社会治理的主体责任范文

引言：寻求写作上的突破？我们特意为您精选了12篇社会治理的主体责任范文，希望这些范文能够成为您写作时的参考，帮助您的文章更加丰富和深入。

篇1

［中图分类号］D630［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）06－0121－01

一、公共治理

当代治理理论与实践日益趋向公共性与公共化，公共治理概念的形成不仅基于治理领域和治理对象的公共性，也在于治理主体的多元性与公共性。传统公共行政在理论与制度上皆确立和维护作为公共权力主体的政府的一元化管理主体地位，公共权力的使用、公共资源的投入及公共服务的提供皆呈现为政府主导的垄断性、强制性和配给性，政府职能的社会管理性与服务性被管制性与控制性所吸收和遮蔽，公民、社会组织及基层社会自我管理、自我服务的自治化程度较低，这种由政府自上而下单边主导的社会运行状态是与构成单一的经济基础及机制单调的计划体制相互适应的。依托于经济市场化的经济与社会转型改变了全社会的利益格局，由单一的“国家――集体”利益构成转变为“国家――社会”利益结构，而社会利益的内涵与形式已呈多样化，包括私人独享性的个人利益、群体共享性的共同利益、全社会共享性的公共利益。利益格局的多元主体化势必形成多样化的利益需求和多样化的利益保障与实现方式，由此，各种社会主体的自治意识与自治能力同步提升，传统封闭的社会管理体制与模式也因政府职能转变和建设有限政府的行政现代化取向而被民有、民享、民治的公共治理所取代，由政府、市场主体、社会中介组织、基层社区等主体以合作互补机制及平等共赢的公共伦理所缔造的公共治理格局正在形成，各种主体在这个开放民主的治理格局中各自扮演着独特的角色、居于独特的地位和发挥着独特的作用，它们共同编织了现代公共治理格局之下的网络化社会治理与社会服务功能体系。

二、政府责任

公共治理格局主体的多元化在公共管理的职能与功能上体现为社会治理权力的分解与分享，与此并行不悖的是社会治理责任的分工与分担，政府、市场、社会中介组织、社区等治理主体各尽所能，各司其职，各享其权，各承其责。各主体之间基于职能分工所形成的权利义务关系和权力责任关系构成现代公共伦理的框架。其中，政府与非政府主体之间的双边关系凸显了政府在公共治理格局中的“元治理”主体地位，即在多元主体的公共治理格局中，政府既为核心权力主体，亦是根本责任主体。将传统的治理权力部分地分解给社会主体，呈现为政府放权于社会、培育自治化的公民社会的理想，是建设有限政府和服务型政府的诚意表现，亦是有所为有所不为的治理模式的选择。然而，应该强调的是：政府本着引导和建设公民社会的愿望而渐次退出社会治理的某些领域，固然在形式上表现为权力与职能的转让，但实质上政府仍应对全社会各领域的治理负有恒久的不可推卸的政治责任。这种政治责任要求：1.政府要渐进有序地退出某些社会治理领域，这种退出要以社会治理的客观职能要求与非政府主体参与社会治理的意识与能力的提升相互衔接为前提，在非政府主体尚未形成充分的自觉自愿的参与意识且尚无足够的责任能力承接政府转让的社会治理职能时，政府不能一朝放任、全身而退。否则，那些条件尚不成熟而政府又轻率地退出的社会治理领域会陷入既无政府又无自治的真正的无序状态。如此会侵蚀、瓦解政治社会的稳定基础。2.即使是在条件成熟时的退出，亦非政府的彻底放任，政府将始终承担着对非政府治理主体的治理能力及治理行为施以扶持、引导和规范的后盾性、导向性责任。具体而言，非政府主体治理能力的养成与提升，需要政府为此提供更为基础性的公共产品与服务――法规、政策、不断改进的行政制度、公共财政等；对非政府主体治理行为的引导和规范，关乎社会自治的走向及公民社会所需的理性的公共精神的培育，因而在基础意义上也关乎我国民主政治模式与道路的根本价值与伦理取向的坚守。现实中，政府职能的转变及服务型政府、服务型社会的建设是否顺利，在很大程度上取决于非政府主体相应的、法治的、理性的、效能的、服务性的治理能力与治理模式的养成与形成，政府在其将要“有所不为”的公共治理领域仍将负有作为公共权力主体所不可推卸的规范与引导社会发展方向的根本政治责任。

【参考文献】

篇2

2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引发了广大民众对企业社会责任的极大关注。针对社会责任问题，人们一般倾向于道德规范的反省，却很少从理性上去追究怎样提升一个企业的社会责任。企业社会责任的缺失，与我国经济转型期过分强调企业经济效益而忽视社会绩效有一定关系，而社会各个层面，包括政府、企业和公众的容忍和无意识，则导致了必要的监督与约束机制的薄弱。企业社会责任的治理与实现必须依赖于宏观治理机制的推动作用和微观治理机制的促进作用。本文从复杂适应系统的视角，对企业社会责任的上述治理机制进行分析。

一、基于复杂适应系统与企业社会责任治理

(一)复杂适应系统概述

复杂适应系统(Complex Adapttve System，以下简称CAS)理论是美国霍兰(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年时正式提出的。复杂适应系统理论的基本概念包括4个特性和3个机制。4个特性是：聚集、非线性、流、多样性；3个机制是：标识、内部机制和积木块。该理论的核心思想是适应性造就复杂性，即CAS的复杂性起源于个体的适应性(李士勇，2006)。由此可见，复杂适应系统更加强调复杂性的一个侧面——适应性。所谓具有适应性，是指单个主体能够与环境及其它主体进行交流，在这种交流的过程中“学习”或“积累经验”，并根据经验改变其结构和行为方式。

CAS理论的提出对于人们认识、理解、控制和管理复杂系统提供了新的思路。在微观方面，CAS理论最基本的概念是具有适应能力的、主动的个体，简称主体。这种主体在与环境的交互作用中遵循一般的刺激——反应模型，表现在它能够根据行为的效果修改自己的行为规则，以便更好地在客观环境中生存。在宏观方面，由这样的主体组成的系统，将在主体之间以及主体与环境的相互作用中发展，表现出宏观系统中的分化、涌现等种种复杂的演化过程。

(二)社会责任响应的复杂适应系统机制

按照复杂适应系统理论，企业社会责任响应是由公司主体与其利益相关者(投资者、职工、消费者、供应商和债权人)构成的一个复杂适应系统，同样存在标识机制、内部模型机制和积木机制。

标识机制：主体之间的聚集行为并非任意的，在聚集体形成过程中，始终有标识机制在起作用。

内部模型机制：内部模型是主体在适应过程中建立起来的。主体在接受外部刺激，做出适应性反应的过程中能合理调整自身内部的结构。

积木机制：基于规则的主体不可能事先准备好一个规则，使它能够适应所遇到的每一种情况。主体通过组合已检验的规则来描述新的情况，那些用于可供组合的活动规则就是积木，使用积木生成内部模型，是复杂适应系统的一个普遍特征。

(三)社会责任响应的复杂适应系统学习行为

按照复杂适应系统理论。个体主动与环境之间不断地相互作用，个体根据一定的规则对环境的刺激作出反应。这些规则以所谓“染色体”的方式存放在个体内部。它们在一定的条件下被选中并且被应用，这种选择既有确定性的方面(按一定的条件挑选)，也有随机性的方面(按一定的概率选择)。刺激一反应模型是用来描述不同性能的适应性主体的统一方式，它说明了主体在不同时刻对环境的反应能力。

在企业社会责任响应的复杂适应系统中，要生成企业主动履行社会责任的学习行为，并递延遗传，需要两个方面的交互作用。

二、企业社会责任的外部治理机制

按照CAS理论，企业社会责任外部治理的功能是企业必须履行社会责任的刺激信号，并通过法律、行政和市场手段强化企业的社会责任遵从意识。其外部治理机制包括如下措施：

(一)立法明确企业社会责任

在我国2006年1月1日起开始实施的《公司法》中，虽然要求“公司从事经营活动，必须承担社会责任”，但如何承担、承担到何种程度却没有进一步说明。此外，我国的相关法律虽然都要求企业承担保护职工和消费者权益、控制污染排放、保证产品质量、安全生产经营等社会责任，但基本上也是原则上的规定，没有具体的实施细则。深圳证券交易所于2006年第一次针对上市公司了《企业社会责任指南》，不过作为规章制度，其约束力和调整范围都比较有限，因此，在上述法律和规章的基础上，国务院应该以《企业社会责任条例》的行政法规形式，对企业承担社会责任的原则、范围、内容以及相关的报告、披露和评价等予以具体、详细的规定，便于企业和相关部门在实践中实施和执行。

(二)开展企业社会责任认证

目前国际上已经出现了许多社会责任认证标准，其中社会责任国际(SAI)2001年版的SA8000标准影响较大。我国的企业社会责任标准建设滞后，已经给社会责任管理造成了障碍。虽然国际上广泛采用的这些认证体系对我国制定企业社会责任标准具有重要的借鉴意义，然而，由于国情、文化和经济发展阶段的差异，国外的标准尚不能完全照搬到我国。在参照国际相关标准的基础上，应结合我国实际情况，尽快制定符合行业特点的企业社会责任标准，组织专门机构开展企业社会责任认证工作，对通过认证的企业给予市场准入等方面的优惠政策。同时，鼓励政府或民间的企业社会责任评估机构，对企业的社会责任绩效进行评估，定期以社会责任指数为代表的企业社会责任排行榜，举办“最具社会责任企业”评选等活动。为企业各利益相关者的行动提供社会责任指南。

(三)推行企业社会责任报告制度

篇3

作者简介：吴定玉，湖南师范大学商学院副教授，管理学博士与哲学博士后（湖南 长沙 410081）

张治觉，湖南师范大学商学院副教授（湖南 长沙 410081）

刘叶云，湖南师范大学商学院教授（湖南 长沙 410081）

一、引 言

全球化背景下，产业集群被大量实践证实是提升区域产业竞争力的重要途径。但是目前产业集群的发展正面临着“网络组织”低效缺陷以及“全球价值链治理”刚性等问题的挑战，使得产业集群竞争优势降低甚至有所衰退，大量实践案例已把如何规避集群衰退、强化集群治理问题提上议事日程 [1 ]。同时，大量的文献资料表明，在产业集群发展的每个阶段，产业集群治理是规避风险、避免负效应、增强竞争优势、预防集群衰退的主要举措。因此，要充分发挥产业集群的竞争优势，规避其发展过程中的负效应，一个不可回避的问题就是产业集群治理。产业集群治理是指通过一系列正式或非正式的、内部或外部的机制和制度来协调集群行为主体之间关系，旨在建立和维护集群竞争优势并采取集体行动的持续的过程。其中，集群治理逻辑是治理的逻辑起点和过程，治理机制是集群治理的核心内容。现阶段，企业社会责任问题是影响我国产业集群治理一个非常重要的因素，它也是产业集群风险形成的重要因素 [2 ]。尤其对于发展中国家集群内企业，要如何应对际大品牌厂商对企业社会责任行为准则的要求，同时其购买价格却一再压低这双重挑战，对产业集群的升级与发展构成了极大的威胁 [3 ]。

本文创新性利用“嵌入性”理论，将企业社会责任理念嵌入到产业集群治理中，使其改变集群网络结构，突破或减弱产业集群网络因“路径依赖”产生的 “锁定效应”，有效根治产业集群在发展过程中产生的结构性风险，进一步激发产业集群的竞争优势。鉴于此，本文从产业集群治理的一般内在逻辑入手，通过剖析企业社会责任“关系性嵌入”与“结构性嵌入”对产业集群治理的影响，揭示企业社会责任视角下产业集群治理的一般逻辑。接着，根据产业集群治理逻辑，从治理的逻辑起点、过程到结果构建产业集群治理的机制。

二、企业社会责任视角下产业集群治理

最早将治理概念引入集群研究的是经济学家Brusco（1990），他在对意大利产业区的调研中，区分了两种类型的产业区模式 [4 ]。2000年，“集群治理”这一概念由Gilsing明确提出，他认为集群治理是集群内成员旨在促进和改善创新进程的集体行动，其本质是促进集群增长，让集群具有共同的使命感和目标规划，最终目的是建立和保持集群持续竞争优势 [5 ]。英国经济学家Brown（2000）则认为，产业集群治理的实质是产业结构和集群企业间的互动关系，由集群委员会及利益相关者代表所主持的管理和决策系统，这样均衡了各方利益也保证了治理行为的有效作用。这种理解实际上是将一般的公司治理理论运用于解释产业区治理理论 [6 ]。Propris（2001）认为，产业集群治理是集群内各种主体（包括上游供应商、集群企业、下游买方以及政府、协会等）共同博弈的结果 [7 ]。这一定义侧重于从集群治理结构方面来对集群治理进行定义。Rittera and Gemurnudenb （2003）则从管理学的控制角度将集群治理归纳为包括集群组织的交易、协调、计划、组织、人事和控制等一系列内容自上而下的管理方式，这实际上是从治理内容方面对集群治理的概念进行把握 [8 ]。另外，Kooke（2002）提出“联合治理”是一种网络化趋势的治理，可以借助区域治理机制来实现 [9 ]。国内最早将治理的研究从单一企业扩展到多个的是赵耀增，魏江、周泯非（2009）认为集群治理是指集群层面上对集群参与者交互活动存在约束和激励作用的各种内生性协调机制总体，是同时包含着地方经济和行政权威、社会规范和协会机制等多种微观治理机制的一整套制度安排 [10 ]。

企业社会责任视角下产业集群的治理，是将社会责任作为一种新的变量引入到产业集群治理中去，使其成为企业生产体系的一部分 [11 ]。20世纪90年代末开始，发展中国家的产业集群就因全球与本地因素共同作用开始实施企业社会责任活动，自2005年，大量文献也从实证角度研究了产业集群如何实施企业社会责任 [12 ]。在产业集群治理中引入企业社会责任，在很大程度上可以改变集群网络结构，突破或减弱因“路径依赖”产生的集群网络“锁定效应”，有效根治产业集群在发展过程中产生的结构性风险。因为从集群网络组织结构来看，众多企业及相关机构因种种社会关系或产业关系联接在一起，随着网络中个体间联系越来越密切，网络组织形式将趋向稳定、封闭，集群内部的信息传递不得不通过第三方参与才能完成。另一方面，集群网络因路径依赖而形成了“锁定”，不能对外部市场需求的变化、集群内技术、知识更新快速做出反应。为了减少这种网络组织风险，引入新的变量较为行之有效。企业社会责任作为新的引入变量则会使集群网络结构发生变化，能够有效弱化锁定效应。具体表现为：第一，产业集群社会责任治理通过使企业主体接受并履行社会责任，引入更多相同或相似及相关主体进入集群内部网络组织，以此增强企业主体间网络联系，在遭遇市场要求变化时能迅速进行资源再配置，使集群网络组织运行更为高效，优化升级网络组织结构与增强网络组织的弹性。第二，通过企业社会责任变量的引入，使得集群网络结构和外界信息交换频度和程度大大提升，并使集群网络组织向更广泛的外部空间扩展。这样通过内部企业主体与外界相关个体之间产生新的关联，极大程度地消除由于“网络依赖”而造成的“锁定效应”。

三、企业社会责任视角下产业集群治理逻辑

在企业社会责任视角下产业集群治理的逻辑是怎样的呢？本文从产业集群治理的一般内在逻辑入手，基于“嵌入性”理论，剖析“企业社会责任”在产业集群治理中的“嵌入性”，揭示企业社会责任视角下产业集群治理的一般逻辑。

1. 产业集群治理的一般内在逻辑

我国学者易明和杨树旺（2011）等在国外学者Johanson和Mattsson（1987）及国内学者孙国强（2003）等人研究的基础上，引入集群剩余，构建了产业集群治理的一般内在逻辑，如下图1所示 [13 ]。（1）关系是集群内部各主体之间的内在联系，而且产业集群中的关系与市场及层级组织中关系的导向不同。市场关系以利润为导向，层级组织中的关系以任务为导向，而产业集群中的关系则是互动导向，是产业集群内部不同结点间的互动合作与协同进化的关系。（2）作为互动结果的补充和延伸，协同创新作为集群治理的最终目标是集群治理逻辑的终点。（3）产业集群治理的逻辑以集群剩余（利益）为基础的，集群剩余贯穿于集群治理的始终。

2. 产业集群的“嵌入性”

Polanyi（1968）在研究经济制度发展史时首次提出了“嵌入性”概念。他指出：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”。后来，Grannovetter（1985）将“嵌入性”的研究推向了新的高度。他认为经济行为嵌入在网络和制度之中，嵌入到一系列社会化的态度、偏好和准则之中。嵌入性可进一步分为两种类型：一是关系性嵌入（relational embeddedness）。即经济行动者嵌入于所在的关系网络中并受其影响和决定。关系嵌入以双边交易的质量为基础，表现为交易双方重视彼此间的需要与目标的程度，以及在信用、信任和信息共享上所展示的行为。产业集群关系性嵌入是指集群网络中企业行为主体之间的互动关系。二是结构性嵌入（structural embeddedness）。即在宏观层面上，经济行为主体所构成的网络关系嵌入到其构成的社会结构之中，并受来自社会关系网络中的文化氛围、价值因素等影响或决定 [14 ]。产业集群结构性嵌入指集群网络组织受其所处外部因素的影响和制约，主要指碜猿集群网络组织内部企业行为主体之外的与之相关联的其他组织和个体，以及一系列社会化因素。一般来说，产业集群构成主要包括企业经济行为主体、政府和第三方机构，它们在产业集群网络中的上下游关系和所处位置不同，从而承担不同的职责，发挥不同的嵌入。本文中，我们将集群内各经济行为主体间相互联接关系网络称为“关系性嵌入”；与集群网络所处地区或外部环境形成的互动体系称为“结构性嵌入”。

3. 基于“嵌入性”理论产业集群社会责任治理逻辑

企业社会责任视角下产业集群治理逻辑与产业集群治理一般逻辑的不同之处就在于在集群治理的起点与过程中嵌入企业社会责任这一新要素。即：基于嵌入性理论，把企业社会责任这一新要素嵌入到产业集群治理的起点与过程中，使其能够在集群治理中充分利用网络组织治理的特性，摒弃产业集群治理过程中由于“锁定效应”带来的组织僵化与低效，激发产业集群的竞争优势。具体来说，企业社会责任通过关系性嵌入与结构性嵌入影响产业集群治理的逻辑起点与过程。

（1）企业社会责任关系性嵌入是集群社会责任治理的逻辑起点

由于产业集群网络化组织特征，一个企业要想在集群中生存下去，它首先必须要作为一个“节点”融入到本地网络中去。产业集群企业社会责任治理首先就要利用“关系性嵌入”将“企业社会责任”相关的行为与标准筛选产业集群内企业，并将社会责任作为集群中经济行为主体在集群中的“生存壁垒”。也就是说，如果集群中某一企业没有加入到集群网络组织的社会责任建设体系中，它将会失去与其他处于社会责任体系中节点企业的网络关系，从而无法在集群中生存。

因为在现代社会，企业与社会的共生关系越来越紧密，越来越多的企业意识到，企业在获取最大利润的同时，主动承担社会责任，无疑有利于良好形象的塑造，增加企业的诚信度，也使得企业之间的合作易于进行，可以减少因信息不对称引发的“道德选择”，从而减少合作风险与管理成本。本质上看，产业集群社会责任关系性嵌入治理的内涵就是基于产业集群“本地共生网络”特性，在产业集群内进行企业社会责任共建联盟，构建集群“网络内企业”筛选机制，施加产业集群内企业加强自身社会责任建设的外在压力。正因为此，企业社会责任关系性嵌入是产业集群社会责任治理的逻辑起点。

（2）企业社会责任结构性嵌入贯穿产业集群社会责任治理过程

从组织结构看，产业集群网络可以分为两个层面。一是基于价值链而紧密联系的具有一定产业关联的生产企业群“价值链网络”；二是为协助生产企业不断提供各种资源的服务组织机构“产业生态网络”。企业社会责任结构性嵌入意味着企业社会责任体系的建设可以基于“价值链网络”与“产业生态网络”在集群区域系统中进行扩展与延伸。因为结构嵌入是众多参与者相互作用的函数，可见集群成员间不仅具有双边关系，而且与第三方有同样的关系，使得集群成员间通过第三方进行间接的连接，并形成以系统为特征的关联结构。换句话说，企业社会责任结构性嵌入，使得“节点”企业社会责任治理网络不断扩大与增强。产业集群内，“节点”之间的联结关系是彼此进行互动合作的基础。而在产业集群社会责任治理下，集群成员之间是否可以建立起“节点”企业之间联结的“双边关系”或“第三方关系”，“触点”企业是否处在企业社会责任建设体系网络中就是首先要考虑的因素。

另外，集群成员之间的联结关系是否可持续，取决于它们从成员互动合作中所获得的满意度。集群成员的满意度即集群成员从追求自身经济利益的单打独斗转移到对产业集群协同效应追求的满足感。企业社会责任结构性嵌入给集群成员提供两个方面机会影响满意度：第一，协同效应获取。追求协同效应是集群成员互动合作的直接推动力量。企业社会责任的结构嵌入可以在成员互动合作过程中，基于集群社会责任网络信任系统，一是可以促使集群网络组织内“节点”企业与外界之间产生更多联结，扩展集群协同效应的网络规模；二是成员间长期的互动合作，反过来进一步增强集群内外社会网络联系，深化集群组织程度，提高集群内外网络的运行效率，增强集群凝聚力与竞争力，实现集群优化升级，增加集群整体协同效益。第二，集群剩余共享。集群剩余是协同效应的结果，产业集群治理的逻辑是以集群剩余（利益）为基础的。通常，集群成员之间在互动中的地位决定了集群成员获取集群剩余份额的能力和权力，这也意味着部分集群成员也面临着集群剩余分享的限制与剥夺。结构性嵌入企业社会责任集群治理，可以建立集群剩余公平的共享机制，而不是由某个特权阶层或企业控制。也就是说，企业社会责任的结构性嵌入主要从集群剩余总体份额（协同效益）与集群剩余分配制度影响集群内外网络成员合作的满意度，从而影响集群网络内外各结点个体之间或个体与整体网络之间关系的紧密型和持续性。

根据上述分析，可以将产业集群社会责任治理的逻辑模型概括如图2所示。企业社会责任视角下产业集群治理的逻辑实质是在一般治理逻辑的基础上，通过企业社会责任的“关系性嵌入”和“结构性嵌入”，影响治理产业集群的价值链网络和生态网络，使集群成员满意并对集群产生高度信任与忠诚，从而进一步增强集群竞争优势，推动产业集群增长与升级。

四、企业社会责任视角下产业集群治理机制

管理学家Langen（2004）认为集群治理机制是关于产业集群的组织管理、规章制度、激励和约束、决策权和利益分配，与外界交流、合作和谈判的全部法律、机构、制度和文化的安排 [15 ]。产业集群由于存在不同类型和不同层次利益主体形式及特有相互作用关系，如果缺乏有效的治理机制，集群内各主体不同利益所引发的系列问题将会扭曲合作行为并形成负协同，导致集群走向衰败。本文在企业社会责任视角下，基于“嵌入性”理论，根据产I集群治理逻辑，从治理的逻辑起点、过程到结果构建产业集群治理的三大机制――限制性进入机制、信息披露机制和共享机制，如下图3所示。

1. 产业集群合作成员限制性进入机制

产业集群社会责任治理的逻辑起点是通过构建企业社会责任“进入壁垒”，对集群合作成员采取限制性进入机制，这种机制的建立正是基于企业社会责任“关系性嵌入”实现的，因为这是通过“关系契约”和“地位最大化”来建立的一种“资格成员”合作机制。关系契约保证合作者之间的交易建立在强关系和共同规范基础上，地位最大化保证交易在地位相近或相似的成员之间进行。产业集群企业社会责任的“关系性嵌入”首先构建集群成员的关系契约――共同的社会责任体系，使得集群网络组织合作成员在共同的社会责任体系下可以确保合作各方有强烈的动机不去利用它们之间的信息不对称和不完全契约而采取机会主义行为，可以防止合作各方因不同利益所引发的激励问题而中断其合作行为。其次，企业社会责任体系的建立，可以整合协调各合作成员企业的行为，在长期互动合作中进一步对集群合作成员企业进行过滤与筛选，保证“地位最大化”，促使集群行为与战略目标相吻合。这样，在集群治理的逻辑起点，基于企业社会责任体系构建的集群合作成员限制性进入机制，可以减少合作各方的协调次数，降低协调成本，抑制机会主义行为，提高交易的质量和保证程度，降低集群成员合作风险。国内陈军（2009）提出产业集群的创新与升级是内治外功共同作用的结果，在企业社会责任视角采取措施将集群内部网络组织治理、集群外部全球价值链治理及集群内地方价值链治理有机结合起来是达到这一目标的重要现实选择 [16 ]。国外学者重点实证研究产业集群中企业社会责任全球价值链治理与本地治理的不同作用与效果（Peter Lund-Thomsen & Khalid Nadvi，2010） [17 ]。Jose & Paulo（2014）进一步指出仅是全球价值链嵌入不足以解释产业集群社会升级，驱动集群社会升级的关键力量是强有力的本地组织 [18 ]。因此，合作成员企业限制性进入机制通过产业集群内部网络组织治理与外部全球价值链治理共同进行。

（1）内部治理。众所周知，产业集群内企业对集群网络具有很强的依赖性，它是否能够生存或发展，首先要看它在集群内部是否建立了良好的社会关系，获得了交易合作伙伴的信任与认可。由于契约的不完全性，信任机制成为协调集群成员间关系的主导力量，为防止集群内部机会主义提供了一个有效治理的基础。因此，内部治理就是通过企业社会责任的“关系性嵌入”，在集群内部构建集群成员企业的信任“生存壁垒”，即通过限制性进入机制，那些能够践行企业社会责任，处在集群责任体系构建中的企业能获得“网络准入”与发展。否则，将被驱逐出集群网络组织，这样可避免集群整体遭受社会责任危机。

（2）外部治理。嵌入全球价值链治理属于产业集群治理的外部手段，这也是企业社会责任“关系性嵌入”的重要治理方式。因为在全球供应链中，企业社会责任具有传递性和高风险性，供应链上任何节点企业出现社会责任问题，都可能导致整个供应链上企业受到公众和利益相关者的质疑，甚至会给供应链上某些企业造成毁灭性打击 [19 ]。因此，目前很多大品牌购买商在全球价值链管理中对企业社会责任风险给予高度关注，他们主要以“订单获取”机制对全球供应链成员企业进行筛选，这实际上是利用企业社会责任的“关系性嵌入”构建集群网络外部的限制性进入机制。

2. 产业集群治理过程中的信息披露机制

企业社会责任的“关系性嵌入”在完成集群治理第一阶段的合作成员过滤与筛选后，企业社会责任“结构性嵌入”如何对已在集群合作关系框架中的成员进行治理？如前所述，由于集群网络所处地区或外部环境形成的互动体系被称为“结构性嵌入”，信息披露机制就是集群成员合作过程中维护与强化互动合作关系的主要治理机制。

所谓信息披露机制是在产业集群治理过程中，构建信息共享平台，对集群成员的各种经济行为及时进行披露，搭建形成企业声誉与企业形象的一种通路。与此同时，对造成了集群风险、减少集群剩余的成员企业，进行惩罚与通报。一般来说，信息披露机制主要通过声誉管理与联合制裁制度来实现。第一，声誉管理。良好的声誉是集群成员企业在集群内生存的必要因素，因而想要在集群网络组织中获得生存与发展，企业形象与企业声誉尤为重要。集群内部行为主体在声誉机制驱动下，机会主义行为极大地被抑制。因为通过信息共享平台，譬如行业协会组织，可以记录和传递集群内企业机会主义行为的信息，其声誉、信任、不良信息时刻会被披露。第二，联合制裁。联合制裁是对那些违背共同规范的成员予以集体处罚的一种制度。在产业集群中，产业集群成员相互信任，不是因为一方认为另一方是善意的，而是因为每个成员都能意识到制裁能够诱发其他成员以值得信赖的方式行动。即联合制裁制度对集群成员可以起到警示作用，使集群成员能够预期到不合作的代价或机会主义行为的成本。因此，在产业集群社会责任治理中，通过企业社会责任的“结构性嵌入”，构建信息披露机制，不仅给所有集群成员提供了实施联合处罚的机会，而且还提高了信任和合作的效率，保障其他治理机制的稳定性和有效性。

3. 产业集群治理绩效的共享机制

产业集群治理绩效指通过集群互动协作获得协同效应与集群剩余后，集群最终获取持续竞争优势以及推动集群增长升级的效应。产业集群能否达到这种绩效，关键在于治理机制能否保证集群内各主体有强大的动机不去利用它们之间的信息不对称和不完全契约而谋取私利，能否保证合作成员同步互动而且有序高效协作。这种保证能否实现的关键又在于集群内各成员对从集群中获得的利益是否满意，以及能否对集群组织产生强烈的依赖和忠诚，从而使得他有一种动力去维护与保持集群的长期绩效。一般来说，共享机制（一般体现为决策共享与利益共享）是使集群成员满意和忠诚的最基本的长效机制，主要通过共同治理机制与激励机制来实现。

（1）共同治理机制

共同治理最初是对公司治理而言的，其思想来源于Blair（1995）提出的利益相关者理论。共同治理就是所有的利益相关者都参与公司治理，通过一定的契约安排和治理制度矸窒砥笠档目刂迫āF笠瞪缁嵩鹑问咏窍虏业集群治理最突出的特点是以利益相关者理论为基础，通过企业社会责任的“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，让集群成员共同分享参与治理规则制定与集群利益（协同效应与集群剩余）共享权利，从而获取最大满意度。

基于“关系性嵌入”，集群成员将其核心资源与功能提供出来，与其他合作者协作互动，形成一个可以共享的资源与活动集合，客观上构成治理的共同主体。通过企业社会责任“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，增加集群内外部合作成员数量，吸引更多社会责任履行者参与到价值链中，使集群在更大空间获得资金、信息和技术支持，为集群网络组织间的协同创造机遇和条件。另外，通过企业社会责任的有效履行，集群内部各成员自觉关注与之相关联的其他成员诉求和利益，彼此之间建立高效实用的协作机制，增强所在组织与其他组织的协作与交流，提高集群成员内外部环境变化的适应能力，使得集群内外部网络成员间关系更紧密。这样，“共同治理机制”还能有效弥补以往产业集群治理“关系性嵌入”与“结构性嵌入”不足的问题。

（2）激励机制

如果说共同治理机制决定了集群成员对集群组织的满意度，激励机制则决定了集群成员对集群组织的“忠诚度”。张丹宁、唐晓华（2012）认为产业集群社会责任治理要设计激励措施，通过“网络粘性”来加强 [20 ]。激励机制是产业集群治理的微观机制，是建立在物质基础或道德标准和价值观上的直接或间接刺激机制。毋庸置疑，无论是直接还是间接激励，其刺激力度越大，集群成员违规或退出集群的机会成本就会越高，集群内交易风险越低，集群稳定性就会越强。

1）直接激励：直接激励机制是对集群成员是否遵守契约而进行奖励或惩罚的机制与措施，通常包括价格激励、订单激励、声誉激励和信息激励。其中，价格激励和订单激励是向遵守契约的合作方提供更为有利的交易价格和订单便利；声誉激励则为遵守契约方提供更多的业务或合作机会；信息激励是使集群成员获取更多信息渠道，并使相关主体能够更有效参与合作。这些激励机制都与集群剩余分配有关，集群剩余是直接激励机制的物质基础。企业社会责任的“关系性嵌入”对集群合作成员进行过滤与筛选后，纳入集群组织的守约成员，能够分享到集群带来的成本优势、规模优势和范围优势，取得较高的集群剩余。如若不然，出现个别成员违约行为，由于集群的地理临近性与信息披露机制（“结构性嵌入”）的存在，使任何违约者将不可避免地遭受到组织惩罚。其机制表现为：一方面，终止交易关系，给违约者造成直接经济损失；另一方面，通过信息披露使违约者市场声誉贬值，其他集群成员对违约者实施联合制裁。这两种方式都会使违约者分享的集群剩余减少甚至消失。

2）间接激励：竞争合作机制是集群内间接激励机制。产业集群中，大量同类企业同居一地，不同企业在价格、质量等方面都不同，这样会为企业带来大量竞争压力。由于企业社会责任的“结构性嵌入”，那些践行社会责任的企业可以对产品收取更高价格，同时，这些企业由于遵循企业社会行为准则，满足全球价值链治理要求，从而获得大量国际订单。这样，那些表现平庸的企业会感到有压力，也就是说，集群内所有企业通过比较不断产生压力，实质就是一种间接激励机制。在这种情况下，集群成员企业不得不更新经营理念，提高产品质量和服务，加强产品差异化等来增强企业竞争力。

五、结论与建议

综上所述，企业社会责任视角下产业集群治理逻辑是在一般治理逻辑基础上，通过企业社会责任的“关系性嵌入”和“结构性嵌入”，影响产业集群治理的价值链网络和生态网络，使集群成员满意并对集群产生高度信任与忠诚，增强集群竞争优势，推动产业集群增长与升级。企业社会责任“关系性嵌入”是集群社会责任治理的逻辑起点，企业社会责任“结构性嵌入”贯穿产业集群社会责任治理过程。本文根据产业集群治理逻辑，利用“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，产业集群社会责任治理通过“三大机制”来实施。一是产业集群合作成员限制性进入机制；二是产业集群治理过程中的信息披露机制；三是产业集群治理绩效的共享机制。

事实上，“企业社会责任”真正“嵌入”到产业集群治理中，需要政府、社会和企业通力协作。首先，政府积极进行舆论引导与监督并构建企业社会责任奖惩机制。政府加强舆论宣传，提高民众企业社会责任意识，加强民众监督，引导企业行为。同时通过法律法规等手段，例如通过减免税收等方式奖励企业社会责任实施效果良好的企业，而对企业不当行为严惩不贷。其次，加强社会民间专业机构对企业社会责任的认证和信息披露。借助国际组织制定的企业社会责任行为准则，对企业社会责任行为进行系统认证，可以动态监督和促进企业更好地履行社会责任，使集群企业进一步融入到全球价值链体系中。另外，加强集群信息披露制度，规范企业社会责任信息披露内容，并明确社会责任信息披露方式，提高企业社会责任信息的可比性。同时，利用系统完整的社会信息，可以营造良好的企业社会责任氛围，优化企业及产业集群所在区域的内外部环境。最后，企业自身需要积极培养企业社会责任的自愿与自律机制。由于产业集群的网络特性，各成员企业在社会责任体系建设中虽不一定“一荣俱荣”，但一定会“一损俱损”。产业集群社会责任治理成功的基础在于各成员能够自愿自律遵循国内国际社会责任标准，不觊觎一切非正当的机会主义行为。

参考文献：

[1]李世杰.基于集群剩余索取权的产业集群治理机制研究[J].管理世界，2013（7）：178-179.

[2]张丹宁，唐晓华.产业集群社会责任建设模式及其适用性――基于产业关联度分析[J].辽宁大学学报，2013（6）：65-72.

[3]Peter Lund-Thomsen，Khalid Nadvi. Clusters，Chains and Compliance：Corporate Social Responsibility and Governance in Football Manufacturing in South Asia[J].Journal of Business Ethics，2010（10）：201-222.

[4]Brusco S. The Idea of the Industrial District：Its Genesis in Industrial Districts and Interaction Cooperation in Italy[M]. International Institute for Labor Studies，ILO，Geneva，1990：10-19.

[5]Gilsing V A. Cluster Governance. How Clusters Can Adapt and Renew Over Time[R].Working Paper，Erasmus University Rotterdam，2000：1-7.

[6]Ross Brown. Cluster Dynamics in Theory and Practice with Application to Scotland[C].European Policies Research Center，University of Strathclyde，2000（3）：1-30.

[7]De Propris L. Systemic Flexibility，Production Fragmentation and Cluster Governance[J].European Planning Studies，2001（6）：739-753.

[8]Rittera T，Gemunden H G. Network competence：Its Impact on Innovation Success and Its Antecedents[J].Journal of Business Research，2003（9）：745-755.

[9]Cooke P. Biotechnology Cluster as Regional Sectoral Innovation Systems[J].International Regional Science Review，2002（4）：453-467.

[10]易秋平，刘友金.产业集群治理研究文献综述与展望[J].湖南科技大学学报，2011（9）：69-73.

[11]Massimo Battaglia，Lara Bianchi et.An Innovative Model to Promote CSR among SMEs Operating in Industrial Clusters：Evidence from an EU Project[J].Social Responsibility and Environmental Management，2010（3）：133-141.

[12]Peter Lund-Thomsen，Renginee G Pillay. CSR in Industrial Clusters：an Overview of the Literature[J].Corporate Governance：the International Journal of Business in Society，2012（4）：568-578.

[13]易明，钍魍.产业集群治理的内在逻辑与机制体系[J].湖北社会科学，2011（7）：95-98.

[14]Grannovetter M.Economic Action and Social Structure：Theory of Embeddedness[J].American Journal of sociology，1985（4）：380-500.

[15]Langen P.Governance in Seaport Clusters[J].Maritime Economics and Logistics，2004（6）：141-156.

[16]陈军.企业社会责任视角下的产业集群治理研究[D].杭州：浙江师范大学，2009：30-50.

[17]Peter Lund-Thomsen，Khalid Nadvi. Clusters，Chains and Compliance：Corporate Social Responsibility and Governance in Football Manufacturing in South Asia[J].Journal of Business Ethics，2010，93（10）：201-222.

篇4

〔中图分类号〕D035-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2017）03-0120-09

随着互联网进入2.0时代，公众公共服务需求通过互联网和以互联网为基础的新媒体得到最大化和张扬化表达，需求数据海量涌现，呈现复杂化和异质化特征，使得公共服务供给出现低效、失配和适配问题。虽然政府、企业、社会组织以及公众的多元供给模式一定程度缓解了单一供给模式困境，但各主体各自为政、非正和博弈以及不可逾越的组织壁垒割裂了公共服务供给的整体性和连贯性，引发可能愈加严重的公共服务供需失配。因此，处在网络高速跃进式发展和公共服务供给侧创新改革的风口，如何利用网络带来的强大信息流通优势和数据分析技术，整合政府、企业、社会组织以及公众等多元供给主体的资源、信息和技术优势，匹配供给和需求，如何联结相关主体构造网络化供给柔性组织结构，多边联通信息流、资金流、物流和业务流，实现公共服务供给的网络化治理，不仅是提升公共服务供给效能问题的内生需求，也是提高民众公共服务满意度的外生需求，尤其是在公共服务供给“共建共享”的创新转向背景下，公共服务供给网络化治理问题是探索公共服务供给侧改革创新的天然责任，不论是否以网络治理的名义出现，公共服务供给均在开展社区网格化、互联网+益民服务等实际意义上的网络化治理实践，并形成和提出了公共服务供给网络化治理的理论和实践新范畴。

一、公共服务供给网络化治理的内涵与特征

1.公共服务供给网络化治理的内涵

如何探究公共服务供给网络化治理的内涵？究其根本要从网络化治理理论最初应用于公共领域时着手，并在梳理和厘清前人研究成果的同时，随之嵌

* 基金项目：国家社科基金项目“价值链视域的城市社区公共物品供给困厄与解围机制研究”（13BGL151）

入我国公共服务供给治理的具体情境，才能深刻挖掘其本质内涵。在公共领域治理中，尤具代表性和深刻见地的是美国学者Stephen Goldsmith和William D. Eggers在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中联合提出的网络化治理的概念描述，他们指出缔造跨界合作的最高境界有赖于网络化治理，即按照传统层级结构形成的纵向权利线和依靠新兴网络建立的横向行动线两者的深度融合，且其兴起象征着第三方政府、协同政府、数字化革命以及消费者需求等四种影响公共部门形态的发展态势的合流。[美]Stephen Goldsmith，[美]William D. Egger：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第6～9页。若从其结构形式来说，网络化治理亦是特殊的网络与特殊的治理两者交融的网络结构治理形式，Eva Srensen and Jacob Torfing， Making Governance Networks Democracy， Working Paper Series（No.1）， Roskilde： Roskilde University， 2004.是将政府、企业、非营利组织以及公民等组织和个人集合起来，利用机构和个人的资源与专业知识共同解决公共问题的合作治理，[美]高和・里兹维、陈雪莲：《美国政府创新：观察和经验》，《经济社会体制比较》2009年第6期。并将政府合作与市场委托相结合的治理模式。而从其核心诉求与理念进行解析，网络化治理是在公共价值理论指导下为社会创造公共价值。Moore M.， “Public Value as the Focus of Strategy，” Australian Journal of Public Administration， vol.53， no.3， 1994，pp.296～303.在国内，学者陈振明对公共部门的网络治理的概念进行了首次界定，认为其是为实现和增进公共利益，政府、企业、非营利组织以及公民等彼此合作，相互依赖，分享公共权力并共同管理公共事务的过程。陈振明：《公共管理学―一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年，第86页。且与等级制、市场化的治理机制相比较而言，其是一种新型的治理机制，是一种对政府、市场与社会三元治理高度综合的理论模式，诸大建、李中政：《网络治理视角下的公共服务整合初探》，《中国行政管理》2007年第8期。亦是一种新型研究范式，更是一个有着共同价值诉求的自组织系统；鄞益奋：《网络治理：公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007年第1期。在此系统中，多元组织、多层级政府与多个部门交织其中构成网络状结构，李小妹、钟书华：《网络化治理视域下的省部产学研平台构建研究》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。以分权、社会、服务、市场为导向作为其基本理念，姚引良、刘波、汪应洛：《网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示》，《人文杂志》2010年第1期。其理念核心是治理主体的结构和关系，孙健、张智瀛：《网j化治理：研究视角及进路》，《中国行政管理》2014年第8期。且由多层治理和伙伴关系治理两种模式组成，着眼于政府外部的公共治理，注重协调公共部门、各类自主组织和管理体制之间的复杂交叉关系，张红星：《新加坡公共服务模式对我国的启示――基于网络化治理视角的分析》，《东南亚纵横》2013年第5期。并可将民主与效率相容，最终集体行动解决公共问题。简而言之，就是通过网络手段和工具，对关键资源拥有者即网络结点，进行结构优化和制度设计，并通过自组织和他组织共同实现目标的过程。李维安、林润辉、范建红：《网络治理研究前沿与述评》，《南开管理评论》2014年第5期。而对于公共服务供给网络化治理的研究，主要分整体（将公共服务作为一整体）和局部（具体公共服务的应用）两视角进行。就整体而言，在回顾和总结公共服务供给方式嬗变的基础上，尝试引入网络化治理供给模式，实现主体的网络协作治理、服务程式的水平回应结构、服务对象的普通化、主体间的伙伴关系以及资源的整合，马寒玉：《公共服务供给方式的嬗变与重塑》，硕士学位论文，郑州大学，2012年，第1页。且以信任、合作为核心协调机制，以政府、市场、社会基于集体行动规则进行互动博弈为探讨主题，夏玉珍、杨永伟：《公共服务供给机制创新――基于网络化治理框架的解释》，《学习与实践》2014年第4期。并将“场域”和“资本”引入公共服务供给的治理网络中，夏玉珍、杨永伟：《网络化治理：公共服务供给模式的新路径》，《甘肃理论学刊》2014年第3期。为公共服务供给机制和模式提供了新的解释框架与新路径。而从结构功能主义和政府治理工具来看，其是有异于官僚制与新公共管理模式的有意识的组织设计。王欢明、诸大建：《国外公共服务网络治理研究述评及启示》，《东北大学学报》（社会科学版）2011年第6期。其形式是基于弹性机制与信息分享的动态网络，内在强调公共价值、公共利益以及公共服务等观念。陈微：《社会化媒体时代的公共服务创新研究》，硕士学位论文，华中师范大学，2013年，第12页。 就局部而言，在社区体育公共服务供给中，通过对其多元供给主体的功能定位，从三个层面（外部环境、网络治理主体和内部整合）探索整体化政府、第三方政府及公众进行合作治理的路径与内容，进而构建了社区体育公共服务的网络治理模式。栾丽霞、张晓洁：《基于网络治理理论的社区体育公共服务供给模式研究》，《成都体育学院学报》2012年第9期。而在公共环境服务供给中，运用网络化治理分析在其供给过程中确立纵向权力线、部门间相互协作的横向行动线的必要性与可能性。王崇：《公共环境服务供给模式研究》，硕士学位论文，郑州大学，2014年，第1页。而学前教育公共服务供给中，基于网络化治理的思路，从网络供给主体“一主多元”、伙伴关系信任合作、治理责任明确分工等方面入手，探索学前教育公共服务供给的治理路径。尚伟伟：《网络化治理视域下学前教育公共服务供给模式创新研究》，《学术探索》2016年第2期。而在公共文化服务网络治理中，认为多元主体的参与是在决策制定、资金投入、实施过程、结果评估与改进等阶段的全程参与，社会公众的知情权、表达权、选择权以及一些环节的决策权应得到充分的彰显。罗云川、阮平南：《公共文化服务网络治理：主体、关系与模式》，《图书馆建设》2016年第1期。虽然，各学者对公共服务供给网络化治理的定义不统一且视角各异，但其内涵本质均体现出公共服务供给网络化治理在治理主体、治理结构、治理工具以及治理机制等方面的深刻变迁。综上所述，公共服务供给网络化治理的内涵就是在公共服务供给系统中，以实现公共价值为根本目标，以网络化平台技术（互联网技术、智能化技术、移动通讯技术、APP技术、虚拟现实技术、大数据技术、云计算技术等）为基础和工具支撑，以政府、企业、非营利组织以及社会居民为行动主体，构筑公共服务供给的网络化供给结构，实现主体沟通工具、供给结构、供给形式的网络化治理，最终实现公共服务的高匹配度、高适配度、高吻合度供给。

2.公共服务供给网络化治理的特征

（1）治理主体多元化和治理责任分散化

公共服务供给网络化治理涉及国家、市场和社会三元结构，具体包含各级政府、各类企业、各种非营利组织和社会居民等四类主体，且分别依据各自比较优势承担不同的治理角色和治理责任。具体而言，在我国现实情境下，政府是多元化主体的权利核心――“―元治理”，即作为“治理的治理”，政府要持有对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力，王诗宗：《治理理论的内在矛盾及其出路》，《哲学研究》2008年第2期。其承担网络化治理的顶层设计者角色，且在实践中不断寻求与其他治理主体的合作是其首要责任，且需完成制度构建的责任――治理网络的设计、构建、管理等一系列基础性工作。而处于“市场在资源配置中起决定性作用”的现实状况下，企业作为其重要组成部分，隶属于经济体系，是多元化主体的物质资源主控者，拥有丰富的物质资源和组织资源以及高效生产优势，是公共服务供给网络化的物质基础，其承担网络化治理的资源调配者和生产者角色，且在其加入治理网络后承担一定的公共责任――不得损害公共利益获得自身利益、不得降低提供公共服务的质量和数量以及履行合作规范的责任和义务。非营利组织和社会民众则隶属于社会体系，非营利组织往往承担网络化治理的生产者、运营者、监督者角色，并承担组织层面的责任、非营利组织使命赋予的责任以及影响非营利组织或参与到非营利组织活动中的不同利益相关者的责任。社会民众更多扮演参与者、监督者和消费者角色，并承担主体（参与公益服务与部分公共服务提供的责任、参与秩序维护和利益协商的责任以及参与自我服务的责任）和客体（监督其他治理主体行为和评价其绩效的责任以及反馈治理效果的责任）双重属性责任。在公共服务效率和福利根本追求和主旨导向下，公共服务的消费与福利效应最终在庞大的“政府-市场-社会”网络化系统中得以实现，且各主体角色不同则责任各异，治理主体的多元化衍生责任的分散化，即政府肩负规划、设计、协调的统观大局的责任，企业担负组织生产和物质资源分配责任，非营利组织承担利他主义和监督责任，社会居民拥有监督者和真实反馈核心诉求的义务和责任。

（2）组织边界柔性化和需求响应弹性化

随着互联网技术的迅猛发展、居民社会生活方式的剧变和社会治理转型不断创新，推动公共服务供给趋于寻求网络化治理的供给新模式，使得治理工具、治理组织以及治理结构等逐步实现的网络化治理模式已经成为公共服务供给侧改革创新的有益探索。首先，以网络为基础衍生的一系列供给治理工具促进了供给主体交流方式的变革，跨越了时空限制，提高了交流效率，节省了交流成本，形成供给知识信息和资源互联互通；而以上优势的叠加与融合为促进跨界、跨部门的交流与合作，以及治理主体联合应对纷繁复杂的外界环境变化创造了可依赖的治理工具，大大降低供给风险以及提高了整体性供给绩效。其次，网络的开放性特征不断影响着多元供给主体参与公共服务供给的开放度、宽容度以及融合度，使得每个供给主体边界不再泾渭分明，并相互渗透，甚至达到部分职能和作用空间的融合。最后，网络化的供给特性致使参与主体的供给组织结构异于垂直化、简单化且命令式的科层等级结构，并缔结为趋于扁平化、复杂化以及动态化的网络状联结体；而网络状结构的行为模式是随公共服务事项的复杂度和处理问题有效性而不断进行供给主体优化重组，不是一蹴而就的固化模式，进而可有效应对环境变化和居民的需求变动。总之，网络化治理促进了供给主体组织边界的柔性化发展，柔性化的边界有利于灵活应对需求多样变化，趋利避害，随环境变化和公共服务需求而快速做出回应。

（3）合作关系伙伴化和资源优势互补化

在公共服务供给网络化治理中，合作关系伙伴化和资源优势互补化是其两大较为显著的特征。就两者之间相互关系而言，伙伴化的合作关系是参与治理主体的合作基石，而各参与主体之间占有资源的异质和比较优势的不同是其结成伙伴化合作关系的主要促成因素。从结构主义视角来看，以非等级形式排列的参与主体，通过相互之间的柔性约束形成“软治理”，这一治理形式促使供给主体之间领导和被领导、命令与服从的行政主导关系被弱化或致瓦解，随之取代的是公共权力在网络化结构中的分配与分享，平衡了失衡的话语权，促成了平等的伙伴化合作关系的生成。而从资源依赖的视角看，在公共服务供给过程中，政府对公共服务信息资源享有强大的控制权和占有权，企业拥有强有力的组织生产能力和物质资源高效分配的能力，非营利组织具有志愿者精神和维护公众利益的天然禀赋，社会居民对公共服务供给满意度拥有绝对发言权和表决权，四大类参与主体均对其他主体的资源和优势有很大依赖性，为达到公共利益最大化，只有采取伙伴式合作这一最优策略。因此，从结构主义视角和资源依赖视角，合作关系伙伴化和资源优势互补化是两视角的具体表现，映射了网络化治理的结构特征和资源依赖特性。

二、公共服务供给网络化治理的对象

1.围绕公共服务供给主体冲突域，以参与主体协同合作管理为对象，对应为网络冲突协同能力建设管理

随着互联网的普遍应用，生活方式的便捷化、网络化使得对数据信息的有效占有和利用成为当今网络时代的绝对优势。但与网络的快速发展相比，现实社会治理体系和管理措施较滞后，以及人们行为约束的逐u弱化，使得矛盾和冲突以网络化呈现。而就影响人们基本生活的公共服务供给而言，同样需要应对随之而来的公共价值冲突、治理逻辑冲突、以及权力占有与资源依赖等在网络化组织结构的新型冲突表征。就其本质而言，冲突是一种带有结构自身性质的非均衡模式，卷入其中的主体若能理性分析问题本身，明确利益和目标，相互妥协与合作，便可实现冲突向协同合作的有益转变。如美国学者Michael McGuire所言，协作源于参与者之间资源上的依赖关系，资源的稀缺性和分布不均等特征决定了实现资源最大价值的途径在于资源的整合，而组织边界的不确定性和高渗透性为治理主体的跨界合作治理（跨部门、跨公私合作伙伴）提供了协作条件。总之，把握好网络、整合、协作等网络化治理主体协同合作的关键变量，吴春梅、庄永琪：《协同治理：关键变量、影响因素及实现途径》，《理论探索》2013年第3期。掌控好利益状况（显性因素）、社会资本（隐性因素）以及制度和信息技术（共享因素）等三大影响因素，消除网络“堵塞”，优化参与主体的互动交流。故此，公共服务供给网络化治理要实现参与主体更高层次的协同合作，就必须解决其融合过程中的网络冲突问题，控制好协同变量和影响因素以及冲突动因，重视参与主体的结合力和融合度，消解彼此间的冲突排斥，加强参与主体协同能力建设管理，构建网络化合作场域的协同互动。

2.围绕公共服务供给管理过程域，以主体纵横交互过程管理为对象，具体化为供给价值网管理

鉴于以往公共服务供给管理惯性，仅关注公共服务供给绩效，忽略公众公共需求意愿（供给逻辑起点）和服务满意度绩效评价（供给回路起点），未形成集公众公共服务需求信息采集、生产、供给以及服务满意度绩效评价等四位一体的全过程管理，未考虑不同阶段环节不同主体横向纵向供给交互行为管理，导致公共服务供给低效、失配，甚至失效。就纵横交互管理的实质而言，指向公共服务供给过程中其链式到网式的管理价值增值和价值创造过程控制。基于价值网范畴的发展和延伸，公共服务供给网络化治理过程中完全可以引入价值网理念，运用价值网管理思想实现公共服务供给网络化治理兼顾水平管理（参与主体之间）和垂直管理（参与主体内部）。在公共服务供给网络化治理中价值网理念具体应用可概括为：首先建立公众公共服务需求信息搜集平台，经过分析和筛选剔除非核心需求，然后将核心诉求通过网络化平台传递到公共服务供给的组织者、协调者以及生产者等参与主体的信息系统，经过各参与主体间的频繁交流互动，并结合自身竞争优势，分配供给任务到拥有核心优势的参与主体进行生产和供给，实现需求信息的资源化和具体化，即将需求信息转化为物质产品和服务；最后采集居民公共服务供给满意度信息，进行供给效果的绩效评价，为之后的公共服务供给提供改进和新设计依据。

3.围绕公共服务资源配置效能域，以公众生产生活为对象，体现为公共服务满意度

相对于公众的需求欲望而言，公共服务资源具有稀缺性，其以公众生产生活场域为中心辐射式聚集分布并发挥服务大众的根本效用。因此，公共服务资源的配置效能将直接影响公共服务的产出和供给，进而间接影响公众的日常生产与生活，即影响公众公共服务满意度。而公共服务满意度是公众预期的公共服务质量与实际感知的公共服务质量之间的差距，蔡立辉：《论当代西方政府公共管理及其方法》，《中山大学学报》（社会科学版）2003年第2期。因此，在公共服务供给网络化治理过程中，依据公共服务供给质量的特征，如回应性、可靠性、可获取性、便利性、沟通以及成本支出等，可从公众和其他组织两方面着手，一方面，将公众纳入网络化供给系统中，使其成为公共服务供给的参与者和利益相关者，并以公众生产生活为核心的公共服务质量评价模式――公众评价模式导入公共服务质量评价中去，从人的偏好维度而非物质效率维度评价公众公共服务满意度。另一方面，发挥政府、企业、社会组织等其他网络治理主体的数据信息收集和整合作用，利用网络化工具构建其互联互通的交叉信息共享和知识学习机制，并结合专业知识的运用，建立专业的公共服务质量评价模式――专业评价模式，以分析得到的数据信息作为测评依据。综上，为提升公共服务供给网络化治理中公众公共服务满意度，需从公共服务资源配置效能着手，结合公众偏好需求规划公共服务资源配置，以公众生产生活涉及和消费的公共服务质量为考察依据，通过公众满意度和专业评价数据考察公共服务质量水平，即达到考察公共服务满意度的作用，为之后的公共服务供给提供有效需求依据。

三、公共服务供给网络化治理的目标

公共服务供给网络化治理的目标，是指通过网络化治理达到的预期供给成效，也是促进公共服务供给向网络化治理发展和创新的内生动力。在实施过程中，具体化为直接目标、终极目标和根本目标，而依据公共服务供给网络化治理的阶段性发展，目标本身呈现出显著阶段性特征，即生成阶段性目标。

1.直接目标：公共服务精准化供给

网络信息和大数据时代加快了各类网络工具在人们生活中的嵌入和运用步伐，使得人们需求表达的渠道更加宽泛，需求表达的情绪更加活跃，需求表达的内容更加个性自我。若单纯通过以往传统粗放式的公共服务供给方式一贯处置，必然会出现供需错位、失配以及供给低效、低质、碎片化等一系列问题。然而，转变公共服务供给方式，以公共服务精准化供给为直接目标的公共服务供给网络化治理这一供给模式，可有效解决上述问题。公共服务供给网络化治理的精准化供给体现在：首先，互联网的应用促进居民海量需求信息的表达和汇聚，使其具有大数据特征，如开放化、推送化、个性化等。网络化治理主体可将互联网外部数据和部门内部数据结合，进行数据存储，特别加强数据的分析，消除信息孤岛和信息闲置现象，利用大数据分析结果实现精准对接公众多元化、层次化、异质化需求，现公共服务供给水平精准化。其次，利用互动导向思想，关注互动导向思想中的公众观念、互动响应能力、公众授权等三维度，促进供给主体与公众的互动交流，以大数据技术搭建供需双向互动，实现公共服务供给的人群精准化。最后，通过互联网、云计算、物联网、智能技术等技术的运用，可全方位掌握服务对象信息，及时快速捕捉和整合需求，实现公共服务供给的空间精准化。总之，运用大数据思维和依靠大数据技术可对供给主体进行决策监督以及需求数据的分析整合，实现为公众提供水平精准化、人群精准化和空间精准化的公共服务供给直接目标，完成公共服务供给方式的跃升式转型。

2.终极目标：公共服务供给公众满意度

在公共服务供给网络化治理中，其终极目标在于提升公共服务供给公众满意度。一方面，公共服务供给网络化治理下的公众满意度是以公众为核心，以其拥有和消费公共服务的主观感受为评价标准，与公众的主观体验休戚相关，即受公众的主观偏好影响和驱动，隶属于内部影响因素；而公众需求具有开放性，随着时间和空间的变化其需求结构会不断更新，网络化的供给组织结构和公共需求处理工具可及时跟进需求变动，快速调整公共服务的供给种类和数量。另一方面，公共服务供给网络化治理满意度受公共服务供给现状的影响，与政府、企业、社会组织等多方供给主体的供给效果类指标联系紧密，具体体现在对公民需求的回应性、责任性以及公平性，隶属于外部影响因素。政府可通过倡导服务型政府理念增加服务理念满意度，通过引导多方供给主体的供给行为促进行为满意度的提升，通过凭借完善公共服务人员专业性和服务性提升形象满意度，通过坚持公平、公正原则以及公众利益的全面维护促进价值满意度的提升。依据顾客满意理论和感知价值理论，公共服务供给以“始于识别公众的需求，终于满足公众的需求”为理念，并从公众偏好和供给主体行为内外两方面着手，转变 “权本位”为“人本位”，立基于提高公众生产生活质量的公众服务需求满足，促进公共服务供给网络化效能。

3.根本目标：公共服务整体价值创造

在公共服务供给网络化治理中，基于供给价值网管理对象表明其根本目标体现在公共价值性，旨在公共服务整体公共价值创造。公共服务供给实质是实现从公共需求到公共选择再到公共产品的过程，根本在于最大化满足公众的整体性和公共性需求，实现从供给主体、成员主体到消费主体的公共服务价值增值和公共价值的创造。公共价值内生于社会价值，具有层次性，包含社会整体层面价值、民众意愿和特定利益团体价值，卢小平、杜亚男：《公共价值与公共服务――兼论我国公共服务价值导向》，《中国特色社会主义研究》2015年第3期。且是公共服务的基础，引领公共服务的决策和供给过程。在公共服务的实际决策和供给过程中，供给者主要由各类社会利益团体组成，其价值理念和利益要求更为直接作用和影响公共服务供给的效果。由于各供给主体追求的公共价值目标存在冲突，如政府追求公平公正、责任与回应性，企业追求经济利润与社会责任，民众追求自由自主与个体权利，导致公共服务供给网络化治理结果与社会整体价值和民众意愿相偏离。因此，在公共服务供给网络化治理中，政府应聚焦于协调各供给主体的利益博弈格局，控制和纠正偏离，形成主体合作共赢和公共价值创造的共识，并扩大民众参与的社会基础，实现以“公众需求为核心”的跨组织整体协同，将社会整体价值和民众意愿贯彻到公共服务供给过程，并利用网络化治理过程中的信息获取和技术应用的便捷性，建立更加开放和灵活的公共服务获取和递送机制，在协商网络中实现公共服务高质量、高水平的递送，最终实现公共服务供给整体价值创造的这一根本性目标。

4.目标的阶段性特征

公共服务供给网络化治理是一个涉及多主体、多层面、动态演进的复杂结构系统，其发展过程是网络化治理柔性组织的形成过程。根据生命周期原理，公共服务供给网络化治理可划分为四个阶段：初期启动开创阶段、中期协同整合阶段、后期网络成熟阶段和延展期网络衰退阶段，而公共服务供给网络化治理目标在不同发展阶段呈现出阶段性特征。

（1）初期启动开创阶段

在公共服务供给网络化治理形成周期中，初期启动开创阶段是各参与供给主体（政府、企业、社会组织、社会居民）开始发生微弱联结的初级阶段。在这个阶段，网络化组织的节点数量较少，整体规模较小，供给主体联系不紧密，公共服务供给水平低、不均衡，沟通成本和信息共享成本较高，各参与主体其供给和发展绝大程度依赖于组织自身所具备的资源禀赋、信息采集和分析能力以及供给市场需求分析能力等优势，以及公共服务供给专业人才、资金和政策等因素的推动。需求主体与供给主体之间、各供给主体相互之间其联结均极少，合作关系强度较弱，且有限的联结主要来自于最终的服务交付或是已长期存在的行政供给惯性逻辑。总之，这一阶段的主要特征是各参与主体仍处于分散状态，网络联结较弱或呈稀疏状态，故对应于此阶段性特征相应的网络化治理目标是集中于开启和促进主体间联结关系，重点应对网络化供给节点的囊括、联结关系的初级建立以及外部联结平台的设立，促进合作行为的涌现。

（2）中期协同整合阶段

随着网络信息技术的嵌入和对外联结平台的构建，公共服务供给网络组织结构的节点数量增多，原有供给整体规模扩大，网络供给结构趋于复杂，合作行为不断涌现与加强，资源协同整合效率得以提升，网络化治理组织发展进入中期协同整合阶段。网络的成长性使得网络供给组织出现集散结点这一演进特点，即一些资源丰富且信息占有量大的主体与其他主体形成大量联结关系，其他资源相对匮乏主体的联结关系数量相对较少。这一阶段的特征是需求信息、供给信息、生产信息等信息资源在各参与主体间快速的传递和流转，因此，此阶段的目标集中于公共服务信息共享平台的完善和畅通，以及各参与主体的沟通、协同整合能力的培育和学习。

（3）后期网络成熟阶段

在中期协同整合阶段，虽然公共服务供给网络组织节点明显增多且结构趋于合理，但主体间公共服务供给活动自由度较大，致使网络联结关系还不够稳定。但随着网络化治理进程向后期网络成熟A段推进，公共整体共同价值创造理念的引导作用凸显，网络内主体初步具备自主学习、协调以及整合能力，更加适应复杂的供给环境，使得供给行为更具公共性和整体性，网络组织结构和功能将逐步完善。在这个阶段，各类公共服务平台应运而生，主体既合作又竞争，借由信息、技术、资源等开展繁复的交流与互动。该阶段的最大特征是主体间合作关系稳定，网络边界形成，公共服务供给走向规范化、均衡化。因此，此阶段的目标主要集中于针对不同类型公共服务的供给主体的准入与退出的灵活性掌控，确保网络组织的柔性特征，防止网络化供给主体组织边界僵化。

（4）延展期网络衰退阶段

随着供给主体之间不断结成复杂的网络结构，主体内部结构亦趋于紧密和稠密，但这种逐渐密集的网络组织结构也易于导致供给主体惰性思维的产生，易于陷入已建立的稳定联结关系而对外扩展联结欲望基本消退，信息流数与质量双重下降，从而使得供给主体间竞争性、协作性、学习主动性以及适应性均逐步减弱，致使网络组织内部供给主体和内容结构及功能僵化，公共服务供给水平低效、类型固化、响应灵活性滞后，至此，网络化治理进程进入延展期网络衰退阶段。这一阶段的突出特征是网络供给结构组织陷入锁定状态，网络开放性大幅度降低。因此，此阶段的目标主要集中于重新整合和引入新的供给主体资源，激活供给主体协同合作、学习以及交流活力，重新优化网络供给节点，推进公共服务供给网络化治理的更高阶跨越式良性循环。

四、公共服务供给网络化治理的责任

公共服务供给网络化治理的责任，实质上是其所有权的归属问题，是公共服务供给过程中相应主体应承担的职责和义务。在现存公共服务供给网络化治理实践中，主要表现为针对主体所有权属的责任明确和管理设定。

1.供给体系分散碎片化，要求多主体多环节联动联治责任

在公共服务供给实践中，供给体系往往出现主体分散割裂和碎片化问题，具体体现：一是供给主体碎片化。随着单一供给模式困境凸显，如政府主导供给模式的官僚化和行政化困境、自主供给模式的资源和组织困境以及委托供给模式的监管困境，汪锦军：《农村公共服务提供：超越“碎片化”的协同供给之道――成都市公共服务的统筹改革及对农村公共服务供给模式的启示》，《经济w制改革》2011年第3期。从而使得供给主体已从单一供给主体向多元供给主体转变，虽有效缓解了上述困境，然而由于供给主体间的供给理念和利益冲突，致使机构裂化，从而导致供给主体间的非合作博弈，不能形成公共服务供给共同体，影响了公共服务供给的整体性。二是供给内容碎片化。公共服务供给内容理应覆盖社会居民的方方面面，但由于各地区的资源禀赋存在较大差异和其发展状况各异，导致公共服务内容出现地区碎片化，抑或部分公共服务供给利润低下，供给主体缺少供给可欲性，引发供给不足或供给缺位。因此，在公共服务供给网络化治理中，为弥合以上公共服务供给体系出现的碎片化，实现公共服务的无缝隙、一体化供给，需从供给主体和供给环节两方面进行责任管理。一方面，利用网络信息平结供给主体，形成供给主体治理结构上的网络化，促进需求信息与供给信息多方流动，促进供给整体性协调，明确供给责任和供给内容，消除互动障碍，实现多主体多环节联动联治。另一方面，将公共服务供给环节链条化，形成从供给需求直至供给效果等多环节环环相扣的全过程联动管理，从供给环节这一过程控制最终供给内容，提高供给与需求适配度，实现公共服务供给的均衡化、整体化以及可及性。

2.公众需求复杂异质化，要求分类分层精细化管理

随着网络信息技术的高速更迭与社会居民生活方式的巨变，引发公众公共服务需求的复杂化和异质化发展。具体反映在：一是公共服务需求的阶层多样性。不同社会阶层的经济地位和收入差距较大，公共服务供给需求与社会阶层的消费能力相匹配，不同阶层和群体对公共服务的内容、质量和规模存在多样化需求。二是公共服务需求的发展动态性。公众公共服务需求的演进呈现阶梯式动态上升特征，即从生存型向安全型、享受型、发展型转变，鄯爱红：《公共需求管理与公共服务标准化》，《北京行政学院学报》2012年第2期。更具多样性和扩张性。三是公共服务需求的地域差异性。地区资源禀赋和财政收入的差异，导致处于不同发展水平地域的公共服务供给水平显著不同，发达地区公共服务供给较为完备，仅需部分调整；而欠发达地区基本公共服务供给不足，需大力填补供给空白。为应对公众公共服务需求的复杂化和时空异质化，可在网络化治理基础上，融入企业的精细化管理思想，结合供需信息流和数据分类技术，针对不同阶层、不同人群、不同地区的个性和共性特征及其需求动态浮动，就公共服务进行分类和分层精细化供给，增强公共服务供给的精准性和可及性，使得其供给趋向简单化、流程化、定量化以及信息化。

3.信息流通集聚快速化，要求网络综合服务平台建构

现阶段，公众公共服务需求以网络化平台为基础得到最大张扬式表达，即利用网络平台技术和服务实现公共服务供需信息快速集聚整合，且以网络为基础的平台服务具有网络外部性（涉及双边或多边市场）、资源整合性（整合专业化服务资源）、功能性（媒介兼具资源配置和运营管理功能）、协同性（服务价值与客户数量同增）以及衍生性（开放核心资源衍生新平台）等特性。华中生：《网络环境下的平台服务及其管理问题》，《管理科学学报》2013年第12期。依据公共服务需求发展新动态和平台服务的优质特性，需要建立网络综合服务平台。具体而言，网络综合平台服务是汇集网络信息支持、维护和数据分类以及公共服务供需适配的综合服务系统，需要专业化的网络技术人才和公共服务人才配合行动，打破割据壁垒，以各供给主体协同合作为基础，注重系统的监督和管理，诸如当前电子政务、社区网格化公共服务管理、社区智能物业服务等均是网络虚拟与实境融合的真实写照和实践雏形，因此，可充分运用网络平台构建网络综合服务，激发公众参与的积极性，将网络虚拟与实体公共服务体系结合起来，以期为公众提供高匹配度的公共服务。

4.治理主体边界柔性化，要求恪守诚信合作公信力责任管理

在公共服务供给网络化治理中，快速变化的外部环境和寻求改变的内生动力促使公共服务供给的治理主体出现边界柔性化这一显著特性变化。具体而言，治理主体之间由于频繁的合作行为的涌现，促进了信息与资源的双边或多边流通，从而使得治理主体的部分职能与功能出现叠合，呈现边界模糊和柔性融合现象；虽可通过柔性边界获取其他主体的互补性优势，减少沟通交流成本，增强自身供给能力，但若缺乏以诚信合作为基础的公信力责任管理，会导致治理主体可信度和专业度的丧失，致使公共服务供给协作力遭受瓦解的可能性。因此，在公共服务供给网络化治理中，各参与治理主体应以诚实信用为基本原则，订立合作规范并竭尽恪守和捍卫诚信合作公信力，承担各自公共服务供给过程中的责任和义务，如政府整体把控公共服务供给的均衡性和人性化，各类企业丰富公共服务供给内容和类别，社会组织维护公民公共利益，社会公民真实表达公共需求，从而打造相互信任、相互影响、相互协作的网络化治理共同体。

五、公共服务供给网络化治理机制

公共服务供给网络化治理要想获得持续性发展，并保持网络化高效、精准供给优势，必须依靠一定的机制呵护网络化演进进程，并在其中囊括避免其走向衰退的有利因素，相应机制可概括为形成和维护机制、互动和整合机制以及共享和共担机制等三大类型。

1.形成和维护机制

在公共服务供给网络化治理中，形成和维护机制主要起到形成网络化治理结构和维护网络化治理效应的作用，此类机制大体由培育和引导机制、信任机制、合作机制、预警机制等五种机制构成。具体言之，首先是培育与引导机制――培育与引导是过程和方向。政府要培育各参与主体的公共服务价值共识，通过公共价值理念的引导作用，激发参与主体结成网络化组织结构的向心引力，辅助合作机制的生成。其次是信任机制――信任是基础。信任可起到“剂”和“粘合剂”作用，减少主体的摩擦和内耗，促进合作的生成；可通过培育社会资本，并建立有效的合作规范，制定合理、公平的利益分配模式和制度安排，促进信任机制的生成。再次是合作机制――合作是核心。参与治理主体之间利益博弈关系和合作关系共存但合作关系占主导地位；在合作机制构建过程中，一方面各供给主体建立平等合作关系；另一方面通过对话、协商、谈判、妥协等集体行动策略达到合作治理的目的，且要注重网络参与者的选择、协调方式的选择以及责任追究方式的选择等三方面的选择。最后是预警机制――预警是保障。预警是治理过程出现偏差的指示灯，保证偏差被扼杀在较小浮动范围，可利用信息技术设置预警系统并设定预警上下限值，配备专业的数值分析员，及时掌控网络化治理进程。

2.互动和整合机制

在公共服务供给网络化治理中，互动和整合机制主要起到交流互动和整合协调优势的作用，此类机制主要由互动机制、整合机制以及协调机制等三种机制构成。具体而言，一是互动机制。流畅且无障碍的互动关系是公共服务高效供给的必要条件，是网络化治理的内生机理；一方面可通过互动机制将参与主体耦合进网络化治理过程，另一方面可在互动中增进信任，并可吸收其他主体的隐形资源和知识。二是整合机制。网络化治理的整合机制包括资源、权力和组织三个层次的整合，在资源整合的基础上运用权力整合，最终达到组织整合的目的，实现1+1>2的组织整合效应。三是协调机制。协调是网络结构稳定的关键，协调机制主要功能是治理目标的协调，一方面是参与主体行动的协调，对应于在变化的外界环境中修正行动策略；另一方面是资源和信息的协调，对应于网络结构中资源和信息的均衡配置。

篇5

所谓社会合作规制，或社会合作管制，系指社会组织、个人等社会主体本着合作治理的理念，就社会公共事务或国家事务在社会自治的基础上，平等地与国家或政府进行合作共治的一种规制模式。社会合作规制是整个合作规制体系关键的一环。原因在于：合作规制体系不仅包括通常理解的按照政府与社会的中心—边缘模式构建的国家层面的合作规制，而且包括在合作规制结构中处于同样重要地位的其他规制模式，诸如立于社会层面的合作规制、国家层面合作规制与社会层面合作规制之间的合作等。但是，从合作治理的理念来看，合作规制的基础与其说在国家合作规制，还不如说在社会合作规制。社会合作规制的基本精神在于不断探索社会自我规制体系完善的同时，亦应从合作规制的视野来探讨社会主体与国家间的角色变迁问题。因此，社会合作规制实际上并非对以前社会自我管制的完全替代，也不是对高权管制的全盘抛弃，而是从社会这个中心切入、以合作治理的视角进行理论构建，以便弥补合作规制体系大厦中所偏废的一隅。社会合作规制生成了由规制主体、规制行为、规制责任以及救济机制等构成的运作机制。

（一）多中心的规制主体

社会合作规制主体既可以是社会组织甚至公民个人等社会主体，也可以是政府机关等传统行政主体，还可以是传统行政主体与社会主体的合作者，显现出多元化、多中心的态势。但是，在传统行政主体与社会主体之间，社会主体特别是社会组织在其中占据首要和基础的位置，是社会合作规制最重要的主体。这不仅因为在社会合作规制中，社会组织已经成为“自组织”［4］，按照组织逻辑和运行机制进行治理和自治自律，而且因为非政府组织等社会组织是任何社会的重要组成要素，社会组织的成熟度决定着该国社会的成熟度。但是“，自组织”并非完美无缺，一旦信任与合作机制出现危机，则需要“他组织”即国家或政府以规制主体的面目出现，不过国家或政府在其中的角色是合作伙伴，可能扮演倡导者、主持人、支持者、经纪人、框架规制的提供人、直接参加者等多重角色。除了主体多元化、社会主体优先之外，社会合作规制主体还具有以下三个特征：一是平等性。社会组织之间、社会组织与公民之间一般不存在上下级关系，都是权利独立和地位平等的合作者；即使政府也成为与社会主体互相对等的“合作制组织”，也要尊重网络化权威。二是自愿性。参加社会组织的成员以及公民承担公共事务都不是强迫的，而是自愿选择的结果，各社会主体之间是合作伙伴关系，独立或与政府合作承担起社会管理职能。三是开放性。社会合作规制主体不是封闭的系统，而是把与其他主体、其他环境的互动合作作为它自身合作机制的外向伸展，其他组织或个人为了合作规制社会或国家事务可以加入原有的主体系统中。总之，与传统政府规制以政府机关“单中心”主体模式不同，社会合作规制主体充分体现了合作治理中“多中心治理”的精神实质。

（二）协同合作的规制行为

由于受合作治理的统摄，社会合作规制的行为模式为协同合作行为模式。不同于国家居于规制者地位对规制对象为“外部式”的“他律”措施，社会合作规制行为则主要为社会主体之间“内部式”的“自律行为”以及社会主体与国家平等合意式行为。无论是“自律行为”，还是合意式行为，可以说都是合作治理主导下的合作行为模式的具体表现。由于社会合作规制通常涉及社会主体的行为限制与义务负担，因此又可称为“自负义务”，即社会组织及私人等自愿地担负起实现超越自己利益范围以外的公共福祉的作为义务。而对于有些公共事务，由于社会主体能力所限或者规制失灵等，需要与国家或政府一起采取合作规制行为方能顺利完成。虽然协同合作行为是社会合作规制的主要行为模式，但是其具体实施机理却具有多样性和复杂性。一是大部分协同合作行为的实施主要基于规制主体之间的共识和信任。“信任的在场，可以使交往关系成为相互理解、互相尊重的关系，并能生成共同行动的合作行为。”［5］可以说，社会合作规制行为的实施是否成功、取得多大效果，与社会合作规制主体之间信任关系及其深度唇齿相依。不难想象，没有会员的同意和信任，该社会组织是无法达成自治规章或章程这一“抽象合作行为”的。二是有的协同合作行为的实施主要依靠社会舆论、道德自律、内部监督、同行监督等产生的社会压力。这种社会压力迫使爱惜声誉的社会主体自觉遵守社会合作规范，而无须依赖专设的国家机构来专门组织实施。三是有的协同合作行为则需要依靠社会自治力甚至国家公权力来实施。前者包括社会组织对其因成员身份而享有的各种权益进行处分，包括申诫罚、财产罚、行为罚等多种类型，直至包括剥夺其成员身份的除名处分；后者则体现了强制性与自愿性合作的特色。随着合作关系的展开和法的进化，在社会合作规制的各种协同合作行为实施方式中，信任机制所占比重将上升到最高，国家强制实施将降到最低，由社会压力和社会自治力等保障实施的行为方式将随着时展而缓慢上升。

（三）复合多样的规制责任

由于合作治理是一个分担共同责任的治理结构，因此以合作治理为理论基础的社会合作规制的责任也具有复合性。在社会合作管制责任中，不仅包括社会组织或个人滥用社会权力应承担违法责任，而且包括国家机关或授权组织违法行使权力应依法承担责任，而且从根本上说，国家或政府机关是最终的责任担保人。比如，2003年成立的“欧洲因特网合作管制网络组织”提议合作管制是一个政府代表、私人企业和市民社会等多方利益相关者的合作过程，他们分担建立网络管制规则的共同责任，并且政府机构、网络供应商、网络使用者都成为保护未成年人免受非法和有害内容的管制“责任链”（chainofresponsibility）的成员［6］。另一方面，社会合作规制的责任具有多样性，即指责任形式、责任追究机制以及责任渊源的多样性：责任形式不仅包括科层制下的国家补偿、赔偿、行政处分等，而且包括社会自治组织对会员身份的惩罚和体现在合作行为的道德责任等；责任追究机制的多样性，包括国家层面的制度化责任追究机制方式，更包含了社会层面复杂的责任追究方式；责任渊源的多样性，包括法定的责任，但更多的是意定的责任甚至伦理责任。

（四）合作高效的规制救济

社会合作规制的救济是一种合作型救济，它在主体、途径、方式多方面展开———从解决主体上看，不仅包括传统国家或政府机关实施的救济，而且扩展到社会组织依法进行的救济；从救济途径上看，不仅包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，还应将自我调解、民事仲裁等多种途径包括在内；从救济方式上看，不仅包括法律法规规定的责令履行责任、赔偿、补偿等正式机制，还包括自我协商、谈判、谴责、公布等非正式机制。比如，为了加强市场监管，克服无序竞争局面，温州市五金商会维权委员会根据企业共同签署的《锁具维权公约》规定的条件、处置程序和处罚措施等，曾经保护了332件新产品，处理了十多起侵权行为，责成侵权企业停止生产、停止销售、销毁模具，并对不听劝阻者予以登报公布，情节严重者还配合政府机关，予以经济处罚。虽然随着行业的成长，该委员会的职能已经“退隐”，但这些措施弥补了地方政府在创新产品外观设计等方面的维权不足，被国家专利局认为是“对专利法的有益补充”。同时，社会合作规制的救济还是一种高效型救济，即指权利救济及时高效、成本低廉。社会合作规制争议发生后，一般首先通过自我协商调解、内部化解来解决冲突，由于自我救济程序简单、当事人自愿接受，所以它是各方乐意采行的方案，即使自我协调失败而导致行政救济或司法程序介入，其结果也更容易及时得到履行。

二、社会合作规制的行政法回应

社会合作规制的这种全新模式，无论对传统行政法理论还是具体制度均构成了巨大的挑战，同时也给传统行政法的变革和回应带来契机。为此，我们需要从行政法背后的国家与社会理论的发展、行政法的制度根基的重构、行政法的原则和制度的创新等方面对社会合作规制进行能动的法治回应，为社会合作规制的顺利发展提供法治保障。

（一）发展行政法的合作国家与社会理论

美国学者阿曼曾言“：在任何时候，行政法都与时兴的主流国家理论直接相关。”［7］这说明行政法与国家存在着极为密切的关系。自20世纪七八十年代以来，各国“政府失灵”和高权管制模式的僵化促使人们开始反思国家垄断社会公共管理事务的正当性、有效性，于是，放松管制、解除管制、民营化等成为新的举措和时代的主流。但是，放松管制等并非完全抛弃管制，其最终发展趋势是国家与社会的合作规制。这种合作规制及其法制的背后蕴藏着一种合作国家的理论。当然这里所指的合作国家模型，只是从合作的角度得出的结论，并不意味着否定其他国家模型如法治国、行政国等的存在和意义。合作国家从国家的管制手段、国家任务的实现两个角度观察现代国家面临的课题、国家活动以及国家与社会关系的转变。其基本思想和特点是：实现任务的主体不限于国家，也包括私人；管制模式是立于国家与其他主体对等的多中心结构；法律理性为实质理性，重视政治系统对其他社会次级系统的运作逻辑的尊重；典型的行政行为是合意式行政行为；国家任务具有多种责任形态等［8］。合作国家理论对于我们革新传统规制模式、建立社会合作规制以及发展当代行政法意义重大。如果说在公共权力与社会权力日益交融的当今时代，行政法背后蕴藏着合作国家的理论的话，那么从社会的角度观察，行政法同样蕴含着合作社会的图像。这里的合作社会大体描述私人组织、个人等一切社会主体成为自主的合作主体这么一种状态，不仅社会成员之间成为平等的合作伙伴，而且社会主体与国家之间也存在平等的网络合作关系。合作社会的基本特点是：合作是两个或两个以上平等主体之间的合作；合作的支持系统是受公众所承认的规则和程序，通过组织规范和程序规范来设计合作规制的社会系统；规制模式是立于社会主体与国家对等的无中心结构，进行本文意义上的社会合作规制；法律理性是反思理性，立足于协商民主的“回应性和责任性”框架，实现规制的合作性和内在反思；典型行为是各种合作正式与非正式的合作行为，等等。而且，社会合作不是构成性的而是建构性的，合作所表明的是对生产关系、社会关系以及社会制度的主动建构。由此可见，合作社会不仅引起了社会治理体系本身的构建，而且也导致了政府治理体系的革新和相应行政法治的变革，因此合作社会理论可以说是契合社会合作规制以及当代行政法的新理论。

（二）重构行政法的制度根基

为了适应社会合作规制带来的公私利益合作化、公私权力网络化，我国行政法的制度基础必须进行转换和重构。在行政法利益基础上，要实现由单一公益向合作利益的嬗变。可以说，任何行政法制度和体系只能建立在特定的利益基础上，利益基础如何直接决定行政法制度体系的形态。由于社会合作规制可以说是一种追求个人利益最大化和公共利益最大化双赢的规制模式，这使得它既区别于行政高权规制为了追求公共利益最大化而采取的行动方式，又有别于社会自我规制为了追求个人利益最大化而可能造成的自利行动，因此如果说将与高权规制相适应的行政法利益基础界定为公共利益的话，那么适应社会合作规制需要的行政法体系的利益基础就必须是由私人利益与公共利益二者融合而成的合作利益。正因为如此，从政府规制或社会自我规制的单方规制到合作规制特别是社会合作规制，必然带来行政法利益基础的重塑：要全面理解公私利益的互相依赖性，认识到私益对于公益的根本性和公益对私益的指向性；要淘汰那种将政府规制的行使等同于公共利益的利益观，应将私人利益纳入到合作利益当中，契合公私利益交融和多样化实现的实际；要公平维护各方利益关系，通过行政法的具体制度来制约国家的非法侵害。由此可见，重塑行政法的利益基础，就是要通过行政法制度平台兼顾公益与私益，实现合作利益的最大化。在行政法权力结构上，要实现由线形结构向网络化结构的发展。传统行政法往往调整纵向权力关系，主要包括传统通过发号施令、制定实施政策的自上到下的单向度关系、同时一定程度上包括行使社会权力的社会组织对社会事务的管理关系。而社会合作规制促进生成了各种权力伙伴关系，不仅包括纵向的权力关系，个人与社会组织之间以及社会组织之间的横向权力关系，而且更重要的是包括网络化权力关系。因为社会合作规制实现国家权力向社会的回归，充分体现了多中心治理特别是以社会为中心治理的特色，促进了线形结构向网络化权力关系结构的生成。网络化结构意味着政府与其他主体之间从自上而下的等级制向平行组织之间互动转变、从命令和控制向谈判和协商转变、从对立向合作转变。为此，新行政法必须适应网络化权力关系的挑战，构建与这种相互依赖、相互协商、相互合作的多维权力结构相适应的新行政法制度体系。

（三）创新行政法的原则和制度

围绕社会合作规制的挑战，我国行政法要能动回应社会实践，革新行政法原则以及创新行政法有关主体、行为以及救济等制度。首先，要更新行政法基本原则。目前，我国学界对行政法原则的归纳不一，从合法性原则一个原则到几十个原则不等，其中与社会合作规制密切相关的是辅原则［9］。社会合作规制是在自主治理和自组织基础上实现与国家合作的规制模式，它不仅要求把辅原则原有的个人优先于国家的观念拓展到社会优先于国家的观念，把社会自我规制发展为社会合作规制，而且推动国家辅助的手段不再局限于传统行政的干预、控制，而应扩展到柔软、协商合作的手段。为此，行政法原则如要适应社会合作规制的发展需求，就必须对辅原则等既有原则的内涵进行拓展和重新阐释，在此基础上还要创造出“合作原则”，通过合作原则的精神指引，既力戒单一的社会自我规制手段，又避免国家直接命令禁止型的单方高权规制手段，努力实现两种手段的融合与合作。其次，要重构行政组织法。在社会合作规制中，大量的社会组织甚至个人等共同合作主体独立或者与政府行使公权力、履行公共职能，然而这些主体并未得到明确的法律、法规、规章的授权，因而如果用“法律、法规、规章授权的组织”进行解释显然不切实际。比如温州众多商会虽然被该市《行业协会管理办法》规定行使多项超行业职能，但是由于该《办法》只是一个规范性文件，不是地方性法规或者规章，所以商会的法律地位十分尴尬。随着越来越多的社会组织甚至个人成为公权力的行使者，我国的行政法主体理论和组织法面临着巨大的挑战。为了适应社会合作规制中权力主体多元化、权力关系网络化的需要，不仅要在理论上将只要行使社会公权力的组织和个人都要纳入行政法的规范，研究其与现有行政主体理论的关系，要么将其作为新的主体，要么借鉴“公务法人”理论扩展主体内涵，而且更要在具体法律制度上加强建设，明确行使社会公权力的组织和个人的法律地位。再次，要拓展行政行为法。在社会合作规制中，最大量使用的行为是无法类型化的协同合作行为，而这些行为无法纳入传统行政行为法框架中，但它们有的却具有行政活动的性质。基于共识信任、社会压力、道德自律等展开的合作行为，很大部分属于非形式化行政行为，因此，我国行政行为理论需要扩展，使之不仅囊括形式化行政行为，而且涵盖非形式化行政行为。由于合作行为大多数是社会主体之间的协商合作以及社会主体与政府之间合意承担的过程和结果，具有非强制性、合作治理性，这意味着未来的行政行为体系需要增加对非强制、弱权力行为的关注比重。此外，为了应对协同合作行为的挑战，我国行政行为的性质、法律适用以及行政程序等都应作出相应的变革。最后，要完善行政责任与救济法。面对社会合作规制主体已成为责任共同体的状况，我国行政责任制度需要在完善国家赔偿、国家补偿责任的同时，建立社会责任追究机制，特别是要处理好各项责任形式的关系问题，认识到国家最终保障责任对于社会责任的担保关系。与此同时，由于社会合作规制的救济从根本上是一种由社会组织与政府机构合作、自我约束与法律约束合作、非正式机制与正式机制合作所组成的救济机制，因此，为了适应社会合作规制救济的法治需求，我国的行政救济法需要打破国家或政府对救济解决机制的垄断，促进适合社会组织的救济主体之确立；整合行政复议、行政诉讼、行政赔偿等正式救济机制，扩大救济范围特别是司法审查的范围；发挥协商谈判、舆论谴责等非正式救济途径和方式的应有功能和作用，实现非正式机制与正式机制对接和整合；实现司法审查标准真正由合法向合法合理方向发展。通过以上制度变革，为社会合作规制模式的兴起和社会管理创新提供切实的法治保障。

篇6

【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A

提升公民参与能力是推进国家治理现代化的必然要求

我们要构建的现代化国家治理体系，应该是政府、社会和公民主体平等互动、协同共治，各自承担相应治理责任的动力系统。但目前，公民作为治理主体，其力量还很弱小，参与能力和效度有限。因此，迫切需要为提升公民参与社会治理的素质和能力寻找可行路径，创新社会治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化过程实质就是公民个体现代化及相应的政府和社会现代化互动的过程。社会治理强调多元主体之间的协调、合作、协作、协同以及相互促进，并形成相应机制。这样的互动模式和机制的形成是以微观的公民个体互动、互惠和集体行动为基础的。这就需要公民具备较强的参与社会事务的能力，才能在推进国家治理现代化的进程中发挥应有作用。

公民在参与互动中，对他人采取行动或对他人的行动予以回应，彼此行为不断调适，以此构建出社会生活中的行为规范，适应社会发展需要。所以，创新社会治理体制必须重视微观公民个体。国家治理现代化是以维护人民利益福祉为出发点和落脚点。公民既是社会治理的主体，也是治理的受益者。公民能否积极参与创新社会治理，说到底也是公民自治能力和水平提高的问题。公民有能力自治才有可能成为社会治理的真正平等主体。

公民参与社会治理能力不强的因素

尽管公民参与社会治理在提升社会治理水平、推进国家治理现代化上有着重要作用。但是，从我国已有的社会治理实践来看，公民能力还有待大幅提升。在创新社会治理的过程中，一些地区探索了社会平台、社会组织和社会工作者“三社联动”的基层社会治理模式；还有的地区在城市社区初步构建了网格化社会治理的格局。而且，互联网上的“数字化公民”也越来越多地参与到政治生活中并评判和影响着政府政策。这些创新虽然是社会治理的有益尝试，但是公民参与能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制约了这些创新机制的实施。另外，传统的单向度的管控思维和公民参与渠道的不畅通，以及公民有限的参与达不到预期效果等因素均会影响公民参与社会治理的效能。

第一，我国尚处于从传统社会向现代社会的转型期，由于历史和传统上个体都没有真正成为过独立的利益主体，自然也缺乏对权利的主张。公共利益往往由国家包办解决，所以人们不会形成社会参与意识，当然也没有公共精神。当下，虽然物质基础已经发生变化，但是思想观念的转变还有滞后性。一方面，人们还习惯性地单一依赖政府，参与意识淡薄，缺乏主动参与的责任意识。另一方面，政府对社会的开放程度还不够，一些领域依然是行政性垄断，导致社会组织尚不能公平参与，公民自身更是没有能力去实质性地参与到公共决策中。

第二，社会治理的有效性对公民个体的参与素质和各方面的参与能力提出了较高的要求。一方面，公民要成为真正的权利和义务（责任）意识相统一的公民。另一方面，公民还应具备沟通能力、民主能力、质疑能力、合作能力等参与社会治理所必须的能力。这些需要公民文化的不断孕育和沉淀积累。当前我国公民无论是权利意识、民主意识、公共道德意识还是法治意识都较弱，公民表达利益诉求、与政府的沟通及民主参与的能力与现代化治理能力尚有很大差距。

第三，从已有的公民参与政府决策来看，公民在参与公共政策方面，利益诉求虽有可能表达，但话语权较弱，对政府的影响力有限。这样，就导致人们逐渐丧失参与的积极性，失去对参与政府决策和政府监督管理的信任和信心，公民参与意识随之减弱。

第四，公民参与社会治理的水平较低。一方面，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多，热情越来越高；另一方面，公民在参与中缺少理性判断能力，往往会被误导，导致非理性现象的发生。专业性知识的缺乏也使得公民参与能力有限，经常有心无力。此外，公民参与社会治理还缺乏系统的法律规范支持和引导。这也是导致公民参与能力不强的重要因素。

如何提升公民参与社会治理的能力

培育公民美德，重塑公民治理主体。在国家治理现代化的视域下，公民应该是和政府、社会一样具有治理责任的平等主体。为此，公民必须要现由消极被动服从向积极主动参与转变，从被管理的对象向治理主体转变。其中基于对公民身份的意识和认同之上的公民美德至关重要。公民身份不仅意味着对国家共同体的认同，而且也意味着对公民权利和义务统一体的认同。即公民不仅是国家现代化治理的受益者，也是国家主人和国家治理的主体。那么，积极主动参与社会事务、承担相关责任就是公民应有的美德。公民美德会促使公民主动规范、调整自身在参与治理中的行为，促进公民自我治理。

应将公民素质和能力的提升嵌入到国家治理体系现代化的系统，在多元主体协同治理并联合行动的持续过程中完成。首先，学校公民教育是提升公民参与社会治理能力的最重要渠道。在社会治理的视域下，学校应该培育公民意识、民主意识、权利意识和责任意识。

其次，社区和其他社会组织是公民参与能力提升的训练场。公民可以在参与和自身利益密切相关的基层社区治理和社会组织的活动中练习表达与沟通、主动参与和监督等，从而提升公民素质、提升参与治理的能力。

再次，政府的制度设计和安排为公民参与治理能力的提升搭建平台。政府的信息公开制度将会在公民平等获得充分信息的基础上，激发其参与决策和监督的积极性，其表达和参与社会治理能力将在和其他主体的互动中得到提升。政府搭建各种公民诉求表达和回应平台以及利益博弈平台，会为公民沟通和表达等参与治理能力的提升提供多种资源和机会。政府可以推出榜样示范平台，激励公民参与。

又次，网络社会治理也为公民教育和公民能力训练提供了新的契机。网络作为连接多元主体博弈、交流的空间，最重要的为公民提供了练习参与的场域，公民在网络公共空间里发生的解决矛盾冲突、表达利益诉求等活动，可以让人们了解到公民治理主体的参与能力和水平，从而通过反馈、矫正、引导等机制，提升公民参与治理的能力，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

最后，公民治理能力的建设，离不开制度和法律。法治既对社会治理有保障作用，同时，也为公民参与社会治理作出程序引导和规范。

让公民组织成为提升公民参与社会治理能力的关键载体。分散的公民个体虽有利益诉求，但是因为彼此之间缺乏信息交流和组织联系，就不能采取有效行动影响和监督政府公共决策，无法与政府和社会平等协同互动。而公民基于某种利益自愿结成的组织则会在利益表达、交涉和协商，监督权力运行和资源分配方面发挥重要作用。在这种组织化的过程和集体行动中，公民参与治理的能力会得到培养和锻炼。而且中国公共领域的兴起特别是数字化公共空间的兴起，正在促成各种各样实体化或“数字化公民”组织的生成，它们是公民参与能力最重要的演练场。在这种实质性参与社会治理的过程中，公民的参与能力、合作能力、利益表达能力、博弈能力、自我服务能力等将会进一步提升。

（作者分别为大连海洋大学讲师；大连海洋大学副教授）

【注：本文系大连海洋大学课题“社会治理视域下社会组织承接政府职能转移的体制机制研究”（项目编号：zd2016007）和大连市社科联课题“多元主体协同治理视域下公民参与社会治理的路径创新研究”（项目编号：2016dlskyb141）的阶段性成果】

篇7

一、引言

在古典经济学中，亚当・斯密提出了“看不见的手”的理论，认为个人在实现效益最大的过程中，会促使社会实现帕累托最优。公司在实现股东利益最大化的同时，也可以实现社会效益最大化。但是这其中隐含这样的假设：存在一个有效反映信息的自由竞争市场。这在现实生活中并不存在。

公司治理是为了实现谁的利益，学术界一直存在争议。目前主要有两种观点，一种观点是为实现股东价值最大化；另一种观点是利益相关者的利益最大化。在公司治理中，由于股东作为出资人，在公司成立初期和经营过程中提供了大部分资金来源并承担了主要的风险，企业把股东利益最大化作为企业目标无可厚非。但是企业作为一个社会组织存在着，它的经营发展离不开所在社会环境。在这个环境下，该企业与相关利益主体有着各种联系。如果企业只是把股东个体利益放在首位，无视其他利益者的利益，就容易产生负的社会效益。短期来看，可能增加了股东财富；但从长期看，通过损害社会利益的方式往往会影响企业的长远发展。如果政府相关监管部门也会对企业的行为采取惩罚措施；在社会舆论之下，企业的信誉和形象会受到重创，这会给企业带来不可估量的损失。所以企业履行社会责任必须要考虑利益相关者的利益。

二、企业社会责任与利益相关者的治理

20世纪七八十年代，经营环境的变化使得个人和群体日益受到企业经营行为的影响，企业成为了“社会的企业”。利益相关者理论为企业责任问题提供的理论框架，并且这一框架明确了企业责任是建立在实现其他利益相关者利益上的。公司治理主体需要从股东扩大到以股东为主的各利益相关者，并且除股东外的其他利益相关者对公司制衡力量越来越重要。公司利益相关者主要包括：出资人（股东）、经营者、员工、供应商和经销商、债权人、客户、政府、社区居民等。将利益相关者的治理结构分为内层、中间层和外层，每一层次所负责的工作和承担的社会责任不同，在公司治理中发挥着各自的作用。利益相关者治理的分解图如下：

2.1内层治理

股东把责任权限委托给经营者，经营者对股东负有责任。经营者必须定期向资产提供者报告他们对受托资产的经营状况以及经营结果，以反映他们对股东所负受托经管责任的完成情况。由于股东对公司的经营状况不如经营者了解，这种关系就产生了问题。人（经营者）利用委托人（公司）授权谋取个人利益，使股东的最大利益难以实现。

根据理论，解决股东与经营者之间矛盾的最好方法是建立激励和约束经营者的长期契约或合约，通过契约关系对人行为进行密切监督，以便约束人那些有悖于委托人利益的活动。除监督机制外，还可以采取激励机制解决目标偏离问题。除此之外，控制权市场和经理人市场的存在，增加了经营者因并购或其他原因被替换的可能。迫于自身价值和声誉的压力，经营者必须恪守职责，努力工作。

2.2中间层治理

公司对员工、债权人、供应商负有责任，这些权益主体作为公司专业资源的使用者，与公司之间是一种契约关系。员工位于企业组织的内部，不可避免要承担投资风险特别是与“人力成本”投资相关风险。在当今知识经济时代人力资源变的越来越可贵，员工参与公司治理是必要的。债权人作为企业融资的重要来源，拥有对企业还本付息的要求，为了降低风险，需要对企业进行监控。供应商是公司生产经营所需要生产资料供应者，与公司的生产经营所需要生产资料的提供者，与公司的命运息息相关。公司在持续经营中，必须要维护供应商的利益。

2.3外层治理

当把公司治理的权益主体从股东进一步扩大到其他利益相关者，公司治理的外延也将大，这一过程也是公司的社会责任得到强化的过程。公司财富的增加，不仅仅是股东以及经营者的贡献，掌握公司关键性资源的中间层，社区、政府乃至竞争者都与公司形成了长期的关系，正是这种长期关系使得这些权益主体在某种程度上都成为公司财富的创造者。

尤其在当今社会，环境问题和可持续发展问题日益突出。企业的发展过程中，必须要重视环境，走生态文明的道路。企业想要持续发展，建设百年企业，不能只是关注企业自身的效益增长，要制定长远发展目标。因此，企业承担社会责任意味着公平对待社会各个群体，这些群体的经济状况与公司经营状况和公司价值是密切相关的。

三、总结

企业是一个盈利组织，其目的是实现长期可持续的发展。无论是实现股东价值最大化还是实现利益相关者的利益最大化，都不能忽视企业作为社会组织存在的价值，最终是要为这个目标服务。公司治理是企业社会责任得以实施的重要途径；社会责任能够推动公司治理有效改善与良性发展。公司治理与社会责任相辅相成，紧密相连。公司治理必须承担社会责任，承担起社会责任才能实现有效的治理。

社会责任是公司治理层次的核心特征，随着公司治理的外延的扩大，企业都必须重视利益相关者的作用、承担社会责任。因而企业最终治理目标是基于企业社会责任的利益相关者的利益最大化。

【参考文献】

[1]张维迎.产权、激励与公司治理[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2]王阳.基于社会责任的公司治理模式重塑[J].西北师人学报（社会科学版），2009（1）.

篇8

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.42.151

1 问题的提出

当今社会是一个由多元化元素构成的更加开放的社会。随着社会组织、企业以及其他机构的发展，它们开始承担起社会公共服务的职责，由政府单独承担社会公共服务职责的形式逐渐被打破。在当前新形势下，政府机构、企业以及社会组织组成的服务体系将对社会公共服务提供更加高效、优质的服务。在新的社会服务体系形成的过程中政府机构与其他社会服务机构的职责边界不再分明。虽然在这个新的社会服务体系中政府仍然担负着社会资源的管理职责，但是社会中也出现了许多担负一定管理职责的组织机构。曾经政府作为管理者，企业、社会组织作为被管理者的单一线性的管理关系变成了复杂的网状管理关系。[1]我们现在所遇到的问题是：在政府、企业、社会组织以及公众多主体协同的基础上，政府如何避免强势领导，建立起多种主体平等、信任、权责分明的协同合作公共服务体系成为研究的重要方向。

2 政府购买社会服务多主体协同与合作的内涵

2.1 多主体协同之要义

“协同”是为了使协同系统整体达到预期目标，而令协同系统中的各个子系统相互协助、配合，最终在整个较为复杂的系统内构成一种高效的循环状态，而这种高效的循环状态使得协同系统能够发挥出超越系统的各个组成部分之间单纯的效能之和的协同效应。在当今这个强调协作共赢的社会背景之下，“协同”思想得到了广泛的关注和应用。社会科学这一领域之中，“协同”思想主要强调的是不同的社会主体之间进行协助、配合，例如跨地区、跨部门的协同运转以及企业之间的协同。

政府购买社会服务多主体协同是指在公共生活过程中，政府、企业、社会组织和公众等子系统构成开放的整体系统，以法律法规为行为规范，充分利用各自所拥有的资源、知识、技能等优势，有效汇聚多种力量，通过非线性的相互协调、共同作用，产生局部或子系统所没有的新能量。[2]

2.2 多主体合作之要义

多主体合作是对多主体协同的升华。张康之认为，合作是指在协同的基础上公民个人与民间组织以一种互动的伙伴情谊共同参与、共同主持公共服务，突破了以往自上而下的专家指导和政府全能范式。[1]因此，合作强调各主体之间的关系平等，多方共享权力、共担责任，互补资源与信息，共同参与社会公共服务，打破且超越了以往以政府为中心的行为方式。[3]多主w合作可以说是一种开放式的范式，政府不再强势领导其他主体，使其失去自主性，而是发挥着引导作用。其他主体在整个过程中也逐渐由被动地配合变为主动地协调，具有高度独立性，各自都肩负着相应的职责，平等地参与对话，发表意见、发挥优势。通过建立合作伙伴关系实现社会服务的有序、有效、合理供给，实现多方共赢。[2]

3 政府购买社会服务多主体协同合作模式

3.1 政府购买社会服务多主体协同的网络结构

在政府购买社会服务过程中，实现多主体的协同，网络结构的形成是其必要条件。因此，多主体参与政府购买社会服务的结构应当是网络治理结构。基于能力定位和角色分工，以互补和协同为纽带，除了政府之外，社会组织、企业以及公民个人同时拥有权力、能力和责任，形成一种权责对等、制度化、常规化的公共服务有效供给协同治理网络，[4]见图1。

在以政府为主导的前提下，政府主动协同企业、社会组织及公众，共同形成上下联动、协同应对的格局，尽全力维护和增进社会公共利益，最终达到整体大于部分之和的功效。多主体协同的过程中，政府通过维护公共秩序、制定实施政策法规、保障公共权益、给予财务补贴和税收优惠等影响社会供给主体；企业和社会组织通过与政府订立合同建立契约关系提供社会服务，与居民发生生产与消费关系而介入其中。与此同时，在企业和社会组织主体之间存在着技术支持、财务支持，社会组织要积极主动与企业进行合作，广泛吸纳企业的捐赠，发挥灵活性和创造力，推动社会管理机制创新。政府、企业、社会组织和公众等多元主体通过资源和信息交流，用现代网络与信息技术，打破传统的合作方式，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，以更灵活更便捷的方式促进多元主体彼此间的配合。在相互尊重对方利益的基础上采取协同行动实现共同利益，从而为达成有效的集体行动提供了可能。

综上所述，利用具有以上特点的网络结构进行协同，能够使一些政府部门与社会群体之间已经分割为独立个体的要素重新整合。将“公民―社会―政府”构筑成为一个具有快速的动态响应性、较强的环境适应性的协同网络系统。通过该网络系统，最终实现投入最小成本获取最高收益的目标。[5][6]

3.2 政府购买社会服务引入多主体合作模式

当进入工业社会的发达阶段后，社会生活的每一个领域中都建立起了稳定的协同系统。但随着协同行为的巩固和扩散，协同系统中的行为体可能失去原动力，从而受到一种外在性的力量所支配，行为体被系统的结构、制度和规则等因素驱使着在协同系统中开展行动。在这种情况下，协同系统中的行为体更加需要强调合作的理念。因而引入多主体合作则成为社会治理理论不断发展壮大与公共治理范式不断发展成熟的必然结果，并日益成为主流。[7]

3.2.1 建立平等合作机制

多主体合作模式强调政府与社会力量的平等合作，打破了多元主体参与政府购买服务过程的中心主义结构，在合作体系中政府是以其中一元的形式出现的，作为服务型政府，指导多元主体以合作的方式提供服务。[8]政府应转变管理思维，摒弃过去父权主导的老大心态，为企业创造良好的市场环境，引导和扶持社会组织的发展，为公民提供参与社会管理的途径，将多种力量召集起来解决具体社会问题，促进合作行为的产生。[9]详见图2。

社会组织相比于政府，自身能力还存在差距较大、规模较小、筹集资金的能力不足等。如果不及时加强社会组织建设，提高自身能力，当其同政府进行合作时，不可避免地存在地位上的不平等。社会组织只有提高自己的能力水平，才能确保合作的平等和持久。

3.2.2 建立信任机制

信任既是合作的前提，又是合作的支撑。信任是建立合作关系，维护合作秩序，提高合作能力的前提所在。企业和社会组织作为社会中一个重要实体，它需要政府和公众的信任，尤其是政府的信任，因为政府对其的信任程度，往往决定了它们权力的大小，以及获取社会资源的数量。得不到政府的信任，企业和社会组织提供公共服务的成本就会大大增加，自身的能力就会受到无形的限制。[10]因此企业和社会组织要积极提高自身服务水平，做出有价值的工作，赢得政府的信任。同时为构建良好的合作环境，政府部门也要做出积极努力，首先要保障内部各部门、分支机构的工作人员和谐有序地开展工作；其次，政府应合理运用自身权力，共同承担风险，努力降低合作者的顾虑与成本。

3.2.3 优化权责体系机制

责任是合作的保证，清楚明确的责任界限一方面能有效减少政府部门逃避责任、滥用权力；另一方面还能充分发挥其他主体的主观能动性，更好地承担起自身的责任。为了完善多主体合作的权责体系，政府应根据社会的发展和需要，合理调整职权范围，正确界定和行使政府权力，消除“官本位”的思想，打破部门垄断利益，还权于社会。但政府归还权力，“企业能做政府就不做”或“社会组织能做政府就不做”并不代表政府放手让民间来承担责任，而应解释为政府要有更强的实务操作与协商沟通的能力来诱导与劝服企业与社会组织配合，共同参与政府购买行为。其他主体同样要承担起相应责任，对政府负责、对资金提供者负责、对自身负责，更要对公众绝对负责，以公众利益为出发点和落脚点，不逃避，不退缩，为自己的行为承担后果。

3.2.4 建立信息共享机制

搭建多主体合作的互联网信息平台，在指定的平台上政府公开公共服务采购招标流程，企业、社会组织公开相关信息，在不同主体间建立整合与一体化的信息交流系统和汇报系统，实现各方信息共享的信息运行环境。信息平台的搭建有利于政府部门间以及政府与其他主体间的顺畅沟通，促进各主体信息的公开化和透明化，有利于各主体的相互监督，并且有利于获得企业、社会组织的大数据，进一步完善各组织的功能和作用。该机制对于我国当前通过政府信息化，提升公共服务水平具有重要的实践指导意义。

参考文I：

[1]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014（2）：2-13.

[2]颜佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报，2015（2）：14-18.

[3]康伟.我国公共危机协同治理的路径选择[J].学习与探索，2009（4）：176-177.

[4]张立荣.协同治理与我国公共危机管理模式创新――基于协同理论的视角[J].华中师范大学学报，2008（2）：11-19.

[5]何炜.协同治理视野下的地方政府与社会组织之间的良性合作关系[J].山东省经济管理干部学院学报，2010（6）：17-20.

[6]郑恒峰.协同治理视野下我国政府公共服务供给机制创新研究[J].理论研究，2009（4）：25-28.

[7]王名，蔡志鸿，王春婷.社会共治：多元主体共同治理的实践探索与制度创新[J].中国行政管理，2014（12）：16-19.

篇9

1.现代化理论

20世纪50年代，由美国著名经济学家库兹涅兹提议的在美国社会科学研究理事会中创立一个经济增长委员会并进行了一系列学术活动，同时于1952年创办了在国际社会学界有广泛影响的“经济发展与文化变迁”组织，因而，在其周围形成了一个联系紧密的学术圈子，这就为现代化理论的形成提供了充分的理论和实践准备。

现代化理论所针对的主要是西方国家近代以来的社会结构变迁，即在西方国家现代化过程中提出来的。我国著名社会学家孙立平教授将现代化理论概括为三点。第一，“传统—现代”二分法。即按照特定的标准将历史上曾经有过的社会或现在世界存在的国家划分为“传统的”和“现代的”两种类型。第二，社会发展的内因论。即社会发展的动力和现代化的主要动力主要来自内部，而发展中国家社会发展的不顺利，根本原因也是来自内因。第三，现代化趋同的假设。现代化理论家认为，在发展中国家发展的过程中，将会不可避免且越来越多地具有当今现代社会的特征。[1]

2.发展理论

然而，随着现代化理论越来越陷入遭到尖锐批评的困境，立足于研究发展中国家的发展理论却获得了越来越大的影响力。该理论主要由依附理论、世界体系理论和比较政治经济学理论所构成。埃及的阿明、德国的弗兰克等著名的依附理论学家对发展中国家进行现代化的研究设计，并以此激烈抨击传统的现代化理论。该理论基于以下假设：第一，不应当单独地分析一个社会的发展，而应当从世界系统里考察问题；第二，在许多情况下，往往是外来因素对社会发展的影响更为重要。[2]

代依附理论而起的是美国纽约州立大学的沃勒斯坦提出的世界体系理论。二者有紧密的联系，其不同之处在于：第一，依附理论的依赖是单向的，而世界体系理论的依赖是双向的；第二，世界体系理论避免了依附理论的“两分法”倾向；第三，世界体系理论强调这个世界体系是变动的。[3]

3. 社会转型理论

孙立平教授认为基于以上两种学术传统和社会发展理论，第三种发展社会学理论也在转型国家（20世纪最后20年中国、前苏联和东欧）的发展的背景下逐渐有了其形成和发展的土壤和可能。从一定意义上说，转型过程是一个更为复杂的社会变迁过程。从我国30多年的社会大规模变迁，可以更深刻地领会到转型过程所具有的独特和复杂的内容，从改革开放初期提出的“四个现代化”口号开始，没过多久便被“经济体制改革”的话语体系所替代，接着人们又发现单独的经济改革不足以保持经济的平稳、平衡和健康地发展，而应该进行社会的整体转型。于是就有了后来和现在的“行政体制改革”和“政治体制改革”的实践和口号，不可否认，这是任重而道远的。可以说，转型中包含了现代化的内容，但转型又不仅仅是现代化。同时，转型包含着发展，但转型又不仅仅是发展，应该是促进社会的整体进步。[4]

所以，认识社会发展理论，不仅仅要分清现代化理论和发展理论以及转型理论的联系和区别，更要在认清转型理论的基础上，如何探索一个合理的治理模式，促进社会的转型和实现社会的整体进步。

二、转型期社会治理模式的提出及分析

社会治理被看成是政府对社会进行管理的一种方式和手段，它是基于共同的目标，实现政府与社会、公共部门与私营部门的和谐共治。金国华教授认为社会治理在理论上被看做政府的部分权力向社会的回归，即还政于民的过程。在实践上，是我国社会管理体制的创新。一般普遍认为，社会治理是一种比较先进的社会管理方式，它能增进广大人民当家做主的主人翁精神，增强公民的社会认同和政治认同感，在缓解社会矛盾、促进社会稳定方面具有重要的现实意义。[5]

因此，选择合适的社会治理模式就成为各治理主体进行社会治理的核心要义。张康之教授认为，就人类社会的自我治理活动而言，曾经有过统治型的和管理型的社会治理模式，或者说，人类几千年的社会治理活动可以归结为统治型的和管理型的社会治理范型中来。与农业社会的自然经济相适应的是统治型的治理模式，与工业社会的社会化大生产想适应的是管理型的治理模式。而在从工业社会向后工业社会转变的过程中，出现了一种朝着新型社会治理模式前进历史趋势，这就是20世纪末所出现的以公共管理为过渡形式的社会治理模式。[6]

1. 统治型治理模式

在我国古代，儒家的德治思想占据主导地位，概言之，这是由统治型的社会治理模式所决定的，这种权力发挥直接作用的治理模式，只能以德治的方式进行统治，其目的就是要缓和阶级矛盾，降低阶级冲突，巩固统治阶级的统治地位，以维护特权阶级的经济利益和政治利益。实际上，这种“德治”并没有实际内容和意义，它只是为了实现统治者的一定程度的权威，亦即实质上是一种“权治”，依靠权力进行治理。所以，这种统治型的社会治理模式的根本性质决定了，“德治”是一种理想的状态，它并不具有实施的条件和基础。

2. 管理型治理模式

通过对近代以来的社会治理模式进行考察，法治成为该治理状态下的主要特征，它根本上难以与德治相容。在这种管理型的社会治理模式中，权力依然是其社会运作的轴心，但是这种权力是公共权力，是基于理性和权力制衡原则作为存在的条件的，保护个人私有财产，实现名义上的个人平等，防止权力被个人滥用。为防止权力被滥用或个人追求私利，就需要对权力进行合理分配，要么把权力集中起来，要么将权力分散。前者走向德治，后者走向法治。因此，在资本主义社会，资产阶级基于自己的阶级本质，为巩固本阶级的统治地位，实行名义上的自由平等，以法治来取得广大人民群众的认同和信任。[7]

3.公共管理社会治理模式

如上可知，统治型社会治理模式和管理型社会治理模式都是追求单一的德治或法治，都无法将二者相容。但是在公共管理中这种问题得到了解决。公共管理是一种新型的社会治理模式。首先，公共管理是一种服务型的社会治理模式。张康之教授认为这种服务型的社会治理模式能够将德治和法治统一起来，此时，道德和法律就不再是工具，[8]而成为一种治理模式，成为社会发展的基本内容，它服务于广大人民群众。在个人层面上所意味着的是自律和他律的统一，在秩序上实现了像巴尔所说的那种秩序：“来自人民自身—自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束。”[9]日本学者川岛武宜说：“法不是只靠国家来维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。”[10]所以，通过德治和法治的统一，自律和他律的统一，使法更好地服务于社会，服务于大众。

其次，公共管理是一种求实的社会治理模式。张康之教授认为，现代社会治理这能否承担起求实的责任义务，决定了他能否成为一个合格的现代社会治理者。[11]在求实这个伦理范畴和道德规范中，体现出了科学精神和道德价值的统一，对于社会治理体系中的岗位和职务等来说，求实表现为一种责任和义务；对于社会治理这个人来说，求实又是一种美德，亦如在以往的社会治理模式中，仁爱、公正、宽容和节制等等往往被看作是社会治理者的美德一样。但是，我们更倾向于把求实的精神和态度确立为社会治理这的责任和义务。因为，作为美德，只是社会治理者可有课无的东西。有了这些美德，会使治理者成为高尚的人，成为人们敬仰和称颂的“清官”。但是，没有这些美德，并不妨碍他作为一个治理者而存在。[12]因此，张教授说，对于现代社会生活特别是社会治理活动而言，求实是一项责任义务，同时也是一种美德。但是，作为责任义务，求实不是一项法律责任义务，也不是一项行政责任义务，而是一项伦理责任义务。[13]

再次，公共管理是一种公正的社会治理模式。公正问题是一个跨学科的问题，几乎各个基础性学科都对公正的问题发表意见，罗尔斯的专著《正义论》对公正问题的论述，受到学界的广泛关注。作为新型的社会治理模式，公共管理尤其重视对公正的追求。张康之教授在论及公共管理的公共问题时指出，以往的社会治理模式无非是社会冲突的被动应答，治理的目的是限制冲突和协调冲突，社会局部中的合作无非是从属于在更大范围冲突中夺取优势的目标，社会在整体上的普遍合作从来也未真正出现过。公共管理是一种谋求社会普遍合作的模式，公正是实现普遍合作之中。所以，实现社会公正，才有了合作的基础；任何时候，没有了公正，就必然会产生冲突。[14]因此，公共管理要实现善治，就必须始终伴随着公正的理念在旁。而公正的问题的解决，也是公共管理这种社会治理模式得以接受和实现的必要条件。

总之，从统治型社会治理模式到管理型社会治理模式，再发展到公共管理的社会治理模式，是社会历史发展、更是人类学术思想的巨大进步以及人类对社会发展规律和轨迹及社会本质认识的巨大飞跃。对公共管理社会治理模式的服务性、求实性和公正性分析，为人们认识和了解公共管理提供了一个清晰的框架和理论基础，提供了深刻的思考空间。

三、关于社会治理模式的几点思考

第一，社会治理的公共管理模式的多元治理主体。

社会治理中的公共治理主体不仅包括居于长期治理垄断地位的政府部门，而且还包括私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。我们都知道，在社会治理的很长一段时期，基于政府的职能定位，对社会公共事务的管理主要都是由政府垄断并进行强制实施的，政府几乎成为社会治理的独一无二的治理主体。而根据现代社会治理理论，政府并非社会治理的惟一主体，与此同时，私营部门和第三部门等非政府部门在公共事务的管理中也扮演着重要的角色，[15]除政府垄断的公共物品外，它们承担了社会生活的准公共物品和私人物品，有时对某些公共物品也有不可替代的产出作用，在某些领域，这些非政府部门可谓具有政府部门所没有的优势。政府部门应该转移某些职权和任务下放给私营部门，社会团体，充分发挥它们的资源和社会优势。所以，利奇和史密斯说：“治理涉及中央政府、地方政府、和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门。”[16]

第二，公共治理模式是一种自主自治的网络管理。

与传统社会治理模式中的单一等级协调方式和依靠市场机制发展作用不同，公共管理社会治理模式强调多元治理主体自主自治的网络管理。对于各非政府组织如私营企业、社会自治组织，社会志愿团体等来说，他们只需丧失个人或团体的部分经济利益；对政府部门来说，它只需放弃自己的部分强制权力。各治理主体间不再是监督和被监督的关系，而是合作关系，各主体形成利益交叉、权力交叉的关系，这种交叉关系就是自主自治的网络管理。

第三，政府在公共治理中的治理角色。

在传统社会治理模式中，政府扮演的都是“主导者”、“管理者”的一元角色，在社会治理环境中政府“说一不二”。而在公共治理理论中，政府摒弃了“一元”的帽子，开始以社会“中间人”的面貌出现，政府不再是主导者而变成了“参与者”，不再是管理者而变成了“指导者”，政府的作用就是通过协调各主体的关系和利益，达到社会共治，实现社会稳定。这种角色的转变，使政府成为“有感情的治理者”，耦合了公共管理治理模式的服务型本质。

一言以弊之，公共管理这种新型社会治理模式需要从理论上升到实践，在实践中不断丰富其内容。新世纪建设社会主义和谐社会也是公共管理所追崇的宏大社会愿景。

参考文献：

[1]孙立平，社会转型—发展社会学的新议题[J].社会学研究，2005.1

[2]同上

[3]同上

[4]同上

[5]金国华，关于社会治理的几点思考[J].思路与断想

[6]张康之，论不同社会治理模式中的法治和德治[J].江南社会学院学报，2002年12月第4卷第4期

[7]同上

[8]同上

[9][美]巴尔，三种不同竞争的价值观念体系[J].力文译现代外国哲学社会科学文摘，1993年第9期

[10][日]川岛武宜，现代化与法[M].北京：中国政法大学出版社，1994

[11]张康之，求实：社会治理者的责任[J].江南社会学院学报，2003年6月第5卷第2期

[12]同上

[13]同上

[14]同上

[15]丁煌，西方公共行政管理理论精要[M].北京，中国人民大学出版社，2005

[16][英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，见俞可平编：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000

作者简介：

吕军涛（1987-）河南商丘人，广西大学公共管理学院硕士研究生，行政管理专业；

篇10

“污染者负担”原则的接受和确认，在我国环境立法中呈渐进深化过程：在1979年的《中华人民共和国环境保护法》（试行）中规定是“谁污染，谁治理”原则，1989年的《中华人民共和国环境保护法》则修改为“污染者治理”原则，1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中发展为“污染者付费”原则（亦称“污染者负担”原则）。相应地，理论界也就有环境法的基本原则之一为“谁污染，谁治理”原则、“污染者治理”原则和“污染者负担”原则的不同提法。

“谁污染，谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责，并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则，在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程，从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围，将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责，而且要对可能产生的污染的治理负责，对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益，反映的是点源控制的思想，且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且，上述两原则尽管强调了治理的责任，但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题，因为污染者能做的只能是“治理”，于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系，所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。

“污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，明确了污染者不仅有承担治理污染的责任，而且具有防治区域污染的责任，有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者，还包括了污染物的产生者；治理污染的责任范围不局限于主体自身，还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求，更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。

“污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点，但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉，好象污染者只负有金钱义务，污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿（“付费”）。事实上，“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面，象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的，其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面，污染者的责任也不只是损害赔偿，还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用（“付费”）在内的诸多法定义务，更符合这一原则的宗旨和本意。因此，在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

2“污染者负担”原则的外化形式

“污染者负担”原则的具体内容和表现形式，在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任，具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。

2.1污染防治责任

污染防治包含两层意义：第一是“治”，即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染，谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如，实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法，由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等，交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染，这既可促进环保产业的发展，也为政府强化行政强制措施（如推行代履行治污）提供了法律依据和实践条件，从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染，谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染，体现的是“末端控制”的思想，其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”，着重体现全过程控制和清洁生产的原则，将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。

2.2损害补偿责任

污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性，或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为（即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”），但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏，并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益，影响区域乃至整个国家的环境质量，损害更大范围的公共利益〔1〕。因此，污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容：其一，污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿，即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二，污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任，即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理，即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救，各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金，尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点，若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害，既不现实也不合理，至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然，关于长年污染地区的补偿问题，如果完全由污染者负担，实难一一承受和自行承担，因而需要国家出资。关于国家出资额问题，我国台湾学者的看法值得重视和参考：“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当，毕竟，这仍然是花人民的钱。理想的方法是：国家以人民的税收出资一部分，另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分，如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面，为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成，国家自应负有责任；另一方面，全体人民事实上也享受着经济发展的成果，从而也有义务偿还污染的债务，全体人民是间接污染者，因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。

2.3损害赔偿责任

污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失，使所在地成为长年污染地区外，还常发生一些偶然性、突发性事件，如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等，势必造成当地他人的人身和财产损失，这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题，污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理，《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外，污染者往往不是单数加害者，存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外，如果存在共同致害行为的情节，应按照对损害发生的作用程度分割责任。

3“污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正

“污染者负担”原则一旦在立法上被确认，依据“谁污染，谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度，如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。

3.1“三同时”制度

“三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则，“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限，如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理，就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。

3.2排污收费制度

篇11

社会责任，无论是在西方发达的资本主义国家，还是在我国社会主义国家，都受到高度的重视，因为社会责任在一定程度上体现出一个国家经济发展的质量与水平的高低。其包含了不仅仅是社会整体对微观个体的直接要求，同时也是企业个体优化自身资源配置、实现社会利益与个体利益最大化的有机结合。考虑到我国的国有企业，因其特殊的身份地位，造成人们对国有企业职责认识模糊不清，从而引发了对国有企业义务与期望的指责。他们普遍认为，国有企业应该履行一种特殊的社会责任来回报国家对其政策的支持与投资，而不能以经济目标作为简单的评判标准来衡量国有企业的社会地位和调控职能。所以国有企业应该以区别于普通企业的更加高度的责任感来践行其内在的社会职能。比如在早期，魏峰就指出国有企业社会道德责任的承担，需要建立在国有企业自主意识的建立和行为自由选择的基础之上，并且国有企业社会责任的自觉承担会大大提高国有企业的整体形象，从而最大化地实现经济利益并使其健康发展。黄速建、余菁则从国有企业责任产生的根源出发，认为国有企业的社会责任，是社会对国有企业行为的客观期望，它由国有企业的性质所决定，具体体现为国有企业的非经济目标和经济目标。徐传谌、艾德洲则把国有企业的社会责任划分为宏观、微观、企业内部组织三个方面：在宏观层面，国有企业需要实现其政治性与全局性，具体体现为实现社会稳定与进步、就业、经济责任中的宏观调控职能；在微观层面，把国有企业定位为一般的公共性企业，其一方面要通过诚实负责、依法经营来实现经济利润的最大化，另一方面要履行环境保护、顾客至上、质量第一、公益事业、商业道德等多方面的企业基本职责标准。此外，在考虑宏观和微观层面以外，还认为国有企业还要权衡内部组织的有效性，把企业内部的最大责任归结为人的因素，即员工是企业最大的财富，也是最大的责任。彭红利对国有企业职责也持有相近的观点，他从制度的视角审视国有企业的社会责任，分别从正式制度与非正式制度约束的二维维度说明了国有企业践行社会责任还缺乏规范性与制度性，与国有企业的市场化改革还有出入。然后基于宏观、微观和企业内部组织三个层面来分析国有企业社会责任的特殊性，进而试图构建“政府—企业—社会”三位一体联动的国有企业履行社会责任长效机制。刘淑华、孙志梅、李呈等人则试图摒弃对国有企业社会责任传统的宏观论述，而是设计了一套衡量国有企业社会责任的客观标准。他们指出国有企业兼有“国有性”和“公司性”，同时实质上又具备了“公益性”与“营利性”的双重性质，所以在界定国有企业社会内涵的基础上，站在利益相关者的角度，分别从员工、股东、消费者、供应商、社区、政府和环境资源利益等多维角度阐释了一套科学的责任指标评价体系。持类似的观点的还有旭，他从社会公众的视角尝试建立央企社会责任评价指标体系，认为无论是央企还是民营企业，其社会责任无外乎“金字塔模型”与“利益相关者模型”这两个维度的内容，然而由于企业规模、企业所有制等因素的差异，其所承担的社会责任的具体内容存在着显著的差异。所以在考虑央企特殊性的基础上，分别从“国家利益”、“守法自律”和“公益慈善”三个维度来测评央企的社会责任，得出社会公众最为关注的是央企的守法自律表现。乔明哲，刘福成把国有企业分为垄断性国有企业与竞争性国有企业，指出两者在性质与功能上要区别对待。竞争性国企的主要社会责任为经济责任、法律责任以及经济利益取向的道德责任行为；垄断国企应尽力承担政治责任和道德责任。竞争性国企应建立以市场为导向、与国际接轨的社会责任体系，由政府和社会共同担当监督者；垄断国企应以效率为导向，强调政治责任，加强政府管制和社会监督。由此可知，国有企业需要承担的社会责任相比普通企业而言，更多的是要考虑非经济因素，是要体现公有制经济的优越性。同时，国有企业要从企业的性质与特殊职能出发，采用一套适用自己的评价标准。虽然对社会责任的衡量可以基于完全不同的角度，但是其最后的结果都是要实现社会与国家整体利益的最大化，要把政治职能与经济职能有机地整合起来。

（二）产权理论

产权改革作为推进国有企业市场化改革的重要手段，产权的明晰有助于国企改革更加高效，这主要是因为明晰的产权结构可以带来三方面的益处：其一，确定排他性的产权，从而确保市场交易的顺利进行；其二，形成有效率的企业产权结构，克服企业内部各种要素所有者之间在团队生产中的偷懒和搭便车行为；其三，通过完善的契约与法律制度来有效保护产权。我国国有企业现存的问题就包括产权关系的模糊不清，这种模糊的产权关系不仅使政企不分，企业的管理动力弱化，企业行为短期化，扩权过程中的国有资产流失，企业资产营运的低效率等，而且使国有企业经营机制转换的一系列问题难以得到根本性的解决，与现代企业制度的要求背道而驰，弱化了市场经济中所倡导的竞争与激励机制，限制其他环节改革的深化。因此，我国国有企业产权关系的重新构建是深化市场化改革的关键所在。对产权改革的研究主要聚焦于企业产权的规则与制度以及产权主体的选择，人们试图将产权主体与产权规则之间进行有效的衔接，从而找到一个既能实现国有企业的放权让利，同时又能建立现代企业制度这两者有机统一的结合点。王广亮、张屹山等指出国有企业的产权之所以受到不断的质疑，其原因在于改革过程中不断遇到诸如国有股减持，国企经营者私分国有资产等方面问题。所以国有企业产权改革的目的就是使社会财富重新分配与产权的更细化界定，而践行这一措施需要配套的政府规则和市场规则，但这两个规则又具有不可避免的局限性，因为政府规则的随意性带来了严重的腐败和政府行为的不可预见，而追求帕累托效率的市场规则又忽视了社会公平行为，所以他们认为对产权改革应该实行规则，既兼顾公平又协调了利益冲突。国有企业的绩效是与产权制度的明晰密切相关的，而产权的明晰又是需要良好的企业行为。冯飞、张永生、张定胜等通过对国有企业单个的案例分析，指出国有企业虽然可以通过企业家自我道德激励和模仿私有企业的产权激励来建立起企业家激励机制，但这些机制具有偶然性和不可持续性，而明晰的产权制度则能为这些机制提供具有自我执行功能的制度保证。张卓元认为我国的国有企业改革远远没有到位，与社会主义市场经济的方向还有差距，政府应该更进一步减少国有企业的数量，并且在产权改革方面继续推进股份制改革的步伐，而且对中央的垄断行业改革不宜久拖不决。许多学者认为真正可以解决国有企业内在问题的根本途径是产权主体的多元化。因为一旦实施产权的多元化就会形成多个投资主体相互制衡的产权结构，进而建立相互制衡的法人治理结构，这样的结果无论是对于私营企业还是国有企业而言，都是有利于企业的健康成长。当然，倡导产权主体多元化在很早以前就有人提出，比如祝志勇就指出产权主体特性与经营者行为及效率有直接的关系，强有力的经济约束机制和资源配置的优化机制依赖于产权主体多元化、独立化这一根本性产权制度，而国有企业产权主体多元化、独立化又是对市场经济的理性认识。不可否认，由于非公有制经济的发展以及外资经济的涌入，再加上我国法律法规逐渐健全与完善，产权主体化改革的步伐也在加快。产权主体多元化能激发企业家才能与企业效率，但是产权多元化如果不能解决政企分开，不能落实产权责任这些问题，那么产权多元化改革就是没有必要的，因为产权多元化改革的最终目的就是巩固和发展公有制经济，如果企业一旦缺乏相应的独立运行机制，受到更多外部因素的干扰，那么它的发展就不会那么顺畅，就正如企业受到政府等非经济因素的行政干扰，必将会扰乱企业的正常合理运行。另外，国有企业的管理机构如果不能对企业的经营状况承担责任，那么企业产权的多元化改革就会出现责任推卸，权责不明的状况，这样不仅会影响企业的形象，还会让其他的产权主体忽视企业的效益，损失国有资产。因此，刘磊、刘益、黄燕等指出在国有资产管理机构如果不能有效管理国有资产，国有资产的权益有可能被“高效产权”与内部人共谋侵犯，甚至可能引起更大规模的资产流失。周其仁等学者认为公有制企业的问题在于各种生产要素的产权没有清楚地界定，导致各参与方没有清楚的合约，所以责任的区分就不能明确，进而导致公有制企业的发展滞缓。严汉平、白永秀等则指出实施产权多元化要求政府适度退出并且要消除所有制的歧视以及打破所有制垄断，同时要明确产权多元化的主体是企业而不是政府，产权多元化是市场行为而不是政府行为。所以，综上所述，国有企业产权改革一方面需要政府的规制，企业的激励；另一方面国有企业的改革又要有明晰的产权与主体结构，要通过企业产权的不断置换与改造逐渐使产权关系明晰的主体进入，并且要尽可能地减少政府的行政干预，落实管理机构的问责机制。此外，国有企业产权多元化的改革决不能消融公有制经济占主体的这一地位，多元化主体的最核心目标是公有制经济。

（三）内部控制

论国有企业虽然在宏观层面存在诸如产权不明、社会责任模糊等方面的问题，但是聚焦到国有企业管理上，也同样存在着不可忽视的内部控制问题。内部控制相比较国有企业外在的问题而言更具有隐秘性和不可忽视性，内部控制的好坏会直接影响着国有资产的风险与效益。黄江涛运用内部控制整体框架对国有企业进行了评估与调查，认为国有企业存在诸如控制环境、控制活动、风险评估与管理、信息与沟通、检查与监督等方面的共性问题。朱小芳，周大伟、杨丹也持有相近的观点，他们认为完善并运转良好的企业内部控制是企业能够在激烈的市场竞争中屹立不倒的重要基础，但是我国国有企业却存在三个方面的内部控制问题：其一是缺乏完善的企业法人治理结构；其二是企业内部控制制度不完善或者执行不得力；最后是内外部监督乏力。陈容、朱锦余指出我国国有企业由于存在国有企业产权制度不清晰、法人治理结构不完善、国有企业目标多重性、国有企业“官本位”思想较为浓厚、国有企业管理层级多，业务板块多这五个方面的特殊性，从而加大了内部控制的难度，并且指出我国国有企业的内部控制决不能仅仅参照西方国家的标准，而是需要结合我国实际制定出现实性的控制目标。对比学者们的研究，可以看到国有企业虽然在国家经济发展过程中发挥的作用具有特殊性，但是国有企业在本质上而言，还是一个以营利为目的微观个体。尽管指责国有企业通过国家政策垄断了大量的公共资源从而获取了巨额利润，但是国有企业的利润最终是通过国家财政拨付的手段重新转移到人民的手上，所以从国有企业实现的最终目的上看，国有企业赚取大量的经济利润是允许的，只要国有企业将利润合理进行分配与应用，诸如一方面用于改善人民生活，促进国家经济整体发展上；另一方面将利润投资于改善公司治理与技术研发上，这样国有企业既实现了宏观调控的功能，同时又发挥个体微观企业作为经济实体的作用。但是，要想充分发挥国有企业上述的两个功能，就必须做好国有企业的内部控制，只有通过现代化的公司治理以及良好的制度约束，比如规范企业职工的工资报酬，明确主体责任，实施严格的风险管理、内部审计以及竞争性的淘汰机制，这样才能在源头上减少国有资产流失，严控国有企业财产风险。此外，尽管国有企业有其自身的运行特点，有着自己的控制环境，但是这不能单纯地就在内部控制上实施完全的区别对待，一般企业的内部控制制度还是需要借鉴，只是需要在控制程度上进行加深与拓展。

二、关于国有企业治理的问题

（一）国有企业治理的制度设计

国有企业治理的实质就是要通过一套科学的制度设计来约束企业的管理行为与运行机制，从而从根本上弱化国有企业政治角色的功能，也从源头上制约管理者权利的滥用与企业本身效率的损失。当然，国有企业出生的土壤让其不可避免地要受到政府行政的干预，但是可以从设计制度出发，逐渐消除政企不分的现象，让国有企业能有私营及民营企业那样成长的经济环境，真正让国有企业做到经济反哺政治这样定位的转换。但是需要注意的是，无论是怎样的制度设计，在重要的国有企业部门，公有制经济的地位决不可削弱。现行的国有企业治理大致有以下几种观点：黄速建认为国有企业实行混合所有制是建立现代企业制度、现代国有企业制度的主要组织形式和实现形式，混合所有制经济对国有企业改革的深化、资源配置效率的提高、企业竞争力的增强起到了重要作用。武常岐、张林等也认为国有企业引入非国有资本改善了企业的经济绩效，但是企业控制权的变化对于绩效提升的效果更为明显。因此，即使是混合所有制的改革也要保持公有制经济绝对控制权。王炳文从委托理论视角出发，在深刻认识国有企业运营规律和委托关系的基础上，结合国有企业的经济效率、国有企业的公司治理机制、国有企业的外部监督等方面继续深化国有企业改革。刘赣州主张对国有企业治理制度进行改革和创新，建立基于人力资本产权的国有企业治理制度，其基本特征有公司治理主体多元化、经营者在公司治理中具有双重身份、职工参与公司治理由形式走向实质与公司剩余索取权共同分享，这种创新的制度有利于突破原有的“股东至上”逻辑。丁小强认为国有产权的实现形式需要创新，要在原来产权主体与结构多元化的基础上进行深化，构建产权实现的理想模式，即一方面要明确国有产权主体———国有产权的监督、管理与经营分离和国有产权客体———国有资产的资本化经营；另一方面要体现国有产权功能的主导性，也就是以股权经营的方式发挥国有经济的主导作用。

（二）国有企业管理者

重塑作为企业的管理者，其管理企业能力的高低在很大程度上影响着一个企业的未来发展与公司绩效。由于我国在国有企业的管理体制上存在一些政企职能不分等方面的现象，这直接造成国有企业的管理者在很大程度上偏离了理性经济人的假设，从而没有切实地履行好管理者的职能。另外，由于国有企业受到国资委等政府部门的直接管理，所以这就导致国有企业在很长的时间内带有浓厚的政治色彩，再加上国有企业管理制度上的缺陷，国有企业的高层管理者在企业内部渐渐被打上了行政化、等级化与官员化的烙印，并逐渐偏离了为企业效率的提高以及企业的进步而努力奋斗的经济目标。因此，国有企业的管理者需要重塑，需要消除管理者异化并最终回归到理性经济人的原点。当然，国有企业管理者的重塑也并不意味着完全地抛弃现行的管理模式而重新开始，只是要改革那些不适合国有企业市场化的规则与激励机制。王玲玲认为要想真正解决管理者异化这个难题，一定要考虑我国国有企业的特殊性，决不能照搬由西方治理理论所指导下的公司模式，而要从顶层设计、制度安排、文化治理等方面重塑国有企业管理者，从而达到提高国有企业治理效率的目的。吕长江、赵宇恒通过理论与实证分析研究管理者权力在企业激励契约中的作用，得出由于权力大小的不同，国有企业管理者会做出不同的行为选择与反应，所以在管理者重塑时需要考虑管理者权力的大小并且对不同主体实行有区别的绩效激励政策。当然，管理者重塑也包括管理者内部组织的重塑，王元芳，马连福研究发现，党委会与董事会的“双向进入、交叉任职”会增加公司的成本，而与监事会、高管层的“双向进入”可以显著降低成本，且党委副书记兼任董事长、监事长或总经理有助于抑制成本的产生；党委会的“双向进入、交叉任职”可以通过影响成本进而提升公司价值。所以这为我国优化国有企业政企关系、党企关系提供了参考。

（三）国有企业治理效率不同

股权结构的国有企业会有不同的公司治理结构，这就给国有企业的改革提供了一个全新的研究思路。以往总是局限于国有企业的整体效益，总是注重公有制经济在国有企业中发挥的作用，但忽略了不同结构的股权会带来不同的公司效率。有的国有企业可能更适合于全部国有控股，他们执行的效率可能比混合所有制的效率更高效，但是有的国有企业可能更加偏好于多样的股权结构，这样可能更容易激起各种股权结构之间的公平竞争与合作，所以当现在有很多的学者在极力推崇混合所有制改革时，他们实际上是忽视了一个效率比较的问题，仅仅从整体上考虑部分国有企业混合所有制改革所带来的政策红利。当然，从长久来看，混合所有制改革是大势所趋，但是无论是怎样彻底的改革，都有必要考虑国有企业的不同类型。郝书辰、陶虎、田金方等通过构建国有企业治理效率评价指标体系，进而通过因子综合评价模型对不同股权结构的国有企业治理效率比较研究，得出国有独资公司、国有控股企业、集体企业为代表的公有制企业的效率是较高的，国有独资企业的总体效率相比较而言是较低的，所以要对国有独资企业、国有独资公司进行改革，消减国有经济的成分。张一鸣、田金方将国有企业治理模式分为国有独资、国有控股和国有参股三种模式，通过构建主成分综合评价模型，对三种模式治理的效率进行比较，得出不同类型国有企业之间随着国有股比例的不同，所承担功能的比重也不同，因此应该积极推行股权分置改革。陶虎，齐新家则通过对山东省国有独资企业治理效率的研究得出在1999—2005年期间山东省国有独资企业运行效率是呈现上升趋势的。这说明尽管国有企业需要改革，但是看到单一的所有制企业也不是完全没有效率的。总而言之，判断一个企业运行效率的高低，要从不同的角度来进行比较。治理一个公司也不能仅仅用单一的指标来衡量，国有企业虽然在运行效率上有所损失，但可能在功能效率上能弥补运行效率的不足。所以对国有企业的改革要从一个客观的角度来看待，可能有些国有企业仅仅需要在管理体制进行改革就可以解决存在的诸多问题，有些国有企业的确需要引入多种资本来解决效率低下的难题。因此，要对国有企业进行具体分析，不同行业采取不同的改革措施。

篇12

“谁污染，谁治理”原则是将治理责任限制在污染者只对其已经产生的现有污染负责，并且只对污染治理负责。这完全是一种消极的事后补救原则，在很大程度上并不能贯穿于环境管理的全过程，从而也就失去了其作为环境法的基本原则的应有价值和功能。“污染者治理”原则扩大了责任范围，将其扩展为污染者不仅对已产生的现有污染的治理负责，而且要对可能产生的污染的治理负责，对污染的长期影响负责。这两个原则都着重强调污染的个体责任和个体利益，反映的是点源控制的思想，且极易给人以污染者只负有治理环境污染的义务而不负有对他人造成的人身或财产损失承担责任之虞。并且，上述两原则尽管强调了治理的责任，但对于客观存在的不能治理或不愿治理等问题，因为污染者能做的只能是“治理”，于是就没有切实可行的有效替代形式来协调经济发展与环境保护的关系，所以国家和社会就极易成为污染治理责任的被转嫁者。

“污染者负担”原则不同。其强调污染环境造成的损失及防治污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会，明确了污染者不仅有承担治理污染的责任，而且具有防治区域污染的责任，有参与区域污染控制并承担相应费用的责任。这一原则并未将环境责任主体限于排放者，还包括了污染物的产生者；治理污染的责任范围不局限于主体自身，还扩展至区域的环境保护。这体现了污染者个体责任的扩大和保护公益权的法律要求，更符合环境保护的公益性质和环境资源的公共资源属性。

“污染者负担”原则与“污染者付费”具有许多共同点，但“污染者负担”不等于“污染者付费”。“污染者付费”的提法本身给人一种错觉，好象污染者只负有金钱义务，污染者所承担的环境责任形式只能是经济性补偿（“付费”）。事实上，“付费”只是污染者履行治理环境污染义务的重要方面，象环境影响评价、限期治理、“三同时”等制度并不是光靠“付费”就能解决的，其他诸如安装和管理污染处理设施、营造绿地等都需要污染者以非金钱方式进行。即使在受害者救济方面，污染者的责任也不只是损害赔偿，还包括停止或减轻污染、恢复原状、消除污染等形式。“污染者负担”原则涵盖了承担污染治理费用（“付费”）在内的诸多法定义务，更符合这一原则的宗旨和本意。因此，在环境立法中应确定的原则是“污染者负担”原则而非“污染者付费”原则。

2“污染者负担”原则的外化形式

“污染者负担”原则的具体内容和表现形式，在环境法领域中一般表述为行政责任、民事责任和刑事责任，具体范围涉及污染防治责任、损害补偿责任和损害赔偿责任三种。

2.1污染防治责任

污染防治包含两层意义：第一是“治”，即要求污染者必须对自己所产生的环境污染积极主动负责治理。污染者是治理污染的责任主体。“污染者负担”原则不同于“谁污染，谁治理”原则和“污染者治理”原则之处在于污染者可以不依靠自身的力量解决环境污染问题。比如，实行污染治理责任的责任主体和行为主体分离的作法，由污染者负担必需的处理费用和提供相关的资料等，交由专业化的污染治理公司负责治理环境污染，这既可促进环保产业的发展，也为政府强化行政强制措施（如推行代履行治污）提供了法律依据和实践条件，从而有利于更好发挥末端治理应有的效用和潜能。第二是“防”。“谁污染，谁治理”和“污染者治理”的重点是治理已有的污染源及其所造成的环境污染，体现的是“末端控制”的思想，其所涉及的预防为主问题也只是停留在末端治理思想和战略指导下的预防上。以“污染者负担”原则为指导的“防”，着重体现全过程控制和清洁生产的原则，将末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主。

2.2损害补偿责任

污染者的排污行为尽管具有相当程度的价值正当性或社会有用性，或其本身常常是各种创造社会财富、增进公众福利的活动在进行过程中的附带行为（即环境法学说中的“污染风险的不可避免性或不非难性”），但排污的结果却是使公众共享的环境资源遭受污染和破坏，并长期影响污染所在地的公民、法人或其他组织的合法权益，影响区域乃至整个国家的环境质量，损害更大范围的公共利益〔1〕。因此，污染者所必须承担的损害补偿责任就应包括两方面的内容：其一，污染者应向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定税费作为对环境资源利用和所致损害的补偿，即对公益权的补偿。这在我国环境立法中主要表现为排污费制度。其二，污染者应承担向长年受污染地区的受害者提供损害救济和补偿的责任，即对受害者私益的补救。私益补救可以通过基金形式由政府出面加以协调处理，即环境受害的行政补救。关于环境受害的行政补救，各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的办法筹集补偿基金，尔后用此基金向遭受污染物侵害的人提供补偿〔1〕。污染损害通常补偿数额巨大且污染者具有多元化特点，若由个别或现有的污染者承担历年来的污染损害，既不现实也不合理，至少应由所有的污染侵害者负担相应费用。当然，关于长年污染地区的补偿问题，如果完全由污染者负担，实难一一承受和自行承担，因而需要国家出资。关于国家出资额问题，我国台湾学者的看法值得重视和参考：“如果以国家补偿的方法来进行全面、悉数的损害填补不妥当，毕竟，这仍然是花人民的钱。理想的方法是：国家以人民的税收出资一部分，另外由现行的污染者与可得知的旧污染者负责一部分，如此共同来赔偿”〔2〕。因为一方面，为了经济发展的需要间接放任环境污染的形成，国家自应负有责任；另一方面，全体人民事实上也享受着经济发展的成果，从而也有义务偿还污染的债务，全体人民是间接污染者，因为人们的生存和发展的需要刺激了污染的产生和扩大。

2.3损害赔偿责任

污染者的排污行为除了给国家和社会的公共环境资源造成损失，使所在地成为长年污染地区外，还常发生一些偶然性、突发性事件，如有毒化学品泄漏、污水管道破裂等，势必造成当地他人的人身和财产损失，这就引发了对私益的侵权及侵权损害赔偿问题，污染者必须承担相应责任。我国民法将环境污染致人损害作为特殊侵权行为处理，《中华人民共和国民法通则》及各环境法规范均对此作出了明确规定。此外，污染者往往不是单数加害者，存在共同侵权行为。共同侵权行为者必须对损害负连带责任。另外，如果存在共同致害行为的情节，应按照对损害发生的作用程度分割责任。

3“污染者负担”原则的确认与若干环境法基本制度的修正

“污染者负担”原则一旦在立法上被确认，依据“谁污染，谁治理”和“污染者治理”原则创立起来的现有环境法基本制度，如“三同时”、排污收费、限期治理等制度就需要予以相应调整。

3.1“三同时”制度

“三同时”制度要求污染者的污染治理设施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用。依据“污染者负担”原则，“三同时”制度可以突破污染者自建污染治理设施自行治理污染的局限，如污染者将产生的污染物交由专业性的污染治理公司治理，就没有必要要求污染者同时设计、同时施工、同时投入使用污染治理设施。

3.2排污收费制度