社会保险基金预算管理范文

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一、社会保险基金预算相关概念

社会保险基金预算指的是国家依照有关法律法规、通过行政手段筹集到的社会保险资金收入来安排支出的一种特定预算，它是由政府相关部门编制的用来反映社会保险基金的收支规模、结构分布和盈亏状况的预算，是社会保障预算的重要组成部分，也是建立社会保障预算的基础。

社会保险基金预算坚持以科学发展观为指导，通过对社会保险基金筹集和使用实行预算管理，增强政府的宏观调控能力，使我国的社会保险基金的管理和监督得到强化，社会保险基金的安全性、完整性得到提升，社会保险基金的效益得到提高，保证我国的社会保险制度得到可持续发展。

二、社会保险基金预算管理存在的问题

（一）社会保险基金预算编制缺乏科学性、合理性

社会保险基金预算编报的科学性、合理性有待增强，在编制社会保险基金收入预算草案时，充分考虑地区上年度基金预算的执行情况、本年度的经济、社会发展计划和社会保险事业发展的规划、以及财政补助水平等因素。编制社会保险基金支出预算草案时，按照规定的支出范围、项目和标准进行测算，考虑近年基金支出变化趋势，综合分析人员、政策等影响支出变动因素，严格执行各项社会保险待遇规定，确保各项社会保险待遇政策落实，不得随意提高支付标准、扩大支出范围。而在我国，部分地区社会保险基金收入预算偏低，支出预算偏高，社会保险基金支出增幅远高于收入增幅，一定程度上削弱了社会保险基金预算的计划性和约束力。

社会保险基金预算编报时间应再提前，财政部数据显示，各地社会保险基金预算上报时间与2010年比较提前了3个月，全国社会保险基金预算上报国务院时间提前了5个月。虽然相比以前，大幅提前了编报时间，但仍需为了做好社会保险基金预算编制工作而不断努力，适当提前编报时间。

（二）社会保险基金预算相关法律法规体系不健全

在美国，要依据1921年预算与会计法、混合预算调节法等20多部法律来编制社会保险基金预算；在日本，为了确保预算编制的严肃性，做到各项社会保险制度的实行有法可依，他们也制定了许多相关的社会保险制度法律法规。而在我国，现有的关于社会保险基金预算的制度多以“条例”、“决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等文件形式出现，立法层次低，权威性不够，而且分布零散混乱，存在立法空白。[1]社会保险法最近才正式出台，社会救助法与社会福利法尚未列入立法议程，以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。社会保险法对试行的社会保险基金预算编制和执行还缺乏应有的法律约束力，各类相关法与法规之间缺乏照应和关联，立法层次不高，法律体系不健全，缺乏统一的政策指导和法律、制度规定，必然使得社会保险基金预算管理的法律效力大打折扣。

（三）社会保险基金预算管理缺乏科学性、规范性

我国社会保险制度有着特殊性。从基金统筹层次看，基本养老保险有超过半数省实现了省级统筹，基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险有部分地区实行市地级统筹，多数实行县级统筹。目前我国的城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要社会保险品种的统筹层次偏低，而社会保险基金又是按照统筹地区来实施管理，这种管理是分散状态下监管，常常出现地方利益至上的情况，导致非法挪用、挤占保险金等违法犯罪的行为。而社会保险统筹层次低导致了社会保险基金预算的科学性和规范性的降低。

（四）社会保险基金预算的执行和监管力度不够

社会保险基金预算一旦通过公布后，要把计划目标变成现实，必须做好预算的执行工作。社会保险基金预算的监管的工作具有复杂性和严谨性的特点，要确保我国社会保险基金管理的安全运作，单靠杜会保险管理机构自身的力量是不够的，其他机构也应对社会保险基金预算的监管工作负责，诸如国家行政监管机构或者那些专职监督部门，尤其是财政和劳动保障监管部门要对基金收支情况和预算执行情况进行定期或不定期的了解、监督和检查，并把掌握的情况向同级政府做出报告，为政府进行宏观调控提供依据，使基金收支平衡并确保其安全完整。而我国在进行社会保险基金预算的执行和监管工作时，明显力度不够，出现一些不按预算行事的情况，导致基金收支不平衡。

三、解决社会保险基金预算管理问题的对策

（一）提高社会保险基金预算的编制水平

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划，体现了社会保险事业发展的规模和方向。而完善社会保险基金预算的编制与管理，有利于全面掌握基金收支运行情况，增强社会保险管理的科学性和规范性，对于完善包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和和社会保障预算在内的政府预算体系具有重要意义。[2]因此，针对我国社会保险基金预算编制存在的问题，我们不能回避，要积极应对，找出解决对策。在综合考虑上年度基金预算执行情况，本年度国民经济和社会发展规划等因素的基础上，对预算的编制项目分别进行测算，提高预算编制的准确性。

（二）完善我国社会保险基金预算的相关法律法规体系

社会保障立法滞后必然导致社会保障资金管理的立法滞后，虽然我国已出台社会保险法，但社会保障法律体系还不健全，应该加快社会救助法、社会福利法等的出台，完善社会保障法体系，给社会保险基金预算的管理提供良好的法律平台。[3]同时，更应提高社会保险基金预算的立法层次，尽快制定社会保险预算条例，修改预算法，增加有关社会保险预算的条款，明确规定社会保险基金预算有关内容和编制程序，使社会保险基金预算的编制、执行等有法可依，实现规范管理。

（三）提高社会保险统筹层次

社会保险具有互济功能，在各险种之间、各地区之间，应该相互支持，风险共担，2010年试编社会保险基金预算以来，由统筹级次的地方政府批准，财政部只有建议权而没有决定权的情况，不符合我国预算的编制原则。因此，要改变这种情况，应按社会保险法的规定，尽快提高社会保险统筹层次。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他几项社会保险基金也逐步实现省级统筹，从提高基金的统筹层次方面提高基金预算的科学性和规范性。[4]

（四）强化对社会保险基金预算的执行和监管

做好社会保险基金预算的执行工作，要求各级社会保险的经办机构和人员定期对预算执行情况进行分析和检查，及时向有关部门报告执行情况和问题，发现问题要及时研究对策和措施。上级社会保险管理和经办机构、财政部门、审计部门都应对相关的社会保险管理和经办机构的基金收支结存情况进行监督检查，发现违反法律法规的行为，应当依法处理，并公开处理结果，提高监督检查的公开性和透明度，使基金预算管理更加规范和透明。

2010年《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发[2010]2号）正式颁布实施起，我国在全国范围内建立了社会保险基金预算制度。虽然这一制度还不成熟，存在一些问题，但这是社会保险领域的重大制度建设，是社会保险事业发展的必然要求，是加强社会保险基金管理的重大举措，是实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益的客观需要。加强社会保险基金预算的管理，对进一步规范政府行政行为，提高行政效率，推进基金管理公开透明，促进社会保险事业的健康稳定发展具有重要意义。所以，针对社会保险基金预算管理存在的问题，我们要迎难而上，积极寻求解决对策，力求通过一系列措施，有效提高社会保险基金规范化管理水平。

参考文献：

[1]财政部财政科学研究所. 完善社会保险基金预算的法律问题研究[J]. 研究报告.2011（5）

[2]徐畅. 社会保险基金预算不得随意调整[N]. 中国证券报，2010—01—07A06

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当期个人缴费收入的预算数=当年平均缴费标准×当年参保缴费人数。当年参保缴费人数的测算，以各地前三年缴费人数平均增长率与同比增长率的加权平均数为预算年度缴费综合增长率，并在考虑各项综合因素后对综合增长率进行修正，得出修正后综合增长率。以2015年为例来说明，2015参保缴费人数年预算数=2014年执行数×修正后综合增长率。支出预算中享受待遇人员的测算也是按照参保缴费人数测算公式修正后综合增长率进行测算。

二、城乡居保基金预算执行中有以下几个问题

在对近五年的城乡居保基金预算的编制情况看，城乡居保基金预算的编制，对城乡居保基金的收缴和支付起到一定的规范作用，也保障了城乡居保制度的健康发展。但是，在实际工作中城乡居保基金预算编制也欠缺科学性，约束力也有待加强等一系列问题。

1.缺乏严格的预算监管和执行力。城乡居保基金预算的编制，不仅需要农保部门不断提高自身管理水平，而且还需要政府、财政部门、人社系统监督管理部门的监督检查社会保险基金的收入、支出及预算执行情况，同时将监督检查结果汇报给同级政府部门，充分发挥政府部门的宏观调控作用，确保基金收支平衡，提高基金的安全完整性。但是，我国在监督管理与执行社会保险基金预算时，还缺乏一定的力度，存在不根据预算办事的现象，致使基金收入与支出与预算相差很大的现象。

2.城乡居保政策的相关规定影响预算编制的准确性。如《江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅关于提高全省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》(苏人社发[2015]55号)规定“从2014年7月1日起，全省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准由每人每月90元提高到105元。”而做2015年预算时，基础养老金按每人每月100元预算，因此直接影响城乡居保基金支出预算编制的准确性。又比如，《省政府关于印发江苏省城乡居民社会养老保险办法的通知》(苏政发[2013]144号)参保范围规定“具有本省户籍，年满16周岁(不含在校学生)以上、60周岁以下，未参加企业职工基本养老保险的农村居民和城镇非从业居民，均可在户籍地自愿参加城乡居民社会养老保险。”而这几年随着企业职工基本养老保险力度加强、进城务工人员增加，参加企业职工基本养老保险人数增加，城乡居保的参保缴费人数就相应减少，从而影响城乡居保收入预算编制的准确性。由此可见上层政策的制定、经办机构对政策的领悟程度及执行力度，对城乡居保预算工作都会产生一定程度的影响。

3.城乡居保基金的绩效考核和激励约束机制尚未真正建立。预算按照系统中要求编制完成后，第四季度时如数字相差比较大，可以做预算调整表进行调整。这就保证不了年初预算的质量，没有约束性。

三、完善城乡居保预算管理的对策措施

1.加大对城乡居保执行力度的跟踪和监管。应对城乡居保预算执行情况进行跟踪，制定城乡居保基金预算执行报告制度，加强对预算执行情况的跟踪和分析，由上级主管部门和经办机构、财政部门、审计部门负责监督检查城乡居保经办机构的基金收入、支出、结余情况，保障监督检查的公平度与透明度，实现科学规范的城乡居保基金预算管理。

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各区县、局总公司社会保险经办机构：

为了贯彻市政府《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》（市政府1996年第1号令），加强养老保险基金及个人帐户管理，实行全额核算的财务会计制度，现把《北京市企业城镇劳动者基本养老保险个人帐户管理试行办法》、《北京市企业城镇劳动者基本养老保险基金“全额记帐、差额缴拨”财务与会计管理工作规定》以及与之配套的《北京市企业城镇劳动者基本养老保险基金及个人帐户工作表册》、《北京市企业城镇劳动者基本养老保险基金及个人帐户工作流程图》汇编成《北京市企业劳动者基本养老保险基金及个人帐户管理工作手册》发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中出现的问题及意见，请及时报告市社会保险基金管理中心。

附件：《北京市企业城镇劳动者基本养老保险基金及个人帐户管理工作手册》（略）

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一、为保证北京市1996年度企业城镇劳动者基本养老保险费收支决算工作的顺利进行，市社会保险基金管理中心统一印制下发《1996年度北京市企业城镇劳动者基本养老保险费收支决算表》（以下简称《决算表》）及附表，同时下发填报说明及指标解释，各参统单位要严格按填报说明及指标解释填报《决算表》。

二、我市从1996年开始，对养老保险基金实行零点决算制度，即以财务核算年度为基金决算年度，相应的统计口径为上年的12月月报至当年11月月报数据。鉴于1995年12月月报数已进入1995年决算，因此1996年的基金决算期为1996年1月至11月，1996年12月的月报数据将进入1997年决算。

三、为便于新老决算年度的衔接，按季报表的单位1996年第四季度的报表提前一个月上报，即12月5日前向上级社保机构报送1996年第四季度的报表（表中只含10、11月两月的数据，12月份的数据与1997年1、2月的数据做为1997年第一季度的报表数据，以此类推）。

四、凡在1996年中隶属关系发生变化的企业，以统筹报表隶属关系实际发生变化之月为界分别填报汇总，即隶属关系变化前部分，仍报原主管部门，并由原主管部门汇总；其后部分报现主管部门，由现主管部门汇总。

五、根据京劳险发〔1996〕233号文件规定，军队企业从1996年1月起，企业缴费比例由工资总额的19％下调到16％，已按19％多提部分在决算中调整。

六、各区县、局总公司社会保险经办机构除报《决算表》外，同时报送软盘。

七、《决算表》由参加本市统筹的基层企业于1997年1月1日前报主管部门；区县、局总公司按企业所有制性质分别汇总后一式两份于1997年2月1日前报市社会保险基金管理中心。

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一、社会保险基金预算管理工作特点

1.基金预算收支规模继续扩大，支撑能力不断提升。以2016年山东省为例：2016年省本级社会保险基金预算总收入4458534万元，总支出3575847万元。社会保险基金预算收支规模的持续扩大，为更好地发挥统筹共济能力提供了有力的支撑，充分发挥了稳预期、促消费、惠民生、保和谐的作用，为转方式、调结构、推改革、促发展提供了坚实的后盾和基础。

2.制度保障水平持续提高，政策引力不断增强。山东省连续11年提高企业退休人员养老金待遇，月均养老金水平比上年提高10%以上，达到2400元左右；连续10年提高工伤保险待遇，月均伤残津贴达到2300元左右；启动实施了新农合大病保险制度，截至7月底，大病患者报销比例比新农合报销比例提高了12个百分点，保障能力不断增强。截至2015年前三季度，全省基本养老保险覆盖近7000万人，基本医疗保险覆盖超过9186.8万人，向社会保险“全覆盖”目标又迈出了坚实的一步。

3.基金预算管理逐步规范，管理水平不断提高。各级各有关部门积极探索科学、规范的编制方法，在基础数据上求“实”，在编制方法上求“准”，在汇总审核上求“严”，采取联合汇审和专项检查等多种方式，不断提高社会保险基金预算编报的质量，社会保险基金预算的计划性和指导性进一步增强。根据2015年山东省预决算统计数据显示，预算与决算的契合度有了明显改善，各地的预算与决算差距也呈现明显下降的趋势。

二、当前预算编制工作存在的突出问题

目前社会保险基金预算管理水平与社会保险事业发展的要求相比，与群众的期望和诉求相比，还存在着诸多不足。

1.社会保险基金预算基础数据不够实。各地在认识和把握社会保险基金预算编制方法和程序上参差不齐，有些地方存在希望上级财政加大补助力度、给本地社会保险费征缴工作留有更多余地等思想，人为调低当年预计执行数和下年预算数，造成部分地区基金预算中收入预算增幅偏低，支出预算增幅偏高，与决算差距较大；有些地方存在延压收入、虚列支出、参保人数不实、对账不及时等问题；有些地方居民养老保险申请省级财政补助人数与决算数、经办统计月报数存在较大差距。这些问题说明基础数据质量还不高，经不起深入的审核和检验，基金预算编报的根基打得不牢、不稳，直接影响预算编报质量。

2.社会保险基金预算的约束力不够强。部分地区存在重预算编制、轻执行管理的倾向，对基金预算执行分析不重视，预算编制完毕便束之高阁，未形成全方位的预算执行责任体系。社保经办机构未通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。对部分险种基金支出进度快、结余小等问题不够关注，基金预算执行分析和预算调整工作十分薄弱，基金预算的计划性和约束力有待进一步增强。

三、新形势下社保基金预算应对措施

1.建立有机衔接的业务协调机制。社会保险基金预算编制要以《社会保险法》及新配套的政策法规为依据，加强社保基金预算编制与业务工作的有机衔接，主要包括《社会保险法》、《失业保险条例》、新《工伤保险条例》、社会保障工作目标考核办法、社会保障事业发展主要工作完成情况等，形成全方位的预算执行责任体系。同时根据预算执行情况研究、解预算执行中存在的问题，提出改进措施，及时组织基金征缴，严格控制待遇支付，有效调节基金收支平衡，防范支付风险。对于超预算的基金支出，要实行严格的审批制度。促进社会保险基金预算编制与执行的有效衔接，增强社会保险基金预算的严肃性和约束力。

2.明确预算调整条件。社会保险管理部门应当在有关预算管理制度中明确规定预算调整的条件。一是预算调整应当符合社会保险事业发展规划、社会保障工作目标考核办法和现实状况，重点放在预算执行中出现的重要的、非正常的、不符合常规的关键性差异方面。二是要控制预算调整频率，年度预算调整一年一次。三是预算调整之前，财政、人社部门应加强信息沟通，注重数据对接，着力提高预算调整质量。

3.完善预算监督执行体系。完善的控制监督体系是社保基金预算顺利执行的重要保障，要逐步建立起财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。大力推进事前、事中、事后相结合的审计方式，要高度重视社会舆论的全过程监督，提高预算的公众参与度，发挥公众对社保基金预算执行效果的全程监督，完善预算监督执行体系。

参考文献

[1]南漳县财政局调研组.推进社保基金预算增强财政保障能力――南漳县推行社保基金预算管理的调查[J].农村财政与财务，2009（4）：30-32

[2]唐雯松，聂明隽.社会保险基金预算工作指南[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2012

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建立社会保险基金预算制度有利于增强社会保险基金收支的计划性和执行的约束力，有利于进一步提升社会保险基金管理层次，2010年1月，国务院《关于试行社会保险基金预算的意见》（国发〔2010〕2号），决定在全国建立社会保险基金预算制度，单独编报社会保险基金预算。这是加强社会保险基金管理的一项重大制度建设，对于进一步规范和加强社会保险基金管理，增强基金收支法律约束力，明确各级政府投入责任，促进社会保险事业可持续发展具有重要意义。以如皋市为例，通过近两年的实践，我们充公认识到，实行和强化社会保险基金预算工作是确保养老保险制度正常稳定运行，实现养老金按时足额发放，维护社会稳定的关键；是实行省级统筹，提高统筹层次和保障能力的需要；也是实现养老保险基金保值增值的。

一、社会养老保险基金预算工作的实践

（一）统一思想，高度重视基金预算

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》以及《江苏省企业职工基本养老保险基金预算管理办法》颁发后，如皋市充分认识到建立社会保险预算制度是完善社会保险基金管理的一项重大制度建设，认识到做好社会保险基金预算工作是实现基金收支平衡，构筑民生幸福工程的有力保障。做好社会保险基金的筹集、使用、监督，是社会保障事业发展的需要，也是社会保障体系这几年来重要组成部分。随着企业社会养老保险政策的日益完善，保障的范围和对象日益扩大，待遇支付水平的不断提高，企业养老保险支出呈逐年扩增态势，国家“刚性”支出保障政策的落实带给财政社保支付巨大的压力。实行社会保险基金预算能充分发挥财政、地税、社会保险经办机构等各方面的作用，确保社会保险费按预算、按计划、按进度征缴入库，为确保离退休人员待遇的按时足额发放，提供坚实的基础。对于保证社保基金专款专用、安全运营各保值增值十分必要，同时它将部门之间的相互监督和制约贯穿于基金管理的全过程，做到事前控制、事中监督和事后检查有机结合，确保社保基金安全高效运行。在省基金预算编制任务下达后，市政府责成人力资源和社会保障、财政、地税部门专门成立了预算编制小组，制定了规范化编制流程，建立了基金预算的编报、会商、批复制度，明确了各部门的职责。

（二）精心组织，科学编制基金预算

近年来，随着我国社会保障体系建设步伐的加快，特别是《社会保险法》颁布实施后，广大用人单位及人民群众的社会保险意识显著提高，参保对象实现了由单位职工向全体居民、由城镇向农村的全面覆盖，这对基金预算的全面性、准确性提出了新的挑战。

1、组织精干人员，成立预算编制小组

基金预算编制任务下达后，如皋市主要从以下几个方面切实做好基金预算编制工作：一是抽调业务、财务、审计、信息等科室的骨干力量组成编制小组进行集中培训，认真学习研究基金预算编制办法，对关键性指标逐一剖析，强调编制要求、编制方法、程序、上报方式和时间等相关注意事项，明确了基金预算编报要求，确保编报工作的顺利开展。二是要求编制小组成员熟练掌握社会保险政策法规，结合自身工作对3年内的基础数据进行认真收集和分析，客观预测收支。三是从业务和财务等不同角度分别编制基金预算，在此基础上由编制小组经综合分析后进行合理调整。

2、坚持四项原则

一是政策性原则。预算编制严格执行国家社会保险政策，部、省基金预算编报要求及有关会计制度，严格按照预算编制规定的范围、程序、方法和内容编制。二是可靠性原则。编制时充分考虑企业养老保险基金刚性和基金筹集总量情况，依据充分确凿的基础资料和收支规律进行测算，力求各项数据真实准确。三是合理性原则。综合考虑本市上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展状况以及当年企业养老保险工作目标计划和政策调整及享受待遇标准变动等因素，合理安排基金收支。四是完整性原则。预算编制囊括企业养老保险基金收、支、余，全面、完整地反映全部社保基金的运行情况。

3、精细相关数据

养老保险基金预算的编制离不开大量的基础数据，这些数据主要来自于养老保险经办业务，数据质量的优劣直接影响对基金运行情况及未来趋势的判断。我们高度重视基础数据的质量，科学采集分析相关数据，加强数据整理，为养老保险基金预算编制提供基础条件。我们采取的措施是：规范财务、业务信息系统建设，定期比对业务、财务数据，找出不匹配的原因，打造高效快捷的信息处理平台，完成各类数据信息的汇集、分类和甄别工作。规范动作，建立预算审核制约机制，根据省下达的编制要求，严格按照修订后的基金预算收支科目编制预算，全面准确反映养老保险基金收入来源，清晰反映基金支出总量、结构与方向，规范预算编制行为，细化编制参数，分类分层审核，包括政策性、逻辑性、合理性、重要性的审核等，实现精细、精确编审。

4、科学分析数据并作适当的修正

现行基金预算是要相关历史数据的基础上，通过一定的数学统计方式，按照历史数变动趋势而得到的初始预算数据，取得的各项数据需要进行分析修正后才能作为预算数据才能确定。我们主要做了以下两个方面的工作：一是关注收入指标中缴费人员结构的变化。把养老保险基金征缴收入预算和地方经济发展挂钩，充分考虑就业人口的增长规模、城乡劳动力的转移、城市化水平、居民收入增长水平、城镇登记失业率和社会保障覆盖面等指标，把预算工作同社会保险扩面工作有效结合用计划指导征收工作，做到征缴目标明确。在编制养老保险基金支出预算的过程中，我们通过参保人员的年龄结构的分析，掌握当年新增退休人数，参照历年养老金增幅及调整比例，对当年养老金支出增幅进行评估，确定合理的养老保险基金支出预算。二是关注数据指标的历史增长情况。主要是分析基金收入中补缴、预缴、清欠等指标的历史数据情况，将初始预算数据与历史的增长情况进行比较，属于正常收入来源的应当作为预算收入的来源项，并按理论平均增长比例来确定预算年度数值，对历史数据中的非正常增加情况进行分析修正。

（三）注重实效，严格执行基金预算

预算管理工作是一项系统工程，预算是对各项工作指标的量化，各项工作开展的结果又是对预算科学性的一种考量。因此，预算编的再好，关键要执行。如皋市主要在以下几个方面来抓好预算的实施。

1、严格预算执行

严格按照批准的养老保险基金预算，积极做好养老基金征缴工作，强化征收管理。不断完善征缴机制，按照《社会保险法》规范征缴体制和征缴行为，财政、地税和人力资源社会保障部门密切配合，采取各种积极有效措施，层层落实征缴任务，做到应收尽收。在养老金支出方面严格按照国家和省规定的项目，合理安排基金支出，确保基金及时足额发放，严把待遇审批关，加强对待遇领取资格认证，杜绝养老保险基金的虚领、冒领。

2、强化预算执行分析

建立预算执行分析制度、通报制度、预警制度，强化预算执行情况分析，密切关注预算执行情况。财政、地税人社部门定期召开养老保险基金预算执行情况通报会，按月、按季对预算执行情况进行分析，全面掌握养老保险基金预算执行情况，认真分析影响预算按计划执行的原因和基金会运行中存在的问题，注意基金预算执行风险预警，及时向政府有关部门报告预算执行情况，切实增强养老保险基金预算执行的科学性、计划性、约束性，确保预算执行均衡、平稳、安全。

3、加强预算监督管理

社会保险经办机构严格按照《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》、《社会保险法》、《江苏省企业职工基本养老保险基金预算管理办法》等文件规定，切实加强预算的收支管理，不得擅自减征、免征应征收入，擅自扩大统筹项目和支付范围；进一步完善养老保险基金专户管理制度，确保资金安全；强化财政、地税、人社协作机制，加强沟通协调和监督管理基金预算收支完整、准确；建立健全养老保险基金预算编制、执行、监督管理的激励约束与考核奖惩机制，进一步提高社会保险基金预算编制与执行的科学性、规范性、完整性，切实提高基金的保障能力。

二、几点思考

编制社会保险基金预算，对于强化社会保险基金管理和监督，提高基金保障能力和水平，促进社会保险事业健康发展，维护参保人员合法权益具有重要意义，也对社会保险经办机构的能力建设提出了更高的要求。

（一）几点体会

1、加强社会保险基金预算编制的规范性操作

在编制基金预算时应严格按照要求统一政策口径，规范操作。充分考虑上年度基金预算执行情况，严格按照规定的社会保险待遇支出范围、项目和标准进行测算。

2、加强社会保险政策学习

社会保险基金预算的成败与经办能力密切相关，预算编制工作人员必须系统掌握社会保险政策法规，学习掌握编报的业务技能，能够对社会保险业务的发展开展前瞻性研究，熟练掌握预算软件的操作。

3、加强社会保险信息化建设

社会保险基金预算编制要具有科学性、精确性，必须由强大的信息系统支撑。只有不断强化计算机对业务质量的控制，提高社会保险数据分析能力，才能提升数据应用水平。

（二）存在问题

1、养老保险基金支付压力日益加大

随着社会老龄化进程的加快，退休人员数量大幅增长的不确定性因素增多，平均寿命延长，单纯按增长率来作为编制缴费人数预算的重要指标难以反映实际情况，加之养老金待遇连年调整，养老保险基金的刚性支出逐步增加，收支缺口难以把控和预料，实现确保难度加大。

2、信息化建设相对滞后

目前省、市、县还没有实现数据库的无缝连接，还没有统一的的业务操作平台，预算的精细化管理难以实现，与省级统筹办法有关规定要求存在一定的距离。

3、没有建立起地方财政补充养老保险基金的常态化机制

由于养老保险基金需要具有长久性保障的特点，建立常态化的财政补助机制，对提高养老保险搞风险能力、维护社会稳定具有重要作用。

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社会保险基金绩效评价首先要建立健全指标体系。社会保险基金绩效指标体系设置在实践中应采用“4E”（“Economy”“Efficiency”“Effective-ness”“Equity”）标准，即要考虑社会保险基金的经济性、效率性、效益性和公平性。政府参与社会保险基金运作过程，但是由于其中的不确定因素较多，因此很难制定出统一的绩效评价标准。一般而言，社会保险基金产生的社会效益要比经济效益高，可是又很难找到可以量化的标准来评价社会效益。举例来说，公众感受等评价指标的主观色彩很强，因此很难针对这些指标确定相应的评价标准。另外，社会保险基金绩效评价标准在制定的过程中，不管采用哪一种程序以及方法，都不可避免地会带上主观色彩。所以，社会保险基金政府审计标准体系并不具有针对性和有效性，因此必须根据特定的经济条件，制定有效的绩效标准体系。本文设定了四大类的22个指标，合计100分。

（一）经济性评价指标。此类指标2个，共10分，分别为管理成本率和公共财政投入率。社会保险基金绩效评价的经济性指标是考核实现预期经济活动时的成本投入。该类指标主要考虑收支过程经济合理、内生交易费用降低等目标。管理成本率是指在社会保险基金管理和运作过程中发生的运营成本与此类工作最低成本的比率，如社保经办机构的日常人员及办公经费等，该指标比例越低，经济性越好。公共财政投入率是指财政补助占公共财政支出的比率。

（二）效率性评价指标。此类指标8个，共40分，分别为缴费率、征缴率、基金结余率、社会保险基金投资收益率、社会保险基金收支比、社会保险基金收入增长率、社会保险基金支出增长率和抚养比。效率性指标是评价产出与投入之间的关系，它表示在产出一定时如何以最小的投入取得该产出，或者是在投入一定时如何获得产出的最大化，其核心就是资源的最优配置。社会保险基金绩效评价的效率性指标主要考察社会保险基金的管理情况、收支平衡以及社会保险基金保值增值等方面。

（三）效益性评价指标。此类指标8个，共40分，分别为医疗保险补偿比例、养老保险替代比率、群众满意度和养老、医疗等五个险种的参保率。效益性是指政府行为的最终效果。社会保险基金在使用过程中是否达到了预期的效果，产生的社会效益是否达到当地政府的要求，社会公众对社会保险基金的运用是否满意等。本文采用了医保补偿、养老金替代率、参保率和满意度等作为社会效益的评价指标，重点考察社会保险基金在分配过程中是否实现了政治、经济、社会等方面的预期目标。

（四）公平性评价指标。此类指标4个，共16分，分别为城乡覆盖率、各种人群待遇差距、文件公开程度和投资运营公开程度。公平性指标反映公民平等享用社会资源的情况。当城乡覆盖率越来越高、各种人群待遇水平差距越来越小，公民的知情率越高时，社会才会越来越公平。本文根据4E的标准和原则，设计了社会保险基金绩效指标评价表。绩效评价表首先按照实际值和评分标准进行打分，经过权重计算后，得出最后得分。本表需要使用者根据实际情况，确定评分标准，假设满分和权重，输入打分情况后，即可自动计算最后得分。需要说明的是，所打分数不可超过满分；得分标准要按实际情况或评价小组事先商定；权重可按评价小组集体商定的数字确定，也可按照层次分析法（AnalyticHierarchyProcess）等赋值方法确定。

二、加强绩效信息披露

首先，要建立社会保险基金绩效外部审计制度。我国的很多企业，尤其是上市公司的财务报告，都建立了外部审计制度，然而社会保险基金预算的还没有建立绩效评估的外部审计制度。目前，我国审计部门，如审计署、财政部监察办和地方审计部门对社会保险基金预算进行审计，但是一般只对社会保险基金是否符合国家政策进行审核，缺乏对各个指标全面的绩效评估，通常也不向社会。社会保险基金预算如果拥有独立的外部绩效评估体系，将有利于社会保险基金预算实施和执行，也有利于提高社会保险基金预算编制的规范性和有效性。社会保险基金预算覆盖人群广、影响面大，因此很有必要建立社会保险基金绩效评价的外部审计制度。其次，要公开披露社会保险基金预算绩效评价结果。《社会保险法》规定社保经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。各级政府要监督各级保险经办机构按要求披露社会保险基金预算绩效评价的有关结果。只有将社会保险基金编制、执行和投资运行等报表和其绩效评价向社会和有关部门公布，参保人员才能及时获得社会保险基金绩效信息。在公开绩效评价的同时，也要向社会公开披露社会保险基金资产负债表、社会保险基金收支表、其他资料表、精算情况等。美国对社会保险基金绩效信息披露的非常详尽，将精算方法、对未来假设和采取的措施都在社会保险基金绩效信息报告中予以反映，这一点应该值得我们借鉴。

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一、社会保险基金会计核算基本涵义

（一）社会保险基金会计核算基础的内容。社会保险会计核算制度是伴随社会保险发展成熟起来的，它是对社会保险的内容进行记录、计量和报告的一门专业会计。我国《社会保险基金会计制度》中规定：社会保险基金的会计核算采用收付实现制，会计记账采用借贷记账法。在确立收付实现制的社会保险基金会计核算方法，主要目的是将社会保险基金纳入国家社会保障预算体系，以实际收支的款项为确认标准，能如实反映国家社会保障预算的收支和结余情况。

（二）社会保险基金会计核算的特征。一是社会保险基金会计主体的多样性。一般情况下一个经济主体内只有一个会计主体，但是在我国颁布的有关制度中经办机构与社会保险基金是不相同的，基金经办机构仅仅是一个经济实体，所以基金经办机构会计与社会保险基金会计要分设，这样就形成了两个或两个以上的会计主体。二是社会保险基金会计银行存款账户的分列性。一般企业在银行的账户可收可支，具有结算功能。社会保险基金会计核算办法规定：银行存款账户既要开设支出户又要开设收入户。收入户核算收到的社会保险费及有关收入；支出户核算有关基金的支付及有关费用支出，该户除从财政专户存款中拨入款项外，一般只支不收。三是社会保险基金会计平衡公式及会计要素的特殊性。

二、现行社会保险基金会计核算制度存在的问题

（一）现行收付实现制的会计核算基础存在诸多不足。一是不能全面准确记录反映我国社会保险基金的资产负债状况，不利于保障基金的安全。当前，我国城镇职工基本养老保险制度采用的是社会统筹与个人资金账户相结合的方式，其中社会统筹部分采用的是建立在代际间转移基础上的现收现付制，而个人账户则跟普通的基金制度保持一致。以收付实现制为基础的会计核算，是以现金的实际收付作为确认收支的依据，只能反映基金财务支出中以现金实际支付的部分，并不能反映那些已发生但尚未用现金支付的债务，如借入款项的利息、个人账户的应计利息等；这部分债务成为隐性债务并在社会保险基金的会计账务和报表中得到反映，只有在实际支付利息或归还本息时才支出，导致社会保险基金的会计账务和报表不能准确记录反映社会保险基金的负债状况，不利保障基金安全。二是不能进行恰当的成本效益核算，不能准确反映社会保险基金活动的真实结果。社会保险基金是为了保障劳动者在丧失劳动能力或失去劳动机会时的基本生活需要，通过向劳动者及其所在单位征收社会保险费，或国家财政拨款而收集起来的资金。社会保险基金具有强制性、储存性、基本保障性、统筹性、特定对象性和增值性等特点。

（二）会计核算归属不明确。目前我国社会保险基金的会计核算是以《社会保险基金会计制度》为依据，区分企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、失业保险基金单独设置会计科目，编制会计报表，进行会计核算等，并没有正式将社会保险基金的会计核算纳入政府或事业单位会计体系当中。单独核算社会保险基金不能全面反映政府的基金预算。社会保险基金的会计核算应纳入政府会计核算体系中，作为政府托管基金的，归属政府会计的一部分。同时如果将社会保险基金会计核算纳入到政府会计体系中，也便于政府统一编制预算。

（三）会计核算制度不统一。其中的问题主要表现在三个方面：一是会计报表不统一，填报的会计报表既有人事部门的社会保险会计报表，又有劳动部门制定的企业社会保险会计报表，到了年终的时候还要填报财政部门的会计报表，这样造成了会计核算不必要的麻烦；二是会计科目的设置不完善，养老、医疗保险的个人账户管理好坏直接关系到改革的进展，但到目前为止还没有设立专门科目对其进行核算，其他科目设制也不完整，难以满足社会保险会计核算的需要；三是会计核算制度不完善，由于记账方法不统一，会计核算管理在社会保险基金的征缴、存储、拨付核算中不能充分发挥作用。

三、完善社会保险基金会计核算制度的对策建议

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1.社会养老保险预算管理的国际经验。纵观世界各国社会保障预算管理的模式大致有三类：一是专项基金预算模式，以美国、日本和德国等为代表；二是政府公共预算模式，以英国、瑞典等福利国家为代表；三是完全脱离政府财政的预算模式，以新加坡为代表。严格来讲，第三种模式已经不是真正意义上的社会保障预算，而且目前只是被少数小国所采纳。下文选取前两种模式的三个代表性国家：美国、日本与英国，分别阐述其在养老保险预算管理方面的经验。（1）美国。美国的社会养老保险由财政部实行经常性预算之外的独立预算管理，即实行专项基金预算管理模式。Koitz（1998）指出实行独立预算一方面是为防止联邦预算赤字对社会保险基金的长期收支平衡产生影响，避免社会保障基金盈余掩盖公共支出的巨额赤字；另一方面是因为养老保险基金与其它社会保障项目不同，其收支具有长期性，需要对其进行短期（10年）和长期（75年）预测，以便政府及时调整政策应对未来支付高峰。Koitz（2000）指出美国社会养老保险基金预算经历了独立到统一，再到独立预算的过程，因每一次变动都有相应的法案跟随，确保了预算编制的合法性与稳定性。为编制社会养老保险基金预算，美国有多个政府机构每年对养老保险基金的财务状况进行中长期预测，主要有社会保障总署（SocialSecurity，缩写SSA）、为总统服务的行政管理与预算办公室OMB（TheOfficeofManagementandBudget）、国会预算办公室（TheCongressBudgetOffice，缩写CBO）、社会保障咨询委员会（SocialSecurityAdvisoryCouncil）等。这些政府机构都会根据实际人口、经济数据设定精算假设、建立特定的模型进行养老保险基金收支的预测。（2）日本。日本的社会养老保险实行特别会计预算，其实质是专项基金预算，预算编制受到《健康保险法》、《厚生年金法》、《社会保险审议官和社会保险审查会发》等共28项法律法规的限制。各项养老保险制度的实施、管理有法可依，确保了预算编制的严肃性与稳定性。与美国类似，日本政府部门重视养老保险基金预算编制的精细管理，突出养老保险预算的风险预测功能，规定厚生劳动部养老金局下设的精算处至少每5年对养老金体系的未来中长期收支做一次精算评估，并向公众披露，以此增加预算管理的透明度。（3）英国。在英国，社会养老保险资金全部纳入经常预算内，实行政府公共预算模式，同政府其他收支混为一体。资金收入来源于养老保险捐款，同其他税收收入一样列入政府的经常收入项目中；资金支出体现在两方面：部门支出DEL（DepartmentExpenditureLimits，缩写DEL）预算下的工作与退休金科目中和每年的管理支出（AnnuallyManagedExpenditure，缩写AME）预算下的社会保障津贴项目中。英国养老保险的收入与支出分别由财政部（HerMajesty'sTreasury）和工作与养老金部（DepartmentforWorkandPensions）负责管理，每年度养老保险收入与支出预算，分别基于两个部门建立的预测模型结果来编制，最终由预算办公室（TheOfficeforBudgetResponsibility）的公共预算部门则基于对这些部门预算结果的审核来制定年度预算。此外，政府精算部（GovernmentActuary'sDepart-ment）每5年向国会提交并向公众披露的国家保险基金财务报告，用以展示基于精算假设和模型技术的短期（1年~2年）和长期（5年）的国家保险基金的收支状况，为养老保险预算的编制提供重要依据。综上所述，从制度层面，美国、日本的养老保险基金预算实行独立于国家预算之外的专项基金预算模式，有利于防止政府预算赤字对养老保险基金的长期收支平衡产生影响，并且预算依法律运营，体现了社会保障预算的严肃性；英国的养老保险预算实行政府公共预算模式，养老保险的收支全部纳入国家预算，政府直接参与其具体的管理工作，体现了较高的福利水平，其前提是国家有较强的经济支持力，否则会对国家财政造成较大困难。可见，美国、日本的养老保险专项基金预算模式与我国社会养老保险基金预算的实际最为接近，因此其预算管理经验值得我国借鉴。从技术层面，美国、日本、英国三个国家的政府部门都重视利用模型技术对养老保险基金未来的财务状况进行预测，为养老保险预算提供决策依据，并定期公布养老保险基金的财务报告，接受社会公众的监督，其严谨真诚的管理态度和公开透明的信息披露值得我国预算编制部门学习和借鉴。

2.政府部门对基于养老保险预算的长期预测模型的研究。在养老保险预算制度比较健全的西方国家，政府部门对基于养老保险预算的长期预测模型的构建与应用的研究成果比较丰富。美国、英国、加拿大、法国、瑞典、日本、韩国等国家的精算机构定期对社会保障基金或公共养老基金在未来长期内的财务状况做出预测，为养老保险预算提供科学的决策依据。从理论上看，养老保险基金的长期预算建立在对未来计划人口预测、未来工资和利率预测的基础上，根据输入变量赋值方法的不同，通常将养老保险未来收支的长期预测模型划分为确定性模型、多情景模型、随机模型等三类。确定性模型的输入变量是一系列预先设定的值，输出结果是点估计值；如果在确定性模型上增加情景测试，通过对输入变量在若干可能情景下分别赋值，就会生成在不同情景下的预测值，即为多情景模型。随机模型则通过考虑一个或多个输入变量在时间上的随机波动，能够生成基金未来财务变量估计的概率分布。其基本思想是：基于每个输入变量的历史数据，先构建时间序列随机模型，再利用蒙特卡洛模拟方法进行随机模拟，最后得到社会保障基金未来财务变量的概率分布（Kenneth，2007）。与确定性模型相比，随机模型不仅可以提供对未来财务结果的预测值，还可以给出这种预测在一定概率下的估计区间，有利于读者理解预测结果所面临的不确定，因此它是养老保险基金未来长期财务预测发展的新趋势。由于该模型的数学表达和运算过程比较复杂，没有经过专业训练的人不容易掌握和运用，因此，目前大部分国家政府部门对养老保险基金的财务预测仍然采用高、中、低三个情景的确定性模型，只有美国采用随机模型预测养老保险基金未来的长期财务状况。可以说，美国政府部门在运用随机预测模型对社会保障基金的长期财务状况做出预测，为养老保险基金预算工作提供决策依据方面走在世界最前端，有丰富的理论研究成果。Clark（2003）指出美国政府部门建立的社会保障基金的长期财务随机预测模型主要包括社会保障总署SSA所属总精算办公室的OSM模型（OCAStochasticModel）、国会预算办公室的CBOLT模型（CongressionalBudgetOfficeLongTerm），以及社会保障咨询委员会（SocialSecurityAd-visoryCouncil）的SSASIM模型等。（1）OSM模型的研究与应用。从2003年开始，SSA在确定性模型、多情景模型的基础上，建立了社会养老保险基金的OSM随机预测模型。SSA（2004）详细阐述了用OSM取代多情景方法对总和生育率、死亡率的下降率、移民率、失业率、通货膨胀率、实际利率、实际工资增长率、残疾发生率和康复率等因素建立时间序列模型，以及通过对误差项的随机模拟，得到每个影响因素的75年预测值的过程，并基于随机输入变量的大量取值，生成每年基金财务状况的随机预测结果。（2）CBOLT模型的研究与应用。在美国，CBO的职责在于客观及时地分析国家经济状况和联邦政府的预算报告，并依据自身对有关经济和技术因素做出的假设，对总统预算进行分析和修改，其预算报告中有单独的养老保险预算部分。CBO（2001）在模仿SSA的基础上，选取了与SSA相同的9个随机输入变量，建立了社会保障基金的随机预测模型CBOLT（CBOLongTermModel），其优势在于将人口子模型、经济子模型、制度子模型和社保基金财务状况的输出子模型，编制成了一体化的程序，使随机模拟过程变得更加简单快捷，有利于在实务部门的推广应用。从2002年起，为了分析联邦政府潜在的社会保障财政改革可能造成的长期财务影响，以及各种潜在改革对不同人群产生的不同影响，也为了给社会保障基金预算提供定量分析支持，CBO开始构建和使用社会保障基金的长期微观模拟模型。CBO（2005）和CBO（2009）概括介绍了经过8年时间建立的CBOLT，认为它是一个集人口、经济和联邦预算为一体的基于个人的微观模拟模型，其优势在于能够提供详细的个体层面的人口统计与经济变量的预测数据，并允许代表样本被分成任何可以想象的人口组，从而能够分析潜在的社会保障政策改革对系统内每个个体或者按任意特征变量划分的人口组所产生的影响效果，能更好地满足联邦政府对于预算和分配效应深入分析的需要。（3）SSISIM模型的研究与应用。SSISIM模型由美国社会保障咨询委员会的政策模拟小组（PolicySimulationGroup）建立，用来定量地模拟对DB养老金计划进行的各种参量改革、以及转变为DC型个人账户制的结构性改革等的效应。它从1994年开始每年向公众提供模型指导书（SSISIMGuide），介绍模型的整体框架和内容，描述模型的安装程序，并提供模型使用的参考资料和工具，目的是为政策研究者或研究人员提供研究养老保险基金的政策模拟模型。（Martin，2007、2009、2012）。

3.学者对基于养老保险预算的预测模型的研究。国外学者对基于养老保险预算的长期预测模型的研究，主要体现在对人口假设、经济假设赋值方法的改进，以及对随机模型的构建与改进等方面。在人口假设方面，Lee（1992）提出了一种包含死亡率未来变动趋势的死亡率预测模型（Lee-Carter模型）。Lee（1993）建立了美国人口的Lee-Tuljapurkar生育率预测模型。在这两个模型的基础上，Lee（1994）用随机模拟方法取代了“高”、“中”、“低”三种情景的模型，建立了美国未来人口的随机模拟模型，其预测结果被CBO应用于1997年美国联邦政府的长期预算展望报告中。SamirSoneji（2011）在进行死亡率预测时，用现代统计方法代替美国SSA正在使用的线性插值和数量调整法，通过引入更多的风险因素（吸烟、超重等）得到更精确的死亡率预测。在经济假设方面，Foster（1994）基于历史数据分别为失业率、通货膨胀率、实际利率、实际工资增长率等变量建立了一维的ARIMA模型，并对1994社会保障基金财务报告短期的经济假设进行了评估，提出了失业率、通货膨胀率和实际利率三个经济变量间存在相关性的结论。在此基础上，Edward（1998）为失业率、通货膨胀率和实际利率建立了向量自回归模型（VectorAutoRegression，简称VAR），使每个变量的估计方程中既包括了变量自身的滞后项，又包括其它两个变量的滞后项，这样可以捕捉到变量间的相关性对每个变量产生的影响，使模型的拟合优度更高。在随机模型的构建与改进方面，Lee（2003）基于Lee-carter死亡率模型和Lee-Tuljapurkar生育率预测模型，以及利率、工资增长率、资产回报率的向量自回归模型，利用蒙特卡洛方法生成了社会保险基金的随机预测，并对提高正常退休年龄、或增加税收、或将部分基金投资到股票市场等改革计划进行了效果评估。Martin（2003）尝试采用在数学上更复杂的结构时间序列模型为输入变量建模，并利用蒙特卡洛方法为输入变量设定不确定的长期预测均值。结果表明，结构时间序列模型比ARIMA模型得到的结果波动性更大，指出SSA采用的OSM存在忽略均值随时间的位移而导致对未来财务状况不确定性低估的问题。但随后Lee（2004）的研究证实，如果选取更多的输入变量，采用结构时间序列模型和常用时间序列模型的财务预测结果不存在显著差异。2004年后，有不少文献讨论对OSM模型的改进。此外，每年由精算、人口、经济方面的专家组成的美国社会保障咨询委员会的技术小组每年会对社会保障基金财务报告的精算假设、模型方法等进行评估（Techni-calPanel2011）。

国内研究现状及文献综述

1.社会养老保险预算管理方面。国内关于社会养老保险预算管理的研究起步较晚，理论成果不多，其大致可划分为两个阶段：第一阶段开始于上世纪90年代，从社会保障整体出发，总结各国的预算管理经验，分析我国社会保障预算管理现状，对建立我国社会保障预算体系的必要性、预算模式选择提出具体构想。朱柏铭（1998）对建立社会保障预算的理论依据、框架体系、运行条件等三个方面进行了理论上的阐述，是早期比较有影响力的研究。周顺明（2000）从政府财政的本质职能，国家预算、复式预算与社会保障预算之间内在关系的角度阐述了社会保障预算产生的必然性，分析借鉴了国外社会保障预算的模式，提出了社会保障预算的收支政策、收支体系、收支分类、预决算编制等内容。林治芬（2006）则立足中国现实，汲取国际经验，完整论述了在我国建立社会保障预算的必要性、现实可行性、技术方法性和制度保障性，明确提出量化分析社会保障收支，进行长期精算预测模型的重要性。肖红梅（2007）基于对国内社会保障预算发展现状和社会保障预算模式的国际经验的背景，系统地分析了我国推行社会保障预算制度所面临的一系列难点，提出了应先建立社会保险基金预算，然后随着制度的日渐完善，最终编制一揽子社会保障预算，便于清晰地反映整个社会保障事务的收支全貌的观点。第二阶段始于2010年前后，是围绕刚刚起步的社会保险基金预算实际工作展开的研究。单晓红（2010）对社保基金预算的方法、路径与机制进行了深度解析，强调了新的预算制度要求预算编制方法要采用科学、规范的方法，综合考虑统筹地区经济发展水平、宏观经济运行情况、社会保险制度运行发展情况，运用规范的财务预测和精算方法进行编制。杨燕绥等（2011）提出社会保险基金预算工作应依照《社会保险法》的规定尊重社会风险特征，养老属于长期性风险，建议年度养老保险基金预算的编制应建立在长期预测，甚至精算模型基础之上。闫俊（2011）指出养老保险预算编制应根据养老风险周期长且有积累性的特征，明确提出社保经办机构不仅要测算出下一年度养老基金收支总量，而且要通过精算模型预测远期养老基金收支需求，评估养老基金结余额可支撑的收支平衡基准点期限。在预算监督环节，应提供预算的政策依据和支撑预算的主要假设等。

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1998年政府机构改革时确立了我国社会保险管理体制的基本框架：劳动和社会保障部是社会保险的行政管理机构，主要负责制定全国的保险规划及其有关方案和政策，制订社会保险有关法律、法规，领导各级社会保险经办机构做好社会保险管理工作；社会保险经办机构属事业单位性质，主要负责社会保险费的核定、征集、记录和社会保险待遇的审核、支付以及社会保险个人账户的登记、管理等具体的社会保险业务；财政部门参与研究社会保险政策的制订、基金监管等。总体来看，现行社会保险管理体制的设计与原来分散的管理体制相比，有了很大进步，但在实际运行中，还存在一些问题。

1.社会保险费征缴主体不统一。《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机构征收，也可以由社会保险经办机构征收。这样的规定使得多数地区实际上有两个社会保险费征缴主体，企业缴纳税费要面对两个部门，增加了企业缴费的负担，两个征收机构并存，无形中增加了征收成本，也使社保与税务部门之间的关系难以理顺，不利于社会保险费的征收。另外，随着社会保险覆盖面的不断扩大，社会保险经办机构负责征收社会保险费也不利于社会保险经办机构中心工作的开展。

2.社会保险经办机构名目繁多、机构重叠。现行社会保险经办机构有的按险种命名，如医疗保险管理处、工伤保险管理处、养老保险管理中心等，有的称社会保险公司、社会保险管理处、社会保险管理局等，甚至有些地区五大险种由多个部门分头管理，有的城镇、农村养老保险机构分设，造成机构重叠，重复投资，大大增加了社会保险制度的运行成本。同时，名目繁多的社会保险经办机构，还造成一些参保人员无所适从，不知往哪个单位领取社会保险待遇。

3.社会保险基金管理主体不明确。自1998年社会保险基金实行收支两条线管理规定以后，多数地区社会保险费改由税务机关征收，社会保险基金全部纳入社会保险基金财政专户管理，对社会保险基金管理主体是社会保险经办机构还是财政部门，机关法律法规没有明确，以致在实际操作过程中，造成多头管理。

4.社会保险基金监管乏力。按照现行社会保险基金监管体制，劳动和社会保障部门集社会保险资金行政主管与投资运营于一体，对社会保险基金的使用，则由下属社会保险经办机构负责监管，两者的行政隶属是上下级关系，因而无法实现有效监督。而财政部门和审计部门依法对社会保险基金实施监督也显得力不从心，有些地区虽然设立了社会保险基金监督委员会，实际上也只是有其名而无其实，没有真正实施监督作用。

二、完善社会保险管理体制的现实意义

1.完善社会保险管理体制，有利于加快完善社会保障体系。社会保障是和谐社会建设的重要制度保证和基础工程，社会保险是社会保障制度的核心内容。我国的社会保险主要由基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5个险种组成。由于社会保险涉及的对象范围广泛、人数众多、资金量大、利益关系复杂、资金分配刚性特点突出，使得社会保险管理十分复杂。截止2005年底，全国养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到17487万人、13783万人、10648万人、8478万人和5408万人。2005年五项社会保险基金总收入6968亿元，支出5401亿元，累计积累6066亿元。很显然，如此庞大的社会保险系统工程必须要有一个完善的社会保险管理体制作支撑。

2.完善社会保险管理体制，有利于提高公共财政资金的使用效益和效率。社会保险管理体制决定着社会保险制度的运行效率，社会保险的本质是一种财政分配关系。虽然我国社会保险主要依靠企业和个人缴费，但是社会保险缴费作为成本列支，实际上抵减了国家的利税，政府为了保证社会和谐稳定，在社会保险基金出现缺口时，政府将成为社会保险基金的最终承担者。因此，完善社会保险管理体制，确保社会保险制度的良好运行，有利于提高公共财政资金的使用效益和效率。

3.完善社会保险管理体制，有利于推进政府收支分类改革。改革后的政府收支分类，不仅涵盖了原政府预算收支科目中的一般预算、基金预算和债务预算收支，而且还纳入了社会保险基金收支和财政专户管理的预算外收支，从而形成了完整的政府收支概念。理顺社会保险管理体制，建立一对一的部门预算管理，实现一个部门一本预算，对确保社会保险基金收支分类能够全面、正确、及时地反映政府收支活动，显得十分必要，有利于推进政府收支分类改革。

三、若干政策建议

当前，要按照完善社会保险制度、保证社会保险基金保值增值的要求，建立新型社会保险管理体制，实行由政府统管、劳动和社会保障部门管政策、财政部门管社保基金、税务部门负责社会保险费征收、社会保险经办机构负责社会保险业务办理、基层平台负责退休人员社会化管理的新型社会保险管理体制。各部门之间有严密的制约措施，严格按照各自的职责进行管理，实现数据共享。各级政府应加强对社会保险基金的监管和领导，切实担负起管理和服务的职能。

1.建立统一的社会保险费征收体系，实现社会保险费全部由税务部门征收。规范社会保险费征收管理，实行五费合征，在全国范围内统一由税务机关征收社会保险费，为稳步推进社会保险费改税作准备。五费合征后，社会保险费的欠费管理也由税务部门负责。几年来的实践证明，税务机关征收社会保险费优势明显，成效显著。税务机关是专门组织财政收入的执法部门，熟悉企业情况，执法手段强，征收力度大，由税务机关征收社会保险费，可有效扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，减少征收成本。

2.建立统一的社会保险业务管理体系，整合社会保险经办机构。整合精简社会保险经办机构，按五大险种统一合并成一个机构，统一名称（如社会保险事业管理中心），人员严格定员定编，实行参照公务员管理，财政部门在整合硬件资源的基础上，要加大对社会保险信息管理系统工程的投入，确保整合精简后的社会保险经办机构能够高效运行，使各类保险管理工作基础数据实现资源共享。

3.明确社会保险基金管理主体。社会保险基金严格实行收支两条线管理，实现“税务机构征收、社会保险经办机构发放、财政部门管理”的三位一体管理模式，三者之间相互制约、相互监督，明确财政部门的基金管理主体地位，确保社会保险基金的安全完整与保值增值。在此基础上，探索实行养老金社会化发放等大额资金实行财政集中支付。

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一、社会保险基金转移支付的目的和作用

目前，除了县级社会保险发展水平低因素外，上级社会保险基金转移支付制度的不到位也是形成县级社保经办机构支付困难的一个重要原因；社会保险基金转移支付缺乏有效的管理机制，作用和效能不高；我县接到上级部门社会保险基金转移支付，特别是一般性转移支付，大多为无条件拨款，对每一项资金的使用没有明确规定，造成了无序使用和应急而用转移支付资金的不良局面；这样，就无形中又导致：一是不注意区分不同用途发展情况，很多没有具体细化分配办法，主观随意性大，不科学，存在社会保险基金转移支付不公平的现象，形成“会哭的孩子有奶吃”和“会哭的孩子多吃奶”之怪圈；二是由于享受社会保险基金转移支付的项目与社会保险基金增收不挂钩，容易产生社会保险基金转移支付“养懒汉”的负面影响，使部分项目在发展基本养老保险事业、做大社会保险基金“蛋糕”方面的压力和动力不足；三是缺乏效率，现在很多社会保险基金转移支付，特别是专项资金都由上级社会保险基金管理部门直接分配到县级社保经办机构，由于信息不对称，导致分配缺乏效率和公平程度；社会保险基金转移支付项目多而复杂，结构也不尽合理。

社会保险基金转移支付包括基金费用征收返还、原养老体制改革补助、过渡期社会保险基金转移支付补助、各项基金结算补助和其他补助、补充基本养老保险资金补助、补贴等几项，大致可分为一般性补助和专项补助两大类。一般性补助没有给地方政府规定基金的具体使用方向，只是政府社会保险基金的一种补充，主要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本开支的需要；专项转移支付补助规定了社会保险基金转移支付资金的使用方向，并且越来越多地附带一些条件，下级政府只能在规定基础上使用社会保险基金专项转移支付；目前的转移支付补助用于均等化或平衡化社会保险基金补助过低，用于专项补助或带专项性质的一般社会保险基金补助偏多，均衡力度不够，支付费用差距进一步扩大；与此同时，一般转移支付中真正用于缩小各县之间养老保险费用支出差距的数额偏小，而为保持原养老保险体制地方既得利益（如社保经费开支）的补助数额偏大，使得基层社会保险经办机构提供均衡社会保险服务的能力减弱。

从各地一些贫困和经济欠发达或不发达县对社会保险基金的转移支付资金管理来看，所有的一般性转移支付都打入离退休工资专户（或保正常运转及公众社保经费专户）用于离退休待遇发放和运转经费的比率较高，如有结余滚动下年使用，这样上级所有的转移支付几乎都成为工资或运转经费的“专项”款，留给地方可用的发展社会保险基金微乎其微（有的几乎为零），极不利于提高和调动地方社会保险经办机构开展业务的积极性；转移支付中专项拨款的“条件化”使社会保险基金支付困难县难以接受；社会保险基金支付困难县本身的资金供求矛盾就十分突出，可用社会保险基金只能保离退休费用发放，除工资外的经费和发展社会保险事业的资金严重不足（有的几乎是零），这样的社会保险基金管理现状使县级社会保险经办机构不能保证上级专项资金的地方配套资金按规定及时足额到位，这里主要包括国家立项基本养老保险和重点社会保险项目资金、社会保险发展项目启动资金、内调人员调整待遇专项资金、社保机构经办人员培训专项资金、“调待人员”补充专项资金、工伤补充救济资金、年金专项资金等，大部分专项资金都要求地方社保经办机构按一定比例或其他方法予以配套；鉴于以上情况，社会保险基金征收困难县要争取到这些好的项目资金或拿到这些专项资金，就必须首先保证按比例拿出配套资金，否则不予安排；如果在项目执行或资金使用中配套资金不到位，将取消该项目或扣减相应数额的该项资金，甚至扣减一般性转移支付资金。这种管理办法只会使地区间基本养老保险发展和离退休待遇支付进步的差距越来越大，社会保险的基金转移支付预算管理不规范。转移支付款项大部分在年度预算执行过程中下达，小部分在次年进行批复决算时明确，使县级社会保险经办机构不能将这部分资金及时做到年初预算当中，以致形成频繁的、大数额的预算指标追加和文件通知，特别是专项拨款追加，成为社会保险基金预算管理部门最多的日常繁杂业务，加重了“预算一年，一年预算”的现象，使年初预算乏力，不准确、不全面，造成预算为“估算”，年底决算与年初预算差别相当大，形成年末年初不可比的现象；这样的预算管理方式使各地方政府各项工作不同程度地存在着被动和盲目一面，从而削弱了下级社会保险经办机构工作的主动性，使社会保险各项事业协调发展受到影响；社会保险基金转移支付重拨款，轻监督和管理现象严重。

社会保险基金转移支付缺乏有效的约束和监督机制，一是转移支付资金的分配科学计算的程度少，主观经验的因素多；二是对转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拔后的使用情况如何过问得少、检查得多；三是对转移支付资金的监督和管理流于形式，没有建立一套行之有效的监督、审计系统，对资金的使用效果，还不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，不能作出有效评价；尤其是对经济不发达或欠发达以及贫困的县级社会保险经办机构，社会保险基金征收面和征收数额本身就十分紧张和困难，社会保险基金转移支付应向这部分地方适度倾斜，以便缩小地区间的社会保险发展差别和离退休待遇支付以及收入水平之差距，为更好地调动和促进一方社会保险事业的发展打下基础。

二、对规范社会保险基金转移支付的思考

要建立最低社会保险基金转移支付制度和各地间缩小差别机制，目前各个地方的发展很不均衡和平衡，要着手改变社会保险基金转移支付以县级离退休工资待遇为补助口径，只要离退休人员工资待遇保住了，再增加社会保险基金转移支付就比较困难的局面；要努力克服某些地方为达到社会保险基金转移支付的目标，实现发达地方社会保险基金均衡化，减少各地之间离退休待遇支付差距，对下的一般性转移支付规模必须由以县级的最低社会保险基金保障线为基础，县级社会保险基金正常运行的最低资金运行保障线应包括离退休人员待遇、基本的公众社保活动经费和业务经费、其他调待部分支出、必要的完善社保制度和企业改制项目支出，这是社会保险基金提供最低基本养老保险服务标准的底线；新增社会保险基金转移支付对离退休待遇支付困难县不应留缺口。因上级出台政策造成县级基金收入的减少或支出的增加而新增的转移支付，对社会保险基金支付困难县应予以全额转移支付，否则将加重困难县资金调度的难度，形成新的资金缺口（如离退休费用待遇的调整、完善养老保险制度改革和国有企业改制增加待遇发放、下放审批权等给予的转移支付，对社会保险基金支付困难县要区别对待，按照经费与事权对称的原则，全额补助）；归并转移支付项目，优化转移支付的项目结构。

目前，要充分考虑这些地方社会保险事业发展能力弱、社会保险基金收入增长慢、可供统筹安排支出的社会保险基金收入严重匮乏的现实，加大转移支付力度，优先保障这些地方离退休人员工资待遇及国家机关正常运转所必需的经费之需要，以缓解过大的收支矛盾；可根据社会保险基金收入不同地方困难程度，分别确定不同转移支付系数，将有限的资金分配到更急需的地方，实现转移支付均等化的目标，努力提高社会保险基金分配的总体效率；对上级社会保险基金转移支付资金提前明确，以便县级社会保险经办机构纳入当年预算之中。对一般性转移支付基金，上级社会保险经办机构应根据本级可用社会保险基金，在下级预算编制前提出指导性安排计划，使下级社会保险经办机构对本年度的社会保险资金做到心中有数，便于安排当年预算。对专项转移支付资金可实行项目备选制度；上级社会保险经办机构用于县级社会保险经办机构社会保险事业发展的各类专项资金，一律要建立项目，根据省和各地方的发展规划，每年从项目中选出下一年度社会保险经办机构重点支持发展的项目，列入下一年度的本级预算中，并及时通知县级社会保险经办机构将上级已经确定的专项转移支付计划列入社会保险预算；要建立社会保险基金转移支付效绩评价制度和考核监督制度。

一是根据目前转移支付基金的类型和用途，设计一套科学合理的效益评价指标体系，据此对转移支付基金的使用和效益情况进行绩效评价；如果实际使用情况没有达到应有的效益指标的，上级社会保险基金管理部门可暂缓拨付下一次的转移支付基金，并要求提出整改计划；如果整改后仍未达到规定要求的，可采取停拔该项资金或相应扣减一部分转移支付资金。

二是结合转移支付资金使用性质和特点，设计一套操作性强的考核监督指标体系。考核对指标要侧重如何加强对资金的管理，并同相关经办人员的廉政建设与纠风工作相结合。如果由于资金管理不到位出现使用单位挤占、挪用、不按规定使用资金的，或者社会保险经办机构相关人员发生不廉洁行为的，除暂停使用或扣减转移支付资金外，对有关人员实行严格的责任追究制度。只有这样，才能更加规范和更高效益地用好有限社会保险转移支付基金，才能更好地发展一方社会保险事业和保持社会保险的稳定，才能进一步缩小地方（条属部门、单位之间等）的离退休养老待遇、社会保险基金收支水平和发展社会保险整体项目这差距，才能更加利于激发各地方社会保险事业发展、基本养老保险收支平衡健康发展的活力以及参保人的主动性和积极性。

结束语

今后，社会保险基金转移支付的项目越来越多，越来越细，一般性转移支付带有“专项”的多，可供县级社会保险经办机构自行支配的少；要逐步改变专项转移支付“撒胡椒面”式的“大锅饭”分配体制，逐步取消一般性转移支付中各种不规范的“补助”和“基金返还”，建立科学规范的政府间社会保险基金转移支付制度；各级政府和有转移支付能力的地方等可根据本地方经济和社会发展现状，合理确定专项转移支付和一般性转移支付的结构规模，压缩专项转移支付份额，提高一般性转移支付的比例（即以一般性转移支付为主，专项转移支付为补充，给基层县级社会保险经办机构更多的可自主安排用途的社会保险基金的空间，增强地方社会保险事业发展的主动性）；取消社会保险基金支付困难县专项转移支付要求配套的附加条件。社会保险基金支付困难县本来资金就比较紧张，越来越多的上级专项转移支付资金要求地方社会保险经办机构予以配套，并且将是否配套作为考核的重要指标和下年度安排资金的重要依据，这样加剧了地方社会保险基金支付矛盾突出的局面；如养老保险专项基金、城镇个体人员退休待遇专项保障资金、社会保险基金扶持资金、养老保险制度改革转移支付资金等都要求地方社会保险经办机构配套，这样的规定在社会保险基金支付困难县的可操作性非常差，笔者管见应予取消；社会保险基金转移支付要充分体现对边远、中西部、贫困、革命老区、高海拔和社会保险基金支付困难县的倾斜与照顾。

参考文献：

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一、有关概念

（一）社会保险基金

我国的社会保险基金指的是国家依照相关法律法规向社会劳动者及所在单位征收社会保险费或通过财政拨款、社会捐助集中起来，用以保证社会成员的基本生活需要的资金。

（二）社会保险基金预算

国家依照相关法律法规、通过行政性手段筹集并管理的社会保险资金收入并用此项收入安排支出的一种特定预算。它是由政府编制的反映社会保险基金收支规模、结构和盈亏状况的预算。

二、人力资源和社会保障部、财政部关于社会保险基金预算编制的思路

（一）收入预算

收入包括基本保费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、其他收入、上级补助收入、下级上解收入。其中基本保费收入最重要，也最难以预算，本文分析收入预算时，主要分析基本保费收入的预算。

（二）支出预算

支出包括基本保费支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、其他支出、上解上级支出、补助下级支出，当然，具体险种，还有其他支出项目，其中基本保费支出最重要，也最难以预算，本文分析支出预算时，主要分析基本保费支出的预算。

本文着重就xx大市编制企业职工养老保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险预算编制（失业保险预算由就管中心编制）过程中遇到的障碍及困惑，提出一些想法，拓展一下思路，希望有助于社会保险基金预算的编制，使得预算更科学、可行。

xx大市2009-2011年企业职工养老保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险收入预算、执行对比。

收入预算编制过程中的困惑。职工基本养老保险：比较三年数字，发现2009年预算和执行数相差较大，2009年是金融危机暴发的一年，2008年底，我们在编制2009年养老基金预算时，相对比较保守；城镇职工基本医疗保险：通过观察这三年的数字，我们发现，完成率和企业职工养老保险完成率具有正相关性，趋势一致；工伤保险：纵观这三年数字，2009年和2011年预算和执行切合度较高，2010年差距较大；生育保险：观察这三年数字，我们发现，2011年，预算和执行相差较大，其他二年和工伤保险基金完成率趋势相同，正相关度较高。支出预算编制过程中的困惑：职工基本养老保险：比较这三年数字，发觉：2009年预算编制得最好，最贴近实际，2011年差距相对较大。最主要的原因是基本养老金支出差距造成的缘故。城镇职工基本医疗保险：纵观三年数字，2009年预算执行最好，2010年差距较大。工伤保险：纵观三年数字，2010年和2011年差距较大。

首先，工伤保险费支出分：工伤医疗费支出、工伤康复费支出、辅助器具费用、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金、丧葬补助金、一次性丧残补助金、一次性医疗补助金、生活护理费、丧残津贴支出、劳动能力鉴定费、其他支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出等，支出项目繁多，预算指标按照三年计算，有300多个数字需要测算，工作量相当大，关键是有些指标以前年度还没有数字，导致了测算的偏差。

其次、2010年，xx市本级发生了特大工伤事故，这是人所不能预计的，江阴、宜兴发生工伤人数同样也大大高于往年，导致了实际执行数高于预算数较多. 生育保险：纵观三年数字，2010年差距较大。

首先，生育保险金支出包括：生育医疗费用支出、计划生育医疗费用支出、女职工生育津贴支出、男职工生育津贴支出、计划生育津贴支出。根据人数及人次，人均或次均费用，计算生育保险金总支出。

其次，在预算生育金支出时，预计生育人数，比较困难，这受到育龄人数、生育理念、学历层次、国家政策等的影响，2011年xx市本级预算这部分时，就有部分出入，进而影响到生育金支出规模，影响到预算执行。

三、当前社会保险基金预算编制存在的普遍问题及对策和建议

（一）社会保险基金预算及相关法律法规体系不健全，立法滞后，层次不高

从立法体系看，我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区

等五项内容的社会保障体系，但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。《社会保险法》最近才正式出台，《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程，社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后，使得对社会保障资金的管理一定程度上存在法律约束力不强的问题。建议：加快《社会救助法》、《社会福利法》的立法，完善社会保障法体系。

（二）社会保险统筹层次低直接降低了社会保险基金预算的科学性、规范性

目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等统筹层次低，按统筹地区进行管理，社会保险基金处于分散监管状态，这很容易导致地方利益至上的情况，可能造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。建议：提高统筹层次，最近应当将城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险实行省级统筹，条件具备，实行全国统筹，实行社会保险基金预算“一竿子插到底”。

（三）社会保险基金预算编制的准确性有待进一步加强

目前情况看，有效保证基金预算的准确性，保持预算编制规范、预算执行有效需要进一步加强。建议：加大调研及检查力度，一方面，对于预算中无法把握的变量，多研究，多调查分析，采取科学方法，力争将变量控制在可控范围；另一方面，对于预算中未执行各项政策，必须加大检查力度，确保政策的严肃性。