大气污染的具体现象范文

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篇1

中图分类号：F810.451 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）01-0013-06

一、京津冀治理大气污染的财政金融政策协同配合必要性

空气具有流动性，是人类最重要的公共物品。治理大气污染，保障清新空气，既是政府的一项重要公共治理责任，也是全社会共同参与治理的重要任务;既需要发挥财政政策对治理大气污染的引导和支持作用，也需要发挥金融政策对治理大气污染的资金保障作用。只有实现财政金融政策协同配合，才有利于实现对大气污染的源头治理、过程治理和结果治理。

首先，治理大气污染，必须发挥财政政策的引导和支持作用。治理大气污染是满足社会公共需要的一项重要内容，体现着财政根本目的和财政功能取向。财政对治理大气污染的引导和支持作用，一是体现在税收政策上，能够发挥其抑制污染排放，支持清洁生产和消费的作用。如通过征收环境保护税（或污染排放税）和完善消费税制度，能够对高耗能、高排放、高污染行业和领域，发挥税收抑制作用;通过对节能减排的环保产业、环保产品提供税收优惠，能够发挥税收对清洁生产和消费的激励作用。二是体现在财政支出政策上，通过增加财政对环境保护的直接投资，增加节能减排技术研发支出，增加产业结构改造的财政贴息，增加节能环保产品消费的财政补贴，促进节能技术研发与应用，促进产业结构改造提升，促进节能低碳产品消费。三是体现在政府采购政策上，通过实施政府绿色采购，优先购买符合低碳环保认证标准的产品和服务，能够激励节能减排技术创新，推进节能减排技术应用和低碳环保产品消费。

其次，治理大气污染，必须发挥金融政策的资金保障作用。治理大气污染，必须发挥市场力量的决定作用，需要全社会共同努力，协同治理。金融对治理大气污染的资金保障作用，一是体现在金融机构的绿色信贷政策导向上，通过对节能减排技术研发单位，新能源开发利用产业，对传统产业改造升级企业和现代服务业领域等提供信贷资金，能够保障节能减排技术研发、新能源开发利用、传统产业结构改造升级、现代服务业发展的资金需求，有利于促进节能减排技术研发和应用，全面提升产业结构层次和水平，优化能源结构，提高能源利用效率。二是体现在金融市场领域，通过建立和完善碳排放交易市场，开发碳金融交易产品，不仅有利于实现节能减排项目的市场融资，还能够在市场领域真正体现“谁污染环境，谁付费”和“谁保护环境，谁受益”原则，使区域和企业从节能减排行动中直接获得收益，有利于调动节能减排的积极性和主动性。

第三，治理京津冀大气污染，必须搞好财政金融政策协同配合。京津冀作为我国大气污染的重灾区，是我国治理大气污染的重点和难点区域。由于该区域内的北京市、天津市、河北省三个次区域间的社会经济发展严重不平衡，存在很大的梯次落差，因而在治理京津冀大气污染方面，搞好财政金融政策协同配合显得更为重要。一是从治理大气污染一般意义上看，搞好财政金融政策协同配合，是发挥好政府与市场各自功能，提升对大气污染的多主体、多层次、多维度综合治理能力的客观需要。二是京津冀大气污染重，治理难度大，更需要财政金融政策的协同配合。京津冀是我国空间分布上人口最稠密的区域之一，也是继“珠三角”、“长三角”之后的全国第三大增长极。治理该区域工业化、城镇化造成的能源消耗和污染排放造成的大气污染，更需要发挥好财政政策的财力支持作用和金融政策的资金保障作用。三是治理京津冀大气污染，需要搞好财政金融政策的区域协同配合。京津冀区域中的北京市、天津市、河北省三个次区域发展严重不平衡，治理大气污染的财政能力和金融力量差异很大。由于治理京津冀大气污染中河北省相对于北京市和天津市而言，任务最重，压力最大，财政能力最低，金融力量最弱，单纯依靠其自身能力，实现经济转型和产业结构调整，完成国家大气治理行动计划的各项目标任务还存在很大困难，只有搞好财政金融政策的区域协同配合，才能更好地发挥区域协同力量，共同治理好京津冀大气污染。

二、京津冀大气污染协同治理的现状与问题

（一）京津冀大气污染协同治理现状

从京津冀大气污染协同治理情况看，各行政区围绕治理大气污染，已经明确了各方的任务目标、重点任务与具体责任，建立了联合防治工作协作机制，开展了治理大气污染的具体行动。中央为推进京津冀大气污染协同治理，还采取了“以奖代补”的激励性财政政策。

1. 明确了京津冀大气污染协同治理的目标任务。早在2010年5月，国务院的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》中，就明确将京津冀区域确定为开展大气污染联防联控工作的重点区域。2013年9月，国务院的《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，进一步明确了京津冀及周边地区大气污染防治的近期主要目标和具体指标，统一部署了京津冀及周边地区分工负责的大气污染防治的重点任务和各自承担的具体责任，凸显了国家对于治理京津冀及周边地区大气污染防治的重视程度。

2. 建立了区域联合防治大气污染协作机制。为了更好地协调京津冀及周边地区大气污染防治工作，国家正式启动了由北京市、天津市、河北省、山西省、、山东省，以及环境部、国家发改委、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、中国气象局、国家能源局负责同志共同参与协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。按照“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的工作原则，重点研究协调解决区域内突出环境问题，组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。

3. 中央采取了“以奖代补”的激励性财政政策。为了鼓励和支持京津冀及周边地区大气污染防治工作，调动京津冀及周边地区治理大区污染的积极性，2013年10月，中央采取了激励性财政政策，按照“以奖代补”的方式，安排50亿元专项资金，全部用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，重点向治理大气污染任务最繁重的河北省倾斜。

4. 京津冀同步开展了治理大气污染的具体行动。各地按照《细则》部署的任务，以完善大气污染治理的地方法规，淘汰燃煤小锅炉，有序淘汰落后产能，实施污染企业搬迁再造，治理汽车尾气污染和面源污染为重点，以“壮士断腕”的决心，采取了治理大气污染的积极行动，形成了层层行政动员，具体分解任务指标，限定时间节点，重拳治理大气污染的局面，取得了初步成效。

（二）京津冀协同治理大气污染面临的主要问题及原因

从京津冀协同治理大气污染的现状看，虽然国务院的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，体现了对京津冀及周边地区近期治理大气污染行动目标、具体指标、重点任务和具体责任的统一部署，体现了目标明朗、任务明确、责任分工特点，国家还专门建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，安排了治理大气污染的专项资金，但在京津冀协同治理大气污染的合作方面，还面临着一些亟待解决的深层次问题，集中表现为京津冀还缺乏协同治理大气污染的长效保障机制，缺乏区域内财政金融政策的相互配合，存在着治理大气污染的可用资源与承担任务不匹配现象，制约了京津冀治理大气污染的环境效益。

1. 治理京津冀大气污染，缺乏长效保障机制。京津冀目前还处于跨越碳排放强度高峰的初级阶段，距离跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰还存在很大差距，还面临转变经济发展方式、调整产业结构和能源结构、提高能源利用效率，控制工业化和城镇化发展中的人均碳排放和碳排放总量上升的艰巨任务，寄希望在短期内很快跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰，取得“一蹴而就”的成效是不现实的。治理京津冀大气污染，既是攻坚战，也是持久战，既要靠行政手段，也要靠法律手段和经济手段。当前京津冀在治理大气污染中，虽然在淘汰落后产能和强制污染企业搬迁改造等方面，利用行政手段能够取得一些成效，但从长期看，还需要利用法律手段和经济手段，为治理京津冀大气污染提供长效保障。

造成京津冀治理大气污染的法律手段和经济手段运用不充分的原因，主要在于我国财税金融制度还不能适应低碳绿色发展需要。一方面，我国还没有按照“税制绿化”和“财政绿化”要求，完善税收制度和财政制度，导致我国现行税收和财政在促进节能减排和产业结构改造提升方面，缺乏科学的制度安排，不利于发挥治理大气污染的财税制度功能。另一方面，我国在信贷考核体系中，还没有把绿色信贷真正嵌入信贷制度内容中，还没有形成导向清晰，内容完整的绿色信贷体系，减弱了治理大气污染的金融制度功能。

2. 京津冀治理大气污染，缺乏财政政策的相互配合。突出的表现是财政金融杠杆利用不充分。就财政政策而言，一是由于矫正利益分配和选择行为的污染排放税，激励节能减排的税收优惠，均缺乏系统性的税收制度安排，影响了税收的行为矫正功能，不利于从利益机制上调动企业治理能源消费和污染排放的积极性。二是各级政府对产业结构改造和治理污染排放投入的专项资金规模有限，特别是财政相对紧张的河北省辖区内的基层政府在促进“转方式、调结构、惠民生”方面的财政资金处于“捉襟见肘”状态，影响了地方财政对治理大气污染的投入力度。三是受制于政府财力紧张等因素的影响，政府低碳采购、绿色采购尚未转化为普遍行动，影响了政府采购引领低碳发展的作用。四是在治理大气污染的财政支持能力方面，京津冀公共财政能力差距悬殊。如河北省的人均公共财力水平仅为北京市人均公共财力水平的18%，仅为天津市人均公共财力水平的22%，即便是考虑到中央对地方财政的转移支付因素，河北省人均公共财力水平也仅为北京市的29.8%，天津市的38.3%①。在这种情况下，仅靠各地“单打一”式的财政支持方式，无法取得协同治理的最优效果。

京津冀所以形成了治理大气污染的财政能力差距悬殊而又缺乏相互配合的局面，关键在于行政体制的“利益樊篱”阻碍了共同合作与相互帮助。即便是在河北省人均公共财力水平与京津差距如此悬殊的条件下，在产业跨区域迁移过程中，处于总部经济所在地的区域对分支机构经营地争夺企业所得税的现象仍然非常激烈，把本来应由分支机构经营地获得的企业所得税纳入了总部经济所在地。不仅在税收法律制度上违背了地域管辖权优先征税要求，不符合国际通行的准则和规范，也不利于跨行政区之间的项目合作与发展。

3. 京津冀治理大气污染，缺乏金融政策的相互配合。从金融政策来看，一是在财税矫正与金融跟进式的治理大气污染方面，由于京津冀的财税矫正作用不到位，影响了商业金融机构对节能减排和产业结构改造企业提供金融支持的积极性，以追求利润为目标的商业金融机构贷款，对节能减排和产业结构改造缺乏有效支持的内在动力，未能及时跟进到治理大气污染行动中。二是有利于控制污染排放的碳金融交易市场刚刚启动，涉及碳指标配置、碳交易价格等方面的制度还不完善，尚未发挥出金融市场对节能减排和治理大气污染的促进作用。三是在治理大气污染的金融力量方面，京津冀金融资源配置严重不平衡。如河北省人均获得金融贷款仅为北京市人均获得金融贷款的14.4%，仅为天津市人均获得金融贷款的23.07%②。如果不改变这种局面，京津冀调整产业结构和优化能源结构的节能减排和治理污染效果非常有限。

京津冀金融资源配置严重不平衡，突出表现在人均金融贷款差距、外汇资金利用差距、人均利用FDI差距等诸多方面。其中，造成人均金融机构贷款差距的根本原因在于区域间信贷指标分配不合理。造成外汇资金利用差距的原因在于区域间外贸进出口差异及其可获得外汇资金利用机会不平等。造成利用FDI差距往往与区域间相互争夺和拦截FDI项目有着直接关系。

4. 京津冀治理大气污染，缺乏财政金融政策的区域配合。由于受制于行政体制羁绊，京津冀尚未建立区域间财政金融政策的横向协同配合机制。在京津冀人均公共财力资源差距悬殊的条件下，虽然国家设立了大气污染治理专项资金，中央财政也采取“以奖代补”方式安排了纵向补助资金，但这种带有“药引子”式的奖励资金，不仅支持力度非常有限，也因财政困难地方实在拿不出足够资金治理大气污染，降低了其“以奖代补”的财政引导功能。在京津冀人均贷款水平差距悬殊的前提下，由于缺乏区域间横向的金融政策协同配合，一方面导致人均贷款水平较低的地方因信贷资金支持力度弱，无法满足其产业改造和治理大气污染的资金需要。另一方面，碳金融交易制度不完善，碳排放指标的区域配置不合理，碳排放市场交易容量小，不利于发挥京津冀治理大气污染的市场化的金融合作，影响了节能减排和治理污染成效显著的区域和企业通过出售碳排放权获得市场融资的机会，进而制约了治理大气污染所获得的资金支持。

5. 京津冀治理大气污染，未能按照区域环境效益最大化要求配置资源。京津冀之间的经济发展水平和产业结构层次存在明显的“梯度落差”，导致同等的财政金融资源，投入不同区域产生的环境治理的效益差异很大。其中，落后区域治理大气污染的替代渠道多、政策实施空间大，以治理项目带动的财政金融资源越是投入到落后区域，其环境治理效果越显著。正是由于京津冀在治理大气污染未统筹考虑资源投入上的整体环境效益，而是采取各自把持资源和“各扫门前雪”的做法，这种源于体制障碍、制度缺陷所造成的京津冀治理大气污染缺乏长效保障机制，缺乏财政金融政策相互配合与区域配合现象，导致了京津冀治理大气污染的财政金融资源的区域错配，降低了京津冀治理大气污染的环境效益。

三、治理京津冀大气污染的财政金融政策协同配合的对策

协同治理京津冀大气污染，既是攻坚战，也是持久战。既要明确考核目标和任务分工，又要注重协同合作，必须在协同治理大气污染过程中，牢固树立区域环境效益至上的理念，创新体制机制，最大限度地克服各种阻碍协同合作的制度障碍和行政体制障碍，必须针对京津冀治理大气污染的任务和三地客观存在的财政金融资源差距，密切财政金融政策协同配合，在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时，要更加注重发挥市场的决定作用，发挥多层次资本市场融资功能，多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，为治理大气污染提供相应的资金保障。

（一）近期应采取的具体措施

1. 完善跨区投资税收征管体制。对于总部经济所在地与分支机构所在地之间、存在于区域内的“飞地经济”现象，应按照地域管辖权优先征税，居民管辖权补征税款的要求，制定国内跨区域的统一、规范的企业所得税核算标准和分享办法，克服各地为争取分支机构项目落地而乱施税收优惠和任意让渡税款行为。同时，还应统一税收征管的执行标准，以解决京津冀在税收征管过程中存在的三地执行标准差异和由此造成的纳税人为减轻纳税义务而产生的跨区域报税问题。

2. 加大中央对环首都地区环境保护的财政转移支付力度。治理京津冀大气污染是京津冀协同发展的重要内容，是重大国家战略，中央财政应承担更多事权和支出责任。在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目，淘汰落后产能，产业改造升级，发展战略新兴产业，促进消费节能和消费减排等综合治理京津冀大气污染内容方面，加大中央京津冀环境保护的财政转移支付的资金支持力度，是落实国家重大战略，促进环首都地区生态环境保护的客观需要。

3. 在京津冀协同治理污染的发展过程中，应通过金融管理特别是信贷管理体制创新，增加绿色信贷权重考核体系等举措，对承担治理大气污染任务重，产业结构调整压力大的相关区域，增加其鼓励节能减排和产业结构调整的绿色信贷指标，提高其金融机构存贷比水平，使京津冀资金保障与京津冀承担的治理大气污染的产业结构改造任务相一致。通过增加和调剂京津冀区域的信贷指标，支持其传统产业结构改造升级和战略新兴产业发展。

4. 协调京津冀利用外商直接投资的空间布局关系。按照京津冀产业一体化协同发展要求，借助区域合作协调平台，协调京津冀利用外商直接投资的空间布局，有利于促进京津冀产业的吐故纳新，在淘汰落后产能的同时，引进和布局新的发展项目，进而优化产业结构，促进产业节能减排。在布局外商直接投资项目方面，不仅要杜绝各行政辖区采用非市场竞争手段，争夺和拦截外商直接投资现象，还要通过京津冀协商合作，把外商直接投资项目重点布局在产业结构调整任务重、节能减排压力大的区域。

（二）中长期应采取的措施

1. 完善制度保障条件，提供长效保障机制。体现在财税制度保障方面，一是需要按照绿化税制，完善税收体系要求，及时征收包括碳排放税在内的环境保护税，通过完善消费税制度，把“两高一资”产品纳入消费税征税范围，发挥其抑制能源消费和污染排放，保护生态环境功能。二是实施汲水财政政策，加大对节能减排导向型的产业结构调整和清洁能源利用的财政投资、财政补贴支持力度，在鼓励和支持产业改造升级，优化能源结构，提高能源利用效率，减少污染排放的同时，吸引商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，发挥财政资金的“四两拨千斤”作用。三是完善政府绿色采购制度，严格政府采购的“绿色”标准，完善政府节能减排的制度保障体系，通过制度化的政府绿色采购，发挥政府节能减排的示范作用，引导和鼓励企业提供节能减排产品和社会提供节能减排服务。

体现在金融制度保障方面，一是需要完善绿色信贷体系，把低碳环保的绿色指标，植入信贷考核体系中，增加对节能减排企业的信贷支持，促进企业节能减排。二是实施窗口指导，针对“两高”行业实施更为严厉的贷款标准，积极利用金融杠杆保护环境。三是建立和完善碳排放权交易制度，积极发展碳金融市场，借助碳排放权交易市场体系建设，合理分配各区域的碳排放指标，使节能减排企业通过出售碳排放权获得收益，使高耗能和高排放企业承担付出更多的碳交易成本，从而发挥碳金融市场的鼓励碳减排、抑制碳排放功能。

2. 优化财政金融工具组合，提高政策组合效能。按照政府发挥支持和引导作用与市场发挥决定作用相结合的原则，发挥好财政引导与金融支撑的组合效应，要在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时，更加注重发挥多层次资本市场融资功能，多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，为治理大气污染提供相应的资金保障。

一是要注重财政金融政策工具导向上的“双绿化”组合。以实现产业绿化为目标，既要发挥财税政策工具支持和引导节能减排行为的“绿化”作用，又要发挥金融政策工具保障产业结构调整和促进节能环保型产业低碳发展、绿色发展的资金需要，发挥财政政策与金融政策对产业发展的矫正功能，实现财政金融政策工具的“双绿化”组合。

二是要注重搞好财政与金融工具的空间结构性组合。同时启用财政政策工具与金融政策工具，实现二者并驾齐驱的政策工具组合方式。重点是搞好包括碳排放税、资源税、消费税、节能减排产业税收优惠等在内的税收制度，建立区域性能源消耗指标、碳排放指标分配制度，推进节能量交易市场和碳排放权交易市场建设，拓展市场化的金融产品，搞好财政工具与金融工具的有效组合。

三是要注重搞好财政与金融政策工具的时间序列组合。即财政政策工具引导金融政策工具及时跟进，防止财政政策工具与金融政策工具相脱节的政策工具组合方式。重点是搞好绿色税制、政府绿色采购、财政补贴在内的财政政策工具为先导，吸引商业金融机构信贷资金及时跟进的金融政策工具间的有效组合。

3. 按照环境效益最大化要求，调整区域间财政金融关系。治理京津冀大气污染，必须以实现区域环境效益最大化为目标，优化京津冀资源配置，把有限资源重点用于最能取得京津冀区域环境效益最大化的地区和行业，进而提高既定资源的节能减排效果。在统筹京津冀地区大气污染治理中的资源空间配置方面，由于河北省传统产业发达，战略性新兴产业和服务业发展相对薄弱，把绿色优质资源投向河北省，能够取得京津冀区域环境效益最大化，为此，应优先在河北布局战略性新兴产业等低碳产业，为河北省产业结构转型及经济发展提供支撑，增加产业的绿色“增量”，更好地提高京津冀大气污染治理效果。

一是要按照构建财力与事权相匹配的财政体制建设要求，针对京津冀大气污染防治工作中存在的财政资源与治理大气污染任务不匹配现象，中央财政应加大对治理大气污染的转移支付资金的支持力度，重点向治理大气污染任务重、人均公共财力水平低的区域倾斜，使公共财力水平低的区域能够承担起财政支持和引导节能减排、产业结构改造、治理大气污染的主要任务。

二是要按照金融资源与治理大气污染相匹配的要求，针对京津冀金融资源与治理大气污染任务不匹配现象，建议国家对治理大气污染任务重的区域，增加信贷指标，通过完善绿色信贷体系，把低碳环保的绿色指标，植入信贷考核体系中，增加对节能减排企业的信贷支持，对“两高”行业实施更为严厉的贷款标准，积极利用金融杠杆保护环境。

注释：

①根据北京市、天津市、河北省2013年国民经济与社会发展计划统计公报披露数据整理计算所得。

②根据北京市、天津市、河北省2013年国民经济与社会发展计划统计公报披露数据整理计算所得。

参考文献：

[1]辜胜阻，郑超，方浪.城镇化与工业化高速发展条件下的大气污染治理[J].理论学刊，2014，（6）：42-45.

[2]阚景阳.京津冀治霾视阈下的河北产业政策调整研究[J].唐山学院学报，2014，（4）：39-41，45.

[3]赵弘.北京大城市病治理与京津冀协同发展[J].经济与管理，2014，（3）：5-9.

Beijing-Tianjin-Hebei's Air Pollution Control in Fiscal and Monetary Policy Coordination

Wang Yanjie

篇2

引言：成都市是成渝经济圈中重要的中心城市，拥有良好的经济基础，具备了实现经济跨越式发展的条件。近年来，成都市经济发展提高了地区实力，竞争力人和民的生活水平与此同时大气污染的问题也成了人们所面临的的重大挑战，在强大的经济快速发展的诱惑面前，过对的关注了GDP的增长和经济的提高，我们弱化了对环境保护的意识，忽略了对环境的保护，以对大气的污染尤为严重，我们需要清醒的认识到由经济发展而带来的大气污染是一个长期、持续的问题，关系到成都地区今后的经济发展和人民生活水平的提高。因此，成都市需要在经济快速发展和大气污染严重的现状中找到一个平衡点，使经济发展与大气污染相协调，使经济快速发展的同时大气污染做出实质性贡献，真正的做到经济发展与大气污染协调发展。

一.实地调研结果

（一）、经济发展状况

成都经济发展迅猛，制造业，建筑行业，文化产业等正在如火如荼的紧张进行中，并成效显著。

（二）、大气污染状况：

雾霾现象现在仍然有时出现，以城区现象较为严重，特别是阴天时雾霾天气较为严重，能见度低，影响人们的出行和身体健康。

（三）高污企业状况

中石化在彭州动工建设年产80万吨聚乙烯和冶炼1000万吨石油原油/年的化工厂，还有攀枝花成都钢铁集团，四川化工股份有限公司等高污企业也落户在成都地区。

（四）机动车保有量状况

急剧增加的机动车使得城区的道路十分拥堵，噪声和尾气排放都相当严重，机动车尾气排放已经成为大气污染的第一污染源。（见表-1）

（五）、成都地理特点

由于四川盆地地形特殊，成都地区年均风速小，大气水平输送能力很弱，加之湿度大、静风频率高且出现逆温层结构频率较高，颗粒物为空气中水份提供了充足的凝结核，造成成都市云、雾较多，对大气污染物的垂直扩散造成抑制。

（六）、基础建设状况

成都市二三环、开发区正在进行大量的房屋、道路和地铁的修建，现在正处于基础建设的高峰期，建设所产生大量的粉尘和大气污染物，对大气污染较为严重。

二、现状趋势

成都经济总量名列副省级城市第三（仅仅次于广州、深圳），城市GDP中国大陆第八位，近几年GDP总量和人均GDP均以每年十几个百分点增长，（见表-2）作为西南地区集科技、商贸、金融、交通等枢纽中心，中国首批历史文化名城，全国统筹城乡综合配套改革试验区，《福布斯》杂志将成都评为未来十年全球发展最快的城市。但在经济高速发展的同时也有不少的和自然的矛盾和问题显现了出来，大气污染较为严重，以雾霾天气的具体体现，尤其以今年一、二月雾霾天气相当严重。成都市的主要大气污染因子为大气颗粒物、二氧化硫和氮氧化物，空气污染特征表现为扬尘、机动车排气、煤烟混合型污染。

三、关系理解

成都地区经济自国家西部大开发开始迅速发展，大气污染的情势也逐年变得更加严峻。经济发展必定造成大气污染，特别是工业化发展更会加深大气污染的程度。一个城市的大气环境的清洁程度与城市的经济发展中的产业结构和能源消耗有密切的关系。

（一）、城市发展中机动车排放造成了大气污染

1、随着西部大开发的深入，成都市的经济得到迅速发展，车辆增速很快，但是随之而来其气体的排放量也快速上升，并有接近工业氮氧化物排放量的趋势，而且还在进步一增加。

2、据官方数据显示，成都市在2009年的时候其二氧化氮超过了二氧化硫，成为次要污染物，这很大一部分原因就是跟机动车的尾气排放有关。

（二）、城市能源消耗造成大量大气污染

1、在近十年中，成都市的经济在快速发展，其能源消耗量也在持续上升，特别是在05-09年期间，增长趋势特别明显，成直线上升。

2、官方数据显示，成都市在09年的能源消耗中，电力是305.28亿千瓦时，天然气是38.61亿立方米，成品油是358.25万吨，煤炭是1325.78万吨，占总的比例分别是46.26%、14.83%、11.31%、27.6%。这也看出，成都市在能源消耗中结构非常不合理。

四.发展目标

成都致力于“实现伟大中国梦，建设美丽繁荣和谐四川”，计划把成都建设为一座拥有“自然之美、社会公正、城乡一体”的现代化大城市。通过建设一批商贸物流中心、金融中心和科技中心，发挥其辐射带动作用，逐渐建成带动西部地区协调发展、功能强大的国际性区域中心城市。坚持“平等互利、政府推动、市场主导、充分合作”的原则，积极推进成都经济区一体化建设，以人才国际化、资本国际化、市场开放化为重点，积极营造总部经济发展的良好环境。

五.结论

成都地区经济的快速发展也在环境污染特别是大气污染上付出了一些代价，在成都的工业方面仍然有许多值得改进的地方，如产业结构，一次能源利用率，污染物排放量等。要实现成都地区成为真正意义上的现代化都市和西部地区的经济增长引擎就必须走节能低耗和大气污染治理相结合的道路。（作者单位：西华大学管理学院）

参考文献

篇3

中图分类号：X831 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）2-0039-02

1 引言

京津冀地区，大气污染状况日益严重，接连发出红色预警，廊坊地区大气污染的治理工作已经迫在眉睫。

但在京津冀协同治理大气污染的合作方面，还面临着一些亟待解决的深层次问题，集中表现为京津冀还缺乏协同治理大气污染的长效保障机制，缺乏区域内财政金融政策的相互配合，存在着治理大气污染的可用资源与承担任务不匹配现象，制约了京津冀治理大气污染的环境效益。京津冀目前还处于跨越碳排放强度高峰的初级阶段，距离跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰还存在很大差距，还面临转变经济发展方式、调整产业结构和能源结构、提高能源利用效率、控制工业化和城镇化发展中的人均碳排放和碳排放总量上升的艰巨任务，寄希望在短期内很快跨越人均碳排放高峰和碳排放总量高峰，取得“一蹴而就”的成效是不现实的。

治理京津冀大气污染，既是攻坚战，也是持久战，既要靠行政手段，也要靠法律手段和经济手段。当前京津冀在治理大气污染中，虽然在淘汰落后产能和强制污染企业搬迁改造等方面，利用行政手段能够取得一些成效，但从长期看，还需要利用法律手段和经济手段为治理京津冀大气污染提供长效保障。

造成京津冀治理大气污染的法律手段和经济手段运用不充分的原因，主要在于我国财税金融制度还不能适应低碳绿色发展需要。一方面，我国还没有按照“税制绿化”和“财政绿化”要求，完善税收制度和财政制度，导致我国现行税收和财政在促进节能减排和产业结构改造提升方面，缺乏科学的制度安排，不利于发挥治理大气污染的财税制度功能。另一方面，我国在信贷考核体系中，还没有把绿色信贷真正嵌入信贷制度内容中，还没有形成导向清晰、内容完整的绿色信贷体系，减弱了治理大气污染的金融制度功能[1]。

2 京津冀地区大气污染的治理对策

协同治理京津冀大气污染，既要明确考核目标和任务分工，又要注重协同合作，必须在协同治理大气污染过程中，牢固树立区域环境效益至上的理念，创新体制机制，最大限度地克服各种阻碍协同合作的制度障碍和行政体制障碍，必须针对京津冀治理大气污染的任务和三地客观存在的财政金融资源差距，密切财政金融政策协同配合，在注重发挥财政政策引导力和财政投资吸引作用的同时，要更加注重发挥市场的决定作用，发挥多层次资本市场融资功能，多渠道引导商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，为治理大气污染提供相应的资金保障。

2.1 近期应采取的具体措施

（1）完善跨区投资税收征管体制。对于总部经济所在地与分支机构所在地之间存在区域内的“飞地经济”现象，应按照地域管辖权优先征税，居民管辖权补征税款的要求，制定国内跨区域的统一、规范的企业所得税核算标准和分享办法，以抑制各地为争取分支机构项目落地而乱施税收优惠和任意让渡税款行为。同时，还应统一税收征管的执行标准，以解决京津冀在税收征管过程中存在的三地执行标准差异和由此造成的纳税人为减轻纳税义务而产生的跨区域报税问题。

（2）加大中央对环首都地区环境保护的财政转移支付力度。治理京津冀大气污染是京津冀协同发展的重要内容，是重大国家战略，中央财政应承担更多事权和支出责任。在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目、淘汰落后产能、产业改造升级、发展战略新兴产业、促进消费节能和消费减排等综合治理京津冀大气污染内容方面，加大中央京津冀环境保护的财政转移支付的资金支持力度，是落实国家重大战略，促进环首都地区生态环境保护的客观需要。

（3）信贷管理体制创新。在京津冀协同治理污染的发展过程中，应通过金融管理特别是信贷管理体制创新，增加绿色信贷权重考核体系等举措，对承担治理大气污染任务重、产业结构调整压力大的相关区域，增加其鼓励节能减排和产业结构调整的绿色信贷指标，提高其金融机构存贷比水平，使京津冀资金保障与京津冀承担的治理大气污染的产业结构改造任务相一致。通过增加和调剂京津冀区域的信贷指标，支持其传统产业结构改造升级和战略新兴产业发展。

（4）协调京津冀利用外商直接投资的空间布局关系。按照京津冀产业一体化协同发展要求，借助区域合作协调平台，协调京津冀利用外商直接投资的空间布局，有利于促进京津冀产业的吐故纳新，在淘汰落后产能的同时，引进和布局新的l展项目，进而优化产业结构，促进产业节能减排。在布局外商直接投资项目方面，不仅要杜绝各行政辖区采用非市场竞争手段，争夺和拦截外商直接投资现象，还要通过京津冀协商合作，把外商直接投资项目重点布局在产业结构调整任务重、节能减排压力大的区域。

2.2 中长期应采取的措施

（1）完善制度保障条件，提供长效保障机制。主要体现在财税制度保障方面，一是需要按照绿化税制，完善税收体系要求，及时征收包括碳排放税在内的环境保护税，通过完善消费税制度，把“两高一资”产品纳入消费税征税范围，发挥其抑制能源消费和污染排放以及保护生态环境功能。二是实施汲水财政政策，加大对节能减排导向型的产业结构调整和清洁能源利用的财政投资、财政补贴支持力度，在鼓励和支持产业改造升级、优化能源结构、提高能源利用效率、减少污染排放的同时，吸引商业金融机构、实体企业、社会资金积极投入节能减排行动中，发挥财政资金的“四两拨千斤”作用。三是完善政府绿色采购制度，严格政府采购的“绿色”标准，完善政府节能减排的制度保障体系，通过制度化的政府绿色采购，发挥政府节能减排的示范作用，引导和鼓励企业提供节能减排产品和社会提供节能减排服务[1]。

（2）加执法整治。保持执法高压态势，以整治非法排污、超标排污、恶意排污为重点，铁腕执法，严查严管，开展环境专项执法整治，从重从快打击环境违法行为，让污染企业切实付出高昂代价。并采取督导检查与纪检监察联合督查等，做到查处到位、整改到位、责任追究到位，加大对环境违法行为的责任追究。

（3）严格规划区内新增大气污染物排放项目的审批。加强对各个辖区的督导，对广阳区、安次区、廊坊开发区空气质量进行认定和，强化督导和技术指导，做到责权统一，确保不留死角，确保市区空气污染综合整治取得实效。

（4）加大对市民的宣传引导。继续与市主要媒体密切协作，播发环保公益广告，向市民群发环保公益短信，在市环保局门户网站开辟空气污染防治科普专栏。同时，加大社区、学校等的雾霾知识普及宣传，消除大众的恐慌情绪。

（5）大气检查结果将与地方政府考核挂钩。环境保护部环境监察局局长邹首民介绍，专项检查以京津冀为重点并兼顾周边地区，环保部将组织10个督查组对重点地区进行督查，利用卫星遥感、无人机飞行等方式锁定污染源。环境保护部环境监察局局长邹首民说， 各类大气排污企业环保设施运行情况、污染物排放情况、重污染天气应急预案制定及执行情况、群众投诉案件和热点环境问题的办理情况是此次专项检查的重点，检查结果将作为对地方政府考核的依据。

（6）积极发展环保产业。鼓励引导相关企业在京津冀地区布局，在实现公司盈利的同时，实现污染一体化治理。到2017年底，北京市要调整退出高污染企业1200家，天津市钢铁、水泥产能控制在2000万t和500万t，河北省钢铁产能压缩淘汰6000万t以上。产业结构优化、高污染企业搬迁等工作，既可以从源头上解决污染问题，也是倒逼产能过剩行业进行调整的路径。而当下环境，往往能找到可以变通的方法，理由就是环境违法成本低，处罚轻，而环境违法后换取的经济效益极高。环境立法必须先行，一系列可为的促进环境守法的手段和机制也应该尽快完善。其中，应促成相关信息对全社会公开，交由全社会共同监督，这就有可能促使这些问题受到重视，法律法规贯彻和执法干预都将更为顺利。环境执法如此，京津冀一体化在环保领域的一体化，同样可以遵循这样的路径，加以促进[2]。

3 结语

大气污染治理是一项复杂的、反复的环境治理过程，是推进我国生态文明建设的重要内容，明确大气污染来源分类，是从点到线、从线到面、双管齐下、科学治理的重要基础。赵颜颜列举了几种大气污染源的分类，通过分析京津冀地区实际情况，分析出其主要污染源，针对污染源的不同提出了治理大气污染问题的建议和对策[3]。当前，河北在水资源、大气环境、能源供给和总体生态体系等方面面临严峻挑战，与京津冀区域生态环境改善的目标要求存在较大差距。河北省应着力提高资源环境承载能力，重点建设京津绿色生态屏障[4]。

致谢：本文在资料整理过程中，得到了霸州市环保局的大力支持与帮助，在此表示感谢。

参考文献：

[1]王延杰.京津冀治理大气污染的财政金融政策协同配合[J].经济与管理，2015，29（1）：13～18.

[2]张 皎.加快京津冀治污一体化的建议[J].经济界，2015（3）：22.

[3]赵颜颜.京津冀地区大气污染源浅析[J].经营管理者，2015（11）：139.

[4]彭建强，张 波.河北省建设京津绿色生态屏障面临问题与对策[J].河北省社会主义学院学报，2015（2）：39～42.

Analysis on Prevention and Countermeasures for the

Atmospheric Pollution in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Zhang Yajuan， Du Wenli， Han Zhanpo

篇4

中图分类号：X22

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）04-082-02

近年来，我国空气污染形势严峻，大气环境问题日渐突出，雾霾天气肆虐。吉林省冬季大雾和霾尘天气频发，据相关数据显示，2013年空气质量污染物指标中的NO、PM10年均浓度均有上升，PM10指标超过国家二级标准限值。为此，2013年12月和2014年1月《吉林省落实大气污染防治行动计划实施细则》、《吉林省重污染天气应急预案》相继出台，对全省大气污染整治框架设定、整体规划，以及应急组织机构职责、预防预警、应急响应、监督检查、保障等方面做了全面的部署。

一、吉林省城市大气重污染应急响应机制建设的基本状况

吉林省大气重污染应急响应机制健全表现在两方面。纵向上，省市两级大气重污染应急预警体系建设基本完成。2014年各市大气污染防治工作实施细则、重污染天气应急预案相继出台。全省空气质量新标准监测体系和监测能力建设实现省市全覆盖。各市政府网站均己按照新标准监测和评价，向社会逐点实时环境空气质量状况结果。横向上，吉林省应急预案建立起各部门协调应对机制，主要由应急指挥部、应急指挥办公室以及监测预警、专家、督导、保障四个应急工作小组构成。重污染天气应急协调联动主要体现为预防预警和应急响应。“预防预警”包括会商研判、预警分级、预警等程序措施。在预警阶段，由环保与气象部门会商，确定空气污染水平和预警级别。进入预警状态后，采取广播、电视、网络等媒体向公众及时信息预警措施。“应急响应”包括响应启动、信息、响应终止，在应急响应阶段，根据应急预警等级启动相应级别的应急响应。地区采取防护措施的基础上，督导辖区采取对公众生活能源消费、交通出行的建议性措施；督促医卫宣传、学校组织的健康防护措施；机动车、燃煤及工业、扬尘、无组织排放等污染控制的强制性措施。

二、吉林省城市大气重污染应急响应中的协调机制存在的问题

（一）纵向层面：基层应急体系尚构建不完备，应急协调和联动缺乏有效落实

目前县市一级整体的重污染天气应急预案体系不健全、编制进展情况较为缓慢，配套措施和有效信息不足，导致垂直和横向单位之间的应急联动不畅。一是省级层面专门性的“大气污染防治条例”法规缺位，“吉林省大气污染防治条例”实际编制修订进展工作缓慢，目前仍未出台。二是基层应急体系建设不健全。根据《吉林省大气污染防治计划》，县级城市于2014年6月底前完成重污染天气应急预案的编制并向社会公布实施工作。全省形成“省一市（州）一县”三级应急预警体系。但目前各地进展情况并不乐观。如长春市下辖4县（市）中只有德惠市编制、公布应急预案。吉林市除舒兰市结合地方实际编制空气污染预案外，磐石市、蛟河市只有一般性环境污染应急预案，永丰县和桦甸市没有环保应急预案。

（二）横向层面：协调机制中部门职能不清、管辖领域交叉

其一，省市的应急预案中，联动合作的职能分工不清。应急体系整体框架明确，但实际存在着重要概念信息含糊、衔接性不够的问题。监测预警、督导、保障和专家四个工作小组部门职能重复，有的成员部门同属督导和保障小组，有的成员部门既负责监测预警，又参与会商研讨。执行和监督权力的不独立，使得信息传达、执行落实由于部门追求转移责任、减轻任务而存在干预。其二，环保部门本身职能交叉。如城市烧烤行为，如果是室内烧烤却产生较大的环境污染就应归环保局监察大队管理，而如果是室外烧烤而影响到城市的市容市貌则属环卫局管理。此外，各级政府节能减排由发改委负责，环保政策则由政府相关部门执行，环保厅和监测站只负责数值分析。因此，应急预案指挥协调过程中成员单位之间的内部摩擦阻力过大，协调受阻、联动失灵，对于强调迅速、高效的突发危机应对十分不利。

（三）内在层面：协调所需的信息整合机制欠缺

目前吉林省市监测预警体系的全覆盖，保障了大气污染应急信息的获取。但信息分析与反馈存在着收集和的规范性、全面性和详细度问题。空气质量和污染监测数据，仅是有关大气质量的整体情况，缺乏对污染成分深入的结构与原因分析。应急预案缺乏对不同污染源分类应对，而且气象和环保部门对于空气污染构成、诱因和应对策略等缺乏科学深入的分析，因此，应急部门对于空气质量信息和预警信息并不敏感，对于污染结构导致的如交通、患病严重程度等状况认知不足。预案本身以及各执行部门缺乏针对性和侧重性。此外，应急系统内部信息共享不完整，地区监测预警信息碎片化，预警响应未能实现跨区联动，区域间政府在大气污染应急预警和响应中缺乏协调合作。

（四）外在层面：应急预案的落实和执行责任制度不完善，协调动力不足

其一，问责主体及其职能范围不明确。“督导组”范围不定，成员部门既要对社会单位行动进行督促落实，也要对本部门自身的任务执行情况作督导、检查。其二，缺乏信息反馈。市（州）空气质量监测系统己建立，但无法显示出各成员单位在应急防治过程中实际努力程度和效果。责任追究由于缺乏实际可供参考的信息数据，难以对于各部门形成问责压力，应急协调缺乏动力，激励不足。其三，缺乏外部有效参与和监督。对于应急措施涉及到的交通出行、医院、电力和排放控制的实际状况了解，民众具有信息优势。目前应急预案并未体现出政府与社会良好的互动和协作，政府“一言堂”实际却独臂难支，对于自身政策及其执行的实际社会效果并无跟踪反馈和及时纠正。

三、加强吉林省城市大气重污染应急信息协调的对策建议

（一）明确并规范预警信息内容，制定有关信息收集、统一的标准

内容详细、标准统一的数据信息是应急管理的前提和基础，也是开展应急预警重要的工作内容和保障。不同部门生产的信息在汇集过程中，会由于差异过大而产生在巨量信息中的“孤岛”现象。我省现有重污染天气应急预案中对于信息收集、并未给出统一标准，省环保部门在网站的各地实时的城市空气质量信息在时间、具体监测数据上并不具体，空气质量月报不及时、标准不清晰。对此建议政府出台专门的预警信息规范，包括内部各部门间报送和对外信息统一的内容和标准、具体形式、时间限制等。确保应急响应的信息及时、动态和有效。

（二）注重信息资源整合，构建重污染大气应急预警信息平台

城市大气重污染成因复杂，预警不确定性大，应急防治需要多部门联动。因此，信息资源的整合、重污染天气应急信息平台的构筑，对于应急预警和响应十分必要。在规范、统一的预警信息基础上，建立信息分析整理系统，应急指挥部门预警监测工作组要对大气污染指标（如AQI）信息进行收集，此外还需整合其它环境状况，如季节气候、城市交通状况、冬季供热燃煤现状、城市建筑业发展等，从而形成初步的环境数据；再经由应急指挥部办公室，确定预警和响应等级、各部门的应急任务等。并将这两类信息在政府的预警信息平台上实现共享和交互，强化应急指挥部门间沟通、交流。

（三）完善应急决策信息的报送机制，强化决策执行的反馈工作

大气重污染应急管理不仅需要政府自上而下的预警监测信息、各部门开展应急响应的任务分配，还需要应急预警、响应的启动和执行情况进行实时汇报和反馈。可以借鉴其他省份有关重污染天气防治经验，根据重污染天气区域分布以及城市地理位置关系，将全省划分为若干区域；再按照污染控制分区和污染范围，将预警划分为三个层级，由低到高依次为城市预警、区域预警、全省预警。同时将污染和预警效果报告，细化分区、分级，控制分区。从而实现应急响应工作的逐层报送、分级反馈，保障政府大气重污染应对防治能够及时调整、有效落实。

（四）理顺应急组织工作体制，细化应急响应的联动机制

现有重污染天气应急指挥部组织体系依然有待完善、具体职责仍需明确。纵向上，市、县应根据地方实情组建应急指挥部门，各级应急指挥领导实行上下级负责制，各级应急指挥办公室实现任务对接，应急专家工作组更多开展相互间的交流、协商。横向上，应明确应急指挥系统指挥部、办公室、监测、专家和保障工作小组组成的部门单位，进一步明晰政府部门在应急指挥系统中角色定位和职能。应急响应联动机制实现分级响应和部门响应相结合。其一要明确主体，应急启动、响应执行相应急保障、终止等，都要对应到具体的应急指挥部各工作小组和职能部门。其二，在应急响应的流程上，前后任务部门之间要有顺畅的工作对接，并行任务部门间要强化沟通减少摩擦。在健全现有体制基础上细化联动机制，并在此基础上力求实现制度化，形成长效机制。

（五）明确大气重污染应急响应责任，健全应急后的总结评估

目前，不少地方政府以经济发展作为衡量政府各项工作的核心指标，因此对于大气污染应急防治会存在懈怠、形式主义的现象。对此，首先要清晰界定有关政府部门在重污染应急预警和响应中的职能和责任，要明确应急预案强制减排措施的责任落实单位，构建起响应任务、响应部门以及信息数据之间的完备集合。在此基础上，摒弃原有的政治运动式的大气污染治理理念，在明确的责任内容和责任层级上进行有限问责，减少污染应急中“走过场”、“作形式”的动机。对于失职属实的，当由应急指挥部的督导工作组追究相应责任。其次，注重突发重污染天气应急响应后的总结评估，应急指挥部办公室，在响应终止后开展整体性的应急响应工作执行、效果评估外，还应总结经验、形成应急案例库，推广先进做法。

（六）引入公众参与，实现政府与社会合作协同应对

在突发预警和响应方面，社会力量是政府重要的补充，能够很好协助其应对突发性事件。政府可以健全基层群众性组织，利用组织内部在信息传播上的便捷性、民众之间良好的信任关系，积极自主地开展预警和应对活动。同时，倡导并扶持群众性志愿者队伍开展普及大气污染和防治知识，提高群众的自我防范能力，协助政府的应急响应措施的开展和落实。此外，作为具有塑造大众认知、放大事件作用的媒体应受到重视。应急指挥部办公室、各有关职能部门，应当在各类媒体上公布有关突发事件投诉方式和报警电话。借助新闻媒体在传播灾情信息上的主动权，宣传有关政府预案响应措施、避险、自救等知识和技能，杜绝谣言与错误消息的传播。充分利用利用媒体协助政府应对的同时，还可以以此拓宽政府与民众的沟通渠道，及时听取民意、接收决策反馈信息。

参考文献：