乡镇经济责任审计范文

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在经济责任审计工作中，我们经常会接触到乡镇领导的经济责任审计，而在乡镇领导的经济责任审计工作中，我们确实为目前的现状和审计中发现的相关问题如何处理做出相关结论感到特别棘手和困惑。如何针对这类情况，以科学发展观为统领，推进经济责任审计工作。扭转不利局面，真正发挥审计职能，预防和杜绝领导干部违纪违规现象的发生，保障经济健康有序的发展。在此，笔者谈几点肤浅的看法：

乡镇领导经济责任审计的对象大体有五种：一是乡镇领导之间交流换岗的；二是组织安排由乡镇进城到机关的；三是由乡镇提拔到县领导岗位的；四是年龄到位切线下的；五是在职未做任何组织变动的。而目前的现状：（一）实施的经济责任审计大多是离任审计，也就是组织上安排变动职务和岗位的对象进行审计，没有进行任中经济责任审计。（二）

实施离任审计的时间都是在被审计对象到新岗位后审计人员才介入进行审计，使审计成了一种走过场的形式，这样一来，使得审计在乡镇领导干部中没有威慑力，违纪违规甚至违法的胆量更大。从近年来乡镇领导经济责任审计发现的情况看，主要存在的相关问题有：（一）廉政方面：有分款挥霍旅游、游山玩水、请客送礼。同时利用手中权力为亲戚支付有关费用，包括电话座机费、接待费、自己手机费实报实销并领取相关话费补贴等等。（二）收入方面：收入不入账，乡镇领导为了避免调控，有的是为了不让见不得人的支出露面，有的确是为了个人违纪贪污、挪用、设立小金库。（三）预算外资金管理不到位。具体表现在预算外资金管理票据，有的只交票据和部分金额，收入漏交，有的甚至在核销票据时发现金额和领取页码与事实不相吻合也随便放弃开绿灯。（四）收入不规范。具体反映在无证收费、无标准收费和无理由摊派上，有的是过期的票据等等。在支出上表现为三个方面：一是支出不合规。表现在支出款项中有的是政策不允许的，有的是超标准范围的，有的支出与当地要求和法规不吻合的；二是支出不真实。表现在支出款项中有的虚列，有的是不与事实相一致，套取资金现象存在，有的支出是挂羊头卖狗肉；三是支出不合法。变现有的支出直接充抵收入，有的税收完不成的乡镇，出现买税和垫税，而且负担特别沉重，造成支出压力过大，有的乡镇还出现给税务部门的协税费，而协税费用于何处也无所知之，造成腐败现象的产生和蔓延。

从目前乡镇领导经济责任审计工作现状来看，至少对审计工作造成四个方面的困难和影响。一是配合不得力。原任领导离岗离位，现任领导认为经济责任审计对象不是他，思想不重视，因此造成有关人员配合不默契、工作不主动，审计工作难以开展；二是处理不到位。现任领导针对原任领导经济责任报告中反映的有关问题，总认为是过去的事，与他无关，以各种借口抵制，造成处理难下结论；三是结果无意义。审计报告中的评价和发现的有关情况问题由于不能处理到位，加上经济责任审计的领导到岗到位，使之评价意见对组织部门没有真正成为提拔使用的依据，成为一纸空文；四是风险责任大，由于被审计单位配合不利，有的资料甚至未提供到位，使得审计工作在实施当中无法核清核实，造成了一些不应有的隐患和责任风险。在对审计造成众多影响的基础上，也为乡镇领导干部提供违纪、违规、违法等化的空间条件，同时也给经济运行带来了不良后果。从收入方面讲，因收入不入账造成资金体外循环出现小金库，从表面上看逃避了有关税收和调控，实际上其中隐藏着腐败的现象，有的可能出现乱挥霍、请客送礼；有的可能出现挪用、贪污和私分等更严重的问题。从预算外资金管理不规范讲，首先是漏掉财政的调控，造成财政资金不到位，同时也给一些干部形成方便，他们可大胆利用这些票据收取不合理的费用，逃避有关部门的监督。从收入不规范和票据不规范讲，一是增加了有关项目和农民的负担，造成有关对象不应有的经济压力；二是由假票据带来漏税和漏交调控，造成资金体外循环。从支出方面存在的有关问题，一是违背有关经济政策，造成恶劣影响；二是容易造成腐败、挥霍现象的发生；三是违反了经济秩序和经济规律，不利于经济健康的有序发展等等。

为了防止和杜绝乡镇领导有关违纪违规现象的发生，保障经济健康运行和发展，从严管理干部，真心爱护干部，从而实现科学发展观的总体目标,达到党员干部受教育科学发展上水平，人民群众得实惠的要求。确保经济责任审计成为组织上提拔使用干部的重要依据。首先，加大经济责任审计成为组织上提拔使用干部的重要依据，并加大经济责任工作的宣传力度，大力强化乡镇领导的法纪意识、政策意识、廉政意识，使他们自觉遵守和履行经济政策、经济规律和经济秩序。其次，从源头抓起，从负责经济审计工作的县主要领导做起，树立他们对乡镇领导经济责任审计工作的大局意识，强化他们骊乡镇企业局领导干部开展经济责任审计的必要性的认识，真正使他们把经济责任审计工作作为乡镇领导提拔使用安排的必修课，形成制度化、规范化、程序化，从而形成良好的乡镇领导经济责任审计氛围。再次，经济责任审计工作领导的成员单位、纪委、组织、人事等部门要相互配合，协调作战，把乡镇领导经济责任审计工作摆上重要议事日程，并严格按照相关要求，尤其是遵照先审后离的程序规则做到事先有计划，事中有分工，事后有结果。在此基础上，针对审计结果中存在的问题，坚持原则，对号入座，坚决处理，决不姑息。最后，县委、县政府有关领导要全力支持有关部门的工作，为惩治腐败现象的发生做坚强后盾，做到对经济责任审计的乡镇领导采取以审计结论和评价作为提拔使用安排的重要依据，同时对结论中存在的违纪违规的领导根据情节轻重，该撤的撤，该免的免，决不手软。

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二、准确把握审计的主要内容

按照《暂行规定》的要求，乡镇主要领导干部任期经济责任审计一定要围绕乡镇财政经济领域内财政、财务收支的真实、合法、效益审计，分清被审计者应当负有的主管责任与直接责任。审计的具体内容比较广泛，有有形的，也有无形的，有直接的，也有相关的经济活动事项，根据《审计法》、《暂行规定》以及有关法规规定和实施任期经济责任审计的实践，搞好乡镇领导干部任期经济责任审计，必须着重把74握以下几方面内容：预算执行和财政、财务收支的真实、合法、效益情况。主要审查预算的编制是否科学、合规 ；各项收入是否全部纳入预算，实行统一管理；预算内收支是否真实、合法、完整，有无虚报收入、虚列支出、违规使用专项资金等问题，有无私设“小金库”、公款私存，或者隐瞒收入等情况；财政、财务支出是否真实、合法，各项收入的款项是否及时足额到位，有无个人或其他单位长期占用公款现象；是否响应中央出台的“八项规定”、“六项禁令”精神和国务院“约法三章”的要求；对财政支出效益的审计包括：分析财政支出结构是否合理；对重大支出项目和专项资金进行延伸审计，检查有无损失浪费问题。税收收入情况。延伸审计地税部门组织的各项地方税的入库情况，重点审计第四季度的完税凭证，并与收入台账相核对，检查有无虚增税收的问题。对国税部门组织的中央税收入库情况进行调查，确定中央税收入库的真实底数。乡镇企业税收、利润、基建技改和私营企业税收情况。此问题应安排乡镇自查自报，审计组在此基础上进行抽查，以确定各项指标的真实性。资产的管理和使用情况。这里的“资产”特指乡镇财政所及乡镇政府机关会计核算的货币资金、有价证券、实物、应收账款及暂付款等债权、固定资产等。主要审查资产管理的内部控制情况，即资产是否有专人管理，管理程序是否合规；是否设立了资产明细账，是否定期盘点，盘点是否账实相符；资产购买后是否及时入库；固定资产的兴建是否按规定实施了招投标或政府采购程序，各项程序是否合法、合规；资产在转让、出售、报废和损毁时的手续是否合规，有无使用效率低下、损失浪费严重等问题。政府债务的举借、管理和使用情况。在单位自查的基础上，对负债进行抽查，摸清乡镇政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和其他相关债务的规模、结构及变化情况。审查负债的真实性、合法性，有无虚假负债，看增减变化情况。与此同时，还要注意对乡镇财政所是否为其他部门、单位提供借贷担保进行审计调查，揭示是否因担保而给乡镇财政带来负债，并查明责任。农民负担情况。依据上级文件规定，审查农民负担是否合法合理，审计农民负担的税赋是否合规，有无多征、少征或乱开税目等情况，所征税款是否足额纳入财政；有无乱加码、乱集资、乱罚款和乱摊派等加重农民负担的问题，以确定农民负担的真实底数；是否建立健全农民负担监管制度。预算外资金及“三提留五统筹”资金管理使用情况。审计管理使用是否合法合理，有无挤占、平调、挪用等问题；审查各项资金的使用比例是否合法，有无损失浪费。政府投资和以政府投资为主的重要项目的建设和管理情况。重大投资项目决策情况。主要审计被审计者任职期间，乡镇重大投资项目的决策程序是否符合有关基建程序和相关法律法规的规定；项目运行的经济效益与社会效益，审计投资规模是否超过了资金筹措能力，有无盲目上项目，造成半拉子工程，使投资无法发挥经济效益等，资金管理是否规范，是否专款专用，项目施工进度是否与预期相符，项目完工后是否及时办理了竣工决算，并在此基础2上，进一步明确相关乡政党政领导干部的投资决策责任。配发的公物管理、使用情况及其他需要审计的问题。先由乡镇和被审计者个人自查申报，审计组据此进行核对，以确定配发给被审计者个人的办公物品有无丢失、损坏，是否办理了移交手续。此外，还可审计其他需要审计的经济方面的问题。

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经济责任审计工作已开展了十余年，目前我地区开展的经济责任审计主要有三类：一是对县（市）委书记或县（市）长的经济责任审计；二是对乡（镇）党委书记或乡（镇）长的经济责任审计；三是对部门领导的经济责任审计，虽然都是经济责任审计，但所涉及的层次和范围以及所涉及的内容有一定的差异。下面我就经济责任审计的内容与各位审计同仁共同探讨一下。

一、对县（市）委书记或县（市）长的经济责任审计。其审计内容主要包括：

1.经济发展速度和持续性审计。以经济发展结果衡量发展速度，主要通过主要经济指标的对比，如当地GDP、人均收入等与经济发展相关的指标。以付出的代价衡量经济发展的持续性，特别是对具有破坏性的复原成本要进行计算。

2.公共财政体制建立情况的审计。主要有对政府收支集中度评价、对支出结构改善度评价、对绩效改善度评价，如预算的准确程度、行政成本、违纪金额占全部政府资金比重等。

3.经济决策审计。一是根据项目审计目标确定重点关注的决策领域；二是熟悉相关领域的决策管理制度；三是选择具体的决策项目进行跟踪问效。决策审计既要重视决策过程中执行程序的规范性，更要追踪检查项目实施的结果，以目标实现程度来评价绩效的优劣，决策审计结果是评价全部政府性资金绩效的关键。制度政策审计就是通过被审计领导干部任职期间制定、修订、废止的与全部政府性资金管理相关的各项制度、政策情况进行比较分析，以评价干部对制度建设的重视程度和执行力度。

4.廉洁自律情况的审计。廉洁自律评价是指对预防和治理腐败的制度建设、执行情况，以及被审计领导遵守财经纪律情况的总体判断。在制度政策评价基础上，通过选择重要政府投资项目、土地出让决策、重大政府支出等，进行全过程的测试，对被审计领导干部的权力运行进行跟踪，既可以发现个人是否存在违反规定的行为，也可以发现制度设计和执行中是否存在漏洞。

5.干部履责能力的审计。将被审计领导任职期间某些方面的状况，以其任职期初为基数，进行逐年地比较，据趋势变化情况，判断经济发展和管理情况变化态势，同时通过对发展速度和持续性、公共财政实现程度、制度政策等方面全面地审查，分析干部个人在其中发挥的作用，并对其经济决策能力、执行法规政策能力、驾御经济全局能力、自我约束能力等进行综合判断、评价，从而对领导干部管理经济工作能力水平做出判断和评价。

6.损失浪费问题。浪费这一社会现象虽然不是我们社会所特有，但经济生活中存在的浪费现象却有普遍性，从这些年审计发现的问题来看，某些领域存在浪费现象，这导致经济的低效率，要重点查找机制体制不和谐所引起的损失。

二、对乡（镇）党委书记或乡（镇）长的经济责任审计。其审计内容主要包括：

1.政府性资金收支情况的审计。准确界定全部政府性资金范围，掌握资金来源、分布和规模，实施乡镇负债审计。对全部政府性资金支出管理控制、支出结构和支出项目进行审计。突出对群众关注的重点资金的审计：一是突出行政经费支出结构，分析评价政府运行成本；二是突出农村社会保障资金发放，分析评价社会保障政策执行情况；三是突出教育经费管理，分析评价农村义务教育均衡发展；四是突出新农村建设资金使用，分析评价基本建设投资绩效；五是突出对转移支付资金用途的审计，保障国家对农村各项事业发展的资金用到实处。

2.乡镇财政预算执行进行审计。重点关注预算编制、预算执行情况以及同全部政府性资金的关系，对财政收支增长情况审计，关注财政体制对乡镇经济社会发展的影响，应特别关注新农村建设的专项转移支付资金的管理使用情况。

3.经济决策审计。根据乡镇发展的特点，对与发展规划、工作计划、为民工程和新农村建设等密切相关的大额资金使用、政府投资项目等，实施经济决策审计。检查决策和决策执行过程的规范性，评估经济决策的实施效果，特别关注在经济决策过程和执行中领导干部个人发挥的作用。

4.各项经济指标完成情况的审计。主要对照上级政府的考核指标、乡镇自己确定的计划指标，有重点地检查完成情况以及完成目标所付出的代价。

5.政策和制度审计。对关系经济社会发展的各项自定政策进行检查，对全部政府性资金的内控管理制度进行审计。总结政策、制度对资金管理效益的促进作用，揭示因制度缺失造成的管理混乱、责任不明、损失浪费以及其他影响资金使用效益问题。

6.资产的审计。对乡镇政府的各类资产的管理情况进行审计，同时可对村级经济发展和集体资产管理情况进行抽查。

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（一）审计对象和范围正逐渐缩减。一是农村集体企业改制基本结束，企业审计已难以开展。改制后，多数企业已成为民营企业，少数集体资产参股的企业，集体资产一般不占主导地位，企业对政府的利润分配主要采取定额上缴或协议上缴的方式。何况乡镇审计机构在法律上不具备鉴证资格，企业可以不接受乡镇审计或不认可审计结果。二是机构改革和财税管理体制改革不断深入，乡镇审计的对象被削减。通过两轮政府机构改革，乡镇所属事业单位的数量已大幅减少。财税管理体制经过多次的改革，行政事业性收费逐步减少、逐步规范，国库集中收付覆盖范围不断向乡镇延伸，随着财权逐步上划，事权逐步下移，乡镇对财政资金的支配权、调控权越来越小，乡镇审计对行政事业单位、预算外资金、专项资金的监督面变得窄小。三是乡村民主管理程度的提高，约束了对村级财务的审计。《村民委员会组织法》明确“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；社会主义新农村建设中，进一步要求加强民主管理，加大村组财务公开，发挥村民理财小组的作用。因此，随着民主管理的完善，村级财务将以村民内部监督为主，只有出现村委会违反《村民委员会组织法》或其他经济法规，以及村委会或具有代表性的村民要求审计等情况时，才能依法对村级财务进行外部的审计监督。四是新文件的出台，村官经济责任审计的实施机构产生了矛盾。农业部等三部门根据中办发[2004]17号文件精神，颁发了《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》（农经办[2005]12号），要求农村经营管理部门对村干部开展经济责任审计。从全国范围看，有些地方的乡镇审计是农经部门的所属机构，而更多的地区则是单设机构。从审计独立性来讲，村账镇管后，农经部门一方面管理村账，另一方面又要实施审计，显然是不妥的。审计署虽没有出台文件对村官的审计进行明确，但乡镇审计对村官进行经济责任审计已有多年的实践。因此新文件的出台，造成乡镇在由谁对村官进行审计时无所适从。

（二）编制、经费、人员问题难以解决。乡镇审计的法律地位在较长的时期都没有得到解决，近几年一些地区才将其明确为内部审计性质。因此，在政府机构改革中，审计机构第一轮改革就遇到了撤并，审计人员的事业编制也随之被撤编。尽管乡镇党委、政府普遍认为审计机构十分重要，实际运作中，并没有撤消审计机构，但县级人事部门根据改革方案，无法给予列编，审计机构的性质、人员编制、经费来源、工资标准等无法确定，成为“四不象”单位。同时，乡镇政府也进行了多轮的撤并，乡镇的规模扩大，所属事业单位人员也普遍膨胀，有的财政所近40人，有的审计机构也达到10多人。显然，减少事业单位、分流富余人员的乡镇“瘦身”计划仍将继续，审计机构的问题越来越难以解决。

（三）审计工作质量和水平有待提高。一方面，审计人员知识结构单一。近几年乡镇审计机构已无法补充新鲜血液，在岗的审计人员绝大多数是财会专业毕业生，投资审计方面的人才十分缺乏，难以对乡镇基础设施、农村水利建设开展审计；审计手段也停留在手工查账阶段，与会计信息化发展不相适应。另一方面审计监督力度不够，乡镇审计缺乏执法权，发现问题拿不出准备得力的处理措施，查处无力度，审计经费难以保障，往往是财政拨一点，其余自己解决，造成为收费而审计，审计成为走过场。审计报告也无深度，审计的影响力不断下降。

二、推动乡镇审计发展的思路和对策

乡镇审计发展面临的问题是我国市场经济不断完善、改革开放不断深入的必然结果。因此，解决这些问题的思路，首先要立足大局。要跳出审计看审计，分析地方经济社会发展对乡镇审计的有效需求，用发展的眼光为乡镇审计准确定位，而不能为解决乡镇审计机构和人员的问题而片面强调自身的重要性；其次要依法发展。只有依法发展才是健康、长久的发展，要从依法治国，建设法制社会的角度理性思考乡镇审计发展的问题，探索解决的措施，而不能“病急乱投医”；第三要总结创新。要认真总结乡镇审计发展近20年来的经验，调查分析乡镇审计工作的现状，寻找提高乡镇审计工作层次、工作质量和工作水平的方法和途径，以有为促有位，而不能低水平生存、低质态发展。在具体措施上，可以从以下方面着手：

（一）通过“小立法”，解决一些亟待解决的问题。目前，我国行政管理体制的改革正在进行之中，乡镇政府、乡镇财税管理体制今后如何运作都有着较大的变数，因此，在大法中对乡镇审计予以规范是不可行的。各地可以通过“小立法”的方式，通过地方政府规章，甚至可以是规范性文件，解决一些本地乡镇审计工作中需要解决、又能够解决的问题，对乡镇审计的管理体制、职责权限、审计内容等，在法律规定的框架内进行一些具体的明确，指导基层工作的开展。

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（一）审计项目要坚持操作规范。国家审计是一种行政行为，必须严格按照行政程序进行。就某个审计项目而言，要做到操作规范，应当把握好四个环节。

1、把握好审计立项环节。审计立项就是确定具体审计项目，要做到三个围绕，即：围绕当地经济工作中心；围绕领导关心的难点和重点；围绕群众关注的焦点和热点。审计立项必须严格执行《国家审计基本准则》，项目一旦确定并上报，不得随意更改。

2、把握好审计方案环节。审计方案一般包括工作方案和实施方案两种。其中实施方案尤为重要。按照《审计机关审计方案准则》的要求，制定方案必须着重注意以下三点：一是方案内容要有针对性。要认真做好审前调查，摸清被审计单位的基本情况；二是方案内容要有操作性。要针对被审计单位的实际情况，认真起草方案，明确审计目标、重点和具体操作步骤、方法；三是方案内容要有实用性。要坚持实事求是原则，制定的方案要尽量贴近实际。经领导审批、确定的审计方案，要严格遵照执行，如遇特殊情况，可根据实际情况调整方案，但必须报领导审批。

3、把握好审计实施环节。根据《审计机关审计证据准则》和《审计机关审计工作底稿准则》规定，既要精心组织审计力量，明确目标任务；又要坚持“全面审计，突出重点”的方针，在审计中善于发现疑点，查深查透，搜集好证据，并编制好工作底稿；也要处理好依法审计与实事求是的关系，具体问题具体分析，使审计工作更好地为改革和经济发展服务；更要严格审计程序，规范操作，切实防范审计风险。

4、把握好审计报告环节。审计报告是审计工作成果的集中体现，必须遵照《审计机关审计报告编审准则》关于“内容完整、结构合理、观点明确、用词恰当、格式规范”的要求，关键注意三个方面：一是报告内容要翔实，把事情的来龙去脉交代清楚；二是报告要突出重点，要抓住主要问题；三是报告的语言要朴实，要以非专业人员看得懂为标准，尽量避免使用专业术语。

（二）审计人员要自觉执行规范。俗话说，事在人为。审计项目质量的高低，说到底，就是检验审计人员素质高低的试金石。为了提高审计人员的素质，严肃审计纪律，国家审计署专门制定了《审计机关审计人员职业道德准则》，其中包括审计人员的“职业品德、职业纪律、职业胜任能力和职业责任”。近年来，我局狠抓审计质量，审计人员自觉执行审计规范，打造出一批审计精品。2006年、2007年先后有两个“领导干部经济责任审计”项目获得上海市审计机关审计项目评比二等奖。

二、审计也要不断开拓创新。党的十六大报告指出，创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是永葆生机的源泉。随着我国市场经济的深入发展，伴随着知识经济时代步伐的加快，作为经济监督的审计工作应该在坚持规范操作的同时，如何与时俱进、开拓创新呢？原审计长李金华曾说过，审计创新是审计发展的推动力。因此我们要把审计创新摆在战略的高度。在建设社会主义新农村、构建和谐社会中，以质量求创新，不断推进审计事业发展。

（一）审计工作思路、战略要创新。我们要认清形势，增强依法审计的使命感和责任感，正确把握审计的切入点和着力点；要更新观念，正确处理好审计监督与审计服务的关系，本着以提升审计质量为核心，以民生和绩效审计为重点，以审计业务管理为基础，全面提高审计工作水平，不断实现审计工作法制化、规范化、科学化。2005年，我局通过建立与被审计单位的联系制度，将审计监督窗口前移，对被审计单位存在的经济管理、财务核算等方面的问题，做到早发现、早纠正、早规范，成为被审计单位的“保健医生”，树立了审计机关监督与服务并重的新形象。

（二）审计理念、方式要创新。审计人员要树立起符合科学发展观、符合建设社会主义新农村、符合构建和谐社会和生态文明要求的新审计理念。近年来，我局按照党的十六大提出的“三个解放出来”的要求，用发展的思路，提出了“监督有力、管理严格、服务周到”的审计工作新理念。即：审计监督要围绕“有力”两字下功夫，力求监督有力，体现监督成果；审计管理要围绕“严格”两字做文章，力求管理严格，体现管理效率；审计服务要围绕“周到”两字动脑筋，力求服务周到，体现服务水平。并将审计监督寓于管理和服务之中，在管理中强化监督，在服务中深化监督。

审计方式要坚持外部审计与内部审计相结合、事前审计与事后审计相结合、财务审计与绩效审计相结合的现代审计制度，充分发挥审计的监督、评价和鉴证的职能作用。

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现状

近年来，随着农业和农村经济的持续增长，财政实力的不断增强，各项社会事业取得了长足的发展，但乡镇债务问题也随之日益显现。

目前，云南省多数乡镇都在不同程度地举债度日或负债运行，而且负债数额大、种类多，情势严峻：一是乡镇债务面广量大，不论是经济基础好的乡镇，还是差的乡镇普遍都有负债。二是乡镇新增债务没有得到有效控制。近年来，乡镇债务上升较快，有的乡镇债务增幅超过了财政收入和乡镇可用财力的增幅。三是乡镇债务构成复杂。从债务来源构成看，上级财政借款、金融机构借款、向个人借款、欠工程款是乡镇债务的主要来源。从举债的用途看，基础设施建设、兴建公共设计负债较大，占到60%左右，其次是社会公益事业项目负债和兴办企业负债，分别占到20%左右。四是乡镇政府化解债难度较大。乡镇政府在化解债务方面所拥有的资源相比省、市、县级政府极为有限。

成因

1、乡镇财力拮据、财力与事权不对等是产生乡镇债务的基本原因。分税制改革加强了中央集权，有利于提高中央的宏观调控能力，却削弱了地方的财权；农村税费改革减轻了农民的负担，却使乡镇的财政收入大幅减少，乡镇公共物品的供给能力大大下降。而另一方面，乡镇财政的支出范围在不断扩大，负担越来越重。财政体制的调整、农村税费改革的实施，收入上移，支出下移，乡镇财力有限与事权无限的矛盾越来越突出，收支平衡的巨大压力迫使乡镇要办事就不得不举债。

2、政府职能转换不到位给乡镇增加了大量不合理债务。当前地方政府发展经济的主要模式仍以行政推动为主，从过去的大办乡镇企业到目前的招商引资、项目推进，政府主导经济增长的方式一直难以扭转。乡镇政府的职能定位过宽，包揽过多的经济建设和管理职能，做了许多应由市场来解决的事，乡镇政府行为不规范、职能错位与越位给乡镇财政背上了沉重的债务包袱。

3、债务管理与公共财政的要求不相适应。一是没有建立举债的约束机制。乡镇领导的自过大，责任过小，举债不需要经过科学的论证和严格的程序，往往凭领导的个人偏好或主观判断，有的甚至是暗箱操作。由于没有建立举债约束机制，导致乱铺摊子，乱上项目，以致债台高筑。二是对债务资金的管理使用缺乏有效的监管。国家对债务管理还没有一套完整可操作的政策依据，乡镇债务的统计体系尚未建立，管理条块分割。多头举债，分散管理，债务不公开透明，极易造成债务规模的失控，给债务风险监测带来难度。三是问责机制不健全。现阶段对乡镇领导的政绩考核主要看经济发展的规模和速度，至于取得这些政绩的背后花了多少成本代价却无人问津，乡镇领导不需要对举债行为的后果负责。由于乡镇债务责任追究上的缺位，本届政府大量融资搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。

庞大的乡镇债务不仅影响到财政的正常运转和乡镇经济的持续健康发展，也恶化了政府与农民之间的关系，威胁着社会的稳定，成为当前农村的一大焦点和难点问题。而且目前正处于经济发展的加速期，全面建设小康社会对投资的巨大需求与地方政府的财政承受能力之间存在较大落差，如果没有其他资金来源，地方政府的债务继续增加在所难免，尤其是乡镇一级，可调控的机动财力较少，这一矛盾更加突出。值得警惕的是，不少地方政府对债务问题尚未引起足够重视，有的地方甚至以能否借到钱来评判领导的能力。如果乡镇继续透支财力，盲目举债，造成债务规模失控，将给未来经济发展带来严重的负面影响。

对策

应当说，地方政府适度举债加强基础设施建设、兴办公益事业，有利于促进经济社会发展，但债务负担过重就会影响财政的正常运行和经济可持续发展，关键是如何保持债务的适度规模，使风险处于可控状态。当前既要采取切实有效措施化解存量债务，更要重视建立控制新债、规范债务管理的长效机制。

1、国家应高度重视乡镇债务问题。从调查了解的情况看，当前乡镇领导对债务化解积极性不高、压力不大，化解工作进展缓慢，效果并不理想。因此，一是要建立偿债考核激励机制。对化解债务工作得力、成效显著的要给予表彰奖励，对工作不到位、没有起色的，给予必要的处罚。倡导科学的发展观、科学的政绩观和“减债也是政绩”的理念，形成各级重视、主动化解的良好局面。二是上级政府要在解决乡镇债务问题方面发挥重要作用，要给予必要的政策支持，如对债务进行适当减免，或对化解债务给予专项补助，帮助基层缓解偿债压力。

2、合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力。要完善分税制财政体制，合理配置乡镇的财政与事权，从体制上保证基层基本支出的财力需要；建立科学、规范的财政转移支付制度，完善转移支付办法，加快转移支付的立法进程；严格控制乡镇行政开支，加强对乡镇财务的监管；积极推进农村综合改革，精简机构，推行“乡财县管乡用”财政管理方式，加快非税收入改革步伐，深化财政支出管理改革。通过增收节支，解决乡镇财政困难，缓解债务增长的压力。

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一、乡镇工程审计对农村建设的意义

随着乡村城镇化建设的步伐加快，乡镇的基础设施建设在不断加大，各级财政投入也在逐年递增，特别是近几年在贯彻一系列国家政策进行惠农的时候，大量财政资金等都会投入到农村建设中，包括农口、教育、交通等部门的专项资金，投入到学校安全、水利等工程上，因此在乡镇建设中往往存在多项工程同时进行。此时就有必要在进行乡镇基层建设的同时不断的加强监督与规范管理，以提高乡镇工程资金的合理利用。但是在目前制度的制约下，投入的资金如何可以得到合法、合理的使用，发挥资金的最大效率，保护农村自主经营经济良好的持续发展，保障乡镇经济秩序与规范乡镇财政财务收支管理还需要解决诸多问题，其中乡镇工程资金管理就是一个重要的方面，如其管理不严、使用不当、重复使用、投资效率降低都会导致其成为政府管理的漏洞，而仅仅依靠乡镇基层一级来自我监管难以解决工程建设中存在的问题，所以必须借助外力，通过法律法规、建立健全管理制度、强化廉政建设等多管齐下，保证乡镇工程资金的合理合法有序的利用。

审计是加强乡镇工程管理的重要措施与手段，乡镇工程审计的实施不仅可以实现对农村经济的全面监管，因为各项惠民或者基础设施建设都是以国家财政或者地方财政支出为主，而乡镇审计是国家审计的基础性工作，可以保证资金的合理利用；发展工程乡镇审计也可以帮助监督基础管理的廉政化，保障国家利益不受侵害。

二、乡镇工程审计存在的问题

（一）乡镇工程不规范

乡镇工程不规范存在两个方面，首先，工程本身不规范，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”，第五十三条规定“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”。但在实际审计中发现，由于土地指标的限制，乡镇许多道路工程在未办理土地指标、工程项目未经发改部门批复立项和未办理建设工程施工许可证的情况下，为规避责任将工程所属路段拆解到相应村居，再以补助形式将工程资金拨至村居，工程本身不合规。其次，工程建设过程中存在不规范，如存在应由上一级招投标单位公开招标的工作自行招标，应由乡镇组织公开招标的工程未经招标直接指定施工单位进行施工；躲避招标，化整为零；部分工程造价决算未按相关规定办理；陪标、标底审核不严；工程存有多头发包现象；中标单位随意支解分包工程；部分工程款支付不规范，手续不完备等现象。

（二）工程审计专业技术力量不足

目前基层审计局审计任务与审计力量矛盾比较突出，传统的审计人员对财政财务收支审计比较内行，所以造成除相关的基建科室能进行工程审计外，其他科室在财政财务收支或者经济责任审计抽查工程时，更多的是关注工程程序的合法性，对于工程质量等方面则无从下手，工程专业技术力量存在严重不足，特别是具有工程专业背景如工程质量管理专业的人员相当缺乏，一些审计机关虽然在近年招录了一批工程专业背景人员，但其中从事过工程质量管理的人员并不多。此外，绝大部分审计机关都未配备工程质量检测应当具备的仪器装备，如混凝土强度回弹仪、超声波探测仪等，对审计机关开展工程质量审计的技术手段有一定限制。再者由于审计力量不足，一个审计人员往往是一个项目的主审同时也是另外项目的组员，能现场开展或跟踪工程质量审计工作时间非常有限。

（三）法律授权不明确

乡镇经济特别是东部沿海地区的乡镇发展迅速，在其城镇化建设与发展中面临的问题具有多样性，很多时候审计工作的开展必须依靠法律与法规的支持，但目前国家关于工程质量审计的法律授权尚不明确，审计机关对工程质量审计处于尝试和探索阶段，并没有对工程质量审计实务进行规范的准则或指南，缺乏成熟的组织方式和技术方法。

（四）审计过程过于简单且结果不能综合利用

在实际审计中，由于新情况新事物不断涌现，审计人员知识更新跟不上经济发展速度、接触面狭窄、扩散性性思维不够，宏观思维欠强及工程审计专业知识缺乏，在乡镇工程审计对程序合法性关注高，对工程实质性方面侧重不够，审计方法过于简单，不能起到综合考核乡镇政府工作的效果。

三、完善乡镇工程审计的措施

（一）规范乡镇工程管理，积极推广乡镇工程绩效审计

加强对工程实行有效的监督措施，推广工程建设全程跟踪审计的覆盖面，重点加强工程招投标、工程监理、工程决算的监督，及《建筑法》《招投标法》《合同法》等政策、措施、制度的落实，做到建设和资金各主管部门各司其责，规范乡镇工程管理；其次乡镇工程审计的职能就是规范乡镇基础工程建设和管理，所以在审计中应将审计结果与乡镇政府工作绩效联系起来，一方面明确乡镇工程建设审计工作的优劣是说明当地乡镇工作的成果一个层面，一方面要将乡镇工程审计工作的开展与工程资金的利用效率挂钩，充分考虑工程带来的价值，并利用统一的标准来衡量乡镇工程开展过程中的资金用度情况；按照先进而科学的方法综合性的判断审计结果。

（二）加强审计队伍建设

审计对象不断的复杂化，这就要求审计工作人员的基本素质不断提高，以此适应不断发展的审计环境。同时审计的质量也决定于审计干部的专业素质，这就要求人、法、技术都需要不断的提高。为此应做好：对审计人员的资格进行审查保证其基本素质，对审计岗位的资格和审计干部交流制度进行完善，不断的对审计人员进行知识更新培训与技术提高，特别工程审计时，应积极加大审前调查和审前培训的力度；最后还可引入复合型人才，针对审计干部的引入可以适度提高待遇吸引社会人才投身审计工作中，积极为国家服务。同时在培训中还应进行强化职业道德教育，并利用激励机制来鼓励人员参与学习与细致工作，提高审计人员整体的责任感。

（三）乡镇应完善工程项目管理制度并加强工程财务核算管理

乡镇建设单位应制定一套完善的项目管理制度，这包括建设单位工程负责人履职负责制，监理履职负责制等；并建立健全基建及财务管理制度，提高财务核算水平，促进财务人员与基建管理人员的沟通衔接，及时了解工程进度，对所有订立的合同财务部门都要有备案，以便进行财务监督，以全面、真实、完整地反映工程建设项目的收支全貌；另外乡镇领导及乡镇工程负责人自身要加强工程建设法规的学习，提高工程建设的管理水平；最后工程竣工决算后应将工程从立项到竣工决算的整套资料装订成册备案，以备调阅，从方方面面有效防范违纪违规的问题发生。

（四）重视对乡镇工程审计结果的综合利用

乡镇的工程审计需要一个长效机制，制度化、规范化重视其结果的综合应用也是重要的审计措施。首先应监督审计问题的整改，即在审计中发现问题不能仅仅的做记录和汇报，还应针对其提出整改意见，并对其结果进行跟踪，落实整改，直至看到成效。其次，在审计中必须严肃纪律性，对一些审计结果进行公示，审查出的问题必须按照相关法规进行处理，批评与指导相接，且保证措施得当，即可指出问题解决问题，又不伤害基层工作的积极性。最后，审计工作自身也要接受监督，审计工作不能脱离群众的监督，即对乡镇工程审计的结果应以适当的方式向公众进行公开，让群众明确乡镇工程开展的全过程，一方面保证工作的客观性，一方面让群众看到工作的透明化。

结束语

总之乡镇工程审计是国家规范工程建设和管理审计的一个重要方面，其不仅仅是乡镇工程开展的重要保障措施，也是监督和指导农村工作的重要措施，因此必须通过全面的监督与制度机制的健全来完善乡镇工程审计，杜绝违纪行为的出现，降低乡镇工程的潜在风险。

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乡镇是基层政权组织，乡镇财政、财务管理工作的好坏，对加强农村基层政权建设，维护农村基层政权和社会稳定，具有重要的作用。近年来，随着财税体制改革的逐步深入，乡镇财政、财务管理的状况备受社会关注，上级部门对乡镇财政、财务管理的要求也越来越严格，但乡镇政府在财政、财务管理方面仍然存在有法不依、有令不行、有章不循等现象。如何从根本上解决乡镇财政收不抵支，负债运行的问题和困难，是每一个财政工作者必须思考和解答的课题。笔者对此展开探讨。

一、乡镇财政管理存在的问题

1.财政预算约束不严格。从近年来审计反应的情况来看，乡镇在预算批复、调整及执行过程中仍存在违反《预算法》的行为。表现为预算编制不科学。实行“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”的方法，预算既不全也不细，操作性不强，资金分配不透明。乡镇其他收入未完全纳入预算，大量预算外资金的使用透明度不高，预算调整不规范。有些乡镇追加预算没有严格履行报同级人大审批的程序，超出预算部分脱离了同级人大的监督。

2.专项资金管理不到位。由于政府部门在支农项目管理上体制不顺，职能交叉，导致乡镇专项资金管理分散，情况不明。尤其是对项目多、资金量大的乡镇，未按规定对资金实行专项核算。大部分支出在经常性科目中核算，各项目之间互相调剂、挤占，很难有效进行监督管理和绩效评价。此外，对专项资金支出的监督突击性检查多，且对发现的问题没有具体的处罚和整改措施，使监督流于形式，致使乡镇普遍存在挤占、挪用专项资金和代管资金的情况。

3.财务管理机制不健全。乡镇政府机关财务管理模式五花八门。有的是财政所做账，有的是经管站做账，有的整个乡镇政府机关一套账，有的却多达四套账。乡镇财务人员的分工不科学。有些财政所长既是所长，还是会计兼出纳，有的乡镇一年做一次账，出纳成了事实上的兼职会计，内部管理控制基本失效；有些乡镇财务人员更换频繁，手续交接不清，造成财务管理混乱。

4.乡镇财政收支矛盾突出，负债现象严重。目前，大部分的乡镇在农村基金会、财政周转金、商业银行贷款等方面普遍存在数额大、沉积多、偿还难的沉重的债务负担。一是有的工程项目缺乏科学论证，没有因地制宜，没有可行性研究，结果一些企业效益不好、长期拖欠，资金收不回来；二是有的乡镇盲目搞建设，不根据本乡镇实力、财力、借钱上项目；三是个别乡镇

机构臃肿、人员过多、入不敷出，靠借款来维持日常的费用开支。

二、乡镇财政管理存在问题的原因分析

1.体制运行缺陷，没有约束机制。缺乏综合预算管理意识，预算管理不规范，预算约束力弱化，预算编制程序不到位，支出预算编制粗糙。

2.经济利益驱动，法制观念不强。财务收支活动不能严格遵守国家法律法规和财务规章制度，导致一些违法违规行为的发生。

3.财务管理制度不健全，内控制度不严密，监督机制不完善。目前许多乡镇没有制定规范性管理制度，缺乏制度约束。不少乡镇在财务收支审批程序、支出凭据的审核、财务人员岗位职责的履行等环节缺乏相应的制约机制，一些财会人员未能切实履行监督管理职责。

4.乡镇领导和财务人员素质有待提高。乡镇领导和财务人员的素质普遍不高，缺乏培训教育，部分乡镇的财会人员岗位变换频繁，影响了工作开展。

5.个别部门对乡财信息化管理存在虎头蛇尾现象。个别部门未能继续对乡财信息化建设方面给予经济和人员的大力支持，后续管理不够。

三、加强乡镇财政管理的对策建议

随着经济的发展，基层财政职能日益强化，地位愈加重要，作用越来越大。要做好乡镇财政、财务管理工作，必须充分发挥乡镇在经济建设中的主战场作用，多管齐下，共同努力。

1.改革乡镇财政管理方式，推行“乡财县管”或“镇财县管”模式。按照公共财政的管理要求，以国库单一账户体系为基础，以国库集中收付为主要形式，通过改革乡镇财政管理方式，实行“乡财县管乡用”或“镇财县管镇用”，进一步规范乡镇财政收支行为，强化财政监督，提高资金使用效益，防范和化解债务风险，乡镇经济和社会事业持续、健康发展。（1）对实行“乡财县管”或“镇财县管”的乡镇，坚持“五不变”原则。一是预算管理权不变。乡镇财政所负责编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织执行本级预算。二是资金的所有权和使用权不变原则。乡镇的资金所有权和使用权归各镇所有，县财政不集中、不平调。三是财务审批权不变原则。乡镇的财务审批程序按各乡镇目前实行的审批制度执行。四是独立核算主体不变原则。以乡镇为单位进行财务核算，结余归各乡镇所有。五是债权债务关系不变原则。乡镇的债权、债务仍由乡镇享有和承担。

（2）以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政治理方式。一是预算共编。乡镇政府根据县级财政部门提出的具体指导意见编制本级预算草案并按程序报批。二是账户统设。统一开设乡镇财政收支账户，各乡镇财政所按县财政局的批复在镇金融机构开设“国库基本结算户”、“工资专户”、“非税收支专户”等财政银行专用账户，办理乡镇财政资金的收支业务。三是集中收付。即乡镇财政税收收入全部上解县级库，纳入预算管理，乡镇收取的所有非税收入全部直接缴入县财政专户，由县财政根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出由财政专户拨入乡镇财政收支账户，以年度预算为依据，按照先重点后一般原则进行分配。四是采购统办。即镇采购支出凡属集中采购范围的，由镇提出

计划和申请，报县财政局审核后，交县政府采购办按有关规定统一办理，采购资金从“财政专户”直接拨付给县政府采购办或供应商。五是票据统管。即乡镇使用的财政票据，乡镇使用的行政事业性收费等票据由镇会计核算所到县财政局领取，发给各预算单位使用，严格实行“限量领用、定期核销、票款同步、以票管收”的办法。

2.完善制度、夯实基础。制度建设是各项工作顺利进行的基础。要完善乡镇财政、财务管理规章制度，制定乡镇预算管理、资产管理、专项资金收支管理、工程项目管理、负债资金收支管理等专项管理制度，特别是强化预算管理，严格预算约束。加强支出管理，严格支出审批程序和手续。加强债权债务管理，逐步化解现有债务等工作，规范理财行为。

3.加强乡镇财务人员队伍建设，规范财务管理和会计核算。队伍建设是各项工作顺利进行的保证。要重视乡镇财务人员队伍的建设，人事部门在对乡镇财务人员调配时要将熟悉财务知识、精通业务、素质好的人员选拔到财务工作岗位上来；为财务人员自身学习，更新知识提供机会和机制，定期对财会人员进行业务培训，通过考试考核等不断提高财会人员的业务素质和核算水平；明确会计、出纳岗位职责，建立互相制约机制，规范财务核算；严格执行财会人员持证上岗制度，保证财务人员相对稳定，不能随意变动。

4.建立健全监管体系，加大对违纪违规问题处理处罚力度。一是加大监督广度，加强新闻舆论监督，增加乡镇财政收支的透明度，把内部监督与公开曝光结合起来。二是加大监控的深度，加快建立健全乡镇领导离任交接制度，加强乡镇领导经济责任审计的结果运用，把监督与管理干部结合起来。三是纪检、监（检）察、财政、税收、审计等执法部门要加大监督检查力度，合理分工、相互协调，形成有效的监督合力和制衡机制，对于监督检查出的违纪违规问题，严格按照《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等有关法律法规处理处罚，对单位收缴违纪违规资金、罚款的同时，按规定追究有关当事人的个人责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

参考文献：

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乡镇政府性债务，是指乡镇政府（包括所属部门、乡镇财政拨款单位以及各类政府性公司，下同）举债用于乡镇社会公共产品和公共服务支出所形成的债务，或由乡镇政府依法担保，根据国家法律规定必须由乡镇政府承担的债务。

我市乡镇政府性债务分三大类：一是公益性债务，主要是指乡镇在教育、城建、道路、桥梁、村庄整治等建设投入中形成的债务；二是企业性债务，主要是乡镇政府在乡镇企业转制中形成的债务，或给乡镇企业担保的借款；三是其他债务，主要是少数乡镇在日常性支出等其它支出项目中发生的债务或按照国家法律规定必须由乡镇政府承担的债务。

加强乡镇政府性债务管理，是保持地方财政收支平衡的重要方面，事关政府形象、乡镇经济和社会稳定的大局。各级政府要从实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观和加强党的执政能力建设的高度，充分认识加强乡镇政府性债务管理的重要性和紧迫性，增强使命感和责任感，切实加强对乡镇政府性债务的管理，有效防范财政风险。

二、加强领导，控制新债

切实加强组织领导，要将乡镇政府性债务的监督和管理工作列入各级政府的工作议事日程，并作为今后的一项长期的重点工作来抓。一是健全组织。各县、区以及乡镇政府要建立主要领导任组长，财政、监察、审计等有关部门参与的乡镇政府性债务监管领导小组，负责对乡镇政府性债务的监控和管理。二是明确责任。各县、区政府要与乡镇政府签订责任状，各乡镇政府主要领导为债务管理工作的第一责任人，明确权力和责任。三是强化考核。树立科学的发展观和正确的政绩观，将乡镇的“消赤减负”作为领导干部业绩考核的一项重要指标，同各级政府的工作业绩考核相挂钩，并纳入领导干部任期经济责任审计范围。四是加强监督。将乡镇政府性债务管理列入乡镇政务公开范围，接受群众监督。

努力控制新债，要将乡镇政府性债务管理纳入日常化、制度化、规范化的轨道。按照公共财政管理的要求，坚持乡镇政府性投资“有所为、有所不为”的原则，结合各地乡镇的财力，“量入而出，量力而行”，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一，努力防范和化解乡镇政府性债务风险。一是确保乡镇财政预算按中央规定不列赤字。二是建立乡镇举债上审一级制度。对乡镇确需举债的建设项目，必须报经县、区财政部门审核，县、区政府性债务监管领导小组审批同意。三是乡镇政府不得对外提供经济担保或财产抵押。四是严禁乡镇利用、借道企业进行投融资。五是严禁乡镇政府向企业发放贷款。六是乡镇所有政府性资金或资产，必须纳入乡镇财政监督管理范围。

三、健全制度，加强监督

以“控制新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”为原则，正确处理好财政收入与财政支出、发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，进一步提升乡镇政府财政信用能力。

（一）建立乡镇政府性债务分级偿债风险基金制度。各县、区以及乡镇政府设立相应的“乡镇债务偿债风险基金”，按不低于当年年初乡镇政府性债务余额的3%-8%提取，由县、区以及乡镇财政部门实行专户管理，不得挪用。市财政相应建立市本级乡镇债务偿债风险基金。其资金来源可在农村教育附加分成、财政收入体制超收分成、专项教育补助、教育资产盘盈收入、土地出让收益、采矿权出让收益等收入中筹集。

（二）建立乡镇政府性债务财政统一归口监督管理制度。对乡镇政府的举债，在县、区财政的统筹安排下，由乡镇财政工作站实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。对以乡镇政府名义开办的各类政府性公司或中心以及游离于乡镇财政之外的各种乡镇政府性资金，特别是各种园区性融资公司和乡镇企业服务中心必须统一纳入乡镇财政监督管理范围。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经县、区财政部门审核和县、区乡镇政府性债务监管领导小组审批同意的，任何投资审批主管部门不得批准乡镇政府性负债建设项目。

（三）建立乡镇建设项目举债的财务监督和绩效评价制度。对乡镇政府性负债建设项目，县、区财政部门审核立项时，应会同有关部门对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债；政府性负债建设项目的贷款及配套资金等使用情况，财政部门应会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模；乡镇政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革委等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。要强化乡镇政府性投融资机构财务监督，切实规范内部运作机制。

（四）建立乡镇政府性债务风险预警制度。建立政府性债务报告制度，县、区以及乡镇要对乡镇政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由乡镇政府主要领导签字，县、区财政部门汇总后，报市财政部门备案；建立乡镇债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。已突破上述比例的乡镇，要切实采取有效措施，努力把各项指标降低到限制水平之下。

（五）健全监督约束机制。乡镇人大要加大对乡镇财政收支预算、决算的审查力度，加强对政府性债务管理的监督。县、区财政部门要加强对乡镇财政、财务的指导、管理，健全和完善乡镇财政内部监督稽核制度。乡镇财政管理部门要加强项目资金的财务会计监督，实行动态管理，及时掌握项目资金的使用情况，促进资金使用效益的提高。

四、区别对待，分类化解

按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定乡镇政府为偿债责任单位。在理清债务、摸清家底、区别对待的基础上，明确权责，突出重点，分清缓急，抓住关键，研究切实可行的近期与长期化解对策。同时，积极探索研究债务抵冲（即通过乡镇债权债务置换来减少乡镇政府性债务）、盘活存量资产（即通过拍卖、租赁等方式盘活乡镇集体闲置资产来偿还乡镇政府性债务）、增收节支等切实有效的措施，积极稳妥地开展债务化解工作。

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乡镇财政是我国财政体系中最基层的一级，做好乡镇财政管理工作，对加强农村基层政权建设和维护社会稳定至关重要。目前在乡镇财政管理方面还存在不少问题，如何做好乡镇财政管理工作，使之更好地服务于乡镇经济和社会事业发展，让党的惠农政策阳光真正地普照农村大地，成为每个乡镇管理工作者必须认真思考的问题。

一、乡镇财政管理存在的问题

（一）收入管理欠规范

部分乡镇的非税收入未能全部纳入财政统一管理，由于资金来源渠道多、范围广，多头保管，资金分散，收支混乱，有的甚至直接坐支，导致安排的某些建设项目无法实施。

（二）支出管理不到位

虽然订立了一些乡镇财政财务管理办法，但没有严格执行，也就未能真正发挥作用，乡镇财政资金使用的随意性较大，乱支滥支现象时有发生。一是超标准发放补助，甚至借节假日之机滥发钱物；二是挤占、挪用专项资金现象屡禁不绝；三是吃喝招待、请客送礼、公车费用等开支过大。

（三）审批程序较复杂

根据“乡财县管”和“零余额账户”的财政运行机制的规定，乡镇财政所划拨每一笔资金，需通过较为复杂的签字盖章审批程序，才能基本办妥，最短时间为10天左右。更为复杂的要跑多个部门签字盖章才能办理完相关审批手续。严重影响了行政办事效率。

（四）财政监督不到位

财政监督是乡镇财政的一项重要职能。乡镇财政作为政府的一级财政，而不是企业性质的财务室，必须对乡镇的财政资金进行严格的监督管理，然而由于乡镇财政所人员实行双重管理，受经济利益驱动，致使这一监督职能未能有效发挥，监督流于形式。

（五）队伍建设有待加快

目前乡镇财政所人员的整体素质还不是很高，乡镇财政财务管理人员毕业于高等财经院校或在高等院校接受过财经知识培训的人员还不多；由于机构编制的原因，财政所临时人员占了一定比重，队伍建设有待加快。

（六）赤字现象难扭转

据了解，全县大部分乡镇在公务运转方面的开支，大多在没有考虑自身承受能力的前提下，缺乏计划和科学管理，多为超支，负债累累，行政运行成本严重过高，财政每年都出现赤字。更有甚者，部分乡镇出现权力透支，擅自提高项目建设资金，出现打“白条”现象，无疑增加了财政负担。

二、对加强乡镇财政管理工作的建议

目前乡镇财政正处于转型期，既有管理职能，又有服务职能。新增的管理任务和业务量越来越多，如：种粮直补、家电下乡补贴和退耕还林直补等业务工作，均需财政所完成，作用越来越大，要做好乡镇财政管理工作，必须多管齐下，共同努力。

（一）立足乡镇抓财源建设

1.大力加强农业，稳定基础财源

一是积极调整和优化农业产业结构，突出扶持发展优质无公害蔬菜、特种养殖业等规模高效农业；二是加快城镇化进程，促进农业劳动力转移；三是大力推进农业产业化经营，加大农业产业化项目的投入力度，通过扶持具有明显竞争优势和辐射带动作用的产业化经营项目，促进优势农产品基地建设，发展区域主导产业，推进现代农业，促进农民增收。

2.加快工业发展，壮大支柱财源

一是引进来。具体是引进资金、项目。二是靠上去。根据企业规模小、市场竞争力弱的实际情况，积极引导企业向国内外知名大企业靠近，搞好优势互补，带动企业发展。

3.突出发展民营经济，挖掘潜力财源

当前，民营经济是最具有潜力的财源增长点，大力发展民营经济，可以持续增加乡镇财政的税收来源，增强财力。

（二）严格乡镇财政管理

1.科学管理，深化财政改革

深化乡镇财政管理体制改革，完善乡镇财政管理体制，本着“财权与事权相匹配，有利于促进乡镇发展，有利于维护基层稳定，有利于充分调动乡镇当家理财积极性”的原则，制定并实施新的乡镇财政体制管理办法，推进乡镇全面发展、和谐发展、持续发展。严格控制村级债务，逐步化解农村公益性债务；积极搞好一事一议财政奖补工作，大力推进公益事业建设。通过完善“乡财县管乡用”和“村账乡管”改革工作，规范票据和账户管理，严格执行“收支两条线”，从源头上杜绝乱收费、乱摊派现象，防止乡镇截留挪用，坐收坐支，确保收入及时入库。

2.完善制度，规范理财行为

进一步完善乡镇财政财务管理的各项规章制度，要制定包括票据管理（乡镇所有收费项目全部使用财政统一票据）、收支管理（量入为出，保证运转，支出要有正规发票，严格支出项目及标准，禁止巧立明目乱发钱物）、财务审批（一支笔审批，重大支出集体研究）、专项资金管理（专人专账管理，涉农补贴发放做到）、固定资产管理（登记台账，定期清查盘点，处理报批）、支票印鉴管理（支票专人管理，不开空头支票，印鉴分开保管）等一系列管理制度。通过完善财务管理制度，进一步强化预算管理。严格支出审批程序和手续，加强债权债务管理，逐步消赤减债，规范理财行为。

3.专项管理，确保政策执行落实

一是推进财政专项资金支出绩效评估体系建设，规范专项资金的拨付和报账，加大对专项资金使用的跟踪、审核、分析和评价，实行专项资金使用的事前、事中和事后全过程监管，提高财政专项资金使用的规范性、安全性和有效性。二是严管涉农补贴资金。推行涉农补贴“一卡通”，简化办事程序，减轻工作量，让广大农户真正享受到党和国家的惠农惠民政策，必须严加监管，涉农补贴资金发放要做到“五到户、六不准”（政策宣传、清册编制、张榜公布、通知发放、资金兑现等五到户；不准抵扣、不准拖延、不准截留、不准改动、不准代领、不准增加农民负担等六不准），严格按程序操作，确保公平、公正、公开和及时足额发放。

4.强化队伍，全面提升人员素质

搞好乡镇财政工作，队伍建设是保证，要高度重视乡镇财政队伍建设。一是把好人员入口关，坚持每年从高等院校财经专业毕业生中招收补充人员，要将熟悉业务、精通业务、素质好的人员选拔到财政工作岗位上来。二是对乡镇财政现有人员定期进行业务培训，通过考试考核等不断提升人员政治和业务素质。三是严格执行财会人员持证上岗制度，保持人员相对稳定，以保证事业的顺利进行，明确岗位职责，建立相互制约机制，规范财务管理。只有不断加快队伍建设，提升综合素质，才能有效地履行制定和执行财政政策、组织财政收支、实施宏观调控、开展财政监督、协调利益分配的职能。

5.加强监督，确保资金安全有效

一是严格执行政务公开相关规定，把财政收支情况作为政务公开的重要内容，接受干部群众的监督。二是搞好乡镇领导（包括副职）离任的经济责任审计，加快建立健全乡镇领导离任交接制度，不能走过场。三是充分发挥人大机关的监督职能，定期对政府工作进行审议，重点对各项政策落实和财政资金开支情况进行审议，发现问题，要求政府立即整改。四是与监察、审计等部门一道加大监督检查力度，相互协调，形成有效的监督和制衡机制，对监督检查出来的违纪违规问题，严格按照有关规定进行处理。

（三）注重协调方法

乡镇财政很多职能和规章尚未完善，执行过程中需要探索、总结、提高。在此阶段，应特别注重协调方法。一是向上协调——注重汇报，取得信任和支持；二是横向协调——注重谦虚，取得理解和配合；三是向下协调——注重服务，取得拥护和支持。只有注重了协调方法，才能取得事半功倍的效果。

Several Ponders On Township Financial Management Work

LI Min

Abstract: The finance of villages and towns is in our financial system the most basic level, how to do a good job of township financial management work is each villages and towns management workers must seriously consider the issue.