学生打工期间受到权益侵害时，学校应当支持学生多途径维权，帮助学生诉讼，对学生进行资金的支持。

3．3 通过其他法律获得救济

按我国现行的《劳动法》，打工大学生产生的法律关系不属于劳动关系导致大学生权益保护存在法律上的缺失。但最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条第2款规定，打工大学生与雇主属于雇佣关系。“从事‘雇佣活动’是指从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。雇员的行为超出授权范围，但其表现形式是履行职务或者与履行职务有内在联系的，应当认定为‘从事雇佣活动’。”该法明确规定雇主对雇员的侵权要承担法律责任。“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。”此法排除了劳动关系中的法律适用，因为它规定：“属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用本条规定”；“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害，赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的，人民法院应予支持。”这里的侵权救济仅适用工伤行为之外的关系，大学生打工是可以适用此法律的。从法律适用看，更好的途径是选择《人身损害赔偿解释》，因为该法的规定更加方便，更具有针对性。

3．4 修改相关法律，把大学生打工权益保护纳入法律调整的范围

大学生在打工中权益保护最大问题在于法律上的缺失。2008年1月1日起实施的《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织(以下称用人单位)与劳动者建立劳动关系,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,适用本法。”由于在校大学生属于业余打工(课余兼职),不是用工的主体资格。在家教工作中学生家长也不是用人单位,大学生和学生家长是平等主体(自然人)之间的雇佣关系,所以大学生在从事家教时并未建立劳动关系,可以不签订劳动合同,于是不在《劳动法》调整的范围之内。主要依据是劳动部于1995年颁布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第12条的规定。“在校生利用业余时间勤工俭学，不视为就业，未建立劳动关系，可以不签订劳动合同。”大学生是临时打工最大的群体，然而他们却不属于保护的对象。2007年6月26日财政部和教育部联合制定的《高等学校学生勤工助学管理办法》第六条称：“学生私自在校外打工的行为,不在本办法规定之列。”第二十八条规定:“学生在校外开展勤工助学活动的,学生勤工助学管理服务组织必须经学校授权,代表学校与用人单位和学生三方签订具有法律效力的协议书。”该《办法》从实质上削减大学的责任，以有无学校的参与作为区分标准,区别对待大学生“校外勤工助学”和“打工”，把大学生个人打工排除在法律的调整范围外。总之，在我国现行与劳动服务有关系的法律中，在校大学生都不是法律调整的对象，这就造成了大学生打工权益保护在法律上的缺失。

针对这一问题大致有三种观点：一是大学生打工属于劳动法意义上的劳动者范围，大学生有权签订劳动合同，理应受到劳动法的保护[5]。二是大学生与雇主形成雇佣关系,可由民法、合同法来调整[6]。三是在德国，雇佣关系也受《劳动法》的管辖,这种做法应该成为未来劳动立法的一种趋势。鉴于此，笔者提出下述几种解决办法：首先，通过解释《劳动法》来改变当前在校大学生打工的法律缺失问题，替代1995年的解释。其次，通过《合同法》的立法，强化对雇佣关系的立法保护。通过扩大解释《劳动合同法》第六十八条的适用范围来解决，因为该条规定“非全日制用工，是指以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式”，而且第六十九条还规定了口头合同有效，于是可以把大学生打工权益保护纳入劳动法的调整范围。其实，随着我国在校大学生的打工人数越来越多，应当把《劳动法》调整范围定义为：有偿提供劳务关系的对象，不管是全日工、非全日工，只要当事人之间有明确的、有偿的劳务关系就行。

参考文献：

[1]关于在校大学生打工的调查报告

[2]胡志鑫，大学生打工过程中的维权问题.载中国市场，2005年36期

[3]张庆祖，李铁梅.大学生兼职期间权益法律保护探析：陕西大学生兼职调查报告分析.载西北农业科技大学学报，20094。

[4]大学生打工要注意维权：我们不是廉价劳动力，载新闻晨报，2004-9-13；

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（一）传统的供暖协议与《合同法》的不相适应性

我国供暖体制是在计划经济时代作为一项福利事业建立起来的，当时供暖费用全部由政府负担。随着经济体制改革的逐步深入，供暖体制也发生了一系列变化。根据1994年出台的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，政府对供暖开支不再统包统管，而转向由采暖用户所在单位负担，对于没有工作单位的，由采暖用户个人负担。但在《合同法》颁布实施以后，供暖体制很难适应《合同法》发展的要求，逐渐凸现出与法律规范诸多不相适应的地方。

（二）作为用热单位一方的行为

1.用热单位无力支付供暖费引发的纠纷。一些用热企业经营不景气，效益不好，对职工的基本工资都难以发放，更不用说对职工供暖费的支付了。而传统的由职工所在单位代缴的机制当面临单位无力支付时，就显现出诸多弊端，使得纠纷扩大化。

2.用热方未及时变更供暖协议引发的纠纷。主要存在两种情况。（1）随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费用的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接缴纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款作出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人承担付款义务。（2）在职工调离单位，或者被辞退后，为其支付供暖费用的单位没有及时与职工就供暖合同中供暖费用的支付方式等条款进行变更或解除，而当供暖单位收取供暖费用时，职工原单位却难辟其咎，以至于双方对供暖费的承担产生纠纷。

（三）作为供热单位一方的行为

1.供暖质量不合格导致的纠纷。如住户室内温度不达标，不能达到国家规定的温度标准、时间标准。但由于采暖户其没有及时主张自己的权利或没有在瑕疵发生时采取有效的手段解决，以致在诉讼中不能举出任何证据，从而无法获得法庭认定。

2.用热单位的法律意识增强。

随着依法治国方略的实施，越来越多的社会关系被纳入到法律调整的范围中来，公民、法人和其他组织的法制意识也在不断增强。供暖单位也不例外。另一方面，近几年由于能源价格持续上涨，给供暖单位的经营也带来沉重的负担。虽然物价局核定的供暖费在逐步增长，但采暖户拒不交纳采暖费的情况还是大量存在，使得供暖单位举步维艰，从而也就使得以诉讼方式讨要供暖费的案件大量涌现。

二、当前审理供暖纠纷案件遇到的问题及对策

（一）采暖户要积极举证

由于热具有传导性，因此在温度问题上应注意做好取证工作，比如请公证处鉴定温度、低温保持的时间，调查问题的原因等。

（二）供暖费用的承担主体应如何确定是法院在解决供用热力合同纠纷中应当首先明确

根据《供暖管理规定》的相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。但在今天住房私有化的形式下，并没有新的规范调整个人私有房屋的供暖费用承担问题，在这种情况下，可依据北京市高级人民法院《关于追索供热费案件的若干意见》之规定，即以合同主体为标准，采暖个人所在单位或无单位个人本人为补充的确定被告原则。而在审判实践中，有很大一部分是没有签订供暖合同的，虽然根据《合同法》的相关规定，双方没有签订合同，但当事人一方已经履行合同义务，对方接受的，该合同也成立。但因为长时间由单位代职工缴纳供暖费，使得一些供暖单位先告职工个人，这些职工以采暖费应由单位负担为由提出抗辩，故而被告主体不适格，供暖单位只能先撤诉，然后再告单位。

（三）供暖合同权利义务的对等性

供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方难以行使一般民事合同主体的不安抗辩权，不能停止供热，以保证整体供暖。由此供暖合同具有与其他民事合同不同的公共服务性、行政强制性、强制履行性的特点。正是由于供暖单位具有以上的特殊性，所以当采暖方拒绝付全部款项时，法院应不予支持。因此，笔者认为，在现有供暖体制和政策法规没有发生变化的情况下，供暖单位应当采取积极形式与采暖方签订供热合同，明确双方的权利义务，尤其是明确采暖一方应当全额支付供暖费用，避免出现纠纷时无任何法律依据。另外在立法上，应进一步完善有关供用热力合同的规定，针对其特殊性，对供暖合同中有关权利义务条款的内容作出更为具体、明确、切实可行的法律规定，以使对供暖纠纷的处理完全纳入法制化的轨道。

（四）供暖合同的变更及终止

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社会事务科承担了社区管理、低保及低保边缘户、廉租住房救助、居家养老、双拥、残联、社区教育等多项职能，是直接为居民服务的科室。我们在具体工作中，始终做到坚持“以人为本、求真务实、扎实有序”的工作思路；坚持各项工作想在前、干在前，以身作则；坚持调动科室人员工作的积极性，集思广益。2014年主要完成了以下工作：

民政工作

（一）城市居民最低生活保障：实现管理和服务信息化，资金发放社会化，做好动态管理下的“应保尽保”。自6月2日开始的市“阳光低保”专项行动中，社会事务科工作人员会同社区低保工作人员两人一组开始对所有低保家庭进行入户复核，调查问话、照相、填表，通过一个多月的努力工作，中大辖区内216户低保家庭全部入户完成复核工作，通过本次复核有12户家庭退出低保或转往现居住地，有8户困难家庭新纳入低保。

1-11月份新增低保18户42人，退出低保37户77人，目前，现有低保202户385人，上半年共发放低保金99.69万元，月人均补差309.61元，发放分类施保金3.9万元；低保户电价补贴5.2万元；低保家庭学生补贴2.9万元；高龄老人补贴1.9万元；失能老人补贴3400元。

（二）社会救助：以阳光民生救助服务中心为工作载体，临时救济、专项救助相配套，努力推进扶贫帮困社会化，不断拓宽社会救助的覆盖面。2014年春节期间走访慰问救助困难户540户，发放救助金额30.88万元，发放救助物品211份，40934元；其中发放低保户春节补贴523份10.55万元；发放“雪中送炭”补助41户2.48万元；穆斯林春节补贴2800元；完成低保边缘户家庭材料申请36份，发放生活补助金20100元，完成辖区生活长期不能自理经济困难老年人调查上报材料6份；为35名辖区大重病困难群众办理了医疗救助和临时救助金，共计发放救助金16万元。

（三）拥军优属：办事处现有伤残军人17人，参战退伍人员5人，困难企业安置1人，新兵入伍6人，我们认真落实优抚安置政策，积极配合区有关部门做好退伍返乡人员的安置和现役军人优待金发放等工作。对各类优抚对象做到了解他们生活、住房、医疗等方面情况，实行动态管理、动态跟踪，切实为优抚对象解决“三难”问题。全年走访慰问优抚对象110户，发放春联、慰问信、纪念品110份；发放义务兵家庭优待金7.95万元，换发烈士证一份，开具退伍义务兵介绍信7份。

（四）社区建设：

1、第九届社区居委会换届选举已经结束，办事处现有5个社区，26名居委会成员，平均年龄37岁，党员17名，大学以上学历14人，女性22人，社工师5人。

2、全面认真的梳理中大地区居民群众的各项民生需求，结合中大地区的实际情况实施民生工程，重点工作放在开放式小区的各项为民服务项目，做好保障困难群众的居家物业化管理服务和各类民生工作，做到路平、灯亮、人心安。裕北社区为了进一步贴近群众服务居民，把办公室搬到了廉租房小区，和派出所、物业管理一起积极营造“温馨友爱，和谐向上”的社区文化，让廉租住户共享社会发展成果，建起了阅览室、多功能活动室；成立社区艺术团、秧歌队，社区警务室、法律调解室、维权维稳服务站以及社区居民党支部等机构的设立，为住户们提供了专业的法律援助，开展纠纷排查和矛盾调解，配合搞好社区自治，共同将廉租房小区打造成幸福、温暖的家。

本年度上报本辖区民生服务项目13个，现已经完成11项，正在进行2项；总投资540万元，其中办事处自筹资金投入147万元，上半年开放式老旧小区整治投资,126.72万元，其中粉刷楼道33栋，整修小区主次道路16条，8700平方米。申报市社区治理创新成果评选项目两个，申报市“泉学E站”1处。

（五）、居家养老工作

辖区内现有社区居家养老服务站一个，服务点3个，正在建设居家养老服务中心一个，社区居家养老服务站一个。提供医疗上门巡诊服务，社区老饭桌免费午餐送餐服务，家政上门服务三种服务方式，服务辖区老年群众。依托社区医疗服务中心，开展居家养老医疗上门服务44户，与市一键通服务中心合作开展老年人免费送餐服务48户，开展家政上门服务14户。辖区内接受服务的老年人106人，其中孤老6人，半自理和不能自理70岁以上困难老人7人，80岁以上空巢老人93人，现在正在准备资料，准备发放老年人免费手机30部

（六）、廉租住房：办理低收入认定320户,主要服务人群是八里桥新居的廉租房住户，八里桥新居是市住户最多的集中建设的廉租房小区，现有住户480户，来自市五区，全部是低保户、残疾人家庭、空巢老年人家庭等社会弱势群体，低收入认定十分集中，家庭情况复杂，负责办理低收入认定工作的高俊强同志提前介入材料审核工作，深入到廉租房小区，和社区居委会工作人员共同审核校验住户材料。科学安排审核时间，耐心解释各项政策，及时反馈上级部门的审核要求，得到了服务人群的理解和支持。

二、残疾人工作中大残联

目前工作有持证残疾人315人，于春节期间为63个贫困残疾人家庭发放了节日救助现金18900元，联合各社区居委会为其他部分残疾人提供了过节物资和慰问品。新办、补办残疾证10人。在审证期间共审核残疾证220人。

残疾人康复工作：为本辖区的9名残疾人建立了康复训练档案；肢体残疾人辅助器具进万家辅助需求调查工作进行摸底，为2名具有康复需求的肢体残疾人评估适配了基本辅助器具6件。为3名重度肢体残疾人评估个性化适配辅助器具10件，为4名听力残疾人评估适配申请了助听器。共有11名贫困精神病患者享受市贫困精神病免费服药的救助项目；1名贫困精神病患者申请了免费住院。为辖区的4名贫困脑瘫、智力残疾儿童申请了免费康复救助项目。为迎接全国白内障无障碍社区的检查，准备了档案等材料。6月份，

就业工作：今年办事处辖区内共有11名有劳动能力的持证残疾人就业或再就业，残疾人培训11人，为38名符合条件的低保重度残疾人发放了重残生活补贴22500元。

三、文化体育工作

文化方面

1、第九届“新城之光”大型元宵灯会和第“之夏”消夏晚会成功举办。

2、积极创建省级社会文化先进区。参演第二届社区文艺汇演取得圆满成功。组织社区居民参加创建美好家园摄影展。皇家马戏嘉年华爱心活动组织社区特困群众免费观看。

体育方面

1、完成了健身场地设施的统计。完成了第六次全国体育场地普查。

篇9

    （一）造成拖欠供暖费原因多种

    一种是用户所在单位与供暖方签订协议由其交纳供暖费用，单位效益欠佳导致供暖费累计拖欠；此外，有些单位职工购买了单位房屋的产权，但是未及时通知供暖单位变更供暖合同，造成用暖职工不知交纳，所在单位误以为职工已经交纳，而供暖单位等待用暖单位交纳的脱环现象；第三种情况是，一些职工离开原单位，但未及时变更供暖合同，形成了上述脱环现象，造成供暖费多年拖欠。

    （二）供暖合同纠纷举证难，对于供暖质量和标准问题，特别是供暖期间以后，用暖人举证较为困难；而根据民事诉讼法的“谁主张谁举证”原则，在民事诉讼中，提出主张的一方当事人应当举证证明自己的主张，否则将承担举证不能甚至败诉的后果。

    （三）按照政府对公益事业的要求，供热企业不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由。使得改建供热系统投资的费用承担问题与 政府供暖价格计划控制成为难题。特别是建国几十年来盖的楼房，在设计供热系统时根本就没有考虑节能和计量问题，供热系统本身存在着不具备热计量、环保和热调控能力的固有缺陷。此外，不论新建还是老系统改造，均需要加装必要的设备，同时对供热系统的水质也要有更高的要求。因此投资需要增加，导致供热成本增加，但按照政府对公益事业的要求，供热企业又不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由；其次是供热收费机制不健全，处罚不缴费者无相关法律可依。热既然是商品，它的价值就应通过价格来体现。集中供热对同一地界内的千家万户具有相对的垄断性，它不能像一般商品在市场上流通和交易。所以“热”又是一种特殊商品。据此，在制定供热价格时一方面要全面测算供热的经济性 ，另一方面又要充分考虑供热的政策性，否则，不仅计量供热推广不了，还会酿成社会的不安定。

    （四）供暖欠费纠纷大幅上升

    以近三年宣武区法院为例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增达1506件。从受理此类案件的绝对数量上来看，每年均以400％的速度增长，是民事案件中增长最为显著的一类案件。从该类案件占该院民事案件的比重上看，由2001年的0％增长到2004年的近10％。由此可见，供暖纠纷大量出现，已经成为今后的一种必然趋势。

    （五）诉讼主体的特点

    从2002年受理的167起案件中来看，原告多为供暖中心和一些物业管理公司。到2004年，原告主体呈现出多样化的趋势，供暖单位逐渐成为原告起诉的主要形式。而以接受供暖服务对象为原告的案件却及其少见。

    （六）被告主体呈多元化趋势

    从1961年《北京市房地产管理局关于冬季暖气收费的暂行规定》至今，北京市依然延续着由单位承担的原则。从而也导致了供暖方只与职工所在单位签订供暖协议，这样，以单位为被告的案件占到主要地位。尤以国有企事业单位为主。随着城市住房改革的不断推进，加之个人支付取暖费的商品房增多等原因，一批劳动者享受的福利供暖待遇正发生变化，以个人为被告的案件也呈逐年上升趋势。而在这些以个人为被告的案件中，被告多为下岗工人、失业人员等社会低收入人群。

    二、案件呈现出以上特点的原因

    （一）传统的供暖协议与《合同法》的不相适应性

    我国供暖体制是在计划经济时代作为一项福利事业建立起来的，当时供暖费用全部由政府负担。随着经济体制改革的逐步深入，供暖体制也发生了一系列变化。根据 1994年出台的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，政府对供暖开支不再统包统管，而转向由采暖用户所在单位负担，对于没有工作单位的，由采暖用户个人负担。但在《合同法》颁布实施以后，供暖体制很难适应《合同法》发展的要求，逐渐凸现出与法律规范诸不相适应的地方。具体表现为以下几方面：1、供暖协议签订的不自由性

    目前的供暖协议签订的现状是，为个人采暖用户付费的单位并非出于自愿与供暖单位签订供暖协议，而是迫于市政府的强制性规定。2、 供暖协议履行的制约性，《北京市住宅锅炉供暖管理规定》中规定，采暖用户无正当理由拒绝交纳供暖费的，房地产管理机关可以责令其限期交纳，情节严重、拒不交纳的，经房地产管理机关批准，供暖单位可以停止供暖。由此可以看出，供暖单位行使权利受着行政规章的制约。即使采暖用户具有“情节严重，拒不交纳”法定停止供暖情节的，却还要受到房地产管理机关的批准。从目前的社会大环境来看，考虑到地方政府的稳定因素，房地产管理机关很难批准供暖单位停止供暖。所以，针对采暖户拖欠采暖费的情况，供暖单位只能继续履行合同义务，这显然与立法本意不相适应。3、供暖协议权利义务的不对等性。供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方却不能停止供热，以保证整体供暖。

    （二）作为用热单位一方的行为

    1、用热单位无力支付供暖费引发的纠纷

    一些用热企业经营不景气，效益不好，本来对职工的基本工资都难以发放，更不用说对职工供暖费的支付了。而传统的由职工所在单位代缴的机制当面临单位无力支付时，就显现出诸多弊端，使得纠纷扩大化。

    2、用热方未及时变更供暖协议引发的纠纷

    主要存在两种情况。一种情况是，随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费用的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接缴纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款作出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人，仍应对供暖费承担付款义务。另一种情况是，在职工调离单位，或者被辞职后，为其支付供暖费用的单位没有及时与职工就供暖合同中供暖费用的支付方式等条款进行变更或解除，而当供暖单位收取供暖费用时，职工原单位却难咎其则，以致于双方对供暖费的承担产生纠纷。

    （三）作为供热单位一方的行为

    1、供暖质量不合格导致的纠纷

    如住户室内温度不达标，不能达到国家规定的温度标准、时间标准。但由于采暖户其没有及时主张自己的权利或没有在瑕疵发生时采取有效的手段解决，以致在诉讼中不能举出任何证据，从而无法获得法庭认定。

    2、用热单位的法律意识增强

    随着依法治国方略的实施，越来越多的社会关系被纳入到法律调整的范围中来，公民、法人和其他组织的法制意识也在不断增强。供暖单位也不例外。另一方面，近几年由于能源价格持续上涨，给供暖单位的经营也带来沉重的负担。虽然物价局核定的供暖费在逐步增长，但采暖户拒不交纳采暖费的情况还是大量存在，使得供暖单位举步维艰，从而也就使得以诉讼方式讨要供暖费的案件大量涌现。

    三、当前审理供暖纠纷案件遇到的问题及对策

    （一）采暖户要积极举证。由于热具有传导性，因此在温度问题上应注意做好取证工作，比如请公证处鉴定温度、低温保持的时间，调查问题的原因等。做好证据保全，才能使问题得到合理和有效解决。

    （二）供暖费用的承担主体应如何确定是法院在解决供用热力合同纠纷中应当首先明确的问题。根据《北京市住宅锅炉供暖管理规定》的相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。但在今天住房私有化的形式下，并没有新的规范调整个人私有房屋的供暖费用承担问题，在这种情况下，可依据北京市高级人民法院《关于追索供热费案件的若干意见》之规定，即以合同主体为标准，一采暖个人所在单位或无单位个人本人为补充的确定被告原则。而在审判实践中，有很大一部分是没有签订供暖合同的，虽然根据《合同法》的相关规定，双方没有签订合同，但当事人一方已经履行合同义务，对方接受的，该合同也成立。但因为长时间政府政策规定由单位代职工缴纳供暖费，使得一些供暖单位先告职工个人，这些职工以采暖费应由单位负担为由提出抗辩，故而被告主体不适格，供暖单位只能先撤诉，然后再告单位。此外，虽然北京市高院在被告主体确定问题上作出了明确的规定，但由于政府规章同时存在规定的情况下，这就使得供暖方在选择诉讼主体时有了多重选择，结果出现错误。从最近几年的案件审理情况来看，撤诉案件占有相当大的比例。针对以上情况，笔者认为，应逐渐统一相关法律规定，完善有关诉讼主体方面的法律规定，以免对当事人造成误导，避免不必要的纠纷出现。

    （三）关于供暖合同权利义务的对等性问题

    供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方难以行使一般民事合同主体的不安抗辩权，不能停止供热，以保证整体供暖。由此供暖合同具有与其他民事合同不同的公共服务性、行政强制性、强制履行性的特点。正是由于供暖单位具有以上的特殊性，所以当采暖方拒绝付全部款项时，法院应不予支持。因此，笔者认为，在现有供暖体制和政策法规没有发生变化的情况下，供暖单位应当采取积极形式与采暖方签订供热合同，明确双方的权利义务，尤其是明确采暖一方应当全额支付供暖费用，避免出现纠纷时无任何法律依据。另外在立法上，应进一步完善有关供用热力合同的规定，针对其自身的特殊性，对合同中有关权利义务条款的内容作出更为具体、明确、切实可行的法律规定，以便使对供暖纠纷的处理完全纳入法制化的轨道上来。

    （四）关于供暖合同的变更及终止问题

    1、供暖合同条款内容的变更

    供暖系公益事业，供用热力合同通常执行政府定价。但在许多供暖协议中，却没有出现供暖的价格标准，而是应当按照当时的实际价格执行。但是随着物价指数、供暖方式的改变，一成不变的价格标准显然不能支持供暖单位的正常运营。当政府定价上调时，供暖方往往不及时通知采暖方价格变更，由此采暖方拒绝履行上调部分的差价。因此，笔者建议对供暖价格进行调整后，供暖单位应当及时通知采暖方，并积极与采暖方就新价格的约定在原合同中作出相应变更。

    2、供暖合同的终止

    在大多数供暖协议中，都是由供暖单位直接与职工所在单位签订供暖协议。但实际采暖人由于离岗、企业分流等原因于其所在单位脱离关系，但其单位未能及时通知供暖单位终止供暖合同导致原实际采暖人名下的供暖费拖欠数年。这种情况下，一方面供暖协议尚未终止，另一方面支付采暖费的当事人并非实际采暖人。所以当发生诉讼时双方都会各执一词。供暖方认为供暖协议尚未终止，原采暖人所在单位就应当支付供暖费用；采暖人所在单位则认为，供暖对象并非本单位职工，故不应履行付费义务。针对上述情况，在传统供热体制尚未改革前，用热单位应增强相关责任人员的法律意识和工作责任心，在单位人员的工作情况发生变更后，及时修改供暖合同中有关条款，及时与已经离岗的人员解除合同。

篇10

北方一些城市实行停止福利供暖，由个人直接缴纳采暖费的供暖体制改革后，怎样交供暖费成了百姓议论的热门话题。

供暖作为一项公共服务性社会公益事业，是人们日常生活中不可或缺的重要需求，近年来，相当一部分热力用户严重拖欠采缓费，已经成为北方地区冬季供暖的主要问题。随着城市供热逐步实行社会化生产和商品化供应，规范供热和用热的法规尚未出台。使得城市供暖愈发凸显出其与时代的错位。首先调整供暖关系的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》产生于计划经济向市场经济转型过程中，当时城市住房改革尚未全面展开，房屋多以公房为主。根据相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。当时现如今住房已完全私有化，但供暖方面却没有出台新的规范；此外如何在政府的计划指导下将服务性社会公益的“供热”作为商品进行生产、流通和消费，如何制定合理的热价，并按热计量收费等等问题。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其与《合同法》的相关规定也并不协调。具体说来，当前供暖合同纠纷案件呈现出如下特点：

一、造成拖欠供暖费原因多种

一种是用户所在单位与供暖方签订协议由其交纳供暖费用，单位效益欠佳导致供暖费累计拖欠；此外，有些单位职工购买了单位房屋的产权，但是未及时通知供暖单位变更供暖合同，造成用暖职工不知交纳，所在单位误以为职工已经交纳，而供暖单位等待用暖单位交纳的脱环现象；第三种情况是，一些职工离开原单位，但未及时变更供暖合同，形成了上述脱环现象，造成供暖费多年拖欠。

（二）供暖合同纠纷举证难，对于供暖质量和标准问题，特别是供暖期间以后，用暖人举证较为困难；而根据民事诉讼法的“谁主张谁举证”原则，在民事诉讼中，提出主张的一方当事人应当举证证明自己的主张，否则将承担举证不能甚至败诉的后果。

（三）按照政府对公益事业的要求，供热企业不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由。使得改建供热系统投资的费用承担问题与 政府供暖价格计划控制成为难题。特别是建国几十年来盖的楼房，在设计供热系统时根本就没有考虑节能和计量问题，供热系统本身存在着不具备热计量、环保和热调控能力的固有缺陷。此外，不论新建还是老系统改造，均需要加装必要的设备，同时对供热系统的水质也要有更高的要求。因此投资需要增加，导致供热成本增加，但按照政府对公益事业的要求，供热企业又不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由；其次是供热收费机制不健全，处罚不缴费者无相关法律可依。热既然是商品，它的价值就应通过价格来体现。集中供热对同一地界内的千家万户具有相对的垄断性，它不能像一般商品在市场上流通和交易。所以“热”又是一种特殊商品。据此，在制定供热价格时一方面要全面测算供热的经济性 ，另一方面又要充分考虑供热的政策性，否则，不仅计量供热推广不了，还会酿成社会的不安定。

（四）供暖欠费纠纷大幅上升

以近三年宣武区法院为例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增达1506件。从受理此类案件的绝对数量上来看，每年均以400％的速度增长，是民事案件中增长最为显著的一类案件。从该类案件占该院民事案件的比重上看，由2001年的0％增长到2004年的近10％。由此可见，供暖纠纷大量出现，已经成为今后的一种必然趋势。

（五）诉讼主体的特点

从2002年受理的167起案件中来看，原告多为供暖中心和一些物业管理公司。到2004年，原告主体呈现出多样化的趋势，供暖单位逐渐成为原告起诉的主要形式。而以接受供暖服务对象为原告的案件却及其少见。

（六）被告主体呈多元化趋势

从1961年《北京市房地产管理局关于冬季暖气收费的暂行规定》至今，北京市依然延续着由单位承担的原则。从而也导致了供暖方只与职工所在单位签订供暖协议，这样，以单位为被告的案件占到主要地位。尤以国有企事业单位为主。随着城市住房改革的不断推进，加之个人支付取暖费的商品房增多等原因，一批劳动者享受的福利供暖待遇正发生变化，以个人为被告的案件也呈逐年上升趋势。而在这些以个人为被告的案件中，被告多为下岗工人、失业人员等社会低收入人群。

二、案件呈现出以上特点的原因

（一）传统的供暖协议与《合同法》的不相适应性

我国供暖体制是在计划经济时代作为一项福利事业建立起来的，当时供暖费用全部由政府负担。随着经济体制改革的逐步深入，供暖体制也发生了一系列变化。根据 1994年出台的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，政府对供暖开支不再统包统管，而转向由采暖用户所在单位负担，对于没有工作单位的，由采暖用户个人负担。但在《合同法》颁布实施以后，供暖体制很难适应《合同法》发展的要求，逐渐凸现出与法律规范诸不相适应的地方。具体表现为以下几方面：1、供暖协议签订的不自由性

目前的供暖协议签订的现状是，为个人采暖用户付费的单位并非出于自愿与供暖单位签订供暖协议，而是迫于市政府的强制性规定。2、 供暖协议履行的制约性，《北京市住宅锅炉供暖管理规定》中规定，采暖用户无正当理由拒绝交纳供暖费的，房地产管理机关可以责令其限期交纳，情节严重、拒不交纳的，经房地产管理机关批准，供暖单位可以停止供暖。由此可以看出，供暖单位行使权利受着行政规章的制约。即使采暖用户具有“情节严重，拒不交纳”法定停止供暖情节的，却还要受到房地产管理机关的批准。从目前的社会大环境来看，考虑到地方政府的稳定因素，房地产管理机关很难批准供暖单位停止供暖。所以，针对采暖户拖欠采暖费的情况，供暖单位只能继续履行合同义务，这显然与立法本意不相适应。3、供暖协议权利义务的不对等性。供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方却不能停止供热，以保证整体供暖。

（二）作为用热单位一方的行为

1、用热单位无力支付供暖费引发的纠纷

一些用热企业经营不景气，效益不好，本来对职工的基本工资都难以发放，更不用说对职工供暖费的支付了。而传统的由职工所在单位代缴的机制当面临单位无力支付时，就显现出诸多弊端，使得纠纷扩大化。

2、用热方未及时变更供暖协议引发的纠纷

主要存在两种情况。一种情况是，随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费用的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接缴纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款作出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人，仍应对供暖费承担付款义务。另一种情况是，在职工调离单位，或者被辞职后，为其支付供暖费用的单位没有及时与职工就供暖合同中供暖费用的支付方式等条款进行变更或解除，而当供暖单位收取供暖费用时，职工原单位却难咎其则，以致于双方对供暖费的承担产生纠纷。

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（三）作为供热单位一方的行为

1、供暖质量不合格导致的纠纷

如住户室内温度不达标，不能达到国家规定的温度标准、时间标准。但由于采暖户其没有及时主张自己的权利或没有在瑕疵发生时采取有效的手段解决，以致在诉讼中不能举出任何证据，从而无法获得法庭认定。

2、用热单位的法律意识增强

随着依法治国方略的实施，越来越多的社会关系被纳入到法律调整的范围中来，公民、法人和其他组织的法制意识也在不断增强。供暖单位也不例外。另一方面，近几年由于能源价格持续上涨，给供暖单位的经营也带来沉重的负担。虽然物价局核定的供暖费在逐步增长，但采暖户拒不交纳采暖费的情况还是大量存在，使得供暖单位举步维艰，从而也就使得以诉讼方式讨要供暖费的案件大量涌现。

三、当前审理供暖纠纷案件遇到的问题及对策

（一）采暖户要积极举证。由于热具有传导性，因此在温度问题上应注意做好取证工作，比如请公证处鉴定温度、低温保持的时间，调查问题的原因等。做好证据保全，才能使问题得到合理和有效解决。

（二）供暖费用的承担主体应如何确定是法院在解决供用热力合同纠纷中应当首先明确的问题。根据《北京市住宅锅炉供暖管理规定》的相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。但在今天住房私有化的形式下，并没有新的规范调整个人私有房屋的供暖费用承担问题，在这种情况下，可依据北京市高级人民法院《关于追索供热费案件的若干意见》之规定，即以合同主体为标准，一采暖个人所在单位或无单位个人本人为补充的确定被告原则。而在审判实践中，有很大一部分是没有签订供暖合同的，虽然根据《合同法》的相关规定，双方没有签订合同，但当事人一方已经履行合同义务，对方接受的，该合同也成立。但因为长时间政府政策规定由单位代职工缴纳供暖费，使得一些供暖单位先告职工个人，这些职工以采暖费应由单位负担为由提出抗辩，故而被告主体不适格，供暖单位只能先撤诉，然后再告单位。此外，虽然北京市高院在被告主体确定问题上作出了明确的规定，但由于政府规章同时存在规定的情况下，这就使得供暖方在选择诉讼主体时有了多重选择，结果出现错误。从最近几年的案件审理情况来看，撤诉案件占有相当大的比例。针对以上情况，笔者认为，应逐渐统一相关法律规定，完善有关诉讼主体方面的法律规定，以免对当事人造成误导，避免不必要的纠纷出现。

（三）关于供暖合同权利义务的对等性问题

供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方难以行使一般民事合同主体的不安抗辩权，不能停止供热，以保证整体供暖。由此供暖合同具有与其他民事合同不同的公共服务性、行政强制性、强制履行性的特点。正是由于供暖单位具有以上的特殊性，所以当采暖方拒绝付全部款项时，法院应不予支持。因此，笔者认为，在现有供暖体制和政策法规没有发生变化的情况下，供暖单位应当采取积极形式与采暖方签订供热合同，明确双方的权利义务，尤其是明确采暖一方应当全额支付供暖费用，避免出现纠纷时无任何法律依据。另外在立法上，应进一步完善有关供用热力合同的规定，针对其自身的特殊性，对合同中有关权利义务条款的内容作出更为具体、明确、切实可行的法律规定，以便使对供暖纠纷的处理完全纳入法制化的轨道上来。

1、供暖合同条款内容的变更

供暖系公益事业，供用热力合同通常执行政府定价。但在许多供暖协议中，却没有出现供暖的价格标准，而是应当按照当时的实际价格执行。但是随着物价指数、供暖方式的改变，一成不变的价格标准显然不能支持供暖单位的正常运营。当政府定价上调时，供暖方往往不及时通知采暖方价格变更，由此采暖方拒绝履行上调部分的差价。因此，笔者建议对供暖价格进行调整后，供暖单位应当及时通知采暖方，并积极与采暖方就新价格的约定在原合同中作出相应变更。

2、供暖合同的终止

在大多数供暖协议中，都是由供暖单位直接与职工所在单位签订供暖协议。但实际采暖人由于离岗、企业分流等原因于其所在单位脱离关系，但其单位未能及时通知供暖单位终止供暖合同导致原实际采暖人名下的供暖费拖欠数年。这种情况下，一方面供暖协议尚未终止，另一方面支付采暖费的当事人并非实际采暖人。所以当发生诉讼时双方都会各执一词。供暖方认为供暖协议尚未终止，原采暖人所在单位就应当支付供暖费用；采暖人所在单位则认为，供暖对象并非本单位职工，故不应履行付费义务。针对上述情况，在传统供热体制尚未改革前，用热单位应增强相关责任人员的法律意识和工作责任心，在单位人员的工作情况发生变更后，及时修改供暖合同中有关条款，及时与已经离岗的人员解除合同。

篇11

北方一些城市实行停止福利供暖，由个人直接缴纳采暖费的供暖体制改革后，怎样交供暖费成了百姓议论的热门话题。

供暖作为一项公共服务性社会公益事业，是人们日常生活中不可或缺的重要需求，近年来，相当一部分热力用户严重拖欠采缓费，已经成为北方地区冬季供暖的主要问题。随着城市供热逐步实行社会化生产和商品化供应，规范供热和用热的法规尚未出台。使得城市供暖愈发凸显出其与时代的错位。首先调整供暖关系的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》产生于计划经济向市场经济转型过程中，当时城市住房改革尚未全面展开，房屋多以公房为主。根据相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。当时现如今住房已完全私有化，但供暖方面却没有出台新的规范；此外如何在政府的计划指导下将服务性社会公益的“供热”作为商品进行生产、流通和消费，如何制定合理的热价，并按热计量收费等等问题。另外，由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其与《合同法》的相关规定也并不协调。具体说来，当前供暖合同纠纷案件呈现出如下特点：

一、造成拖欠供暖费原因多种

一种是用户所在单位与供暖方签订协议由其交纳供暖费用，单位效益欠佳导致供暖费累计拖欠；此外，有些单位职工购买了单位房屋的产权，但是未及时通知供暖单位变更供暖合同，造成用暖职工不知交纳，所在单位误以为职工已经交纳，而供暖单位等待用暖单位交纳的脱环现象；第三种情况是，一些职工离开原单位，但未及时变更供暖合同，形成了上述脱环现象，造成供暖费多年拖欠。

（二）供暖合同纠纷举证难，对于供暖质量和标准问题，特别是供暖期间以后，用暖人举证较为困难；而根据民事诉讼法的“谁主张谁举证”原则，在民事诉讼中，提出主张的一方当事人应当举证证明自己的主张，否则将承担举证不能甚至败诉的后果。

（三）按照政府对公益事业的要求，供热企业不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由。使得改建供热系统投资的费用承担问题与政府供暖价格计划控制成为难题。特别是建国几十年来盖的楼房，在设计供热系统时根本就没有考虑节能和计量问题，供热系统本身存在着不具备热计量、环保和热调控能力的固有缺陷。此外，不论新建还是老系统改造，均需要加装必要的设备，同时对供热系统的水质也要有更高的要求。因此投资需要增加，导致供热成本增加，但按照政府对公益事业的要求，供热企业又不能像其它商品生产者享有随意提价或停止销售的自由；其次是供热收费机制不健全，处罚不缴费者无相关法律可依。热既然是商品，它的价值就应通过价格来体现。集中供热对同一地界内的千家万户具有相对的垄断性，它不能像一般商品在市场上流通和交易。所以“热”又是一种特殊商品。据此，在制定供热价格时一方面要全面测算供热的经济性，另一方面又要充分考虑供热的政策性，否则，不仅计量供热推广不了，还会酿成社会的不安定。

（四）供暖欠费纠纷大幅上升

以近三年宣武区法院为例，2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增达1506件。从受理此类案件的绝对数量上来看，每年均以400％的速度增长，是民事案件中增长最为显著的一类案件。从该类案件占该院民事案件的比重上看，由2001年的0％增长到2004年的近10％。由此可见，供暖纠纷大量出现，已经成为今后的一种必然趋势。

（五）诉讼主体的特点

从2002年受理的167起案件中来看，原告多为供暖中心和一些物业管理公司。到2004年，原告主体呈现出多样化的趋势，供暖单位逐渐成为原告的主要形式。而以接受供暖服务对象为原告的案件却及其少见。

（六）被告主体呈多元化趋势

从1961年《北京市房地产管理局关于冬季暖气收费的暂行规定》至今，北京市依然延续着由单位承担的原则。从而也导致了供暖方只与职工所在单位签订供暖协议，这样，以单位为被告的案件占到主要地位。尤以国有企事业单位为主。随着城市住房改革的不断推进，加之个人支付取暖费的商品房增多等原因，一批劳动者享受的福利供暖待遇正发生变化，以个人为被告的案件也呈逐年上升趋势。而在这些以个人为被告的案件中，被告多为下岗工人、失业人员等社会低收入人群。

二、案件呈现出以上特点的原因

（一）传统的供暖协议与《合同法》的不相适应性

我国供暖体制是在计划经济时代作为一项福利事业建立起来的，当时供暖费用全部由政府负担。随着经济体制改革的逐步深入，供暖体制也发生了一系列变化。根据1994年出台的《北京市住宅锅炉供暖管理规定》，政府对供暖开支不再统包统管，而转向由采暖用户所在单位负担，对于没有工作单位的，由采暖用户个人负担。但在《合同法》颁布实施以后，供暖体制很难适应《合同法》发展的要求，逐渐凸现出与法律规范诸不相适应的地方。具体表现为以下几方面：1、供暖协议签订的不自由性

目前的供暖协议签订的现状是，为个人采暖用户付费的单位并非出于自愿与供暖单位签订供暖协议，而是迫于市政府的强制性规定。2、供暖协议履行的制约性，《北京市住宅锅炉供暖管理规定》中规定，采暖用户无正当理由拒绝交纳供暖费的，房地产管理机关可以责令其限期交纳，情节严重、拒不交纳的，经房地产管理机关批准，供暖单位可以停止供暖。由此可以看出，供暖单位行使权利受着行政规章的制约。即使采暖用户具有“情节严重，拒不交纳”法定停止供暖情节的，却还要受到房地产管理机关的批准。从目前的社会大环境来看，考虑到地方政府的稳定因素，房地产管理机关很难批准供暖单位停止供暖。所以，针对采暖户拖欠采暖费的情况，供暖单位只能继续履行合同义务，这显然与立法本意不相适应。3、供暖协议权利义务的不对等性。供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方却不能停止供热，以保证整体供暖。

（二）作为用热单位一方的行为

1、用热单位无力支付供暖费引发的纠纷

一些用热企业经营不景气，效益不好，本来对职工的基本工资都难以发放，更不用说对职工供暖费的支付了。而传统的由职工所在单位代缴的机制当面临单位无力支付时，就显现出诸多弊端，使得纠纷扩大化。

2、用热方未及时变更供暖协议引发的纠纷

主要存在两种情况。一种情况是，随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费用的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接缴纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款作出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人，仍应对供暖费承担付款义务。另一种情况是，在职工调离单位，或者被辞职后，为其支付供暖费用的单位没有及时与职工就供暖合同中供暖费用的支付方式等条款进行变更或解除，而当供暖单位收取供暖费用时，职工原单位却难咎其则，以致于双方对供暖费的承担产生纠纷。（三）作为供热单位一方的行为

1、供暖质量不合格导致的纠纷

如住户室内温度不达标，不能达到国家规定的温度标准、时间标准。但由于采暖户其没有及时主张自己的权利或没有在瑕疵发生时采取有效的手段解决，以致在诉讼中不能举出任何证据，从而无法获得法庭认定。

2、用热单位的法律意识增强

随着依法治国方略的实施，越来越多的社会关系被纳入到法律调整的范围中来，公民、法人和其他组织的法制意识也在不断增强。供暖单位也不例外。另一方面，近几年由于能源价格持续上涨，给供暖单位的经营也带来沉重的负担。虽然物价局核定的供暖费在逐步增长，但采暖户拒不交纳采暖费的情况还是大量存在，使得供暖单位举步维艰，从而也就使得以诉讼方式讨要供暖费的案件大量涌现。

三、当前审理供暖纠纷案件遇到的问题及对策

（一）采暖户要积极举证。由于热具有传导性，因此在温度问题上应注意做好取证工作，比如请公证处鉴定温度、低温保持的时间，调查问题的原因等。做好证据保全，才能使问题得到合理和有效解决。

（二）供暖费用的承担主体应如何确定是法院在解决供用热力合同纠纷中应当首先明确的问题。根据《北京市住宅锅炉供暖管理规定》的相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。但在今天住房私有化的形式下，并没有新的规范调整个人私有房屋的供暖费用承担问题，在这种情况下，可依据北京市高级人民法院《关于追索供热费案件的若干意见》之规定，即以合同主体为标准，一采暖个人所在单位或无单位个人本人为补充的确定被告原则。而在审判实践中，有很大一部分是没有签订供暖合同的，虽然根据《合同法》的相关规定，双方没有签订合同，但当事人一方已经履行合同义务，对方接受的，该合同也成立。但因为长时间政府政策规定由单位代职工缴纳供暖费，使得一些供暖单位先告职工个人，这些职工以采暖费应由单位负担为由提出抗辩，故而被告主体不适格，供暖单位只能先撤诉，然后再告单位。此外，虽然北京市高院在被告主体确定问题上作出了明确的规定，但由于政府规章同时存在规定的情况下，这就使得供暖方在选择诉讼主体时有了多重选择，结果出现错误。从最近几年的案件审理情况来看，撤诉案件占有相当大的比例。针对以上情况，笔者认为，应逐渐统一相关法律规定，完善有关诉讼主体方面的法律规定，以免对当事人造成误导，避免不必要的纠纷出现。

（三）关于供暖合同权利义务的对等性问题

供热在技术上系整体供热，在采暖方欠费时，供暖方难以行使一般民事合同主体的不安抗辩权，不能停止供热，以保证整体供暖。由此供暖合同具有与其他民事合同不同的公共服务性、行政强制性、强制履行性的特点。正是由于供暖单位具有以上的特殊性，所以当采暖方拒绝付全部款项时，法院应不予支持。因此，笔者认为，在现有供暖体制和政策法规没有发生变化的情况下，供暖单位应当采取积极形式与采暖方签订供热合同，明确双方的权利义务，尤其是明确采暖一方应当全额支付供暖费用，避免出现纠纷时无任何法律依据。另外在立法上，应进一步完善有关供用热力合同的规定，针对其自身的特殊性，对合同中有关权利义务条款的内容作出更为具体、明确、切实可行的法律规定，以便使对供暖纠纷的处理完全纳入法制化的轨道上来。

1、供暖合同条款内容的变更

供暖系公益事业，供用热力合同通常执行政府定价。但在许多供暖协议中，却没有出现供暖的价格标准，而是应当按照当时的实际价格执行。但是随着物价指数、供暖方式的改变，一成不变的价格标准显然不能支持供暖单位的正常运营。当政府定价上调时，供暖方往往不及时通知采暖方价格变更，由此采暖方拒绝履行上调部分的差价。因此，笔者建议对供暖价格进行调整后，供暖单位应当及时通知采暖方，并积极与采暖方就新价格的约定在原合同中作出相应变更。

2、供暖合同的终止

篇12

中图分类号:F207 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2010）12-219-02

出口信用保险是一国政府为了支持本国的出口贸易，保证本国企业出口收汇安全而实施的一项由国家财政提供保险准备金的非赢利性的保险业务，也是WTO《补贴和反补贴措施协议》所允许的一种官方支持出口的手段。自世界上第一家出口信用机构――英国出口信用担保局于1919年成立以来，出口信用保险逐渐受到各国政府重视。迄今为止，全球范围内共有80多家官方出口信用机构，分布于70多个国家，出口信用保险承保金额已占世界贸易总量的10%以上。

我国于2001年加入世界贸易组织后，出口贸易呈现出高速发展的良好态势，出口总额从2002年的3256亿美元增长到2008年的14285亿美元。地处江苏沿海地区的盐城市的出口总额亦从2002年的3.81亿美元增长到2008年的21.04亿美元，对区域经济的发展起到了较明显的推动作用。然而我们不应忽视盐城市的出口总额与毗邻的南通、扬州等地的差距仍然较大。更为紧迫的是，由美国次贷危机引发的全球金融危机已对本地区出口贸易造成较大冲击，出口企业普遍遭遇订单减少、资金周转困难和买家拖欠三大难题。2009年盐城市出口总额仅为18.63亿美元，比上年同期下降11.4%。在此背景下，如何利用出口信用保险政策性工具来稳定外需、继续发挥出口对拉动地区经济、促进就业的积极作用势必成为需要各方共同关注的一个重要课题。

一、出口信用保险的作用

我国的出口信用保险业务起步较晚。1988年起，中国人民保险公司和中国进出口银行陆续开办了出口信用保险业务。2001年5月，国务院决定单独组建专门的出口信用保险机构。中国出口信用保险公司于同年12月18日正式运营，并承接了中国人民保险公司和中国进出口银行的原有业务和未了责任。中国出口信用保险公司（以下简称中国信保）是我国为规范出口信用保险运作、加大对出口贸易的支持力度而设立的全资国有企业。其主要任务是积极配合国家的外交、外贸、产业、财政和金融政策，通过政策性出口信用保险手段，全面支持货物、技术、资本和服务的出口，为企业积极开拓海外市场提供出口收汇风险和出口融资保障，支持中国企业的国际化生存和发展。目前中国信保经营的主要业务包括短期出口信用保险、中长期出口信用保险、投资保险、担保业务、商账追收等。从宏观上看，出口信用保险在促进就业、调节国际收支、营造公平的贸易环境、优化产业结构等方面起到了积极作用。从微观上看，出口信用保险对出口企业具有以下作用：

1.出口信用保险能够帮助企业防范收汇风险。出口信用保险的基本功能就是保护出口商避免遭受由商业或政治原因引起的买方或者开证行长期拖欠而造成的损失，保障安全收汇。而且收汇风险的降低使得出口商能够采取灵活的支付方式以开发新客户、巩固和扩大市场份额。

2.出口信用保险便于出口商在高风险收汇方式下获得贸易融资。长期以来我国银行的国际贸易融资往往局限于信用证方式下的打包放款和出口押汇，而不愿意在托收和赊销项下提供融资。出口商在非证方式下投保出口信用保险后，通过将保单权益转让给银行，较易得到银行的融资。

3.出口信用保险降低了企业参与国际贸易的交易成本。单个企业在查询贸易伙伴的资信状况和追讨逾期账款等方面都面临着成本较大的问题。而出口信用保险公司具有规模经济优势，适应了社会化分工的需要。信保公司拥有强大的信息资源，可以跟踪买方的业务量和信用等级的变化，使得出口商能够更多地了解贸易伙伴的资信状况。信保公司通过国际合作，商账追收的效率也远远超过单个债权人。

二、盐城市利用出口信用保险的现状及成因分析

1.本地区利用出口信用保险的现状。为了应对国际金融危机对我国出口的冲击，2009年5月国务院常务会议确定了进一步稳定外需的6项政策措施，其中第一项就是完善出口信用保险政策，提高出口信用保险覆盖率。会议要求2009年安排短期出口信用保险承保规模840亿美元，降低保险费率，建立和完善出口信用保险财政风险补偿机制。中国信保江苏分公司（以下简称江苏信保）积极响应国家号召和市场需求，克服各种困难，大幅提高了本省出口信用保险的覆盖面。2009年新增投保企业622家，是上年同期的3倍；累计投保企业户数达到1206家，是上年的2倍。2009年江苏省短期出口信用保险支持出口规模实现129.5亿美元，提前超额完成了国家政策性任务，对提振本省企业出口信心、实现本省2009年外贸“份额不减少、位置不后移”的发展目标，发挥了极其重要的作用。从盐城市来看，在地方商务部门和江苏信保的努力下，全市出口企业承保规模也得到了迅速扩大，2009年新增投保企业10家，是2008年的5倍；出口信保支持本市企业出口3200万美元，占一般贸易出口的比率达2.6％。但是应该看到，出口信保对盐城市一般贸易出口的支持率与全国平均水平18.6%、江苏省平均水平18.3%相比差距较大。由于多种原因，本市企业投保出口信用保险的比率仍然较低，信保对本市出口的支持作用仍未得到充分发挥。

2.本地区出口信用保险覆盖面低的原因。自2009年5月以来，我们对盐城市内39家企业的出口业务和融资状况进行了调研。通过对实地走访结果和调查问卷的梳理，我们发现本市企业覆盖面低的原因主要存在于以下几个方面：（1）出口信用保险业方面的原因。一是缺乏明确的法律规范。首先，从财政补偿机制来看，一些发达国家将出口信用保险的费用支出和合理赔付列入国家预算，由立法机构进行年度审核与调整。如美国出口信用险的承办机构――美国进出口银行的年贷款限额、保险和担保限额须经国会批准；法国在编制年度预算时，要列支用于出口信用保险的费用。而我国由于缺乏专门的出口信用保险立法，加之预算机制尚待完善，导致出口信用保险缺乏明确、稳定的财政保障，制约了保险机构承保规模的进一步扩大。其次，缺乏法律规范也造成了相关经营体制和管理体制不稳定，出口信保机构有将长期内保本经营理解为短期内不盈不亏的倾向。有研究指出我国出口信保平均赔付率仅为62%。较低的赔付率势必会影响出口企业投保的积极性。二是承保范围窄，保险费率高。首先，短期出口信用保险主要产品的承保范围包括货物出运后发生的政治风险和商业风险，但不能够帮助企业消除货物发运前的政治风险和商业风险敞口。虽然中国信保新近推出了短期出口信用保险出运前风险保险，以保障企业出运前的直接成本损失风险，但此险别是综合保险的附加险，不可单独投保。其次，出口企业对综合保险和统保保险不能完全认同，而其他险种的适保额较高。综合保险承保出口企业所有信用证和非信用证支付方式出口的收汇风险，统保保险承保企业所有非信用证支付方式的收汇风险。但从中小企业的角度看，信用证出口业务和一些与前T/T相结合的非证业务即便不办理信用保险，其出口收汇也是相对安全的，如果全部投保，势必增加不必要的成本。而其他一些险种设置了较高的投保门槛。如特定合同保险承保的合同金额为200万美元以上，买方违约保险承保的金额为100万美元以上，其中预付定金不低于15%。较高的门槛不能适应本地中小企业的要求。再次，由于我国出口信用保险起步较晚，投保规模较小，整体费率水平比发达国家要高。我国出口信用保险平均费率基本在0.8%~1%之间，对东欧、南美、非洲等地区的费率高达2%。我们在调查中发现，尽管在2009年5月国务院常务会议后，信保平均费率有所下调，但部分出口企业对此不甚了解或仍感到部分险种费率偏高。三是营业机构较少，宣传力度不够。由于中小型企业出口在全省的对外贸易额中占了较大的比例，近年来江苏信保会同各地商务部门对中小企业做了针对性的宣传工作，收到了一定的成效。但中小型企业数量众多且分布全省各地，所以我们在调研中发现在39家被调查企业中只有7家投保过出口信用险，仍然有不少企业不知道出口信用保险为何物，而知道出口信用保险业务的，对投保的作用、程序、保险费率、投保地点等细节太不清楚。

另外，江苏信保目前下辖南京业务处、南通业务处、苏州办事处、无锡办事处和常州办事处，相对于我省较大的对外贸易额和出口企业较为分散的地理布局而言，这样的规模显然是可以商榷的。苏北地区缺乏营业机构应该是导致当地参保业务量占出口贸易额的比例过低的一个重要原因。（2）出口企业方面的原因。一是风险管理意识陈旧。本市的中小进出口企业自身普遍缺乏信用管理体系，大多数出口企业对出口风险的认识还停留在控制非信用证业务的层次上。二是产品附加值低，利润微薄。本地大多数中小型企业由于自身规模的限制，研发力量薄弱，加之当地劳动力相对充裕，所以出口商品大多属于劳动密集型产品，这类产品附加值不高，出口利润偏低。另外由于近年来人民币对美元持续小幅升值，出口退税政策调整频繁，出口企业间的竞争日趋加剧，这些因素都使得企业利润变得更加微薄。很多企业担心投保信用保险会增加成本，从而降低产品的市场竞争力，因此大多数中小型企业精打细算，抱着侥幸心理没有投保。三是对信用险的性质认识不足。在实践中，出口企业对出口退税、贴息等扶持政策较为熟悉。但上个世纪90年代以来人寿保险业、财产保险业的主动出击的经营方式给企业留下了深刻的印象。大多数出口企业认为保险公司就应该上门服务。他们没有认识到出口信用保险也是国家支持出口贸易的一种手段，具有帮助企业采用灵活的结算方式捕捉市场机会、便于企业获得贸易融资的重要功能。企业作为出口经营主体，理应主动用好用足国家的相关扶持政策。

三、提高本市出口信用保险覆盖面的建议

1.加快立法进程，建立合理的出口信用保险经营模式。从根本上看，一个完善的出口信用保险体系需要坚实的制度保障。针对目前我国出口信用保险业的发展缺乏相应的法律法规的现状，政府应当借鉴国外的成熟经验加快立法进程，尽快出台适应我国实际并能够与国际惯例接轨的《出口信用保险法》及其相关的法律法规，弥补法律空白。通过法律形式在出口信用保险的经营宗旨、经营目标、财务核算等方面进行制度规范，稳定相关经营体制和管理体制，保证业务操作的规范化，体现政策性保险的优势，使所有参与主体的权利和义务都能纳入到法律调节的范围内，从而为出口信用保险的发展提供一个良好的法律环境。尤为重要的是，以法律的形式对信保风险基金的建立和运作加以规范，出口信保机构就能通过制度安排更好地获得财政上的资金扶持。而且，如果涉及保险纠纷，当事各方也可以从法律上找到解决的依据。

就出口信用保险经营模式而言，世界上一般有四种模式：第一种是政府设立专门机构或部门，所有承保业务都在政府开设的账户中进行经营和管理，如英国出口信用担保局；第二种是政府委托私人信用保险公司从事官方出口信用保险业务，所有风险由政府承担，政府付给私人公司费，如德国HERMES公司；第三种是进出口银行在从事进出口融资业务的同时兼营出口信用保险业务，如美国进出口银行；第四种是政府设立全资国有公司，专门从事出口信用保险业务。而且，随着世界经济的发展变化，以欧洲出口信用保险为代表的一批信保机构纷纷走上了市场化道路。这为建立我国出口信用保险经营模式提供了有益的借鉴，我国可以选择相对适合的模式，使出口信保业务的效率及其对国民经济的作用最大化。

不可否认的是，由于目前我国的出口信用保险独家非商业化经营，出口信用保险机构缺乏降低价格、开发新险种的内在动力。因此可以考虑改变出口信用保险独家经营的局面，引入竞争机制，将商业性险种与政策性险种剥离，吸引商业保险机构参与商业性信用保险的经营。可以从风险较小的短期险入手选择几家有实力的保险公司，在保障公平、促进竞争、自负盈亏的原则下开展信保业务，同时政府通过税收减免等优惠措施对经营出口信用保险业务的商业性保险机构进行扶持。在政策性与商业性相结合的原则下，风险大、赔付率高的政策性险种由中国出口信用保险公司独家经营，商业性险种允许包括国外保险商在内的多家保险公司进入，二者之间形成适度竞争，从而扩大我国出口信用保险的总体规模，提高服务水平，推动我国出口信用保险的快速发展。

2.对出口信用保险公司的建议。（1）适当降低费率，不断提高服务水平。较高的保险费率加大了出口企业的成本，影响了企业投保的积极性。信保公司应千方百计降低业务费用，并根据不同出口企业的信用管理状况制定差别费率政策，从而从总体上降低出口信用保险的费率水平。

信保公司在健全信息服务网络的基础上，可以通过加强对商务部门、出口企业和商业银行的调研，不断开发新的保险产品，并根据出口企业的自身情况来制作个性化的投保方案，提供从买方调查、出运、应收账款管理等一条龙无缝式综合性的出口信用保险服务，提高企业投保的积极性。（2）增强工作效率，增加出口信保网点建设。出口信用保险要求出口企业在签订出口合同前须经信保公司审批客户限额，而目前限额审批时间为20天左右。这就意味着出口企业可能因为过长的审批时间而失掉贸易机会。因此中国信保应通过加强国际信息交流与合作，缩短审批时间。此外，信保公司应进一步改革其理赔机制，缩短理赔时间，加快理赔效率。

目前本省信保公司主要是在经济发达的苏南和苏中地区设有营业机构，但地处欠发达的苏北地区的众多中小出口企业更加需要出口信用保险的支持。因此有必要尽快在徐、淮、盐、连等苏北地级市增设信保营业机构。特别是随着江苏沿海大开发战略的实施，盐城经济开发区和大丰市沿海经济区正在努力设立出口加工区，盐城作为沿海三市的中部枢纽地位的重要性将日益显现出来。我们认为，江苏信保似应尽早在盐城设立办事处，以发掘和满足本地中小出口企业的潜在需求，从而实现以保险带融资、以融资促出口、充分发挥本地区在实施江苏沿海大开发战略中的重要作用。

3.对本市出口企业的建议。（1）树立正确的风险管理意识。出口企业应该认识到无论何种支付方式、无论何种客户，所有出口业务中都面临着不同程度的风险。在国际保理业务尚未得到顺利推广的背景下，投保出口信用保险是一个较好的综合性的防范收汇风险的途径，不仅可以获得风险保障和融资便利，更能降低管理费用，提高市场竞争能力。因此，企业应建立一套完整的投保出口信用保险的规章制度，便于企业对拟投保信用险的业务提前向中国信保申请客户限额，也便于企业在投保业务可能出现损失时及时通知信保公司。（2）建立健全风险管理体系。出口企业还应从根本上加强信用风险管理制度建设。大企业宜建立专门的信用管理部门，中小企业的出口信用风险管理职能可以由财务部门兼管。信用管理部门的主要职责是负责制定公司的信用管理政策、管理客户的信用档案、对应收账款进行跟踪管理等。这样做的好处一是可以从根本上控制企业的经营风险；二是可以使信保机构更好地了解企业的风险状况，从而制定出合适的保险条款和优惠的保险费率；三是可以提高企业在银行的信用等级，便于企业获得融资。

[课题项目：本文为盐城工学院科研项目“盐城市出口结算和融资现状与对策研究”部分成果，项目编号XKY2009112。]

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