当前自然灾害的特点范文

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自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2 000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状， 使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面， 特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力， 有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量， 通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前， 中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助， 也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助， 另外在遇到紧急特殊的自然灾害时， 还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比， 比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成， 从这个方面来讲: 还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看， 救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势， 但总量和增长速度却极不稳定， 且有些年份呈现负增长。1991 年中国救灾支出为22.51 亿， 到了2005 年已经达到62.97亿， 但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为， 救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系， 但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量， 但对于直接的经济损失而言， 国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助， 受灾单位和个人承担了主要损失， 也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右， 对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立， 仍然“靠天吃饭”， 因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点， 这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

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教科书是重要的教学资源，是我们教师实施教育教学和学生进行学习、复习的重要知识载体。教育教学过程是否能顺利实施以及教育教学质量的高低，与选用的教材有密切的关系。因而，选用科学合理的教材非常重要。

我们学校是选用人教版高中地理新课程教材开展高中地理教学的。本人在使用人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》开展相关内容的教学过程中，有很多的感悟和触动，也有一些困惑和看法。

人教版高中地理新课程包括三个必修模块和七个选修模块，必修一和必修二分别从地理环境对人类活动和人类活动对环境的影响两方面简述人地关系，必修三是在上述的基础上，以区域为研究对象，结合“区域可持续发展”的观点，学习将人类与环境协调发展的基本原理应用于实践，而选修5《自然灾害与防治》等七个选修模块则是在必修模块的基础上进一步延伸和发展。因而，人教版高中地理新课程教材的编写是一个系统工程，十个模块形成一个整体，遵循规范性、系统性、循序渐进性原则，符合教育教学的一般规律。

人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》教材内容主要阐述主要自然灾害的特点、分布、产生机制以及自然灾害对人类造成的重大危害、人类活动对自然灾害的影响等，强调人类了解自然灾害的基本特点以及树立防灾减灾的意识和掌握防灾减灾自救互救的基本方法的重要性。教材内容的设计是以当前人类面临的重大问题“自然灾害”为重点，以我国不同地区的自然灾害为案例。本套教材内容的选择突出时代的需求和国家的需求，为我们在教学过程中不断培养学生树立科学的发展观和可持续发展观念、增强学生的爱国主义情感提供了丰富的素材。教材内容的编写总体布局还有以下几个亮点：1、每一章节前设置“引言总述”，简述各章节学习的背景、意义。“引言总述”内容的学习，有利于激发学生学习的欲望，同时使新知识的学习自然过渡。2、每一章前呈现各章节的“学习目标要求”，突出教学内容体系和教学重点。学生学习“学习目标要求”，有利于增强学习目的性，提高学习效率。3、各章节的教材内容除正文内容外，还设置了丰富的阅读资料、地图、图表、景观图、示意图、思考题、活动题等内容。“地图、图表、景观图、示意图”等图表内容形象逼真，具有较强的感染力。“地图、图表、景观图、示意图”等图表内容有利于突出学生的视觉感受，从而诱发学习的兴趣和参与课堂学习的主动性。“阅读”内容是对正文内容的补充和相关内容的诠释，学生学习“阅读”内容，有利于拓展知识面和认知水平。“思考题”、“活动题”等活动内容具有探究性和可操作性，学生参与“思考题”、“活动题”等活动内容的实践与探究，不但能强化、巩固相关的地理基本知识和基本原理，还能不断发展思维能力和学习能力，掌握学习和研究的方法与技巧等。因而，人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》教材内容的选择与设计是符合普通高中地理课程标准（中华人民共和国教育部制订）的总体目标要求“要求学生初步掌握地理基本知识和基本原理；获得地理基本技能，发展地理思维能力，初步掌握学习和探究地理问题的基本方法和技术手段；增强爱国主义情感，树立科学的人口观、资源观、环境观和可持续发展观念”。

普通高中地理课程选修5《自然灾害与防治》的内容标准（中华人民共和国教育部制订）有：1、主要自然灾害的类型与分布（列举自然灾害的主要类型；结合实例，简述自然灾害的主要特点；运用资料，说明人类活动对自然灾害的影响；运用地图，说明世界主要自然灾害带的分布）；2、我国的主要自然灾害（运用地图，指出我国主要自然灾害的区域分布；简述地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发生过程；分析台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因；列举虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害）；3、自然灾害与环境（比较同一自然灾害造成危害程度的地域差异；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点）；4、防灾与减灾（列举说明地理信息技术在自然灾害预测、灾情和评估中的作用；以一两种自然灾害为例，列举适当的应对方法或应急措施；举例说出中国防灾、减灾的主要成就；展望人类利用高科技趋利避害的远景）。而教育部颁布的《普通高中地理课程标准（实验）》选修5《自然灾害与防治》的内容标准要求在人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》构建的教材内容上都有呈现。第一章第一节内容“自然灾害及其影响”对应的内容标准“列举自然灾害的主要类型；比较同一自然灾害造成危害程度的地域差异”；第一章第二节内容“主要自然灾害的形成与分布”对应的内容标准“列举自然灾害的主要类型；结合实例，简述自然灾害的主要特点；运用地图，说明世界主要自然灾害带的分布”；第一章第三节内容“人类活动对自然灾害的影响”对应的内容标准“运用资料，说明人类活动对自然灾害的影响”；第二章第一节内容“中国自然灾害的特点”对应的内容标准“运用地图，指出我国主要自然灾害的区域分布；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点”；第二章第二节内容“中国的地质灾害”对应的内容标准“简述地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发生过程；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点；第二章第三节内容“中国的水文灾害”及第四节内容“中国的气象灾害”对应的内容标准“分析台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因；结合实例，说明我国自然灾害多发区的自然环境特点”；第二章第五节内容“中国的生物灾害”对应的内容标准“列举虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害”；第三章第一节内容“自然灾害的监测与防御”对应的内容标准“列举说明地理信息技术在自然灾害预测、灾情和评估中的作用；举例说出中国防灾、减灾的主要成就；展望人类利用高科技趋利避害的远景”；第三章第二节内容“自然灾害的救援与救助” 及第三节内容“自然灾害中的自救与互救”对应的内容标准“以一两种自然灾害为例，列举适当的应对方法或应急措施”。因而，人教版高中地理新课程选修5《自然灾害与防治》的编写是根据教育部颁布的《普通高中地理课程标准（实验）》的内容标准要求构建教材内容的，符合《普通高中地理课程标准（实验）》的内容标准要求。

因而，选择人教版高中地理新课程教材选修5《自然灾害与防治》是我们能落实高中地理课程选修5《自然灾害与防治》课程标准要求，顺利完成高中地理相关内容学习的关键所在。然而，本人在使用人教版高中地理新课程选修5教材《自然灾害与防治》开展相关内容的教学过程中，在一些环节的实施还是感到比较棘手，有些困惑。

1、教科书中每一章前都有呈现各章节的“学习目标”，为何不同时呈现各章节的课程内容标准要求呢？我们师生都拥有教科书，但是学生手头并没有课程标准。而高中地理课程标准是学生学习高中地理课程必须达到的基本要求，是教材编写和高考命题的依据，体现了高中地理教学的重点。如果在每章前能同时展示学习目标要求和课程标准要求，让学生不但能明白每章节学习要达到的目标要求，而且能清楚要理解掌握的重点内容，那学习的效果可能会更理想。

2、教材中有些章节的教学内容欠严谨，甚至出现自相矛盾的现象。如教材第29页“青藏高原灾害带”。教材正文内容介绍：“青藏高原主要自然灾害以暴风雪、地震、寒潮、雪崩等自然灾害为主”。青藏高原的主要自然灾害有“暴风雪、地震、雪崩等”能理解，但对于青藏高原主要自然灾害有“寒潮”就比较费解！教材第9页世界主要自然灾害“寒潮”，正文内容介绍“当冷气团向暖气团方向猛烈冲击时，就爆发寒潮”。由此可见，寒潮是指冷空气向暖空气方向入侵，导致冷空气所经之处气温骤降。而青藏高原海拔高，北方冷空气不易入侵，受寒潮影响应该比较小，寒潮灾害应该比较少。再如教材第57页“我国的森林病虫害”图2.44“我国松毛虫危害区”。图中内容呈现：“我国马尾松毛虫主要分布于南方地区，落叶松毛虫主要分布于东北地区”。而选修5《自然灾害与防治》教师教学用书第79页右侧的教材内容诠释却注释为“马尾松毛虫主要分布于中温带，而落叶松毛虫主要分布于热带、亚热带”。马尾松毛虫是主要分布于我国中温带还是热带、亚热带地区？落叶松毛虫是主要分布于我国热带、亚热带地区还是中温带地区呢？又如教材第25页“我国自然灾害的地域分异表现”，教材的正文内容介绍：“黄淮海平原、东北平原是旱灾多发区”。而教材第45页“我国的气象灾害，教材的正文内容却介绍：“全国有四个旱灾多发区，即华北、华南、西南和江淮地区”。我国旱灾较严重的地区除华北地区外，是东北平原严重还是华南、西南、江淮地区呢？

3、教科书中有些章节教学内容的选择欠合理。标题下的正文内容应该是为了诠释、说明标题的观点或结论，而本套教材有些章节的正文内容与标题的观点并非一致，有文不答题的感觉。如教材第24―29页“我国自然灾害的特点”，教材以“灾害种类多样且灾次频发、成灾人口与农业灾情严重、自然灾害地域差异显著”三个小标题来呈现我国自然灾害的主要特点，但是 “灾害种类多样且灾次频发” 标题下正文内容后半部分内容却主要介绍我国自然灾害地域分异的表现；“成灾人口与农业灾情严重”标题下正文内容的后半部分却主要介绍我国东西部农业灾害的地域差异；“自然灾害地域差异显著”标题下的正文内容却只以“我国6个灾害带的主要灾种及原因”来呈现。教学内容中有些章节的一些内容，不同版本的教材有不同的诠释，学生学习本套教材后，在做相关的习题时不知如何把握。如教材第13页“洪涝、风暴潮等水文灾害”，教材把洪涝灾害归为水文灾害，而有些教材或习题把洪涝灾害归为气象灾害。又如教材第7页“热带气旋”，对于风力达12级以上的热带气旋，不同海区有不同的称呼“西北太平洋和我国南海称其为台风，而大西洋、加勒比海、北太平洋东部称飓风，印度洋称旋风”。本人认为，教材编写时若遇到类似的问题，可以在正文底部用小字体加以注释说明。

4、教科书中有些章节的活动题、思考题设置的梯度把握不好。活动题、思考题的设置主要目的应该是为了调动学生参与教学过程，激发学生的思维活动，培养学生的创新能力。而本套教材的有些章节活动题、思考题设置的梯度把握不好，有些题目的难度较低，根本达不到活动题、思考题设置的目标要求；而有些章节的有些内容是有必要设置活动内容以补充拓展学生的知识面，同时培养学生的思维能力和创新能力，而本套教材却没有深挖。如教材第33页思考题“为什么我国地震灾害西多东少，地震灾情却东重西轻？”，教材第30页第一自然段正文内容有介绍“地震规模西部地区大于东部地区，但地震造成的经济损失和死亡人数，东部地区明显高于西部地区。”教材第31页第一自然段正文内容又介绍“我国地震灾情东重西轻。我国东部人口、建筑物以及城市等密集，西部人烟稀少，这就决定我国地震灾情必然是东部严重，特别是地震多发的南北地震带、华北地区及台湾的地震灾情最为严重。”对于设置的思考题“为什么我国地震灾害西多东少，地震灾情却东重西轻？”，教材的正文内容已经介绍得很详细、很明白，设置这样的思考题，对于高中学生，显然难度梯度不够。本人认为，如果在正文内容只介绍我国地震及地震灾情特点，然后呈现我国东西部经济、人口等方面东西部差异的图表内容，再设置相关的思考题，思考题的难度梯度就较为合理。又如教材第7页主要气象灾害“热带气旋”，教材内容呈现“热带气旋（台风）剖面图”，这一知识就有许多角度可以设置活动、思考内容以调动学生参与课堂学习，培养学生的思维能力和创新意识。如“为什么台风中心为无风少云、干暖的天气？为什么是台风中心附近风力达12级以上，而不是台风中心风力达12级以上？如何辩证地评价台风灾害？”但本套教材却没有去挖掘。

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中图分类号：TM73 文献标识码：A

文章编号：1009-0118（2012）08-0195-02

一、电力系统突发事件的分类及主要危害

所谓突发事件，也称突发公共事件（public emergency），《突发事件应对法》将其界定为“突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”突发事件具有公共性、突发性、破坏性、紧迫性、系统性等主要特征。

电力系统突发事件是指突然发生的，造成或者可能造成电力系统故障，使得系统不能稳定运行和正常供电，需要采取相关措施予以应对的紧急事件。按照突发事件的性质对突发事件进行分类，电力运行突发事件可以分为自然灾害、事故灾难以及社会突发事件三类：（一）自然灾害：地震、冰雹、雷雨、风暴、洪水、热浪、森林火灾等。其中雷击等灾害影响范围小，而台风、地震等造成的影响则严重得多，其特点主要有：影响范围大；一般会造成电网机械性损伤，如倒塔、断线等，恢复时间长、难度大；电网经济损失严重，恢复重建投资巨大；（二）事故灾难：电网事故、设备事故等。由于受损设备较少，故恢复供电的难度不大，时间也较短。但是系统中某一元件故障可能会引起连锁反应，导致一系列其他元件停运，乃至发生电网崩溃的现象；（三）社会突发事件：包括人为破坏、偷盗、战争、恐怖活动等。该类突发事件的前兆少，且危害相对较大。

电力突发事件导致的不仅仅是事故灾难，其引发的次生事件往往成为社会安全事件，或者加重自然灾害。电力突发事件已成为现代社会公共危机的重要诱因，与自然灾害、社会安全事件具有密切相关性、伴生性，必须认真研究、积极应对。国内近年来的多起突发事件对电网的安全运行造成严重影响，如2008年的汶川地震和雨雪冰冻灾害导致全国一些地区电网大面积瘫痪，影响了电力系统的安全稳定运行，给国民经济和社会发展带来重大损失。

二、近年来电力系统突发事件基本情况及其主要特点

（一）经过20多年的发展，江苏电网已形成了500千伏“四纵四横”的骨干网架、“北电南送、西电东送”的潮流输送格局和“分层分区”运行的220千伏网络格局，近年来，江苏省在电力负荷屡创新高、电力建设保持较大规模、自然灾害和外力破坏比较严重的情况下，在满足不断增长的全省用电需求、逐步提高电网运行效率的同时，已连续39年保持了电网安全稳定运行，但是近些年出现的一些情况也应引起高度重视。以2008年江苏电网安全状况为例，2008年全省500千伏、220千伏电网设备因各种原因引起跳闸累计121次，其中自然灾害引起的故障次数最多为73次，占故障总数60.3%；其次是设备故障引起的故障次数为20次，占故障总数16.5%；再次是外力破坏引起的故障次数为18次，占故障总数14.9%。2009年6月14日，江苏省镇江地区受雷雨大风袭击，造成500kV江晋5291线5基铁塔倒塌，3条220千伏线路、3条110千伏线路、18条35千伏线路、56条10千伏线路跳闸，导致丹阳大港取水口、大港中学及部分中考考点等重要用户和居民生活停电，属于自然灾害导致的一般设备事故。

（二）通过分析近几年江苏电力系统的突发事件的基本情况，可以发现有以下特点：1、涉及环节多。电力的发、输、配、售是同步的，突发事件可能涉及其中某个环节，使得平衡关系被打破，进而影响电力系统的安全运行；2、电网故障多由恶劣气侯、事故灾害以及外力破坏引起。其中事故灾害、外力破坏以及急发型自然灾害（如地震、火灾等）前兆少，很难预测；而部分自然灾害，如暴雨、雷电、台风、寒潮、高温、大风等恶劣气候则可以预测；3、影响面广。随着人们的生产、生活电气化水平日益提高，对于电力和依赖度不断增强。各行各业都离不开电力，电力与突发事件作为影响电网安全运行的重要因素之一，可能导致电网大面积停电，影响电力系统的安全稳定运行，给国民经济和社会发展带来重大损失。

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一、赣州自然灾害主要特点

赣州，地处江西省南部，位于赣江上游，东以武夷山脉为阻，西以罗霄山系为障，南凭巍峨的南岭，北临低矮的雩山，形成一个周高中低，向北开放的地形。由于这种特殊的地形，北方强冷气流极易侵入该地。因此，赣州地区自然灾害主要特点为：

1、自然灾害种类多，甚至连其他地区少有的灾害也经常发生。如，赣南地区特殊的地理环境所致的恶劣天气春寒、瘴疫等。

2、发生频率高，几乎无年不灾。更有甚者，往往有多种灾害在某一时期内同时爆发，更增加了危害的程度。尤其是水涝旱灾特别严重。频繁的自然灾害，给赣南人们带来巨大的灾难。它不仅给农业生产造成极大的影响，而且使人们生命财产造成极大损失。例如，水旱风雹都是赣南极为常见同时危害性极强的灾害，每次灾害都使农业遭到极大损失。

二、当前赣州应对自然灾害过程中主要存在的问题

1、应急预案体系有待进一步具体化

横向来看，赣州市各级地方政府虽然已就应急预案体系建设做了大量工作，编制了总体应急预案和众多针对性的专项应急预案，但是预案体系仍不系统、不全面，很多场所、部门的应急预案尚未制定，应急预案体系有待于进一步细化，以达到应急处置预案无缝隙化的目标；纵向来看，各级人民政府及农村、社区基层组织的应急预案体系也不健全，虽然很多地方政府已经建立了自己的应急预案体系，但是仍有较多地方政府尤其是乡镇一级政府应急预案体系建设还十分薄弱。此外，社区、企事业单位等基层单位预案体系建设也难以适应现实需要。

2、各级部门应急培训和演练工作不足

目前，虽然各级政府、部门等应急预案体系已具雏形，但更多的是按照突发公共事件的常规来制定的，绝大多数预案尚未启动过，除消防、公安等少数部门安排演练外，其他部门尤其是基层政府部门并未对相应的应急预案积极开展模拟演练或者是进行相关培训。只有通过进行实际的应急培训和演练工作才能知晓编制的应急预案是否科学切实可行，另外，对应急的具体运作程序也可进行了解。要真正提高各级领导和广大人民群众的综合素质，培训和演练是最好的方式。有了忧患意识仅仅是第一步，第二步要掌握安全知识，第三步还要通过培训和演练变为安全技能和指挥才能。

3、救济物资储备以及公共财力不足

自然灾害的突发性特点, 要求应对自然灾害必须居安思危, 防患于未然, 做好救济物资储备非常重要。在调查中发现, 一些地方政府没有储备足够的救济物资, 而是在灾害发生后, 紧急召开会议临时筹措资金,一定程度上延误了救济时机。在乡(镇)一级，普遍是保吃饭的财政，没有财力用于应对自然灾害和突发公共事件，也没有建立应急物资、装备的储备机制；在村一级，集体经济非常脆弱，还有一部分是空壳村，自我救助能力较低。一遇自然灾害和突发事件，只能是请求和等待上级调拨物资和装备予以支援和救助，难免渴近水远、捉襟见肘，影响减灾效果。除此之外，在调查发现, 虽然政府给予了及时的救济, 但是救济标准偏低。然而，科学合理的救济标准是救灾物资实现规范化管理的重要标志。与此同时，救济覆盖范围有限。长期以来, 我国救济标准偏低, 救灾资金总量不足, 因此地方政府往往只能用有限的救灾资金保障重点对象的救济, 总体水平不高。

三、提高赣州市城乡居民应对自然灾害能力的有效途径

1、多举措强化公众防灾减灾意识

在自然灾害造成的损失中，大多源于防灾减灾、自救意识的单薄或空白,因此首先要重视灾前教育。政府应加强对当地灾害的灾前征兆、灾害背景和防灾准备的宣传教育。要通过编制各类灾害的科普读物、彩页、张贴画，以及举办知识讲座、摄影展、专板专栏等多种形式，充分利用广播、电视、报刊、互联网等媒介，宣传自然灾害和科技成果，普及灾害基本知识、防灾避险常识。其次，加强临灾教育。可针对灾害区域分布特点，分地区、分层次、分对象传授，特别要深入农村、学校、社区进行广泛宣传，把灾害常识宣传工作常规化、普及化，从而不断提高公众的防灾减灾意识，使人人知道怎样防灾、抗灾，灾害来临时如何自救和互救，以减少人员伤亡和财产损失。第三， 加强灾后教育。灾害发生后, 灾民容易走向心理极端, 做出不理智的行为。

2、建立和完善相应的综合减灾管理体系

各种自然灾害都有其各自形成、发展和致灾的规律，但从总体上看，各种灾害的发生都是存在着非常明显的关联性。我国长期以来采用的是分灾种管理机制，各涉灾管理部门之间缺乏灾害信息和数据的通道，这种情况限制了综合防灾减灾能力的提高。因此，各级政府应尽快建立相应的综合减灾管理体系，完善综合自然灾害监测网络，建立统一的信息共享机制和技术规范，加强灾害链的综合防御。

3、进一步完善各类预案，形成横向到边，纵向到底的预案体系

针对现有应急预案体系不完备的状况，继续完善专项应急预案和部门应急预案，形成完备的各级政府应急预案体系。特别是要进社区，进企业、进学校、进农村。完善大型群众性活动的应急预案体系，要着重提高应急预案的操作性，使预案明确回答事前、事发、事中、事后谁来做、怎样做、何时做，用什么资源做，而且需要通过必要的演练来不断完善，增强预案的针对性、操作性、科学性、时效性、完整性和经济性。

4、加快信息化建设，建立统一高效的应急信息平台

尽可能采用先进的监测、预测、预警和应急处置技术及设备，充分发挥专家的作用。将信息技术广泛运用到监测、预测、应急决策、资源调配等各个方面，坚持信息先行，快速反应。充分利用现有部门和地方公共安全资源为基础，以公共安全科技和信息技术为支撑；以立足自主创新和强化科学管理为途径。■

参考文献

1、 邹春生、自然环境与客家人文特质的形成【J】赣南师范学院学报，2003

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我国是一个多山的国家，山地面积约占全国陆地面积的2/3，山地城镇约占全国城镇总数的1/2[1]。相比我国其它山地区域，西南地区山地城镇比较集中，资源丰富，但是由于地形地貌复杂、用地条件有限，加上近年来快速的城镇化建设，对地形和环境的破坏性改造，导致生态环境更加敏感脆弱，成为灾害易发区。泥石流、滑坡、崩塌、山洪等自然灾害通过冲刷和淤积，摧毁城乡居民点，破坏基础设施，淤塞河道和水库，掩埋农田和森林，严重威胁山区人民生命财产与工程建设安全，制约山区资源开发与经济发展。因此，减轻山地灾害是构建山区人与自然和谐共存格局，实现社会可持续发展的基本保障[2]。

1 西南山地城镇灾害发生的原因分析

1.1自然生态系统脆弱

西南山地城镇灾害发生的主要影响因素是环境条件复杂、自然生态系统脆弱。山地地区生态环境对外界干扰的抵抗力较低，当外界人为因素的干扰超过一定界限，自然生态系统就会出现崩溃。近年来，快速城镇建设改变了自然生境条件，原来的自然生态网络系统被分割、破碎化，绿色空间被挤压、缩小，生物发展受到限制，生物多样性消失，使自然环境的缓冲能力减弱，造成生态环境的脆弱性。生态环境的脆弱导致环境失去平衡能力，各种由自然生态失衡导致的灾害时有发生。

1.2人地关系矛盾突出

山地地区可利用土地资源紧张，随着经济的快速发展，城镇化步伐不断加快，在有限的可建设用地上集中了越来越多的人口，人地关系矛盾日益突出。山地城镇在建设过程中，为了争取更多的建设用地，不顾自然生态系统的脆弱与敏感，对山地进行大填大挖，破坏了原生态植被系统，导致滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害的发生。

1.3快速城镇化的冲击

在目前快速城镇化的冲击下，为了求得更大的发展空间，冲沟、山体成为西南山地城镇扩张的目标区域。在城镇不断扩张建设的过程中，西南山地城镇的传统布局结构正发生着巨大的变化，其带来的不仅是山地城镇特色的消亡和环境条件的恶化，更破坏了原有的地形、水文等自然环境，使地质灾害和工程灾害频繁发生。

1.4 经济发展滞后

西南山区普遍交通不便，经济发展相对滞后，这些都成为诱发灾害发生的一个重要因素。且复杂脆弱的地形条件和地质条件给城镇防灾系统的建设增加了难度，基础建设费用的投资也相应增加，因此，西南山地城镇应急避难场所的建设非常薄弱。此外，西南山地城镇中已有的各类防灾资源配置并未得到整合和优化，造成重复投资且效率低下，极大的影响了西南山地城镇的总体防灾能力。

2 西南山地城镇灾害的特点

在人为因素和自然因素的双重作用下，加之山地的地形地貌复杂，山地城镇灾害威胁性要比一般城镇更严重。山地城镇灾害具有如下特征：

1）灾害分布范围广。我国幅员辽阔，地形复杂，是一个丘陵、盆地、高原、高山较多的国家，尤其在西南地区有两大高原、一大盆地，地形主要以山地丘陵为主。据统计，西南山区崩塌、滑坡、泥石流等突发性山地灾害约占全国的30%-40%，呈现出点多、面广、规模大、成灾快、暴发频率高、延续时间长等特点[3]。

2）灾害多样复杂。山地城镇灾害种类多样复杂，按照灾害的发生方式看，山地城镇灾害主要有两大类。一是自然灾害，如地质灾害、山洪灾害等；二是人为灾害，如火灾等。而且在山地地区灾害往往并非独立发生，时常会伴随着其他次生灾害的发生并相互影响，从而形成灾害链。当多种灾害同时发生时，其在时间、空间上的累积，不但会波及更大范围的区域，而且使灾害损失增大[4]。

3）人为灾害日趋严重。山地城镇中的人为灾害在不断增加，而山地地质灾害等传统自然灾害，人为诱因也越来越强，如人类修建公路、铁路、劈山开矿等经济活动及滥垦滥伐，会诱发滑坡、泥石流、山体坍塌等地质灾害。随着科技和经济发展，各类防灾硬件设施建设及抗灾能力不断提高，自然灾害威胁呈现减缓趋势，而人为灾害将会在很长一段时期内继续成为城镇灾害的防范重点[3-4]。

3 山地城镇建设防灾减灾对策

3.1 合理规划布局

我国城镇建设历史悠久，城镇选址和布局经验丰富，对今天的城镇建设同样具有指导意义。这些选址理念多强调因地制宜，选择优越的自然地理位置，顺应自然、倡导人与自然和谐相处。特别是山地城镇，由于地形地貌的特殊性，为防止人为因素引起的滑坡、泥石流等地质灾害给城镇安全带来的威胁，规划应注重山地城镇用地评价，积极主动规避灾害敏感区域，而不是消极避让，将经过整治的滑坡等地质灾害敏感区进行绿化，将其建为公共绿地，成为楔入城镇的绿色廊道或斑块，降低城镇的整体建设强度[5]。

3.2 人居环境理论的应用

人居环境科学是一门关于整体与整体性的科学，强调从整体出发思考人居环境，追求人居环境建设的整体利益，其思想内涵可以概括为“整体观”。山地城镇有其特殊性，由于地形的特点，各种关系相互联系。尤其是在灾害发生时，次生灾害的发生机率很大，危害性很严重。所以，其防灾理论与方法必须建立在深入了解山地城市特点的基础上，以山地人居环境科学的思想来指导山地城镇的防灾减灾[3]。

3.3 提高防灾减灾意识

由于山地城镇灾害发生的不确定性，灾害损失严重，首先要加强人们的防灾安全意识。其次是加强自然灾害的警示宣传教育，认真总结近年来各地遭受自然灾害的惨痛教训，深刻分析当前山地城镇面临的严峻形势，使人们充分认识到自然灾害的危害性，增强开展防灾减灾、保护生态工作的紧迫感和责任感。最后是加强防灾减灾知识宣传教育。通过新闻媒体和防灾减灾专题讲座等形式，普及防御滑坡、泥石流、地震、山洪等自然灾害的基本常识，帮助人们掌握和认识自然灾害发生发展规律，懂得如何防灾避险，提高人们应急自救、抗灾减损能力[6]。

4 小结

西南山地城镇防灾减灾应该根据山地环境特点、社会经济条件及山地城镇灾害的特征，采取积极的应对方法，以山地人居理论作为支撑，并提高人们的防灾减灾意识，减少人类活动对环境的不利影响，通过有效措施防止或者减少灾害的发生，最终达到防灾减灾的目的。

参考文献：

[1]吴良镛.山地人居环境浅议[J].西部人居环境学刊，2014，29（04）： 1-3.

[2]崔鹏.中国山地灾害研究进展与未来应关注的科学问题[J].地理科学进展，2014，33（2）：145-151.

[3]赵万民，李云燕.西南山地人居环境建设与防灾减灾的思考[J].新建筑，2008（4）：115-120.

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巨灾风险是指对生命财产造成巨大损失，存在对区域或国家经济社会产生严重影响的自然灾害事件的风险。这里的自然灾害主要包括： 地震与海啸、特大洪水、特大风暴潮、农业灾害等。

二、巨灾风险特点

巨灾风险是相对于普通风险而言的，主要有以下几个特点：一是巨灾风险发生难以预测。尽管随着科技的进步人类可以依靠技术手段预测某些具有地域性与季节性的自然灾害，但任何科技手段都会有其局限性，因此，人类对大部分巨灾风险仍然无法做到提前预知；二是巨灾风险造成的财产损失巨大。目前，我国巨灾防御体系薄弱，应急反应机制不健全，巨灾发生后将造成大面积的财产损毁，甚至可能对受灾区域造成毁灭性损失。三是巨灾事故发生频率相对较低。尽管人类的一些活动会导致自然生态环境变化因而引发巨灾风险在近年有频率逐渐增高趋势，但相对于普通风险一年十几、几十次的频率而言，巨灾风险发生的频率可能是几年一遇、几十年一遇、甚至是百年一遇。四是无法通过风险管理完全避免。尽管人类科技不断进步，对巨灾发生的研究从未间断过，但对地震、洪水、台风等不可抗力的巨灾风险无法通过自身主观努力加以消除。

三、巨灾风险管理的重要意义

中国幅员辽阔，跨越多个气候带，自然灾害发生频率高、灾害类型多、灾害后果严重，并且易发生巨灾的区域分布着中国70%以上的城市、50% 以上的人口。灾害一旦发生，不仅给经济造成不可估量的损失，而且给人民的心理带来难以修复的伤害。自上世纪90年代以来，巨灾造成的直接经济损失呈逐渐上升趋势。据民政部统计资料显示，近十年来，由于各种自然灾害，直接导致我国经济损失1000亿多元，同时受灾人口每年也多达2亿多。2008年初的南方雪灾造成直接经济损失1516.5亿元；5・12汶川地震更是造成直接经济损失8451亿元，69225人遇难；2010年玉树地震，2698人遇难，倒塌房屋15000间。伴随着全球气候变化以及中国经济快速发展和城市化进程不断加快，中国的资源、环境压力加剧，自然灾害防范应对形势更加复杂。因此，加快构建以政府为主导，巨灾科学知识系统为技术支撑，保险与金融相互结合的全社会化巨灾风险综合管理新模式显得更加迫切。

四、国外发达国家巨灾风险管理模式

1.美国巨灾保险模式

美国也是世界上受各种自然灾害影响严重的一个国家。为了可以将各种灾害的危害降到最低，更为了可以受灾人群的切身利益，美国推出了巨灾保险模式，其主要有两种模式：一种巨灾保险模式是以联邦政府为主导的巨灾保险计划。美国地域广阔，气候复杂多变，每年都会发生大量的自然灾害，例如：洪水、地震、干旱等，为了可以应对因自然灾害而造成的巨大损失，美国联邦政府推出了以国家为主导的各种灾害保险计划，例如：联邦农作物保险计划、国家洪水保险计划等，同时还通过了一系列的法律法规，如《全国洪水保险法》、《联邦农作物保险法案》，来向公众保证保险计划设定为强制性的半社会保险计划；另一种巨灾保险模式是资本市场与巨灾风险相结合的保险模式。由于自然灾害造成的损失巨大，单靠联邦政府的支持是远远不够的。为此，美国联邦政府在发挥政府作用的同时，也充分利用自身发达的资本市场，通过大力推行巨灾保险证换的方式来向资本市场转移和分散巨灾风险， 以提高抵御自然灾害的能力。

2.英国巨灾保险模式

英国建立的巨灾保险模式中政府不承担保障责任，仅由保险公司承保后提供保障。由于政府不直接参与保险计划，因此，英国的巨灾保险具有非强制性的特点，因而其投保人可以根据自身的需要购买相关保险。虽然英国政府不直接承担保障责任，但也不代表英国政府对自然灾害无动于衷，而是英国政府通过其他方式来间接帮助民众提高抵御自然灾害的能力，其主要方式是英国政府通过提供公共品的形式参与到巨灾保险中，而英国的保险企业也只有在政府提供了相应的公共品时才会提供巨灾保险。同时，英国具有世界第三大的非寿险再保险市场，巨灾风险可直接通过再保险市场将风险分散出去。

3.法国巨灾保险模式

法国的巨灾保险模式主要是通过政府建立强制性的巨灾保险体系。在1982年，法国颁布了《THEFRENCH NAT SYSTEM》法。法国政府在《THEFRENCH NAT SYSTEM》法中，将主要的自然灾害，例如：洪水、风暴、火山爆发、山体滑坡、干旱等，都纳入承保范围，并要求任何购买财产险保单的投保人被强制要求购买自然灾害附加险，且巨灾保险费率由政府决定。同时，为了可以使保险公司持续经营，不会因为巨额赔偿而破产，法国政府规定法国国有中央再保险公司为保险企业提供相应支持，如果国有中央再保险公司也无力支付巨灾保险赔偿，则由法国政府来承担，法国政府作为最后的再保险人，提供最终的赔偿保证。

4.日本巨灾保险模式

日本由于处于亚欧板块和太平洋板块的边界处，其自然灾害主要是地震以及地震引发的次生灾害。由于日本地震较多，为了维护民众的利益，日本采用了与法国相似的巨灾保险模式，即实行强制性巨灾保险模式。日本国会在1966年先后通过了《地震保险法》与《地震再保险特别会计法案》，由此形成了日本地震保险体制，其体制中灾害主要依靠商业保险公司和政府共同赔偿。日本地震保险将企业财产与家庭财产分开进行赔偿，其中企业在地震中受到的损失在承保限额内有商业保险公司赔偿，而家庭在地震中受到的损失在承保限额内由保险公司与政府共同承担，在经营风险管理上实施过程采用超额再保险方式。将地震保险分担到各保险公司、日本地震再保险公司和日本政府三方。

五、我国巨灾风险管理建议

在研究国际巨灾风险保障模式的基础上，我国应结合实际国情将巨灾风险管理集灾前预防、灾中救助与灾后重建于一体的多层次保障体系。该体系应由国家政府、保险公司、再保险公司、资本市场和社会公众等主体共同构建，形成多维度的巨灾风险管理体系。

1.发挥政府主导作用，完善巨灾保险体系

我国是一个自然灾害频发的国家，为了更好的应对自然灾害，我国也进行了巨灾风险管理，形成了以国家财政支持、中央政府主导的巨灾风险管理模式，但是这种模式也存在着一些不足，主要是过多依靠政府的力量，而商业保险的作用却没有得到充分发挥。例如：在2008年的我国南方低温雨雪冰冻天气和汶川大地震所造成的损失中，保险业赔款总额也仅为损失总额的2%和1.5%，不仅低于世界巨灾保险的赔付率平均水平30%，更是与发达国家的60%相差甚远。因此，借鉴发达国家的经验， 探索建立政府引导，财政支持，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障的巨灾保险制度是当前需要研究和推动的适合我国国情的新型巨灾保障模式，这种模式有利于加强政府资源和保险资源的整合与协调配合，通过保险机制参与“灾前预防、资金筹集、灾害补偿、恢复重建”工作，发挥政策叠加效应，有效地提升保险业在国家灾害救助体系中的地位，增强我国巨灾风险应对能力，这种新型模式2013年开始在深圳和云南两地由政府牵头就房屋财产地震保险进行试点探索运行。

2.完善再保险市场，建立巨灾风险分散机制

根据巨灾风险低频率，高损失，波及面大的特点，保险公司参与经营巨灾保险必须拓展有效的再保险分出渠道，以提升自有偿付能力和承保能力，否则受自有资本金的限制，无法提供足够大的巨灾风险保障。同时，商业性保险公司一般无法承担由于巨灾风险给公司带来的大幅经营波动，需要借助再保支持进行风险波动平抑，确保自身经营稳健。因此，加强商业再保险市场拓展是转移和分散巨灾风险的有效措施。根据我国目前情况，虽然巨灾再保险市场还存在着很大的空间。但只依靠国内商业再保险公司仍然无法完全承担巨灾风险的再分散，需要进一步拓展国际再保险市场，通过国际再保险公司实现巨灾风险在全球范围内的转移和分散，形成巨灾风险平衡机制，使承担巨灾风险保障的保险主体逐步走向成熟。

3.完善巨灾损失评估模型，增强巨灾风险管理的科学性

近年来，我国巨灾风险事故频发，使保险公司经受了严峻的考验，各大保险公司开始更加注重巨灾风险管理研究以及巨灾风险的评估方法，而巨灾模型作为一种特定的巨灾风险管理和精算评估工具，已经被越来越多的巨灾风险管理人员所熟悉。目前，在巨灾模型行业有影响力的主要有三大模型公司，即：AIR环球公司、RMS风险管理公司、EQECAT公司。人保财险公司于2006年开始使用AIR环球公司的中国地震模型，这标志着巨灾模型开始直接进入中国保险行业；2010年，中国再保险集团引入RMS风险管理公司的中国地震模型，标志着巨灾模型领域在中国保险行业进入多元化时代。这类巨灾模型系统地整合了巨灾特征信息、地理信息系统（GIS）信息、建筑工程信息与精算技术，并最大限度利用有限的历史数据，借助大型计算机来模拟巨灾损失，估算出特定地域在一定时间内发生一定水平巨灾损失的概率（ EP 曲线） ，保险公司利用这类巨灾模型对巨灾风险进行精确数量化评估分析，提高对高风险区域的识别，开发标准化巨灾保险产品，从而对巨灾风险进行有效管理。

4.增强全民巨灾风险认识，提升巨灾保险意识

随着我国经济的发展和保险业的繁荣，国民对巨灾风险和保险的认识不断提升，但与国外发达国家相比，参保的密度与深度仍然处于较低水平，国民整体保险意识仍然不足。而作为涉及到全社会公共利益的巨灾风险管理体系需要采取政府主导，全社会广泛参与的方式来不断完善。因此，强化国民保险意识，提升全民参与保险的主动性是巨灾保险运行的重要因素之一。需要政府、保险监管机构、行业协会及保险机构开展各种宣传活动来提升国民对巨灾风险危害性的认识，调动投保积极性，不断增强国民对巨灾风险的防御能力。

巨灾风险作为一种特殊风险，历来被各个国家高度重视，也是风险管理研究的重要课题。本文在对发达国家巨灾风险管理经验总结和借鉴的基础上，认为我国巨灾风险管理应建立政府引导，商业保险高度参与，由政府、商业保险公司、国际再保险人共同构成的多层次管理运营模式，形成适合我国国情的的巨灾风险保障体系。同时，不断利用巨灾模型提升风险管理的定量评估分析能力，强化我国巨灾风险管理研究工作，使我国巨灾风险管理体系更趋完善。

参考文献：

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2.自然灾害应急物流基础理论研究

国外对应急物流管理的研究起步较早，在早期的研究过程中，国外专家主要采用数学分析，建立模型的方法进行研究，为应急物流运输，配送，储存，组织管理等方面的研究打下了坚实的理论基础。1992年，W.Nick Carter在他的《灾害应急管理手册中》，通过对东南亚和太平地区自然灾害的深入研究，指出在灾害爆发后，政府和国家应当采取积极有效的应对措施，将救灾物资进行适当的分类和管理，在最短的时间内配送到最需要的地点，这也是对应急物流内涵的早期描述。1995年应急管理权威专家Suleyman Tufekci针对对美国政府和人民在应对安德鲁飓风（1992年8月16日，安德鲁飓风登陆美国，造成了巨大的经济损失和人员伤亡，这是登陆美国的第三大飓风）时所暴漏出的一系列问题，进行了深入的思考和研究，他提出利用仿真技术和网络优化模型构建一个有效的、综合的、模块化的决策支持系统，在灾害来袭时以便于人员紧急疏散和交通运输控制，并为应急救援物资的配送提供有效地帮助，这是与应急物流管理相关联的一个早期系统雏形。Wlodzimierz（2001）年考虑了应急服务设施选址的双目标模型一综合考虑中心点和中位点目标函数，并将它转化为λ参数的Cent-dian单目标模型，并指出了λ参数的单目标模型应用到一般网络中的缺点。

我国在这方面的研究系2003年爆发非典后开始重视的。欧忠文（2004）较早提出了应急物流的研究内容，包括：基本问题（概念、特点和对象等），应急物流保障机制，应急物流快速保障技术平台的构建，应急款项的筹措与管理，应急物资的筹措与采购，应急物流中心的构建，应急物资的储备，应急物资的运输与配送。邓莘等人（2009）为了有效应对突发灾害事件、及时控制和消除突发公共卫生事件带来的危害，就我国突发公共卫生事件应急储备的现状、基本思路进行探讨，提出了应急物资统一规划、合理布局、分级储备的基本思路。程琦（2010）立足于对我国近年来几次特大自然灾害爆发后应急物流管理实践的考察分析，以及国内外对应急物流及其管理体系的文献研究，在管理学的角度上提出了自然灾害应急物流管理体系的概念、构建作用和五要素框架。论文在界定了自然灾害应急物流管理体系这一概念的内涵后，基于我国已出台的相关顸案和近年来重大自然灾害应急物流救灾实践，分析了自然灾害应急物流管理体系的当前运作模式，指出了该管理体系运作中存在的问题和缺陷，提出了旨在改进该体系运作实效的关键任务和举措。

在上述国内外应急物流基础理论的研究过程中，我们可以看出，国外学者作为研究的开拓者，在早期的研究过程中通过运用管理学和数学建模的基本思想，从应急物流的实际应用和合理优化出发，形成了应急物流管理思想的基础理论框架。而在国内方面，由于研究开始时间相对较晚，主要从应急物流的概念和成因为研究切入点，通过应急物流和普通物流的全面对比和差异化分析，总结出应急物流的基本特点和特殊性要求，并结合我国应急物流的应用实例，从我国的基本国情出发，形成了我国应急物流的基础理论体系，为我国应急物流的快速发展打下了坚实的基础。

3.自然灾害应急物流系统构建的研究

在国外方面，西方发达国家对基于自然灾害背景的应急物流管理体系建设非常重视，他们通过法制化的手段将灾害物流计划、核心协调机构、危机应对网络和社会应对能力包容在该体系中。近些年在国外有关应急物流系统构建的研究中，比较有代表性的有Seth D.guikema等（2007）从电力供应的角度入手，对地震后灾区的能源供应系统构建进行了研究。Meishiang（2007）提出政府在面对不确定信息情况下的洪水灾害所引发的应急物流问题是，可以运用地理信息系统从而能够计算出营救小队的分布并规划应急物资临时配送中心的最佳位置选择。在西方发达国家的应急物流运作中可以发现，许多先进的物流技术和管理方法被充分应用到应急物流中。商业物流中的很多理念如“商物分离”等在自然灾害应急物流中同样发挥了重要的作用。同时，流畅的应急物流信息网络也能促进应急物流体系的管理。

在国内方面，程琦（2010）对比了我国与西方发达国家之间的自然灾害应急物流管理的现状之后得出这样的结论：我国尚未建立起规范运行的自然灾害应急物流管理体系，只是建立了一个自然灾害应急物资的供应、运输、配送、发放主要依靠各级政府的运作体系雏形。该体系，虽然具有一定的功能，在一些灾害救助中也发挥了其应有的作用，但在突发性重大灾害的紧急救助方面仍存在着明显的不足。他提出推进自然灾害应急物流管理体系建设的必要和可行建议：建设自然灾害应急物流预警管理体系、建立自然灾害应急物流公共信息平台、有效建设自然灾害应急物流管理体系的措施。姜宇（2011）通过时国内发生的重大自然灾害进行分析，总结我国应急物流存在的问题：对突发事件的预警不够、应急组织机制不健全、基础设施建设相对滞后、物资储备体系不完善、相关法律法规缺失。并做进一步的研究，提出要加强应急物流知识的宣传和普及、建立协调统一的应急物流指挥系统、加强应急信息建设、加强应急法律法规的建设。王冲（2011）从应急法律、预警机制、上下级政府、城市间联动机制建设以及相关灾害教育普及几个方面对我国自然灾害状况作出了深层次剖析，分析了我国灾害发生的特征、分布领域以及应对突发灾害处理的方式，找出我国突发性自然灾害应急管理能力不足的几个方面，并对这些方面的问题进行更进一步的分析。朱福庆，方毅（2012）根据对自然灾害应急物流的特点和我国日前的发展现状，提出我国应急物流存在问题：高物流运作成本、基础保障设施落后、组织协调不够完善、信息的有限性以及应急物流管理专业队伍与装备匮乏。然后他们从应急物流的公共应急机制方面、高效的应急物流信息技术平台、应急物资储备战略三个方面提出了一些可行的建议，制定出一个比较系统科学的应急物流体系。

在上述的文献中，国内学者没有对相关细节做定量分析，没能从数据模拟上得到更可靠的结论。当然，我国建立针对自然灾害的应急物流体系，前提是自然灾害应急物流体系的软硬件基础设施、相关法律法规的不断完善，因此我国针对自然灾害的应急物流体系的建设还需要一个不断充实和完善的过程。事物都是永远向前发展的，而自然灾害应急物流作为一种特殊物流，我国针对重大自然灾害的应急物流体系的建立、完善还是一个循序渐进的过程，涉及到多门学科，应当不断研究其运作模式、特性和发展规律，使其日趋完善，以此指导我国的自然灾害救援工作。

4.结语

从研究方向上看：国内外学者对自然灾害应急物流的研究大多是从一个或几个方面入手，对自然灾害应急物流系统的整体研究大部分还停留在理论或模拟阶段，缺少实际应用的支持，特别是国内方面，由于对应急物流的研究起步较晚，基础研究还在不断完善之中，同时新的研究问题也在不断出现，这也使得研究较为分散，缺少系统性和整体性。从研究方法上看：在研究的过程中多建立在模拟条件的假设之下，其真实性和周密性有待提高，研究多停留在宏观定性的的描述之中，而定量、微观、可操作的研究相对较少。

本文从全方位、多角度地对国内外自然灾害应急物流近些年来的研究现状进行了综述分析，对总结自然灾害应急物流的研究发展历程，把握自然灾害应急物流的研究现状，希望对自然灾害应急物流的研究趋势有一定的参考价值。

参考文献：

[1]程琦.论自然灾害应急物流管理体系的构建[D].武汉：武汉理工大学，2010.

[2]王冲.我国政府应对突发性自然灾害管理体系研究[D].河南：河南大学，2011.

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建国后尤其是改革开放以来，垦区农业有了巨大发展。随着我国垦区农业产业化经营的推进，垦区农业经营风险的种类与表现形式将日益复杂，我们必须对垦区农业风险作一个系统的研究，并打造出系统的风险防范体系。

一、农业风险的内涵及特征

从20世纪70年代末至90年代末，关于农业风险已有相当多的文献资料，其中有很多是研究农民的风险认知和其与生俱来的“风险厌恶”的。涉及农业风险的主要研究领域包括：“绿色革命”技术、降雨量的变动、农村信贷、农业补助金、多样化种植、灌溉、农作物保险、农业生产的不稳定性和农村贫困、干旱的影响和风险管理。农业风险作为风险的一种类型，是指在农业生产或经营过程中灾害或损失发生的可能性。农业风险除具备风险的一般特性外，还有其自身特点。1、自然性。农业生产的过程就是人与自然界打交道的过程，自然灾害对农业生产的影响是普遍存在、不可避免的。2、突发性。自然状态的变异性往往造成人们始料不及的结果，市场的千变万化常常令人难以捉摸，而生产经营者对信息掌握的不充分，更助长了风险发生的突发性与随机性。3、不对称性。在通常情况下，高风险是与高收益相对称的。然而，农业并非如此。作为弱质产业，农业风险带来的后果往往是难以弥补的，市场本身并没有提供相应的补偿机制。4、不确定性。农业受自然力的控制，自然界又是变化多端的，远远超出了目前人类社会的预测和控制能力。中国的农业经历了多灾多难的历史。中国的农业问题未能从根本上得到解决，农业依然是高风险产业。就中国的国情而言，所谓农业风险，就是指在农业生产和经营的过程中，因资源条件、自然环境、市场环境、政策环境以及农业内部等不利因素的影响，对农业生产、农民增收和中国农业竞争力带来的危害。农业风险的来源有许多，主要来自地理环境、气候和生物系统本身的内在不确定性。在发展中国家，农业生产一直都是一种高风险的活动，农业风险的来源、风险与技术采用、风险管理等问题值得在政策设计、项目规划时认真考虑。

二、垦区农业面临的风险

当前，垦区农业风险主要来源于如下三个方面：

(一)资源风险

此处的“资源”，特指农业自然资源，它是人类从自然条件中摄取前用于人类生产和生活所必需的各种自然组成成分，主要有土地、土壤、水、森林、草地、湿地、海域、原生动植物、微生物等。资源风险是指农业资源的有限性与社会索取资源的无限性之间的矛盾，给农产品的安全供给带来的危害。农业是一个资源密集型的产业，各种资源的存在和有效供给是农业安全的前提。垦区农业资源的现状不容乐观，且资源风险还有进一步加剧的危险。垦区农业干旱、半干旱地区耕地受水土流失、荒漠化的侵蚀，质量严重退化。垦区农业土地的贫瘠化问题不可小看。耕地风险反映在现实生活中，就是农产品供给尤其是粮食供给的安全问题。垦区农业水资源短缺。近年来，垦区水资源短缺问题日趋严重。垦区农业生态恶化。在推进农业现代化的过程中，出现了消耗大量非再生资源又产生大量废弃物、农药残毒等生态环境问题，造成农业生态的日益恶化，威胁着农业经济的可持续发展。全国生态恶化的趋势未得到有效遏制，水土流失荒漠化、沙化、盐渍化耕地。

(二)自然风险

自然风险是指恶劣的自然环境对农业生产造成的损害。由于自然因素的不可控性、不可抗拒性、自然条件的差异性及其变化的频繁性，可能造成农业生产在地区、季节、年度之间的巨大反差，给农业造成不可估量的风险。垦区农业是受自然灾害影响较大的产业，外部自然环境条件的好坏及变化在很大程度上存在不可预测性，直接影响到垦区农业生产的效率和农业生产经营者的收益。中国是一个农业大国，也是自然灾害发生较为频繁的国家。由于垦区农业基础薄弱，抗御自然灾害能力较差，各种自然灾害经常给垦区农业生产造成很大的损失。为抗御自然灾害，长期以来垦区农业投入大量资金和人力、物力，建设了一批防御自然灾害的工程，为粮食等农作物生产能力的持续提高，起到了重要的基础性作用。但从总体上看，垦区农业目前还属于“靠天吃饭”的产业。每年都有大量的农田受到旱灾、涝灾、洪灾、风灾、雹灾、火灾、病虫害、鼠害等自然灾害的影响。另外还有大量农作物种植面积和草原，遭受了病虫害、鼠害等灾害的影响。

(三)市场风险

市场风险是指农产品供求失衡导致的价格波动和价值实现的困难。近年来，垦区农业市场风险增加，已影响到农民收入的增长。农民收入增长减缓已经制约了垦区农业经济的快速增长和城乡经济的协调发展，成为影响国民经济全局的突出问题。市场风险的存在主要有四个原因：一是需求弹性小；二是市场调节的滞后性；三是农业生产及农产品供给的季节性强；四是遭遇国际市场的严峻挑战。当前垦区农业所面临的市场风险，集中在一起就是农产品竞争力低。农产品竞争力是农产品参与市场竞争并能够持续获取利润的能力。这可以从农业生产效率、农产品质量、农产品价格、市场营销和满足消费需求程度等多方面表现出来，并贯穿于农产品生产、加工、销售的各个环节。农产品竞争力的影响因素主要有农产品市场价格、农产品质量、农业生产和农产品销售的组织程度等。垦区农业落后的农业装备水平和低下的农业劳动生产率，造成了大部分粮食的生产成本节节攀高，降低了农产品的市场竞争力。

三、建立垦区农业风险防范体系的建议

我国的农业基础薄弱，仍然属于高风险产业和脆弱行业，抵抗各种风险的能力亟待加强。建立和完善垦区农业风险防范体系对于防范农业结构调整中的风险，保证垦区农业生产安全具有重大意义。

(一)合理利用保护垦区农业资源和环境，加强生态建设和生态管理

加强生态环境的建设和保护是实施垦区农业可持续发展战略的重要内容。垦区农业的可持续发展，要以合理利用保护垦区农业自然资源和环境为基础，建立具有保护环境和较高经济生产功能的垦区农业体系。防范垦区农业风险，要合理利用和保护农业自然资源。要坚持农业资源的开发利用与保护节约并举的方针，把节约放在首位，提高垦区农业资源的利用效率。按照地域农业自然资源的特点进行垦区农业林牧资源的合理配置，发展方向各有侧重。兼顾经济效益和生态效益这两个中心，从资源状况和经济目标出发，在较大范围内，结合垦区农业的气候、水利、农田、山地等自然资源的实际情况，着力搞好垦区农业区域性开发规划，建立各具特

色的农业生态经济系统。同时结合经济林、草山、草坡建设进行。在不断提高垦区农业经济效益的前提下，根据垦区农业生产地域特点和垦区农业生态系统的实际，采取相应的管理措施，建立由政府主导的垦区农业风险防范机制，提高降低各类灾害对资源环境破坏的能力。

(二)建立综合性灾害风险管理体系，建立和完善农业保险制度

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一、我国自然灾害的主要特点

1.自然灾害覆盖面广。突发性自然灾害主要分为气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、生物灾害和森林灾害等七大类。我国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区，所遭受多种多样的自然灾害几乎囊括了世界自然灾害的主要类型。洪水、旱灾、地震和海洋灾害发生的频数最高，占全部自然灾害的90%。

2.重大自然灾害发生频率高。我国自然灾害发生频率居于世界首位。21世纪以来，我国进入灾害多发期，各类自然灾害年发生频率在时间序列上呈整体上升趋势。自然灾害对经济造成严重破坏，对社会稳定产生了不利影响。

3.灾害的破坏力和造成的损失巨大。近年来，自然灾害的破坏力和影响范围呈递增态势，灾害损失程度不断增大。2008年汶川地震造成了69227人遇难、374643人受伤、17923人失踪，直接经济损失达8451亿元。2010年以来，我国爆发了多次自然灾害。2010年年初新疆连续遭受9次大范围寒潮冰雪天气过程；西南五省区遭受秋冬春连旱；4月14日青海玉树发生7.1级强烈地震；6月中下旬南方11个省份遭受洪涝灾害；8月7日舟曲泥石流；7、8月我国大多省份出现洪涝灾害。2010年上半年，全国受灾人口2.5亿人(次)，死亡3514人，失踪486人，紧急转移安置人口644万人(次)；农作物受灾面积2029.4万公顷，绝收面积304.6万公顷；倒塌房屋90.7万间，损坏房屋301.4万间；直接经济损失2113.9亿元。

4.自然灾害的地域分布呈不平衡性。我国自然灾害的区域分布主要呈现东西分区，南北分带，区内、带内集中分布于生态环境脆弱带的特点。受季风影响所造成降水条件变化而产生的灾害(洪涝、暴雨等)主要分布于东部季风区。地震灾害主要分布于新构造运动活跃的板块缝合线附近及地质构造带上，如东部环太平洋地震带和喜马拉雅地震带以及华北、西北和川西地震带等。

二、自然灾害产生巨大破坏的经济根源

自然灾害频繁发生和灾害损失日益加重，这与自然地理环境变异有着不可分割的关系，但其根源在于我国落后的经济发展水平，与不适当的生活方式和难以持久的经济发展模式密切相关。

1.庞大的人口基数。在全球所面临的人口、资源、环境等重大问题中，人口膨胀居于首位，同时也是其它问题产生的病根。目前我国人口数量已超过13亿，据对资源承载力的研究显示，合理的人口承载数量应为9.5亿人；按温饱标准计算，理论最大承载人口为15~16亿人。由于人口数量多，人均资源数量相对较低，一些地方毁林开荒、围湖造田、乱采滥挖、过度放牧，导致生态失衡、环境恶化。

2.掠夺型的增长方式。建国60多年来，特别是改革开放以来我国经济快速发展。2009年国内生产总值分别是1978年和1952年的93.4倍和559.1倍，但经济高增长是建立在能源、资源大量消耗和生态环境严重破坏的基础之上。湖泊对于泄洪有着重要作用，上世纪50年代以来，全国大于10平方公里的湖泊面积缩小9570平方公里，蓄水量减少516亿立方米。粗放型增长模式加重了生态环境的负担。

3.防灾、减灾能力相对较低。尽管我国经济总量已居世界前列，但生产力水平较低，人均国民生产总值落后，减灾资金投入不足。长江中下游中小型水利工程大都建于50—70年代，规划、设计和施工水平较低，工程运行时间较长，水利设施维护严重不足。2009年，全国水利基础设施投资1427亿元，占当年全社会固定投资0.63%。西部地区经济条件有限，基础设施建设落后，抵御自然灾害能力薄弱，汶川、玉树地震之所以造成重大破坏，除了地震本身级别较高外，还与这些地区建筑设施抗震级别较低有关。

三、自然灾害对经济的影响分析

随着人口迅速增加和地域上相对集中，财产密度增大和价值膨胀，自然灾害损失直线上升，对经济的影响日益加深。自然灾害对宏观经济的影响主要体现在直接损失、物价波动、外部失衡和贫困人口增加。

1.对局部影响严重，对宏观经济整体影响不大。重大自然灾害的分析表明，自然灾害很难对国民经济构成根本性扰动。从国外的经验看，1995年日本阪神大地震直接损失约1140亿美元，占当年日本GDP的2.5%，15个月内日本制造业恢复到震前水平的98%，百货商场和78%的小商铺在18个月内恢复营业。从我国的实际情况看，1998年长江流域特大洪水、2008年汶川地震未对当年国内经济产生太大影响[1]。2010年上半年，自然灾害造成的直接经济损失达2113.9亿元，占全国财政收入的4.88%，占同期GDP的1.22%①。自然灾害对经济的影响也有“积极”的一面，灾害发生以后消费需求相应增长，有利于扩大投资、提振经济。

2.短期内可能导致物价上涨，但出现持续通胀可能性不大。自然灾害对经济的影响最可能是导致通货膨胀。从其影响途径看，主要有三种：一是灾后重建的债务负担累积财政赤字财政施压，中央银行大量发行货币缓解财政危机货币供给超过需求通货膨胀发生。二是灾害导致社会产出减少(主要是粮食类)社会总供给小于总需求物价上涨，通货膨胀发生。三是灾害导致社会产出减少(主要是粮食类)影响通货膨胀预期粮食价格上涨推高物价，通货膨胀发生。

就第一种途径而言，自然灾害的直接损失全部由政府财政负担。考虑到我国财政实力雄厚，自然灾害尚不足以造成较大规模财政赤字，灾后重建的债务处理不会影响中央银行货币政策出现较大变化。

就第二种途径而言，我国粮食已经连续6年丰收，粮食库存充裕，目前国家、省、市、县四级粮食储备总数量大约在2500万公斤，远远高于联合国规定17%～18%的粮食库销比，现有储备足以保证国家粮食安全。

最值得关注的是第三种途径，即自然灾害出现后可能产生粮食减产预期和通货膨胀预期，反过来通胀预期又可能干预影响粮食价格走势，甚至导致通胀。从历史经验来看，1998年我国长江、松花江等爆发洪水使人们产生通胀预期，下半年大米的价格较上半年上涨了16%。2010年小麦、玉米、大豆等农产品期货受天气因素影响大幅走高，从短期看通胀预期可能导致CPI出现上涨。随着国内政策措施的实施，通胀预期会逐步消除，粮食价格持续上涨并引致通胀出现的可能性不大。

3.对进出口的影响微不足道。自然灾害的爆发势必导致受灾地区产品出口下降，重建所需材料的进口增加，二者叠加影响可能造成外部失衡。从实际情况看，我国已成为世界贸易大国，国内供给能力非常强，一般自然灾害所造成的缺口可以在全国范围内得到及时调剂，既不至于影响国内出口，更不可能危及国际收支平衡。

4.贫困人口短期内有所增加，长期因灾致贫的不多见。从以往的经验看，自然灾害的影响具有不对称性，收入水平较低人群受灾害影响更容易陷入贫困。但每一次大的自然灾害过后，政府部门必然组织大规模的捐助活动，支持灾区恢复生产，重建家园，组织外出务工和入学培训，有利于灾区尽快恢复正常的生产生活秩序，提高自我生存能力，避免因灾致贫。我国的社会制度体现出极大的优越性。

四、政策建议

自然灾害发生与经济发展存在一定关系，自然灾害影响会波及经济平稳运行。如果不能实现人与自然和谐相处，就难以实现社会经济可持续发展和国家长治久安。应对自然灾害频繁发生，既要着眼当前，提高应急处理能力，又要立足长远，研究制订治本之策。

1.建立持续发展的方式，实现资源、环境和人口协调发展。一是在生态移民工程、扶贫工程、农田基础设施、旅游资源开发、农村工业化中保护自然生态环境，考虑人口和资源的承载力，健全生态环境资源的产权制度，将人口和资源的比例控制在合理范围；二是形成科学合理的决策机制，扩大决策的民主参与性，加强生态环境资源民主监督，提高权力行使的透明度；三是严格执行相关法律法规，对破坏自然资源行为加大惩处力度，减少生产生活对自然资源的破坏，用法律法规制度来约束人们的经济行为。

2.加大防灾减灾工作力度，减轻自然灾害的破坏程度。一是加强基础设施建设力度，兴修水利基础设施，加大避灾场所建设，提高居民住房抗震等级；二是充分运用现有的遥感、地理信息系统、全球定位系统等技术，提高对自然灾害的监控、评估与预报水平，为防灾抗灾提供科学的决策依据；三是随着经济发展和社会进步，建立安全减灾基金制度，完善全社会参与的防灾减灾投入体系。

3.健全灾害应急处理体系建设，提升应对自然灾害的救助能力。一是建立减灾救灾一体化指挥机构，统一配置各种救灾力量和资源，发挥我国政治制度优势，保证救灾应急快速反应能力；二是完善物资储备，强化技术支撑，有效控制灾害事态、化解险情和降低损失；三是完善自然灾害保险机制，扩大自然灾害保险种类，及时足额补偿灾民损失，减轻国家和地方财政的负担。

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中图分类号:F832.0文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0158-03

我国是世界上受自然灾害影响最严重的少数国家之一,2009年5月的《中国的减灾行动》白皮书指出,1990年以来,我国平均每年因各类自然灾害倒塌房屋300多万间,紧急转移安置人口900多万人次,直接经济损失2 000多亿元人民币。自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。金融作为现代经济的核心,无论是在自然灾害救助还是灾后重建中都发挥着重要作用。建立金融应对自然灾害的长效机制,对促进经济发展、维护社会稳定具有重要意义。

1.我国现有的金融应对自然灾害措施

1.1制定实施金融应对突发事件的应急预案

自然灾害多属突发性事件,对灾害的预测比较困难。为了应对自然灾害等突发性事件,我国加强了金融应对突发事件应急预案的制定和实施。2005年6月11日,国务院办公厅颁布实施了《国家金融突发事件应急预案》;2005年10月28日,中国人民银行制定实施了《金融机构突发事件应急预案(试行)》;2009年7月7日,中国银行业协会正式对外《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理工作指引》和《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理预案示范文本》等。这些应急制度的安排,对于金融系统快速有序地应对自然灾害等突发事件、提高金融机构应急处理能力起到了重要的作用。

1.2实施紧急财政救助

在自然灾害救助方面,特别是突发性特大灾害发生后,国家通过组织调动大量的人力、物力、财力,有组织、有计划地实施紧急救助。目前,我国财政支出对自然灾害的救助主要包括以下三个方面:一是通过抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助;二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助;三是在遇到紧急特殊的自然灾害时,通过中央和地方专项储备基金进行补助。紧急财政救助的实施,对救灾工作的顺利开展提供了保障。

1.3提供紧急金融服务,满足灾区最基本的金融需求

自然灾害发生后,金融机构提供的金融服务在救灾和灾后重建中起着重要作用,维护了灾后正常金融秩序和社会稳定。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行采取紧急应对措施,保证支付清算系统的稳定运行,国库部门确保救灾款项安全有效划转,加强发行基金调拨,确保灾区现金供应。各银行业金融机构营业网点建立向灾区捐助汇款的绿色通道,为所有向灾区捐款的单位和个人提供优质高效的金融服务,切实保证向灾区的捐款业务随到随办。对于营业网点受损的地方,金融机构开通“帐篷银行”、“流动银行”等形式的便民银行,满足灾区群众最基本的存、取款需要。金融机构积极组织筹措资金,提高信贷审批效率,加快贷款投放速度,满足灾区信贷服务需求。在提供金融服务的同时,各金融机构全力组织向灾区捐款捐物,支持灾区群众抗灾救灾和灾后重建,积极履行社会责任。

1.4实施特殊的货币信贷政策,加大对灾区的政策倾斜

自然灾害发生后,国家通常会出台一系列金融支持政策,积极引导金融机构加大对灾区恢复重建的信贷投入,鼓励信贷资源向灾区适当倾斜,加大金融支持灾后重建工作力度。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行紧急增加了灾区的支农再贷款限额,对灾区地方性法人金融机构实行倾斜的存款准备金率,允许灾区金融机构提前支取特种存款,取消了对灾区金融机构贷款规划的约束,以确保灾区金融机构救灾和灾后恢复重建发放贷款的流动性需求。中国人民银行和银监会联合汶川地震灾区农村居民住房重建指导意见,要求金融机构全面了解农房重建信贷需求,因地制宜创新信贷产品和贷款担保方式,完善适合灾区实际的商业信贷机制,大力支持灾区农村居民住房重建。

2.我国金融体系应对自然灾害存在的问题

经过多年的实践,我国金融业在应对自然灾害方面积累了很多经验,但由于起步较晚,在建立金融应对自然灾害长效机制方面的问题也比较突出。

2.1救助资金来源单一,财政负担过重

现阶段,财政不仅承担发展工业、增加农业收入、扩大基础设施建设等重任,而且还承担着国家行政、国防、社会福利等社会公共消费支出。在财政支出承担双重职能的背景下,主要依靠财政拨款进行自然灾害救助,给财政带来了巨大压力。另外,自然灾害的发生具有不确定性,造成的损失难以预测,灾害发生后资金需求比较紧迫,对财政支出的正常运行计划可能会产生巨大冲击,导致其他财政支出的压缩或财政债务的增加,容易引发经济波动。我国国家救灾款项占自然灾害损失的比重基本维持在2%-3%左右,相对于巨大的直接经济损失,财政救灾款项对损失的弥补只能是“杯水车薪”。以行政手段为主导的财政救助体制,难以发挥市场的作用,资金使用效果和效率受到很大的影响。

2.2银行灾难备份系统不健全

2002年,中国人民银行《关于加强银行数据集中安全工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行必须建立相应的灾难备份中心;2006年,《关于进一步加强银行业金融机构信息安全保障工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行应同步规划、同步建设、同步运行信息系统灾难恢复系统。2008年2月,颁布实施《银行业信息系统灾难恢复管理规范》,为金融业灾难备份提供了具体的行业标准。但我国金融机构灾难备份建设起步较晚,灾难备份系统不健全。从灾难备份系统的建立情况看,多数已建立灾难备份中心的银行尚未完全达到灾难恢复管理的要求,地方中小金融机构基本上没有建立灾难备份系统。从备份数据来看,备份数据中心仅仅对存取、结算等核心业务系统进行备份,而对很多非核心业务系统没有进行备份。灾害备份系统无法全面覆盖的现状,导致了我国金融机构的抗灾和灾后数据恢复能力不足,难以应对各种自然的和人为的灾难。

2.3保险救助体制薄弱

世界范围内,许多国家和地区都建立了应对自然灾害的保险制度,保险在为受灾群众及救灾人员提供人身保障的同时,充分发挥经济补偿功能,为灾后安置和重建提供资金保障,是一种重要的社会化风险损失承担机制。从以往我国保险在灾害中的赔付结果来看,保险赔付占灾害事件损失的比例仅为5%-8%,远低于发达国家30%-40%的赔付比例。我国目前保险赔付比例过低,使国家财政和银行系统承担了过大的经济压力,增加了我国金融体系的系统风险。我国保险覆盖面小、救助体制薄弱,保险在管理自然灾害风险方面的作用远未发挥出来。

2.4针对自然灾害的金融产品单一,资本市场尚未发挥应有作用

我国资本市场层次单一,重视股票市场发展,轻视债券市场发展,造成了资本市场结构的严重失衡。从规模比例上看,在直接融资中发达国家股票融资和债券融资的比重是30:70,我国这一比重约为85:l5,债券市场的发展严重滞后于股票市场。产业投资基金、金融衍生品、资产证券化等市场的发展更是相对滞后。信贷资金是当前灾后重建资金的主要来源之一,也是金融支持灾后重建的主要手段。2008年汶川特大地震发生后,农村信用社发放了大量灾后住房重建贷款,但这些贷款的潜在风险令人担忧。资本市场的单一和金融产品的匮乏,限制了市场发展的广度和深度,在自然灾害发生时,无法利用资本市场创新现代化的金融产品为救灾和灾后重建筹集资金,资本市场在应对自然灾害中的作用难以发挥。

2.5金融应对自然灾害制度安排尚待完善

从总体上看,我国尚未形成系统的、有效的、可持续的金融应对自然灾害的制度体系。一是大多数的救灾应对措施都是在自然灾害发生后临时制定的,应急性较强,缺乏重建性和预防性的制度安排。二是应急性措施往往偏重于短期效果,对灾区经济、社会、自然环境的长期可持续发展有所忽略。由于缺乏金融应对自然灾害的制度安排,常规的金融工具无法针对自然灾害发挥作用,金融市场的功能没能有效地发挥。

3.建立金融应对自然灾害长效机制的对策建议

通过建立金融应对自然灾害的长效机制,能够有效分散和化解金融机构的风险,及时为救灾和灾后重建提供有效的金融服务,促进灾区经济社会可持续发展。

3.1完善应对自然灾害的相关法律法规

通过建立和完善应对自然灾害的相关法律法规,依据法律手段,对自然灾害产生的危机进行管理以及实施灾后重建工作,是防灾救灾工作的当务之急。在进一步完善《突发事件应对法》、《防震减灾法》的基础上,认真总结《汶川地震灾后恢复重建条例》,制订一般性救灾法律,对自然灾害发生后政府部门向灾区群众提供紧急救助的具体措施、惩治违规使用救灾款项、灾后重建援助等方面做出具体的规定,为救灾和灾后重建资金的筹集和使用提供保障。为了维护灾区正常的金融秩序和金融稳定,建议通过立法对灾区民众金融、征信信息恢复确认、财产损失补偿、房屋抵押贷款偿还以及坏账处理等做出明确的规定,保护灾区群众和金融机构的利益。

3.2建立自然灾害应急基金,稳定财政预算

财政资金的拨付具有公共性、时效性、基础性等特点,灾情发生后,通过巨大的财政投入,尽快解决灾区民众的衣食住行的问题,建立灾区群众基本生活秩序和企业正常生产秩序,满足个人和企业的基本生存条件,是政府救灾工作的重中之重。为避免财政资金变动而带来的经济波动,可以借鉴2008年汶川特大地震发生后由财政拨款设立“救灾重建基金”的做法,考虑专门划拨一部分财政资金设立常态型的自然灾害应急基金,完善基金的长期管理、资金补充、资金使用以及监督机制,在自然灾害发生后直接动用基金资金,为救灾提供长期的资金保障。 3.3健全银行灾备系统,提高金融业抵御风险的能力

加强金融机构灾难备份系统建设工作,增强金融业抵御和抗击风险的能力。国家信息安全管理部门和人民银行要建立和完善灾难备份审查制度和惩戒措施,定期对金融业灾难备份工作进行审查,督促金融机构严格按照规定加强灾难备份系统建设,确保系统建设的有效性;加大惩戒力度,对不按照规定进行灾难备份的金融机构,实施严厉的处罚措施。

3.4健全保险市场,发挥经济补偿功能

为了减轻灾后重建过程中财政资金的压力,提高保险在自然灾害中的承保能力和赔偿能力,必须尽快健全保险市场,特别要加快建立巨灾保险和巨灾保险的再保险制度,提升金融系统和国家抗击灾害的整体能力。针对我国自然灾害多发的情况,建立巨灾保险制度已刻不容缓,可由国家立法,政府主导,财政支持,保险公司来承办,通过国家再保险公司基金运作,全球分散风险。

3.5加快金融产品创新,充分发挥资本市场在灾后救助和重建中的作用

进一步完善债券市场、期货市场以及金融衍生品市场,建立多层次的资本市场体系,为金融产品创新提供有利的市场环境,充分发挥资本市场在自然灾害中筹集资金、分散风险的作用。借鉴国外的成功经验,适时推出巨灾债券、巨灾指数期货、巨灾期权等金融产品,减轻自然灾害产生的风险。巨灾债券将保险公司承担的巨灾风险转移到资本市场,增强保险公司的风险承受能力。巨灾指数期货通过对用以表达各种自然灾害的指数进行期货交易,进一步化解自然灾害带来的风险,降低经济损失。巨灾保险期权是由保险人支付期权费,当特定时期、特定区域内巨灾保险损失达到一定的区间时保险人获得正收益,有助于保险人和再保险人规避风险。通过金融产品的创新,为受灾的微观个体提供经济补偿,促进国民经济发展。

3.6利用信托制度,建立救灾资金筹措和使用的长效机制

在重大自然灾害面前,短期内用于救灾和安置的政府财政拨款是救灾资金的首要来源,但从长远来看,灾后重建可能需要更长时间,所以在应急的资金筹措过后,除了政府财政资金的持续供给,需要更多的市场与社会手段来筹集灾后重建资金。通过建立公益信托机制,发挥信托机制的外部财务管理功能、长期信用功能和专业理财功能,使其在法律监管下保证委托人特定资金和资产的使用,满足社会各界和广大群众参与慈善捐助活动的需求,优化社会资源配置。同时,可以利用信托机制的功能,建立灾区基础设施建设的定向资产支持信托基金、灾区住房重建信托基金等,保证救灾资金筹措和使用的持续性,推动灾区重建更好、更快、更有效率地开展。

3.7制定金融应对自然灾害的发展战略

为减少自然灾害造成的损失,保证正常金融秩序,维护灾区金融稳定,应制订金融应对自然灾害的发展战略,该战略应以可持续发展为出发点,具有全面性和系统性,兼顾短期利益和长期利益,保证自然灾害发生后金融机构在自救的同时,为社会提供有效的金融服务。具体包括以下四个方面内容:一是提高金融机构自身的防灾能力,建立金融应对自然灾害的预警机制,加强灾前预防;二是将自然灾害对金融体系造成的影响减至最低程度,保障财产和员工人身安全;三是通过金融产品创新,利用多层次的资本市场,建立风险补偿机制;四是通过金融市场合理配置资金,为灾后重建提供持续的资金保障,促进灾区经济社会可持续发展。

参考文献:

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为保证自然灾害发生后的紧急资金需要，可考虑逐渐推动各级政府建立三级应急准备金。以中央政府为例：

一级准备　足额提取预备费。首先要按预算法的要求，按1－3％的比例足额提取预备费。其次，实行三年期“滚动式”基金预算，即以三年为一个周期进行动态调整，上年的预备费结余结转到下年度使用。以2009年全国财政支出7.6万亿的基数，中央一级可保有760-2280亿的预备费，三年累计可达2280-6840亿元。这样，可保证在自然灾害发生之后有超过一年以上的预备财力，即使再发生汶川地震这样的巨灾，也基本可以应对无虞。

二级准备　调整预算。一旦发生严重的自然灾害，用于灾后恢复与重建的费用往往是天文数字。为此通常需要调整预算，一方面可将治水、防灾、修建有关的经费优先下拨，另一方面也可移缓就急，将其它类似支出集中用于灾害发生地，优先办理灾区重建工程，支持灾后恢复与重建。

三级准备　发行灾后重建特别债券。在动用预备费、进行预算调整后，若资金仍然不敷使用，则可发行特别债券筹集用于灾后重建所需要的资金。

各级地方政府，也应循例建立上述三级准备金。结合我国实际情况，需要同时通过部门预算、人大监督敦促地方政府足额提取预备费，严格控制预备费的非灾使用等。

固化财政救灾关系

按照“统一领导、分级管理”的基本原则，灾害管理属于地方政府的事权范围。因此，灾害一旦发生，应当以地方政府为主，逐级启动相关的应急响应机制。与此相类似，应急财政资金管理也应有一条由地方到中央清晰的、逐级递进的启动路线。结合我国的实际情况，有两条路径可供选择：

按灾害级别来决定资金责任归属。按照自然灾害的级别由大到小分为四个级别。可考虑三、四级的自然灾害的管理以地方为主，应急财政责任主要由地方政府承担。二级自然灾害由中央与地方共同管理，地方可承担部分应急财政责任。基本原则是：如果现行分税制下中央与地方财力分配的格局基本不做改变，可考虑按地方常年实际财力和全国平均水平，确定中央与地方财政的分担比例，原则上财力富裕的地区承担的比例大一些，财力匮乏的地区承担的比例小一些。对于一级以上的自然灾害则以中央为主进行管理，相关应急财政责任主要由中央政府承担。

按所需资金的大小确定资金责任归属。灾害发生后，如应急抢险费用处于地方政府一级准备金范围内，由地方政府承担。一旦所需资金量超出准备金，则依序向上级政府请求援助。同理，省一级启动向中央政府请求援助也以是否超出了省本级准备金数量为标准。

为防止道德风险，此种办法需要将地方政府的报灾准确度与上级政府的财政资助相联系，两者之间吻合度越高，地方政府越可以得到一个更高比例的资助资金，反之，则会得到一个较低比例的财政资助，从而鼓励地方政府准确报灾、善管善用上级财政资金。

以一般转移支付形式下达应急资金。由于灾后应急事务的极端复杂性和高度的“相机决策”特点，其中部分资金往往难于事前确定出详细标准与项目，因此，上级政府宜以一般转移支付的方式下达资金，不宜详细指定资金的使用方向与用途。

明确项目与标准

结合当前我国的经济发展水平和政府财力状况，可增加救灾项目，适当提高救灾标准。

1、家庭和个人救助

首先应对因灾死亡、失踪人员家属和重伤人员进行慰问与救助。汶川地震后，中央政府首次对每名死亡、失踪人员的家属发放5000元的慰问金，此后历次自然灾害如玉树地震、水灾都循例继续。我们的测算表明，5000元的慰问金较之于近年全国水平的年均生活费用支出略高，5年内可作为中央一级的标准固定下来。其次是对因灾致失去依靠，生活陷入困境，急需抚育或赡养、养护者给予临时生活救助。汶川地震后，实行了两类临时生活救助措施，一是对灾民按每人每天1斤粮、10元钱的标准发放临时生活补贴，二是对“三孤”人员每人每月600元发放生活费，期限大约在3～6个月之间。需要将以上办法用制度固化下来，同时注意与现行社保体系的接轨，在救助期结束后随即转入当地社保体系。三是对因灾受伤人员的医疗补贴和对因灾陷入困境的、有学生的家庭给予的医疗和助学补贴。现行政策是因灾重伤人员的紧急医疗费用都由政府承担，但后期费用往往缺乏足够保障；教育方面则主要是一次性减免相关费用。

2、住房恢复与重建补助

目前的政策是按房屋受损的程度给予补助，最高标准不超过6000元／每户，汶川地震以来实际执行的是20000元／每户的标准。尽管如此，这种救助也是象征性的，因为这一资金补助标准不可能满足恢复和重建住房的资金需要。对此，需要采用更加灵活的思路和更加宽广的视野，创新制度以寻求综合解决问题之道。首先，必须认识到住房的私有属性，政府不应该也不可能无偿全额供给恢复和重建资金；其次，多渠道解决灾后民众的居住问题应该成为政策选项。租房、简易过渡房、政府提供的公共住房等均可考虑。对于灾后住房重建资金补助，可从以下几个方面考虑：一是将20000元的政府补助标准稳定下来，发达地区可视本地情况适当调增；二是尽快建立相关的政策性金融体系，对灾民灾后建房提供长期、低息的信贷支持，可考虑的方法很多，如建立专门的住房银行，动用住房公积金发放重建贷款或使用政府性捐赠资金进行住房贷款业务等。

3、企业恢复生产经营的救助

一是对因灾受损企业给予一定时期、一定比例的税费减免；二是由政府提供专门的恢复重建资金，以低息、无息贷款的方式提供给受灾企业，以助其恢复经营。

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临时救助制度是我国社会救助体系的重要组成部分，它是指国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境的城乡居民给予非定期、非定量救助的制度安排，是具有应急性、过渡性的救助，成为我国社会救助体系的最后一块拼图。

2014年10月，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》，部署解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难。2015年2月四川省政府出台《关于进一步健全完善临时救助制度的意见》，要求到今年底全面建立起规范的临时救助制度，编实织密困难群众基本生活安全网，切实保障困难群众基本生活权益。

四川地质环境条件复杂，地质灾害呈现点多面广的态势，是全国地质灾害第一大省。特别是“5・12”汶川和“4・20”芦山地震以后，加上近年来区域性极端强降雨天气过程频发对地质环境造成的持续影响，使得四川省地质灾害隐蔽性、突发性、长期性等特点更加突出，地质灾害仍将呈现易发多发高发态势。

在此情况下，震后灾区群众因灾害致贫、返贫，生活陷入危机敏感度更高，进一步探索完善震后灾区临时救助制度迫切性更为突出。

一、当前震后灾区临时救助制度现状及问题

1、救助对象界定限制了“兜底托底”作用的发挥

当前救助对象主要包含范围有“遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境”，对于“特殊原因”未加以明确界定。四川省“高频率、小规模、低保障的”自然灾害日渐成为影响震后灾区群众的重要方面，对于因此陷入生活困境的对象缺乏明确救助依据。目前自然灾害救助应急响应制度规定：一般重大灾害一般启动四、三级响应，而特大灾害则需启动二、一级响应。据统计整个西部地区2005―2010年共发生145次应急响应，其中123次都是四级、三级。四川省2005―2010年共发生1次旱灾应急响应、19次洪涝应急响应、1次风雹应急响应、3次地震应急响应、两次低温冷冻和雪灾应急响应、1次滑坡和泥石流应急响应，由此构成了“小灾多、大灾少，特大罕见”的基本发生规律。存在于自然灾害救助体系范围之外或边缘情况能否由临时救助制度发挥兜住底线的保护网作用缺乏明确规定。由此可造成包含临时救助制度在内的社会救助体系走入“效率”误区。

2、救助内容及方式单一难以满足不同的救助需求

自然灾害的“系统性风险（Systematic risk）”特点，其后果的“涟漪效应（Ripple effect）”波及的范围越来越大，灾后需求也更加复杂和多元化，引发对外部资源的全面需求。自然灾害带来的不仅仅是区域自然灾害脆弱性，更有社会脆弱性。传统的援助方式发钱发物已经不能满足灾民的差异性的需求，全风险带来的自然是全方位的需求。但是当前各地的临时救助制度内容和方式单一，几乎全部采用现金的方式提供救助，缺乏服务救助。现金救助固然重要，但同时难以克服其消极性，而且容易忽视救助对象的多样性和异质性，难以满足其不同的救助需求，可能会使某些遭遇突发性事件的家庭难以真正摆脱困难。

3、基层政府效率低限制了临时救助制度推行效果

基层政府是各项政策的最终直接执行者，临时社会救助制度的执行同样如此。但在此政策执行过程中存在如下问题：第一，基层工作人员常为身兼数职，对于救助工作中灾害等级评定、救助标准划分等方面缺乏人力保障;第二，救助工作缺乏透明度，宣传意识和效果较差，相当多的群众对于社会救助的印象仍然停留在“五保户”层面，对于临时救助制度内容等存在较大误区;第三，基层工作人员缺乏素质支撑，对于救助对象、不同救助审批条件自由裁量等多赖于主观判断，加上制度本身缺乏有效的评估手段和监督，易对临时救助制度公平性产生负面影响。

4、临时救助制度与其他社会救助制度之间衔接不足

在社会救助体系内部，城乡低保、农村五保、医疗救助、临时救助一般均由各地民政局低保中心负责管理，其他专项救助如住房、教育、医疗则分散于各相关职能部门，各部门及制度之间缺乏统一规划和有效整合。其中对于因特定灾害等突发事件致使生活资料损失及劳动能力丧失在进行临时救助之外如何与其他长期生活补助相衔接，而且因教育、医疗等因素造成的困难如何与专项分类救助相结合等都缺乏整合途径，易造成职责与职能交叉或割裂，权责不一，出现救助盲区，难以发挥救助的最大效果。

二、完善当前震后灾区临时救助制度的政策建议

1、扩展救助对象，建成临时救助制度归口管理

扩展临时救助制度的救助对象，将自然灾害受灾群众纳入临时救助制度的保障范围，是深化临时救助制度“兜住底线”、提高保障水平和制度实施效率的必然选择。鉴于目前正处于政策的建构期，建议可将申请临时救助的人员拓展以下五类家庭或人员：城乡低保家庭、农村五保对象、城乡低收入家庭、当地人民政府认定的其他特殊困难家庭和在居住地居住、就业一年以上，且符合居住地人民政府规定的低收入家庭认定条件的农民工等人户分离家庭。同时应将临时救助制度中划定目标人群的突况从火灾、交通事故、家庭成员变故等一般情况拓展到自然灾害等具有特殊性的突况，对困难群众给予救助。

从长远来看，临时救助应当是一种不设定限制的社会救助制度。也就是说，当任何公民遇到临时性、突发性困难，导致基本生活短期内陷入困境时，都可以申请临时救助，及时将临时救助制度的“托底兜底”的功能进一步深化，将临时救助制度建设成为社会保障体系的入口管理制度和进入多制度深化发展的基层平台，实现归口管理。

2、完善临时救助制度救助方式，提升受助人员发展能力

根据阿玛蒂亚・森 （Amartya Sen）的可行能力理论，依据多维贫困的概念和测量方法，贫困的本质是可行能力的缺失和被剥夺，而不仅是收入的低下，贫困救助政策也应该更多的关注贫困人群的能力发展。因此在救助方式中可通过引导社会机构投入资源或购买服务等，以教育培训等方式实现救助对象能力的提升，从而有助于提高受助对象增加收入的能力，防止其长期处于贫困状态。而考虑到贫困的传递性，应充分重视对儿童的救助尤其是教育救助。

此外，因为受助群体具有较大的的社会脆弱性，除了基本的物资救助，临时救助制度应该更加关注对受助对象的心理援助，通过心理疏导，最大程度地减少因各种紧急突发的事故对于当事人的影响，为受助对象的后续发展扫除心理干扰因素，奠定基础。

3、提升临时救助制度基层服务能力和水平，提高救助制度实施效率

提升临时救助制度基层服务能力和水平，在基层政府设立临时救助服务窗口，保证群众遇到突发紧急情况有地问询、有处申请，力求做到“一门受理、协同办理”。开通临时救助的“绿色通道”，对于特殊的紧急情况，可以使之先行受理，后补办相关申报审批等手续材料，以真正体现临时救助不同于其他常规救助的特点，真正补齐社会救助的“短板”，提高政策实施效率。切实规范一线工作人员的自由裁量权，杜绝“灰色救助”。不断提升基层政府工作人员职业素养与专业修养，提高临时救助管理服务水平。

地方政府也要积极研究制定政府购买临时救助服务的具体办法，可以将其放入整个社会救助或低保服务中去，也可委托、承包办理，努力探索社会力量参与临时救助机制，以提供更具灵活性的专业化、个性化服务，同时也有助于开展对于政策实施效果的监督和评估，提升临时救助制度实施效果。

4、发挥临时救助制度的转介功能，实现社会救助体系最优效果

发挥临时救助制度的转介功能，充分实现救助制度之间的转介。建立临时救助信息共享机制，健全部门联席制度及快速响应办理机制，搭建整合政府部门救助资源、社会组织救助项目与公民个人救助意愿及临时救助对象需求对接的信息平台。同时，民政、卫生、计生、教育、住建、人力资源社会保障等社会救助管理部门之间要加强配合，制定、完善临时救助与其他各项社会救助受理、分办、协办、转办流程，明确工作标准与时限，及时办理群众遭遇的“救急难”事项，发挥社会救助体系系统作用。

同时可将救助由政府救助向社会工作及慈善救助实现转介，更好地发挥社会救助体系整体功能。促进专业社会工作机构及社会工作者介入临时救助工作，建立多样化的救助方式。同时，社会工作的介入也可以与社区结合，利用社区的便捷性与社工的专业化服务相结合，形成系统化的“发现救助、提供服务、效果评估”的链条，使得临时救助摆脱被动受理，最终建立以社区为依托的综合性临时救助服务体系，实现社会救助体系模式的最优效果。

【参考文献】

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