行政案件的审理程序范文

引言：寻求写作上的突破？我们特意为您精选了12篇行政案件的审理程序范文，希望这些范文能够成为您写作时的参考，帮助您的文章更加丰富和深入。

篇1

根据我国专利法及相关法规、司法解释的规定，我国现行专利案件处理程序制度可以概括为“两套系列”、“三种方式”。

“两套系列”是：（一）行政系列。对专利审查程序、撤销程序及无效宣告程序中出现的行政性专利案件和具有民事性质的专利纠纷案件的处理（可以）通过行政渠道解决。如行政复议、复审、行政诉讼、行政裁决等。（二）诉讼系列。对民事性专利案件和刑事性专利案件完全由诉讼渠道解决。

“三种方式”是指行政处理方式，包括行政决定、行政裁决；民事处理方式，包括民事裁定和判决；刑事处理方式，即刑事判决。行政判决很少涉及对案件实体的具体处理，所以可以把它视为行政处理方式的一种附属方式。

由上可见，对纯行政性专利案件，审判权与行政执法权由行政诉讼法给予界定，并不会发生冲突的问题，但对具有民事性质的专利纠纷案件的处理上，由于两套系列、多种处理方式并存，民事审判权与行政执法权之间存在着冲突的可能性。

这种冲突具体表现为以下三个方面：

一是法律规定上的冲突。我国《民事诉讼法》第3 条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定”。亦即民事案件由人民法院依民诉法进行审理。其第6 条又规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此，最高人民法院在有关司法文件中（注：参见《最高人民法院关于开展专利审判工作的几个问题的通知》（1985年2月16日）、《最高人民法院关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）、《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第二项规定。）就专利案件规定了自己的管辖范围。即民事性专利案件的受理范围。《专利法》第60条，《专利法实施细则》第76条、第77条及国家科委、专利局《关于加强专利管理工作的通知》第一项规定了专利管理机关的执法职能及其与人民法院相同的民事受案范围。专利管理机关对民事性专利纠纷案件的处理方式在行政法上属行政裁决的性质。虽根据《行政诉讼法》规定，不服行政裁决可向人民法院提起行政诉讼，接受司法审查，但行政判决毕竟是对行政主体裁决过程合法性审查，很难涉及到当事人之间具体权利义务关系。这就是说从案件的实体上剥夺了人民法院的民事审判权，使得民事诉讼法与专利法规在立法上促成了审判权与行政执法权的冲突。

二是诉讼程序与行政执法程序运作过程中的冲突。这主要表现在：1、在程序的启动上。对专利申请权纠纷案件，法院认为， “须先经行政解决，当事人对上级主管部门或者地方专利管理机关处理不服的，才可以向人民法院起诉。因此，在立案审查时，应先告知当事人先去行政机关请求调处解决、法院不应直接收案。”（注：中国专利局专利管理部、最高人民法院经济庭编《中国专利纠纷案例选编》， 专利文献出版社，1991年9月第1版第5页。不过，这种作法与《专利法实施细则》第15 条第1款规定相矛盾。该款规定，此类纠纷， 当事人也可以直接向人民法院起诉。）这虽然在形式上与民诉法第111条第3项的规定相同，但实质上是与《最高人民法院关于审理纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第7项规定相矛盾的。 即专利管理机关可对此类案件进行调解。如果达到协议后，一方当事人在调解书送达前或送达后反悔，又向人民法院起诉的，人民法院应予受理。这表明，除非专利管理机关对此类案件不适用调解，仅适用裁决方式结案，否则，一方当事人可以绕过行政解决方式（如通过假意调解）直接向人民法院提起民事诉讼。这就造成了行政优先受理权的虚置。对专利侵权案件等，专利法规定了由专利管理机关和人民法院竞争管辖，即由当事人选择案件主管机关。但是，《最高人民法院关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》（1992年12月29日）第5项规定又限制了由专利法第60条等作出的这一规定。 即除非双方当事人都愿意接受专利管理机关处理，否则，即使一方向专利管理机关请求调处，专利管理机关并且也已经立案受理，只要另一方当事人拒绝答辩或未进行实质性答辩又向人民法院起诉的，若符合民诉法规定，人民法院应予受理。另外，如果在专利管理机关调处过程中，当事人双方都向人民法院起诉的，人民法院亦应予受理。因此，在司法实践中，专利管理机关调处专利纠纷案件的范围被大大地限制了，司法管辖权得到了充分的扩张。2、在专利无效宣告程序与民事诉讼程序关系上。 由于无效宣告程序是在专利复审委员会主持下进行的，属于行政执法权范畴，而非司法权范畴。因此，这实质上也是行政执法权与司法权的关系问题。我国专利法实施细则第15条第2 款规定：“当事人因专利申请权或者专利权发生纠纷，并已请求专利管理机关处理或者向人民法院提起诉讼的，可以请求专利局中止有关程序。”此外，最高法院《关于审理专利申请权纠纷案件若干问题的通知》（1987年10月19日）第4 项及《关于审理专利纠纷案件若干问题的解答》第42条规定了无效程序与诉讼程序的关系问题，其中，法院掌握了很大的主动权和自由裁量权。例如1987年10月19日《通知》第42项规定（现仍有效部分）：专利复审委员会在对无效宣告请求进行复审的过程，如果发现无效宣告请求是针对已为人民法院确认专利申请权提出的，而且无效宣告请求人提出了新的证据和理由，则应中止专利复审程序，并将新的证据和理由送交人民法院。有关人民法院应认真审查处理，并将处理结果通知无效和宣告请求人和专利复审委员会。这意味着，专利复审委员会的复审程序必须依赖于法院的裁决才能进行。而在1992年12月29日的《解答》中，则规定：除法院受理实用新型或外观设计专利侵权案件后被告在答辩期间内请求宣告该项专利无效的应当中止诉讼之外，对其它情况，法院可以不中止诉讼。这些措施虽然有助于防止侵权人利用宣告专利权无效故意拖延诉讼，继续实施侵权行为，但毕竟不是及时制止侵权行为的根本办法，制止侵权行为采用诉讼保全等措施即可达到目的，与中止诉讼与否关系并不大。3、两套系列不协调，还可能因地方、 部门保护主义等破坏法治因素的干扰，削弱审判权与行政执法权的权威，或者造成两权之间更加剧烈的磨擦。

三是法理上的冲突。造成司法权与行政执法权冲突的根本原因在于法律理论缺乏科学性与统一性。这是传统公法、私法分立理论与现代社会经济生活复杂性的冲突。近代以来，大陆法系把法律区分为公法与私法，并提出了私法自治的法律原则。“区分公私法的实益在于，易于确定法律关系性质，应适用何种法律规定，应采何种救济方法制裁手段，以及案件应由何种性质的法院或审判庭受理，应适用何种诉讼程序。”（注：梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年8月第1版，第28—29页。）即私法案件由普通法院管辖，公法案件除刑事案件外，原则上得受行政救济，由行政机关或行政法院管辖。（注：王泽鉴：《民法总则》（台湾），1992年版，第2页。）现代专利制度的创设使公法私法的界限模糊了。涉及专利的法律关系不仅有民事法律关系，而且还包括大量的行政、刑事、诉讼等公法关系。在一专利案件中往往会发生这种民事法律关系与公法关系的竞合。如专利侵权案件中既包含侵权人对因行政许可而产生的行政法律关系的侵害，也包含对私权（专利权）本身的侵害。对这样的案件，应由哪种机关管辖，适用何种程序，在不同的法律思想指导下，会有不同的解决方案。由于我国并不承认公私法划分的西方法律理论，但同时又没有解决这一问题的具体理论武器，导致了司法权与行政执法权在立法和实践操作中的冲突。

二、外国的经验：西方典型解决模式述评

相对于民事、刑事等古老的法律制度而言，专利制度是一项较为年轻的制度。由于没有定型的理论模式作指导，世界各国都在不断探索最适合自己的法律制度，特别是在解决专利案件处理程序中民事审判权与行政执法权冲突问题，提出了不同的解决办法或模式，现举其要者，分述如下：

英国模式（注：本文探讨范围不涉及英国专利法中有关欧洲专利及苏格兰诉讼体制部分。）：1、机构设置及职权。1977 年《英国专利法》明确规定了专利法庭的设置及一般权力。第96条之（1 ）规定：“应设置专利法庭作为高等法院大法官法庭的一个组成部分，审理与专利有关的以及法院规则中规定的其他内容的诉讼。”第99条规定了法院的一般权力：“法院在按照本法、任何条约或联合王国参加的国际公约执行原审或上诉审判权中遇到的问题，可以专利局局长已过的任何命令或行使专利局长已行使先例过的任何其他权力。”但该法并没有对专利局及其局长的一般权力作出一般性规定。而是将其职权在条文中作了具体性规定。概括起来，其职权主要是：审查并授予专利权的权力，在审查专利申请案时受理异议的权力及颁发专利证之后处理专利案件的权力。英国专利法通过对法院权力的一般性规定和对专利局（局长）权力的具体性规定，在立法上较好地解决了二者之间的权力关系，避免了冲突的发生。2、权力之具体配置：（a）专利局局长对侵害专利的诉讼案件享有受限制的受理权。第61条规定，有关一项被宣称侵害专利的行为，该专利的所有者，可向法院提起民事诉讼（在不侵害法院的任何其他裁判权的条件下）。并可在诉讼中提出较广泛的请求（共5项）。但第3款规定，专利权人和任何其他人可根据彼此间的协议向专利局局长提出问题，即该其他人是否侵害了此专利。专利权人可据此要求侵害人赔偿其损失，或要求宣布该专利有效并受到了他的侵害。如果局长认为向他提出的问题由法院决定更为合适，他可以拒绝受理，而法院将有权裁决该问题，这样，专利局长的受理权至少有如下限制：须有当事人的协议，仅能接受当事人的两项请求，由此可见，专利局长受理的仅是“问题”，而对损失的赔偿的请求只是他在解决该问题时附带的事项，不是法院审判意义上完整的诉讼。（b）法院对专利享有受限制的注销权。 英国法对“专利的注销”规定了两种方式，一为依任何人的申请注销；二为专利局局长有主动注销专利的权力。对前者，第72条之（1）规定， 法院或专利局局长经任何人申请，根据法定的理由，可审查并命令注销一项发明专利，并有权要求专利权人修改其专利书件。如果专利局长拒绝批准注销申请，法院即不得接受就此件专利再提出的注销申请［72—（6）］。在专利局长已受理且未决定是否注销之前，法院亦不能受理注销申请，除非专利所有人同意或专利局长有书面证明法院解决此案更为合适。这说明，在专利的注销问题上，专利局长的权力之效力优先于法院的审判权。（c）专利有效性争议只能在专利侵害诉讼、 侵犯发表申请案权利诉讼及以“侵害”专利相威吓、非侵害声明、注销专利和有关王国使用的争议诉讼中提起，并绝对禁止当事人在这类诉讼当中，法院结案前，未经法院许可即向专利局长提起有效性争议［74—（8）］。因此， 就专利之有效性问题，法院又享有优势的权力。（d ）在一项发明被批准为专利后，就专利权谁属问题的疑议，首先应向专利局长提出［37—（1）］。故专利局长在此问题上较法院更有主动性。3、两套程序运作中的关系。如果当事人对专利局长处理的结果不服可向专利法院上诉，但对四类裁决（如有关书件形式、呈交方式、申请费等）不得上诉［97—（1）］。一般情况下，对专利局长的裁决上诉并经专利法庭复判后，不得再就复判向上诉法院上诉，除符合［97—（3 ）］之规定外。此外，英国专利法还对专利局处理案件的具体方式作了规定，如专利局局长独断权力的行使方式等。（第101条）

英国现行的这套体制是1977年以后形成的。此前，对专利案件是由工业裁判所来裁处的。工业裁判所是一种介于司法机关和政府行政机关之间的特殊机构。这种设置据说是适应政府对社会经济生活加强干预的现实需要。但学界对此颇有非议，认为：这是对英国法治传统的破坏。一切裁判权都应由普通法院行使。1955年英政府组织了弗兰克斯委员会（franks committee）对行政裁判所进行调查，1957年该委员会提出一份报告称：行政裁判所的存在是必要的，它是司法体系的补充。是按议会意旨设立的审判机关，非行政机构的一部分。但由于行政争端的特点，行政裁判所不能等同于法院。必须兼顾行政的需要和公平的要求，以平衡公共利益和公民个人的利益。（注：王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年3月第1版第139页。）英国设立工业裁判所 （行政裁判所之一种形式）完全出于现实的需要，具有很强的实用主义特色。它认为，这种裁判所具有普通法院所不具有的优点，如案件处理对裁判者专门知识的需要，程序简便、灵活、速度快、费用低等。但它毕竟是对国家已有体制的一种冲击，为兼顾现实需要与法治固有观念的需要，1977年成立了专门法庭-专利法庭，将工业裁判所取而代之。

美国模式：1、建制及职权。《美国法典》第35编第1条规定：专利与商标局是商务部所属机构。第6条a项又规定：专利与商标局局长在商务部部长的指导下，主管或行使法律所规定的有关核准专利和专利证颁发以及商标注册的一切职务。此外还有其他一些与专利案件的处理关系不甚密切的规定。第7条规定了申诉委员会的设置。 其职权是根据申请人的书面申诉，对于审查员所作不利于专利申请的决定，进行复查。其性质属于“再审理”。第141条规定了关税与专利上诉法院的权力。 即如果申请人放弃民事诉讼，可就申诉委员会的裁决及抵触案的一方当事人对专利申诉委员会有关优先权问题所作的裁决，向美国关税与专利上诉法院提出上诉。该法院有权受理。否则即根据第145、146条，在符合有关规定前提下向有关联邦法院提起民事诉讼。而对一般民事性质的专利案件则按民事程序由相关的联邦地区法院作一审。其二审案则由初审法院所在巡回区的联邦上诉法院受理。但由于各联邦上诉法院对专利侵权问题解释各异，难于维持联邦专利制度的统一性，且对专利的技术性问题，一般法官又难以胜任，因此，在1952年专利法实施后，就开始了专利司法制度的改革。1982年决定将美国权利要求法院上诉职能与关税与专利上诉法院的职能合并，再赋予其新的职能，成立联邦巡回区上诉法院。它是全国性巡回区法院，其管辖权主要是：对94个地区法院的专利诉讼案的上诉有排他性的管辖权及受理直接来自美国专利与商标局、或者通过哥伦比亚特区联邦地区法院的一审；间接来自该局的专利申请争议的上诉案。（注：张乃根编著：《美国专利法判例选析》，中国政法大学出版社1996年6月第1版第25—26页。）2、权力运作。 对直接来自专利局的案件及间接在该局的专利申请争议案（如通过民事诉讼程序就抵触专利的优先权问题而发生的争议），联邦巡回区上诉法院及相关地区法院根据任何一方当事人提议在符合一定条件下对专利局的记录及所作的证明和提出的文件应该承认其效力（与我国专利诉讼中所称的禁止反悔原则相类似），以充分尊重专利局应有的权力。同时，专利局应执行法院的判决，按法院的指示向有权人颁发专利书证（第150条）。 对其他专利案件，联邦巡回区法院及地区法院采“专利权有效推定”的原则，即除有法定抗辩理由之外，专利证书中每一权项（不论其形式上是否独立）都应推定为有效、主张无效者负举证责任。这在表面上看虽是举证原则，但实质上体现了司法权与行政执法权彼此相互独立、相互尊重的关系。“法院的权威来自对自己权利的限制”（注：爱德华法官：《世界知名法学家讲座》（尚未公开出版发行）。），不作份外之事。这是美国法官对自己职权的共同的基本观念。值得注意的是，美国为防止侵权人拖延诉讼，于第283 条规定：数法院对专利讼案有管辖权都可以依照衡平法原则发出禁令，防止法院以认为合理的条件侵害由专利证书取得的任何权利。

德日模式：德国与日本同属大陆法系，且在立法上有明显的渊源关系。尽管其具体制度、程序设置有所不同，但出于论述的方便，本文将之结合起来进行阐述。1、在与专利有关的机构设置上。 德国专利的审批授权机关是其专利局，并由其受过技术训练的审查员审理。为了协调司法权与行政权的关系，1961年德国设立专利法院，审理不服专利局决定的专利申诉（即复审）、无效、撤销和强制许可的案件。并可就专利法院的判决上诉到最高法院。其他专利案件，则按民事诉讼程序由普通法院审理。（注：参见《日本特许法》第三章、第六章、第七章之规定。）在日本，其专利的审批、授权、无效宣告等均在特许厅范围内进行，有审查、审判、复审等复杂程序及相应的机构，（注：参见马沙尔：《专利侵权诉讼》，载于最高法院经济庭中国专利局《〈德国专利案例分析研讨会〉资料汇编》，1995年5月（内部资料）第3页。）属于行政范畴。“对判决、第159条第1项（包括准用于第174条第1项的场合）、 准用第53条第1项（补充修正之驳回）的规定驳回决定以及对求判或再审请求书的驳回决定提出申诉，由东京高等法院专门受理”（第178条）。 而其它民事性案件则由普通的一般法院按民事程序受理。2、 权力运作关系。作为大陆法系的典型代表，认为民事关系属私法关系，由当事人自治，国家行政不予干预。反之，行政法律关系属公法关系，则由行政机关或专门法院来审查或审理。日本虽然在因专利形成的行政关系案件的受理上没有设置专门法院，但规定了由东京高等法院专属管辖，在一定意义上说，也是这种法治观的体现。因此在专利行政案件与民事案件的处理上由于司法权与行政权界限明确，一般不会发生主管竞合的情况。但这并不意味着两权之间不存在交叉关系。例如在专利侵权案件审理中会出现被告反诉原告专利权无效的情况。德国专利法院享有专利无效的审判权，它与审理侵权的民事法院彼此独立，从逻辑上说专利有效是侵权构成的前提，所以在此种情形之下，民事法院应中止诉讼，但其民诉法及实用新型法第19条则规定审理侵权的法院可以中止诉讼或延期审理。在这里，审理侵权案件的法院掌握着很大主动权。但是由于侵权诉讼一般需要较长时间才能审结而无效诉讼相当快（平均13个月），所以很少发生侵权判决之后再诉无效案件，也未出现过侵权判决与无效判决相互冲突的问题。（注： 参见中国专利局专利法研究所编：《专利法研究》 （1991年），专利献出版社，第119页。） 日本的专利无效案件在其特许厅内进行审判，不服可以向特定法院起诉。因此也有审理民事案件的法院的司法权与行政权在适用程序上的交叉关系。日本特许法在诸如此类涉及司法权与行政权的关系问题上都作了较为明确的规定。如第65条、第168条及第184条之2.

拉丁模式：在这种模式下，专利局只起登记作用，一切其他事宜，无论是实质性审查，还是专利诉讼，悉由法院解决。法国、意大利、西班牙、葡萄牙和一些拉丁美洲国家的制度都带有此类特点，后来，部分国家改变了这一作法。（注：郑成思：《知识产权法若干问题》，甘肃人民出版社，1984年第1版第109页。）其根本依据是把专利权作为自然权利而与一般私权同等看待。把专利法视为私法，实行私法自治，国家行政不予干预。

通过以上对西方典型国家两权冲突解决模式的考察，我们至少从中可得出如下几点结论：

一是在专利案件处理程序上，如何协调审判权力与行政执法权的关系，首先要受到该国权力结构基本制度的制约。在资本主义“三权分立”的制度下，司法权与行政权的分工是明确的，不可相互渗透。因此，在专利案件的处理的程序设计上，上述四种模式都体现了这一基本思想。尽管其解决的方法各不相同。甚至有的国家也曾试图模糊其中的界限，如英国的工业裁判所，但最终还是取消了这一做法，使行政权与司法权各复其位。

二是程序的设计直接取决于该社会的法治理念。英美法系虽无公、私法之划分，但有着与大陆法系相同的适应市场经济发展的基本价值理念。即强调个人主义和私权神圣。行政权不能介入私权。英国虽然专利局长有处理民事性专利案件的权力，但其程序的启动完全由双方当事人自决。因此，西方发达国家尽一切可能把专利权塑造为私权-一般财产权利。如美国专利法第261条、英国专利法第30条之（1）等，从而抹去专利权在产生、维持等环节上带有的公法色彩，受一般民事法律调整。同时在审查、授权等环节上又强调其公法性即按行政关系对待，由行政机关来处理。

三是西方专利案件处理制度安排的另一特点是，尽可能在适合专利案件的特点与节省制度成本之间找到最恰当的结合点，而不在全国成立一个执法、管理专利的专门行政系统机构，尽最大可能依靠已有的民事诉讼程序制度来处理专利纠纷案件。因此也最大限度地避免了司法权与行政权的冲突。

篇2

（一）法理分析

行政法最基本原则是要求行政机关必须遵循“先取证，后裁决”原则，一般情况下，法官通过行政机关的案卷进行书面审查就可以全面了解案情，并作出比较符合客观实际的裁判，毋需进行言词审理。因此，设立简易程序审理案件符合行政执法“先取证，后裁决”的行政法理论。设立简易程序同时符合“及时行政”的理论基础。“及时行政”原则是指行政活动必须及时、高效，它要求行政活动的整体及其各个环节应当有时间的限制，并且在不损害其他目的的前提下使行政程序简便易行。其适用的一般条件为：一是事实清楚、情节简单，行政相对人争议不大；二是对行政相对人的权益的影响轻微。

（二）价值分析

设立简易程序的价值首先在于行政相对人能够平等使用诉讼制度的机会，以实现程序公正所体现的平等性、参与性、民主性。

另外，设立简易程序符合高效率、高效益的价值取向。简易程序具有简便灵活，迅速高效的优点，不仅有利及时保护行政相对人的诉权，而且有利提高行政效率和及时依法行政。一方面，缩短了法院办案周期、节约司法资源；另一方面，减少行政机关和行政相对人及其他诉讼参与人人力、财物和时间的耗费。

（三）实证分析

《行政诉讼法》实施12年来，全国法院受理案件70余万件，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件，去年最多的也只有33件，而且法院受理的行政案件中，案情复杂、争议大的行政纠纷居多。笔者对某市两级法院1998年1月至2002年5月受理的288宗行政案件进行调查，发现案情简单、争议不大的行政案件几乎为零，诉诸法院都是案情复杂，争议较大的案件。行政诉讼简易程序设置的缺位是导致简易案件受理畸少的原因之一。

另外，我国人多地广，且农村人口在全国占多数，居住又相对分散，交通十分不便。因此，在农村居住人口较多的乡、镇设立行政法庭受理简易行政案件并适用简易程序，是中国国情的实际需要和行政审判实践的需要。

二、行政诉讼简易程序基本框架的构建

（一）简易程序的适用范围及其运作机制

确定简易程序适用的条件和范围可以从以下几个方面考虑：1.依据案件性质是否轻微和影响大小确定。案件性质轻微是指行政机关侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为性质较轻，没有造成严重后果；影响小是指案件通常只在本县、区里有影响。2.依据案件情节是否简单和争议大小来确定。情节简单是指案件情节简单明了，不需要做大量的调查和研究工作；争议不大是指双方当事人对具体行政行为的存在与否及是非责任没有较大的争议。3.依据争执数额大小来确定。数额较小是指行政机关与法人争执数额在5千元以下、公民为2千元以下。4.依当事人动议确定。当法律、法规无明文规定适用简易程序时，可由当事人双方动议确定适用简易程序；依照法律、法规应该适用普通程序的，可由当事人双方动议确定简易程序，体现当事人对程序具有选择权。5.由审前法官审查决定。当法律、法规没有规定，当事人又不动议，可由审前法官审查决定，但必须征得当事人双方同意。当事人意见不一致的，由审前法官根据案情需要决定。对本应适用普通程序，审前法官经申查认为直接适用简易程序的，当事人任何一方又未提出异议并予以抗辩，视为己有适用简易程序之合意。如果在开庭审理前有诉的变更或追加之诉，致使其诉之全部或一部分不再属于法定适用简易程序的范围，但当事人双方对适用简易程序不抗辩，视为己有适用简易程序之合意。6.由主审法官或独任法官决定。在没有法定情节下，案件适用普通程序审理时，如果主审法官认为案情简单，争议不大，可按独任审判简易程序适用。如果独任法官在审理过程中认为案情复杂、争议较大，或社会影响大，需要组成合议庭的，可决定适用普通程序。

（二）确立言词诉答制度

1.言词起诉的操作规则。行政相对人言词起诉时，先由书记员对起诉人言词起诉的内容进行记录。起诉录笔应有明确被告、具体的诉讼请求和事实根据等符合起诉条件的内容。书记员将起诉笔录交起诉人核实无误，再交给审前法官审查，确定是否立案受理。立案受理的，应将言词起诉笔录之复印件于法定期限内发送行政机关答辩。2.言词答辩的操作规则。行政机关收到言词起诉笔录后，可作言词答辩，但必须按规定的时间答辩并提供有关证据和法律法规依据。言词答辩的，由书记员记入笔录。言词答辩笔录经行政机关核对无异后，书记员应报告审前法官，并由审前法官将言词答辩笔录之复印件交书记员或其他送达员在法定期限内发送给行政相对人（起诉人）。不过简易程序是方便当事人诉讼而设计的程序，当事人也可选择书面起诉或书面答辩。

（三）缩短诉讼时限

我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期过长，适用简易程序应缩短诉讼时限。1.立案受理时间缩短。设立简易程序后，立案受理时间应改为3日内。2.答辩时间缩短。简易程序启动后，送达书状的时间应改为3日内，答辩时间应改为5日内。3.审理期限缩短。适用简易程序后，审理期限缩短为1个月。一般情况下，适用简易程序的案件，不得申请延长审理期限，以体现简易程序的及时、迅速、高效等优点。此外，为保证简易程序的快捷运行，还可以启动当庭判决程序。

（四）简化审判组织及裁判权限的界定

行政法庭启动简易程序审理行政案件应采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，并由其对案件依法作出裁判。裁判文书的签发也应由独任法官直接作出，能当庭宣判的，可当庭作出；不能当作宣判的，可在开庭后7日内定期宣判。

（五）简化事实证据的审查

1.简化证据交换手续。要求审前诉答和证据交换限一次完成，以减少不必要的文来文往；2.不必召开审前会议。因为适用简易程序的前提是案情简单，事实基本清楚，争议不大；3.限制审前法官调查取证。简易程序审前法官的调查取证仅限于行政机关作出具体行政行为时不制作或不送达决定书，或者行政相对人搜集行政机关作出具体行政行为违法的证据确实有困难的情形。4.庭审阶段，要简化法庭调查和法庭辩论。

（六）采用一次合法传唤的缺席判决制度

我国《行政诉讼法》第48条规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”为进一步提高审判效率，在启动简易程序时，可采用一次合法传唤原则，即当事人经一次合法传唤无故不到庭的，对原告“视为申请撤诉”，对被告作出“缺席判决”。

（七）简化裁判文书制作

1.裁判文书内容的简化。即裁判文书仅记载争议的事实要点和主要理由，毋须记载全部争议的事实和全部的理由。2.裁判文书的格式简化。可以借鉴美国加州采用表格记载和裁判的作法，即在表格内填写当事人双方的姓名及其基本情况、双方争议的事实和理由的要点、法院的裁判及送达，最后加盖法院的印章。

三、构建简易程序的几个相关问题的探讨

（一）关于简易程序立法例的分析

在对简易程序构建前，首先遇到的简易程序立法例上的问题，即行政诉讼要采用何种诉讼制度模式的立法例。纵观世界各国的行政审判史，简易程序立法例主要有三种：1.二元型司法双轨制的立法例，即在行政法院设立简易程序。2.二元交叉型司法单轨制的立法例，即在普通法院之外再设立行政裁判所作为初审程序，适用简易程序审理行政案件。3.一元型司法单轨制的立法例，即在普通法院内设立行政审判庭以普通程序审理行政案件，如我国《行政诉讼法》第3条第2款规定，“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”对于我国现行的体例理论界有一些不同的认识，如有的论者主张应设立直接向全国人代会负责的最高行政法院及其体系，并就县级以下行政机关作出的具体行政行为有相当部分事实清楚、案件简单，适用简易程序。还有人提出，目前应提高法院审理行政案件的层级，原则上由中级法院作一审，对于起诉乡镇政府和县政府各部门的案件，可由中级法院设立的巡回法庭审理，并在此基础上建立简易程序，审理简单的行政案件。因此，建议建立一元交叉型司法单轨制，并在这种模式上建立简易程序。

（二）一元交叉型司法单轨制的简易程序机构模式设计

1.一审简易程序机构的设置。撤销基层法院的行政审判庭，在地级市设立行政法院作为专门法院受理适用普通程序的一审行政案件，其性质仍属普通法院；市行政法院在各县、区及人口较多的乡、镇设若干派出行政法庭，主要审理简易行政案件（根据情况，也可受理普通行政案件）。2.二审救济机制简易程序机构的设置。考虑方便上诉，省高院可按区域（一般以2至3个地级市为宜）设立行政上诉法庭，受理所有简易行政上诉案件。二审上诉的简易案件审理期限为15日，并原则上采取书面审理。

（三）关于诉讼构造模式的问题

为平衡两者的诉讼地位和力量，诉讼结构应以职权主义为主、当事人主义为辅，在庭审阶段，应采取强式当事人主义、弱式职权主义的构造模式。为充分调动诉讼当事人的积极性，营造诉讼当事人双方有一个对案件事实和证据发表陈述意见和答辨的场所，以体现“两造对抗”原则，故应采用强式当事人主义。当然，独任行政法官在必要时，可采取一定职权主义，以引导庭审的顺利进行。

（四）逐步确立书面审查制度

我国司法审查制度可借鉴欧陆国家的做法，逐步采用“案卷主义”，以体现简易程序的及时性、效率性，减少当事人的诉累和负担。

篇3

一、现行行政诉讼法关于案件审理程序的规定、历史背景和目前暴露的问题以及设置简易程序的必要性

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件实行合议制。第四十六条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭，合议庭的成员，应当是三人以上的单数。这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的是以合议制为原则的普通程序，而没有规定简易程序。我国现行行政诉讼制度之所以仅规定了普通程序主要基于以下历史背景：

首先，当时案件数量少，仅设置普通程序即能应对现实需要。在行政诉讼实行之初，行政案件数量较少。据统计，1989年全国行政案件的受案数量仅为九千多件，大部分法院一年受案不足十件，即使由法官或由法官和陪审员组成合议庭按普通程序审理，也不会造成案件积压；

第二、行政案件的被告较为特殊，均为行政机关，掌握强大的公共权力，在社会法律意识和群众的法律心理不强的情况下，行政机关和行政管理相对人在法律地位上的不对称将体现的更为明显。因此，在行政诉讼制度建立及运行之处实行独任制为原则的简易程序不利于制约这种强大的权力；

第三、行政审判人员的政治素质和业务能力难以满足独任审判的需要。八十年代至九十年代初，军队转业干部成为法院的主力军，一些法院占到法官总数的70％以上，其他人员大多为企业借调法院工作后留任的，真正受过法律专业教育的法官较少，因此，当时法官的整体素质难以保证实行独任审判所要求的案件质量。另外，在行政诉讼制度建立之初所受理的案件，大多是在经过了上访告状等救济途径之后才提起诉讼的，案情相对复杂、法律问题与政策问题交织在一起，处理起来难度较大，而且与老百姓的切身利益关系密切，因此，也需要组成合议庭审理才有说服力。此时实行独任审判所追求的效率目标，应让位于实行合议制所追求的公正目标。

行政诉讼法施行后的十几年间，我国的经济社会已经发生了巨大的变化，市场经济体制已经基本建立起来，政府的职能也发生了很大转变，行政机关的管理活动已经渗透到社会生活的各个方面，人民群众的法律意识也有了巨大提高，特别是群众维权意识的提高，导致诉讼案件大量增加，因此，依然沿用十几年前制定的行政诉讼法已经不能适应社会现实和审判实际的客观需要，表现在：

第一，行政案件增速过快与行政审判人员少的矛盾日渐突出。据最高法院的统计，在1989年之初，全国一审行政案件受案数为9934件，2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件，受案数是最初的十几倍；我院在行政诉讼法施行的前几年里每年受理行政案件不足10件，近几年收案均在一百多件，2004年收案达到270余件。然而从事行政审判的人数基本未变。行政案件的增长与行政审判力量的矛盾比较突出，虽然在某些地区可能还不是很明显，但是随着社会转型、政府职能的转变及世贸规则的逐步落实，这一矛盾在各地都将慢慢暴露出来。

第二，陪而不审现象比较普遍，使合议制度失去实质意义。从立法本意上讲，行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制，是基于对案件审判程序和案件质量的要求而设定的，但由于目前案件较多，且案件承办人独任审判即能保证审判质量，但为了符合诉讼法关于合议制的要求，也只好组成合议庭审理，但审判活动基本上是由一人操持，使合议制徒具形式，既使司法过程不严肃也浪费了人力物力。

第三，不利于提高审判效率及保护行管理政相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序，行政案件审限为三个月，有特殊情况的，经高级人民法院或最高人民法院批准，审理期限还可以延长。这一审限规定已经不适应当今转变政府职能和提高审判效率的要求，特别是那些行政警告和几十元或几百元的行政处罚案件，因与管理机关和相对人利害关系都不大，需要快审快结，以尽快稳定社会关系，否则，既不利于支持行政行为也不利于维护相对人的权利。

基于上述对现行行政诉讼法暴露问题的分析，我们认为，在以后修改行政诉讼法时增加简易程序不仅非常必要而且时机已经成熟，理由如下：

第一， 行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。司法改革要求审判方式与审判实践相适应，司法改革的目标是公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中规定在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件。民事、刑事诉讼均设置了简易程序，并且实践证明也是有利于科学合理地配置司法资源，提高诉讼效率的，这就为行政诉讼改革提供了实践支持。

第二，增设行政诉讼简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。随着我国改革开放的不断发展和市场经济体制的逐步完善，我国行政诉讼案件将保持大幅增长的势头。在行政诉讼中既设置普通审程序也设置简易程序，有利于通过繁简分流解决案件不断增加的矛盾。使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决，对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易程序解决，更有利于提高行政审判效率及时维护当事人的权益。

第三，行政审判人员已有能力驾驭独任审判活动。经过十几年行政审判的锤炼和法院人员结构的优化，法院行政审判人员的政治素质和业务素质已经大为提高，他们完全能够胜任独任审判的要求。行政案件都按普通程序审理正在造成司法资源的浪费。

第四，行政处罚法和行政许可法等法律都规定了简易程序，说明在行政执法活动中，已经区分简易案件和复杂案件，这为行政诉讼相应设置简易程序创造了条件。

二、设置行政诉讼简易程序的具体尝试

根据目前一审行政案件的特点，我院设立了多元化的行政审判简易程序，主要分为独任制的简易程序和普通程序的简易审程序二种。

独任制的简易程序的设立。独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理，并当庭作出裁判的审判程序。主要包括以下内容：

1、案件范围：根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件，要求行政机关履行颁发许可证、发放抚恤金等法定职责的案件，行政裁决、行政登记、行政奖励、行政受理等案，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。

2、独任制程序的运作方式：对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是：

既保证公正又尊重当事人合意。对那些法律规定的强行性规范、禁止性规范以外的任意性规范、选择性规范等法律规范，尽量尊重当事人合意。即在保障当事人程序权利基础上，尊重当事人的合意，缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障，但程序的简化，不一定意味着实体不公，有时程序简化，往往反而使实体公正能够快速实现。对那些可由当事人自行处分的诉讼权利，应当尊重当事人的处分权，法院不必加以干涉。如为了加快案件的审理，在送达起诉状时，可以征求当事人是否主张答辩期间，如果当事人放弃答辩期间，或合意要求速行审理的，则直接下达开庭传票，将开庭时间提前到答辩期内，不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间，同时也签发一份传票，确定答辩期届满后的开庭日期。另外，法院在立案和送达诉状副本时将格式化的《诉讼权利和义务通知书》、《重大风险告知书》以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人，既让当事人充分了解自己享有的权利和义务，又减少当庭宣布这些权利和义务所占用的时间。

强调举证时限，以一次期日内辩论终结为原则。即要求当事人在合理的期限内提交证据，无故不提交证据，在法庭辩论终结后，将导致证据失权。举证时效制度是保证诉讼效率，克服诉讼拖延的重要措施。

简化法庭调查和法庭辩论程序，强调当庭宣判。在查证辩论程序中，对行政行为的法定职权、认定的事实、适用的法律以及法定程序等事项，凡是当事人相互认可或无争议的，查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的可以当庭确认，不再查证辩论，并将双方认可的意思表示记录在卷。仅对争议的部分进行查证辩论，以使法庭查证和辩论重点突出、程序集中凝练。对于适用简易程序的行政案件，要求当庭宣判。

简化判决书的制作，提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上要求做到简练、快捷。使当事人在合理的期待时间内，尽快得到一个简明的处理结果。因此，纠纷的起因和过程这些在普通程序案件里需要陈述清楚的事项，在简易案件里往往不是当事人关心的焦点，因此在制作裁判文书时均可简化。重点叙述当事人争议的事实和理由，以及法院查明的事实和判决的依据即可，不必受普通程序判决书格式的限制，以充分体现简易案件审判程序的特点。

普通程序简化审。是指在现行行政诉讼法普通程序的框架内，对法律没有严格规定，但在审判实践中人为增加的程序步骤予以删除，以使程序更加集中凝练符合法律本意的审判方式。

普通程序简化审实际上就是对普通行政诉讼程序的简化审理，并非另行设立新的诉讼程序，仍实行合议制。但在运作方式上与传统的普通程序有所不同，首先，对适用该程序的案件，参照简易程序的规定，将告知当事人权利、合议庭组成人员等事项，放在发诉和预备庭以及庭前准备阶段进行，尽量减少庭审的程序步骤。其次，加强预备庭的职能。

第一，对需庭审质证的证据在预备庭进行证据交换，并提炼当事人认可的证据和争议的证据，对当事人认可的证据予以确认，在正式的法庭审理期间不再质证，仅对争议的证据进行质证。适用该程序审理的案件，人民法院不协助调取证据和以职权调取证据。

第二，在预备庭确定庭审争议的焦点。根据行政诉讼司法审查的要求，围绕行政行为的行政主体的资格和权限、事实认定、法律适用以及行政程序的合法性四个方面确定案件的焦点，对当事人无争执的方面在预备庭予以确认，在正式开庭审理时不再作为一个焦点问题进行查证辩论，仅对当事人有争议的问题进行查证辩论。

第三，庭审程序简化。在叙述行政争议阶段，对当事人已经提交的诉状和答辩状予以确认，不再宣读，由法庭根据预备庭总结的焦点确定庭审的重点；在查证辩论阶段，仅对争议的问题和证据进行查证辩论，并禁止重复辩论。最后，对适用该程序审理的案件原则上只开一次庭，并对证据当庭确认。

我院自2004年上半年开始进行设置简易程序和对普通程序进行简化审改革，至2004年11月底，在市南法院同期受理的约270件行政诉讼案件中，按照市南法院简易程序改革关于简易案件的划分标准，共确定简易案件18件，由审判员一人依照简易程序独任审判，全部都在30天内结案，平均结案周期是20天，最短的7—8天结案。作为原告的行政管理相对人和作为被告的行政机关都未对简易程序的适用提出任何异议，值得一提的是，这些案件尽管全部判决被告败诉，但不仅原告没有上诉，被告也没用上诉，判后即息讼结案。而适用普通程序简化审的案件大约有150件，平均结案周期是2个月，比法律规定的3个月审限缩短1个月，同样没有当事人对程序适用提出任何异议。我们分析，是不是因为当事人不知道法院已经适用了简易程序，所以没有提出异议？回答是否定的。因为大部分当事人都聘请了律师，他们对行政诉讼的程序问题是了解的，同时，法官在程序进行中，无一例外地告知当事人法院因进行改革而适用这些新的做法，若他们不同意可以提出异议，但他们却没有，而是对法院进行有利于保护他们权利的改革表示支持。近期省高级法院将就简易程序的试点情况来市南法院做专题调研，以便上下结合规范这项工作的开展。

三、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题

1、关于简易程序向普通程序的及时转换。即在审理过程中发现案件案情复杂不宜适用简易程序审理时，应及时转入普通程序审理。简易程序转为普通程序时，毋须庭长或院长审批，由主审法官自行决定即可，以提高诉讼效率，节约诉讼成本。

2、送达方式的简化设置：对适用普通程序审理的行政案件，在法律文书

的送达方式上应考虑在确保程序正义的前提下力求省时省力。如在征得当事人同意的情况下尽可能利用较简便的通讯方式，像口头通知、电话通知、甚至通过网上通知等方式传唤当事人，只要当事人到庭即可进行下一步的诉讼活动。

篇4

一、《通知》的实施情况

1、《通知》取得的积极效果

初步取得了简易、高效、便民的程序目标，行政诉讼简易程序以其“快收、快审、快判、快结”的特点，大幅缩短了办案周期，降低了诉讼成本，形成了“多办案、快办案、办好案”的良性循环。以江西省为例，该省推行行政诉讼简易程序2年多来，受理适用行政诉讼简易程序的案件84件，审结83件，平均审理天数为18.51天，最短的仅2天，大大提高了行政案件的办案效率，减轻了当事人诉讼负担。为及时掌握简易程序试点效果，听取各方意见建议，试点法院还积极开展逐案回访制度。据悉，行政诉讼简易程序审判的案件结果更加公正，审结的案件实现了零上诉、零涉访率，案件协调撤诉率明显提高。

2.《通知》存在的问题

（1）关于适用行政诉讼简易程序审理行政案件的范围问题

关于简易程序审理案件的范围，德国在法律上采用了法官具有广泛自由裁量空间的实质标准和形式标准，而我国台湾地区关于案件是否适用简易程序的标准主要是涉诉的金额大小。在我国大陆，也是存在好几种观点，有的就认为应该借鉴我国台湾地区和德国等国家的做法，采取实质标准和形式标准兼顾以确定适用简易程序的案件。《通知》采取的是概括式的表述：“人民法院审理事实清楚、行政法律关系简单、权利义务关系明确、事实争议不大的行政案件，可以适用简易程序”。只要案件符合其中的任何一项条件，就都可以采用简易程序审理。同时还用列举的方式具体规定了不适用简易程序审理的情况：“社会影响重大的行政案件、一方或多方当事人人数众多的行政诉讼案件、涉及当事人重大利益的行政诉讼案件、发回重审和按照审判监督程序再审的行政案件、涉及申请财产保全、证据保全、先予执行和鉴定的行政案件、涉及人身自由的行政强制措施、行政处罚案件、其他不宜适用简易程序审理的行政案件”。

（2）对简易程序审理案件中有关的期限问题

简易程序及时性的特点，决定了简易程序中必然包含相关期限的缩短。我国《行政诉讼法》规定诉讼时限周期相对较长，适用简易程序审理案件就应相应地缩短诉讼时限。但实践中如何缩短期限在争议比较大。采用简易程序审理案件的期限是45天，是参照民事诉讼简易程序的规定，也是普通程序审理期限的一半。但有的人认为还应该再缩短，规定为30天的审限比较合适。

（3）应否确立一次合法传唤的缺席判决制度问题

根据我国《行政诉讼法》的规定，“经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。”关于行政诉讼简易程序中是否应确立一次合法传唤的缺席判决制度，也存在不同的观点。

（4）应否确立言词诉答制度问题

《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第四条规定了“原告本人不能书写状，委托他人状确有困难的，可以口头。原告口头的，人民法院应当将当事人的基本情况、联系方式、诉讼请求、事实及理由予以准确记录，将相关证据予以登记。人民法院应当将上述记录和登记的内容向原告当面宣读，原告认为无误后应当签名或者捺印”。这是民事诉讼简易程序确立言词诉答制度的规定，但行政诉讼简易程序是否需要确立这种制度呢？实践中存在着争议。

二、对《通知》的评析

诉讼的价值追求在于公正与效率，平衡公正与效率的关系也是诉讼制度设计时需要考虑的主要因素，该《通知》的，是行政诉讼法修改的有益尝试，是建立法治政府的有益尝试，并在实践中取得了很好的效果，民事诉讼法和刑事诉讼法均有简易程序的相关规定，作为三大诉讼法之一的行政诉讼，尚未确立行政诉讼简易程序，通过《通知》的试点实施，对于构建我国的行政诉讼简易程序有着极其重要的意义，对于我国行政诉讼法的修改，完善我国法律体系意义深远，同时我们也应该看到该《通知》在实施过程中存在的问题，在适用的案件范围、审理期限、一次合法传唤的缺席判决以及应否确立言词诉答制度等方面存在的争议，该通知只是试行阶段，并未在全国范围内得到普遍的实施，因此，应该在行政诉讼法的修改中对其加以完善，行政诉讼法的修改应针对这些问题提出解决方案，设计出更加合理的行政诉讼简易程序。

【参考文献】

[1]傅郁林.繁简分流与程序保障[J].法学研究，2003（1）.

篇5

2适用范围

适用于对立案查处案件的审理的控制。

3职责

案审办（法制办）负责对案件立案审查和案件审理的日常工作，接受案卷材料及进行初审。案件审理委员会（以下简称“审委会”）负责对立案查处的案件进行集体审议。

4审理程序

4.1立案审查

4．1.1对涉嫌违法行为经初步核查认定需要立案查处的，案件承办人员应当在2个工作日内填制《立案审批表》，经案件承办机构负责人签字，送交案审办（法制办）立案审查，报分管局长批准后，赋予立案号和给予备案登记。

4.2审理案件实行三级集体审议制度

4.2.1拟处罚款万元以下（不含本数）的案件，由审委会委托分管局长、案审办（法制办）主任、承办机构负责人或承办人员组成小组（3名以上）审理（召开案审会会议前2天，承办机构把案件有关资料提交给审核小组），经集体审议后，由承办机构制作《行政案件审理记录》。

4.2.2拟处罚款万元以上至3万元（不含本数）以下的案件，经案审办（法制办）初步审核后，由审委会主任委员主持，三人以上委员参加集体审议，由案审办（法制办）制作《行政案件审理记录》。

4.2.3拟处罚款三万元以上或者责令停产停业、吊销许可证以及案情复杂、影响重大的案件，经案审办（法制办）初步审核后，由审委会主任委员主持，由审委会三分之二以上委员集体审议，由案审办（法制办）制作《行政案件审理记录》。

4.3需要报送审委会审理的案件，由承办机构提出该案的处理意见，并将案件的全部材料及调查报告的电子文本报送案审办（法制办），案审办（法制办）应自接到案卷材料后5日内进行初审，符合提交条件的，提交案件审理委员会进行讨论。在召开审委会会议前2天案审办（法制办）把案件有关资料提交给各委员。审委会适时审议。

4.4经案审办（法制办）初审认为不符合提交条件的，由案审办（法制办）提出退卷理由，经案审委主任（或副主任）同意后，退卷并告知案件承办机构补正，审核期限重新起算。

4．5提交审理的案件应具备的条件：

1）违法事实清楚、证据确凿；

2）适用法律、法规正确；

3）已有初步处理意见；

4）卷宗完整、规范。

5审查内容

5.1审委会应对案件进行全面审查，主要审查下列内容：

5.1.1当事人的基本情况；

5.1.2处罚主体是否合法；

5.1.3案件事实是否清楚，证据是否确凿；

5.1.4案件定性是否准确；

5.1.5适用法律、法规和规章是否正确；

5.1.6办理程序是否合法；

5.1.7拟作出的处罚决定是否合理；

5.1.8是否存在主观故意（对于可能需要移送司法机关处理的案件）。

5.1.9审核举报奖励情况。具体按本局的《举报制售假冒伪劣商品违法犯罪活动有功人员奖励控制规范》执行。

6审理意见

6.1审委会经过审查后，应当提出以下处理意见：

6.1.1对违法事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法的，依法给予行政处罚；

6.1.2对违法事实清楚，违法行为轻微，没有造成危害的，免予行政处罚；

6.1.3查无实据，违法事实不能成立的，不予以行政处罚、案件予以撤销；

6.1.4不属于本部门管辖的，依法移送有关部门处理；

6.1.5涉嫌犯罪的案件移送司法机关追究刑事责任；

6.1.6违法事实认定不清，证据不足的或者程序违法的，要求案件承办机构补证或者纠正；

6.1.7需要由其他部门作出进一步处理的，向有关部门提出建议。

7审核后程序

7.1案审办（法制办）在审委会审议后及时整理案件审理记录，将处理意见告知承办部门。

7.2行政相对人提出陈述和申辩或者听证要求的，行政相对人在收到《行政处罚告知书》3日内提交申请书面材料，由案件承办机构收到听证申请的当日，将有关情况及笔录报送案审办（法制办），案审办（法制办）向案审委主任和副主任委员报告。必要时，再次召集审委会会议进行审议。

7.3对于已履行听证程序的案件，应当在听证结束后再次召开审委会会议，具体要求按《行政案件听证工作规则》进行。

7.4承办机构的自审案件和经审委会审核的案件以及层级审核的案件再审程序参照本规范第5项、第6项规定执行。

8层级审核制度

8.1重大案件办理试行层级监督审核制度。对拟罚款额5万元（含本数）以上的案件，由案审办（法制办）报温州市质量技术监督局法规处审核。

9罚没物品处理的审核

9.1自《行政处罚决定书》送达后，对在规定期限内未申请行政复议也未提起行政诉讼的罚没物品，由稽查大队统一按罚没物品处置的相关规定申报处置，案件承办机构应当在半年内提出处理意见，按规定程序审核同意后统一处置。

10上报立案查处情况

10．1各承办机构在每月底将本月已经查处1万元以上的案件的有关情况，按汇总表所列的栏目要求及时、准确上报稽查大队，稽查大队应在每月2日前将上月本部门已经查处的违法案件和其他承办机构上报案件情况汇总，由分管局长审核后，上报温州市局稽查队。

11结案归档

11．1案件办理完毕后，案件承办机构应及时对案件进行立卷归档，送分管领导在《结案审查表》上审批同意后，交局档案室统一归档。

12.相关文件

12.1技术监督行政案件审理工作规则

12.2技术监督行政案件办理程序的规定

12.3技术监督行政案件听证工作规则

12.4温州市质量技术监督局行政执法工作规范

12.5行政案件审理记录

12.6大数额行政处罚案件层级监督审核报审书

篇6

行政案件的审理对象是指公民，法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自己的合法权益而依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼后，人民法院在审理和裁判行政案件时所应针对的对象。案件的审理对象即当事人之间争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系，也就是诉讼理论上所称的诉讼标的。但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉；审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。

当前，各地人民法院及其法官在审理行政案件时，对行政案件应以什么作为审理对象在认识和做法上各不相同。由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，且至今还在一定程度上依赖于民事诉讼，审判人员也大多来源于民庭，因而一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，象审理民事案件一样去审理行政案件，简单地把当事人争议的内容作为审理对象，当事人争议什么就审理什么，对没有争议的内容，法官则不去审理，从而偏离了行政诉讼的目的和宗旨。有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的，在社会上造成了不良的后果。因此，有必要在认识上对行政案件审理对象的含义及其相关的理论与实践问题予以进一步的明确。

我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第11条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼；第54条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。综合这些规定来看，他们不仅明确了人民法院受理行政诉讼案件的范围，同时也对行政案件的审理对象进行了明晰的界定，即行政案件的审理对象是当事人之间争议的请求人民法院予以裁判的具体行政行为的合法性问题或行政处罚的适当性问题。依此规定，笔者认为，具体应从三个方面来界定行政案件的审理对象：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述；司法实务界亦有清楚的认识，对此本文将不再赘述。笔者将在本文中着重论述的是，依行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审查相对人的行为是否合法；行政案件的审理对象是被告的行为而不是原告的行为。

二、审查行政机关的行为与审查相对人行为的彼此关系

人民法院审理行政案件，必须把被诉具体行政行为作为审查的重心和主要对象。审查相对人行为是否合法不可能最终确定被诉具体行政行为是否合法，更不能代替对被诉具体行政行为合法性的审查。

行政诉讼本质上是行政法制监督的一个内容。作为我国诉讼制度的一个有机组成部分，行政诉讼制度既有解决行政纠纷，保护公民、法人或者其他组织合法权益的功能，又具有借助司法权对行政权实施监督的性质，但司法权不能代替行政权。行政机关（包括法律、法规授权的组织，以下同）行使行政职权，针对公民、法人或者其他组织的违法行为作出行政处罚或者采取行政强制措施，针对相对人的申请行为作出相应的许可或不许可的回答，以及作出其他具体行政行为，是行政机关实施行政管理的主要内容。查清相对人是否具有违法行为，或者相对人的申请行为是否符合法定条件是行政机关的职权和职责，而不是人民法院的职权和职责。人民法院在行政诉讼中，不能代替行政机关行使行政管理权来调查行政管理相对人是否有违法行为或者相对人的申请行为是否符合法定条件。相对人的行为及其事实状态是行政机关在作出具体行政行为时应该加以查清的问题，在诉讼中行政机关应将能够证明相对人的行为及其事实状态的证据向人民法院提交，以证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性。行政诉讼作为行政法制监督的一个内容，其监督和审查的对象是行政机关的行为而不是相对人的行为。人民法院对此必须有清楚的认识，在审理行政案件时不能本末倒置。

“具体行政行为的合法性，并不完全取决于相对人行为的性质”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）即具体行政行为是否合法，与相对人行为的性质并不具有必然的联系。相对人的行为违法，行政机关的处罚行为不一定合法；相对人的申请行为符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为不一定违法（因为还要考虑一定时间和地域范围内许可证颁发的情况及其他社会环境条件）；相对人的申请行为不符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为也不一定合法。即使相对人实施了非常严重的违法行为，但如果行政机关对该行为所做的具体行政行为具有主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等情形，人民法院仍要判决撤销该具体行政行为，判决行政机关重新做出具体行政行为。总之，相对人行为违法，只说明行政机关有做出相应具体行政行为的必要性，并不能说明其所做出的具体行政行为的必然合法性。行政机关所做具体行政行为是否合法，仍然要依行政诉讼法关于判决部分的规定加以审查，以便确认该行为是否符合具体行政行为得以合法的五个要件。

当然，人民法院审理行政案件，并不完全排除对原告行为的审查。每一具体行政行为都要针对一定的对象，“相对人行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）。有时，确定相对人是否有特定的违法行为存在，是确定被告所做具体行政行为是否合法的前提。在这种情况下，审查相对人是否有行政机关确认的违法行为存在，则既是必要的也是必须的。例如税务局以偷税为由对某人进行处罚，该相对人起诉的理由是自己一直守法经营，并无偷税行为。本案争议的焦点是原告有无偷税行为，而对于被告所做具体行政行为是否合法所应涉及的其他要件，如有无管辖权，有无法律、法规依据，是否符合法定程序等问题，双方并无争议。在这一案件中，人民法院必须对原告有无偷税的行为进行审查，但审查的重点是被告提供的证据是否能够证明原告实施了偷税行为。在这种情况下，审查原告行为只不过是借以确定被诉具体行政行为是否合法的一个环节，是为确定被诉具体行政行为是否合法服务的。从另一个角度说，人民法院在审理行政案件时，并不需要直接调查原告是否确实实施了偷税的违法行为，而只应审查被告在做出具体行政行为时是否有充分、确凿的证据证明原告实施了偷税的违法行为。如果被告在诉讼中不能向法院提交此类证据，人民法院应即以被告所做具体行政行为的主要证据不足为理由判决撤销该具体行政行为。

三、人民法院在正确确定行政案件审理对象时应注意的几个问题

研究审理对象的目的是为了给审判实践提供正确的指引。以被诉具体行政行为的合法性或适当性问题作为行政案件的审理对象，即要求人民法院的行政审判活动紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题来进行。具体来讲，在审理时应注意以下几点：

（一）人民法院审理行政案件时应强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题加以举证。

被告对做出的具体行政行为负有举证责任乃是我国行政诉讼证据制度的特点。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举征责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法第54条规定具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销。上述规定表明被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当举证证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性，这种责任既是行为责任也是结果责任。因此，强调被告的举证责任，应当把被告的举证行为和行政诉讼的裁判结果直接联系起来。被告拒不举证、不能举证或提供的证据不足以证明法定事实成立的，人民法院都应当根据行政诉讼法的规定判决被告败诉。强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题举证时应当做到：第一，强调被告在应诉期间内，应提供做出具体行政行为所依据的事实根据和规范性文件。对拒不提供、不及时提供的不得迁就，并应在答辩期限届满后，及时开庭。第二，法院在开庭前不调查收集证据，在开庭后也不得帮助被告调查收集证明其具体行政行为是否合法的主要证据。第三，在庭审中要强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题依逻辑顺序逐一举证，原告有权围绕该问题进行质证。

（二）人民法院审理行政案件时应正确处理事实审查中审查原告的行为和审查被告的行为的关系。

坚持以被诉具体行政行为的合法性和适当性作为行政案件的审理对象是正确处理事实审查中审查原告的行为和审查行政机关的具体行政行为之间关系的关键。具体来说应正确区分以下情形：

第一，对原告以行政机关认定的事实有错误为理由提起诉讼的行政案件中，人民法院应将具体行政行为认定的事实是否清楚、确实作为行政案件审理的重要内容。但是在这种情况下，人民法院对事实的审查主要是针对被告作出的具体行政行为中认定原告行为的事实是否与客观事实相一致，证据是否确实充分，而且只应限于被诉具体行政行为所确定的事实范围，而不能任意扩大事实审查的范围。通过事实审查，被诉具体行政行为认定事实错误或事实不清、证据不足的，人民法院应以主要证据不足为由判决撤销被诉具体行政行为；被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分的，人民法院还应对被诉具体行政行为进行进一步的审查以便确定该具体行政行为的合法性或适当性。

第二，原告对行政机关认定的事实没有争议的行政案件，人民法院的审判活动可以不涉及原告的行为，不进行事实审查。人民法院在对当事人争议的关于具体行政行为是否合法的其他内容如有无法律依据、是否符合法定程序等问题进行审查后，即可作出判决。例如农民张某因盗窃500元财物而被决定送劳动教养一年，张某不服而向法院提起诉讼。在本案中，原告、被告对张某所为之盗窃事实均无争议，但张某既不符合劳动教养条件（屡教不改），又不符合劳动教养所适用的地域范围（收容大中城市需要劳动教养的人），因此决定对张某劳动教养一年显然是错误的。

第三，对具体行政行为明显错误的案件，如明显超越职权、明显违反法定程序等，人民法院即没有必要再就原告的违法事实进行审查。因为行政案件审理的对象是行政机关的行为而不是相对一方当事人的行为，行政行为既然已经被确定为违法，则不管当事人的行为是否违法都应当无条件地予以撤销。因此没有必要再对相关事实进行审查。如湖北某县地方税务局对该县在广东打工的农民的劳务所得征收个人所得税，直接违反了个人所得税法关于劳务所得应在“源泉地”纳税的规定。人民法院在审理此案时没有必要审查原告是否在广东已缴纳过个人所得税和被告的征税决定有无事实依据即原告究竟有多少个人所得以及应当如何计算所得额和所得税等问题，便可直接以被告超越职权为理由予以撤销。

（三）人民法院审理行政案件时不能忽视对被诉具体行政行为是否符合法定程序进行审查。

首先，违反法定程序作出的具体行政行为本身就是违法的。行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为违反法定程序的应判决撤销，行政处罚法规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定明确了是否符合法定程序是具体行政行为是否合法的重要标准之一。如行政机关作出具体行政行为后不按法定程序送达并告知相对人享有的诉权，该具体行政行为就不具有法律效力。又如行政机关在作出吊销企业营业执照的行政处罚决定之前既未告知相对人有要求举行听证的权利又未举行听证，该行政处罚决定亦属违法。

其次，有的行政行为违反法定程序本身就能导致行政侵权行为的发生。如交警扣押相对人的车辆行驶证而不按法定程序开具暂扣证，致使相对人的车辆不能行驶，即属于程序违法。然而正是这种程序违法给相对人造成了损失。如果相对人对此提起诉讼，人民法院即应对被告是否遵守了法定程序进行重点审查。

（四）人民法院的判决应当紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性和适当性问题作出。

判决是人民法院对被诉具体行政行为的合法性和适当性问题做出的权威性结论，也是人民法院对行政案件做出的最后处理决定。人民法院在判决书中的结果部分只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题做出结论，在判决书的理由部分也只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题进行叙述。总之，人民法院的判决不得就原告的违法行为是否存在及该行为应受到怎样的处罚进行叙述和处理。

四、需要特别加以说明的几个问题

（一）如何正确地界定错案？

强调由被告举证，强调对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即意味着当具体行政行为所涉及的相关事实不清、主要证据不足时，人民法院便没有必要去查清事实就可以直接判决被告败诉。这似乎与传统的认识不相一致。依传统的认识，如果人民法院没有查清案件事实就作出判决，必然会造成错案。而在行政诉讼中，人民法院除在作出变更和履行义务的肯定判决时具有主动性，应在当事人举证的基础上直接依据事实和法律作出判决以外，一般针对合法性进行审查的案件，人民法院对具体行政行为的判决要么是维持要么是撤销。维持还是撤销的标准则是行政诉讼法在判决部分所列举的关于具体行政行为是否合法的五个标准。正如本文前述，人民法院不应对原告的行为进行主动审查，亦不应主动调查与之相关的案件事实。由于法律规定作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件概由被告提供，人民法院不负有调查和收集证据的任务，因此，只要人民法院的判决是在当事人对事实和法律举证的基础上依据事实和法律作出的，就不是错案。事实应是当事人提供的事实，法律则既包括实体法，也包括程序法。行政诉讼中可能出现的错案应当是指不依据当事人提供的事实和证据作出判决，或者审查判断证据时出现错误，或者适用法律上存在错误。

（二）如何正确地贯彻实事求是原则。

依靠群众，实事求是，深入实际调查研究，是我国司法工作的优良传统。从某种意义上说，强调行政诉讼以具体行政行为作为审理对象，并仅仅在当事人举证的基础上，而不是在查清全部案件事实的基础上作出判决，这在一定程度上显然是和实事求是原则相违背的。如有时在主要证据不足的情况下，行政机关所为之具体行政行为的结果还是正确的，只不过行政机关在诉讼中不能举出足够的证据，其原因或者是由于作出这个具体行政行为是出于其工作人员的经验和直觉，或者是由于工作人员的疏忽而没有将证据保存下来等等。在这种情况下，不仅人民法院不收集证据，而且被告受诉讼中不得自行取证规定的限制也不能收集证据，故此被告只得败诉。但是这是出于法治原则的考虑。实事求是原则只强调了以事实为根据，而法治原则则既要求以事实为根据，同时也要求以法律为准绳，要求任何机关和个人都不得违背法律，都必须在法律规定的范围内活动。法律要求行政机关作出行政行为时必须严格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起码的要求是先取证后裁决。如果行政机关的行为违背了法律规定，则不论这种法律是实体法还是程序法，都应当承担相应的法律责任。在这里，法治原则所起的作用是在宏观上促使行政机关依法行政，因此是从更广泛的意义和更深远的角度保证实事求是原则的贯彻。

（三）如何正确地看待相对人的违法行为。

即便原告有违法行为，但如果行政机关对其作出的具体行政行为不符合行政诉讼法所规定的要件时，人民法院仍要判决撤销。而且在诉讼中人民法院即使发现原告有未被行政机关发现的违法行为，也不得加以处理。这是否意味着放任相对人违法？笔者认为，对此问题，应从两个方面来看待：

篇7

北京市高级人民法院：

篇8

【正文】

人民法院审理二审行政案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关条款有：

一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第一款规定，原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。

三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十一条第三款规定，原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项规定，人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。

以上是二审行政案件发回重审、应当发回重审、可以发回重审的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项规定，当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。那么，在审判实践中，人民法院审理当事人对重审案件的判决、裁定提起上诉的二审行政案件能否第二次发回重审呢？

篇9

中图分类号： DF82文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0083-06

1990年生效的行政诉讼法拉开了“民告官”的序幕，把官民从法律上置于一种平等的地位，这也在一定程度上冲击了人治思维，为行政机关依法办事提供了规范式标杆。随着我国依法治国整体进程的推进、民众法律意识的提高及新型行政纠纷的逐渐增多，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的弊端日益凸显，尤其是行政诉讼“门槛高、受案范围窄”的制约及司法地方化与行政化的影响，致使大量的行政纠纷无法纳入司法审查的视野。据统计，“全国每年受理一审行政案件停滞在12万件左右，同期因行政争议引起的案件却高达400万到600万件， 两者的巨大反差表明行政诉讼解决行政争议的主渠道作用已名存实亡。”[1]社会各界对修改行政诉讼受案范围的呼声越来越大，时隔24年后，新修改的行政诉讼法在依法治国的大背景下横空出世。该法无论从立法目的、原则规定，还是从受案类型及受案主体上均大幅度地扩充了行政案件的受案范围。本文通过对2012年-2014年间宣城市行政案件的整体情况分析梳理，预测在新行政诉讼法受案范围扩大的情形下行政案件的受理趋势，重点分析行政案件范围扩大对法院的工作影响及其应对措施。

一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整体情况

2012年-2014年间，宣城市中级人民法院和其下辖的宣州区、宁国市、广德县、郎溪县、泾县、旌德县、绩溪县等7个基层法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中级人民法院三年间一审受案量分别为：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。

从行政行为性质上来看，案件主要集中在行政处罚、行政裁决、强制措施和履行法定职责等方面。其中，行政处罚75件，占一审行政案件的18.29%；行政裁决62件，占一审行政案件的15.97%；强制措施31件，占一审行政案件的8.10%；履行法定职责36件，占一审行政案件的8.80%（见图 1）。

从行政管理领域看，行政案件主要集中在自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等领域。其中，土地、矿业及林业等自然资源类67件，占一审行政诉讼案件的18.06%；城市规划、建设拆迁、房屋登记等城市建设类118件，占一审行政诉讼案件的30.79%；治安管理类66件，占一审行政诉讼案件的15.28%；社会保障类70件，占一审行政诉讼案件的15.28%（见图2和图3）。

近三年来，该市法院行政案件受案量稳中有升，年受案数基本稳定在200件左右，从整体上而言，行政处罚及行政裁决类案件数量连年领先，其中以治安管理、环境污染及土地山林权纠纷较为典型。在行政确认案件中，主要以工伤认定案件为主，例如宁国市人民法院自2011年-2014年四年期间，总计受理行政案件60件，而工伤认定案件多达25件，占整个行政案件收案数的41.67%。随着《政府信息公开条例》、《行政强制法》等一系列法律法规的实施，招投标管理、行政补偿、政府信息公开、强制拆迁等一批新型案件应运而生。

二、新行政诉讼法受案范围扩大对法院的影响

新行政诉讼法从三个方面扩大了行政诉讼受案范围的内涵和外延：一是降低受案门槛，把立案审查制变更为立案登记制；二是扩大受案类型，由旧法中8项受案类型扩大至12项。把征收、征用决定及其补偿决定，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争及行政契约等行政行为纳入其中；三是扩大受案主体，使受案主体从行政机关扩大至行政机关及法律、法规、规章授权的组织。随着2015年5月1日新行政诉讼法的生效，无论是原已纳入受案范围的行政行为还是新型的行政纠纷将会大量地涌入法院，这不仅对法院行政案件的立案、审理及执行工作产生巨大影响，也给法官的执业水平及承受能力带来了巨大的挑战。

（一）降低受案门槛：是否意味着行政诉讼“交通拥堵”

新行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院在接到状时对符合本法规定的条件的，应当登记立案。”德国法学家耶林曾言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[2]用立案登记制代替了旧法中的立案审查制，是否意味着有案必立？答案是否定的，此处的立法目的是让本应当引入行政诉讼受案范围的案件能够顺利进入，而对于不符合本法规定条件的案件依然不应立案受理，以前是先审查后立案，而现在是先立案后审查而已，立案后经审查对于不符合条件的将裁定不予受理，即使该案进入审判庭后发现不符合条件的，依然可以裁定驳回。但如上述所言，是否意味着修改后的立案审查制对法院无任何实质性的影响？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保护、其他官僚机构压力或法院内个人化因素。”[3]此处修改意味法院对于应当立案的案件必须立案，而不能因法院自我保护、行政机关施压及个人私心等因素而拒绝立案，把一批本应当进入司法审查的行政案件拒之门外。新法的相关规定对法院产生三个方面的影响：一是不得口头拒绝立案。有些法院迫于地方政府的压力，对于符合条件的行政案件，因社会敏感度高、影响较大，而口头拒绝立案，既不告知行政相对人不立案的原因，也不出具任何书面材料，致使当事人既不能也无法向上级法院投诉。而新诉讼法规定，无论立案与否均应当出具书面材料。二是不得延迟立案。有的法院以无法当场判定是否属于受案范围的借口拖延立案，有的法院以状内容欠缺或者有其它错误为由不接受状，还有的法院即使接受了材料也是束之高阁，故意拖延立案。而新行政诉讼法规定，对于不能当场判定是否属于受案范围的，也应当先立案后审查，并限期作出立案决定。对于状内容欠缺或错误的，也应一次性告知。三是不能机械地理解法条规定的受案范围。有些法院狭隘地理解行政诉讼受案范围标准，机械地对照行政诉讼法中的列举事项进行比对，只对法条中明确规定的事项才予以受理，不做合理的扩张判断，即使对兜底条款中规定的其他情形也不予考虑。而新行政诉讼法对一般的受案事项予以明确细化的同时，也对其他符合条件的行政行为进行整体概述，让法院立案部门有了更大的弹性空间。

（二）审理新型案件：法官执业水平能否顺利应对

当前行政庭除了承办行政案件外还承办大量的民事案件，甚至以民事案件为主，行政法官的民事法治思维要远远强于行政法治思维，在行政案件的处理中，他们往往以民事案件的处理模式来套用行政案件处理思路。在调研中发现，有的法院每年受理行政案件的数量不足10件，还有的法院甚至一年中1件行政案件都没有受理过，即使行政案件受案量多的法院，其判决结果也基本上以行政相对人败诉而告终，至于开庭审理多数也是走走过场，做做样子罢了。例如，近三年来宣城市法院审理的行政案件中，行政机关败诉率低至5.78%。行政案件受理数量的不足、审理程序上的形式化及判决结果的单一性，直接导致行政法官审理行政案件水平的低下。审判是一门经验的艺术，而经验是靠大量案件的实战并理性总结后沉淀下来的精华，而对于那些甚至一年多来都没有“摸过”1件行政案件的行政法官又如何去积累经验呢？有效地预防和解决行政实质争议是内外因综合的结果，“新法若干制度所蕴含的预防行政争议发生的功能能否实际发挥作用，还有赖于行政审判权独立行使外部环境的改善以及行政法官专业素养的形成。”[4]

法官专业素养的形成是内因和基础。当行政庭的法官们还没来得及总结出原有类型案件审理经验的时候，新型行政案件也已接踵而至。当然经验还是有的，可以套用以往的判决模式：一审案件以维持具体行政行为结案，二审案件以驳回上诉、维持原判审结，可是在新的行政诉讼法中具体行政行为已被行政行为取代，维持具体行政行为的判决也亦取消，明显不当的行政行为也面临着被撤销的危险。似乎法院的行政审判被推向了绝境，但是司法高层的用意是希望法院能够绝地重生，让行政诉讼担当起解决行政实质争议、监督行政机关的应有重任，而非让行政审判重新轮回到“程序空转、锯箭疗伤”的困境之中。除此之外，新行政诉讼法实施后，行政庭还将面临以下三个方面的难题：一是对征收、征用及其补偿决定，行政机关滥用行政权力损害竞争及行政契约等新型行政行为审查标准的统一、审理模式的固化及法律适用的抉择；二是对涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议裁决中，当事人申请一并解决行政争议的民行交叉案件处理方式的界定及审理流程的探索；三是在行政诉讼中，当事人对行政行为所依据的规范性文件一并提起审查时，法官对规范性文件进行审查后在裁判文书如何进行说理及处理违法规范性文件时，采用什么样的操作程序均有待进一步细化。

（三）扩大行政诉讼受案范围：司法地方化下的法官何以承受之重

行政机关败诉率低，并不代表多数行政行为程序合法、适用法律正确；恰恰相反，涉诉案件中大多数的行政行为存在着各种各样的瑕疵。据统计，按照新行政诉讼法的判定标准，宣城市涉诉行政案件中一审行政行为违法、存在瑕疵及失当的高达69.13%；完全符合法律规定、事实清楚、程序合法、适用法律正确的仅79件，占一审受理案件总数的18.29%。但是在司法实践中，大量违法行政行为最终被漂白为合法，其根源便在于司法地方主义的影响。“司法上的地方主义表现为控制并干预司法以维护地方利益和破坏法制统一的行为。”[5]基于司法的地方主义及其他原因的影响，法院对于有轻微瑕疵及不对行政相对人产生实质影响的行政行为往往以驳回诉讼请求的方式来维护行政机关的公信力和行政行为的稳定性。即使对于一些明显不当的行政行为，法院也会以司法不审查“合理性”为由而不予变更。新行政诉讼法生效后，行政案件将会有大幅度上升的趋势，除了自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等原有类型的行政案件将持续增长外，对于一些行政机关滥用权力损害竞争、征收征用、行政补偿及行政契约类的新型案件也会大幅度涌现。根据新法规定，即使对行政相对人权利不产生实际影响的具有轻微瑕疵的行政行为也将被确认违法，一些明显不当的行政行为将被撤销或部分撤销。如果行政机关不自觉把行政权力放进法律笼子中行使，届时，有相当一部分的行政执法行为将面临着败诉的风险。而行政庭的法官能否顶住内部行政化及外部地方化的双重压力去切实保护私权、监督公权还是个未知数，如果以司法小环境的变革来应对一成不变的司法大环境的话，那么用弱势的小司法来面对强大的行政权的结果只能是个悲剧。河南法院“种子案”（2）的阴影似乎还没有完全散去，新行政诉讼法的生效已迫在眉睫，第一个吃螃蟹的人被免除了审判职务，而“第二个会是谁？”这不仅仅只是一个司法命题，而是一个政治命题或者是一个哲学话语。

三、行政诉讼法受案范围扩大前提下的法院应对措施

如果应对措施演变成为法官在夹缝中抗压的话题，那么司法改革的预设前提就已经埋下了失败的伏笔。法官在繁重案件的重压下，还要考量着司法效果是否符合行政效果的话，那么法官将面临着“身与心”的双重压力。如果居中裁判循法而治的法官遭受贬抑，而维护行政权威、灵活司法的裁判者接受褒奖，那么基于“两者相确权取其重”的人性本能，司法队伍中的绝大多数人会背离前者而归顺后者，那么法官就不能称之为法官而只是一批能动司法的政客。如果让当前线型结构的行政审判模式回归到理性的倒三角结构的中立审判模式（3），让行政案件范围扩大的立法目的得以真正实现，那么在充分保障法官职业安全前提下再谈应对措施才具有当然的实质意义。

（一）应对行政案件范围扩大的前提：确保法官职业安全

让法官放开手脚的唯一方式，不是让其手中握有杀人的利器，而是为其配备一张“免死”的令牌。当法律职业者不再为职业去留而担心的时候，“为法律而战”的理念才会真正地在司法者的心里生根发芽。当然，所谓的免死牌并不具有终极的效力，当司法者知法犯法，触碰法律红线的时候，该令牌便当然失效。一是制定《法官职业安全保障法》，以法律的形式为法官职业安全提供规范性保障，对于法官的选任、惩处及监督等各项措施进行明确规定，特别在惩处的适用上应采用严格的标准，以排除列举的方式予以明确，除此之外，不得以其他任何方式而决定法官的去留。二是提高法官选任门槛，从源头上保障其素质。除了从专业的法科生中选拨预备法官外，还要注重从德才兼备的学者、律师中引进司法人才。三是严格监督，净化司法队伍。一方面司法内部应建立法官监督委员会进行专业性监督；另一方面，司法外部要加强检察监督职能，让检察机关的监督触角遍及司法审判的各个环节。

（二）规范立案程序：让符合条件的行政案件顺利立案

“可审查假定（presumption of reviewability），既是一项法律原则，又是一种司法理念，它要求凡是行政争议原则上都假设可以接受司法审查而无须法律明文规定。”[6]我国新行政诉讼法所规定的“立案登记制”相对于可审查假定原则行政诉讼受案范围的阶段而言，其只能是初级和起步阶段，因此，相比较而言，“立案登记制”给我国法院及行政法官带来的压力并不算大。即使压力不大，各级法院仍需打破传统立案思维，降低立案门槛，用形式审查代替实质审查，为符合条件的行政案件开辟绿色通道。为了应对2015年5月1日生效的新行政诉讼法，法院应强化受理职责，调整立案标准， 预先做好应对措施，让法院的整体状态提前进入行政案件立案登记的受理模式。一是对于符合条件的，登记立案。立案庭收到状等诉讼材料后，均应出具注明收到日期的书面凭证。对于可以当场判定符合条件的当场送达立案通知书。二是对于当场不能判定是否符合立案条件的，先登记后审查。不能当场判定是否符合条件的，先接受状，出具注明收到日期的书面凭证后，登记在册，并于7日内决定是否立案。对于不符合条件的，作出不予立案的裁定；准予立案的，立即送达立案通知书。三是对于状有欠缺或错误的，及时指导和释明，并一次性告知当事人进行补正。当事人能够立即补正的，当场立案，不能立即补正的，详细告知当事人需要补正的所有内容，避免变相拒绝立案情形的发生。

（三）提高法官执业水平：确保行政案件公平公正审理

行政法官职业的水平需要在大量行政案件的审判与研讨中逐步历练，审判水平提升的过程也是在实践审判中不断积累与筛选经验的过程。而行政法官得以大量实践的前提是有案可审。量变是质变的先决条件，也可以说扩大行政案件受案范围的本身就是行政法官职业水平提高的契机或动力来源，其能否抓住机遇，破茧成蝶，实现行政案件公平公正审理的目标，还需要从以几下方面着力：一是从形式和实质上把握新行政诉讼法的外延和内涵。把握“形式”即熟稔法条的本身，要清楚该法的整体框架，明确每个法条的概念特征，理顺条文之间的逻辑关系。把握“实质”，即抓住法律的内在精神，新行政诉讼法的内在精神就是“保障私权、监督公权”。只有把握住以上两点，才能保证审判实践上不偏离正轨。二是用行政法律思维办理行政案件。推崇行政法治思维办理行政案件并不是绝对地排斥民事审判中良好经验的引入，而是为了防止行政案件循入民事领域而丧失了行政审判本身的特征。“公法权利涉及公益、秩序、公平正义等基本价值，是否放弃权利不完全是权利人个人之事，这也正是我国行政诉讼采用‘二元目的说’、撤诉受限、一般不适用调解等制度设计的缘由所在。”[7]当然，调解在行政案件中的运用，如果抱着“善”的目的去解决行政争议中的实质纠纷固然可行，但如果以牺牲行政相对人的合法权益或损害国家的利益为前提而获取暂时的稳定则恶莫大焉。行政案件的审理要防止只讲权力不讲责任和只讲权利不讲义务的两种极端，以此避免行政机关权力绝对化和行政相对人权利绝对化的不良倾向。三是及时总结新型行政案件的审判经验。固化原有类型行政案件的审理模式，探索并总结新型案件的审理方式，尤其是在新型案件的审理程序、讯问内容、文书说理及条文适用上下功夫，规范行政法官的自由裁量权，最大程度地避免同案不同判“翻烧饼式”的判决结果出现。

（四）推动行政审判体制改革：以建立行政法院为目标

行政案件具有立案难、审理难及执行难等三大弊病，其症结在于司法地方化。如果仅仅靠个体法院采用内部肌理调节的方式只能缓解病情而无法治愈，因此必须通过外部下药的方式才能达到药到病除之效，而这剂药就是在依法治国的大环境下积极推动跨区行政法院的建立。这也是应对行政案件受理范围扩大所采取的一项最有力的措施。当前对于改革行政审判体制的主张主要集中在三点：“一是认为将各地试行的行政案件‘异地管辖、提级管辖和集中管辖’（4）的经验推广全国；二是依靠司法体制整体改革的大环境来治愈行政诉讼的“三难”问题，无需建立专门行政法院；三是建立专门的跨区行政法院。”[1]2前两种观点均无法摆脱司法地方化的困扰，依然是在司法地方化前提下的自我修复，其效果无法达到预设目的，因此最佳的方案应该是建立专门的行政法院。建立专门的行政法院依然采取四级两审的设置模式：一是把各县区的行政庭设置为一审法院的派出法庭专门审理简易程序案件；二是跨县区设立一审行政法院，履行现有基层人民法院行政庭职能；三是跨市州设立二审行政法院，履行现有中级人民法院行政庭职能；四是跨省直辖市设立巡回法庭，代表最高人民法院行使审判权，履行现有高级人民法院行政庭职能。具体设置模式比照原有铁路法院的设置模式，最大限度地摆脱司法地方化的困扰，让司法事权回归中央。

行政案件受案范围扩大对于法院而言，既是机遇也是挑战，各级法院在保证行政硬件投入的同时，更要提高法官的职业道德和执业水平，让行政法官审理各类行政案件时既保证公平公正又不失专业水准。面对行政案件受案范围的扩大，行政法官要遵循“主动接纳、理性审判、总结固化、创新突破”的正确路径。“主动接纳”是态度问题，即从消极保守的传统受案心理向能动开放的现代姿态转变；“理性审判”是专业问题，即从民行不分的混合思维向专业性的行政思维转变；“总结固化”是经验问题，即从简单重复性的审判实践向规范化的制度创设转变；“创新突破”是能力问题，即从被动的遵守规则向主动的创设规则转变，其中创设规则就是用审判经验弥补法律空白或对滞后的法条予以合理扩大解释的能力。行政法官只有一步一个脚印地走完上述路径，才能理性从容地应对行政案件受案范围扩大所带来的影响，真正担当起“保障私权、监督公权”的应有职能，让人民群众在每一件行政案件的判决中感受到公平正义。

注释：

（1）文中涉及到宣城市法院涉诉行政案件的数据均来源于该市法院行政案件的年度统计表。

（2）河南省洛阳中院法官李慧娟在判决中作出由该省人大通过的《河南省农作物种子管理条例》因与上位法《种子法》相抵触的条款自然无效的认定。该表述遭到了该省人大的反击，最终李慧娟被免除法官职务。

（3）线性结构是指法院采用一边倒的方式与行政机关同时对抗行政相对人；倒三角的结构是指行政相对人与行政机关平等对抗，法官居中裁判。

（4）异地管辖是把本地的一审案件移送到外地基层法院审理；提级管辖是把基层法院管辖的案件移送到中级法院审理；集中管辖是将多个地方的一审案件集中到上述地方之外的某一基层法院审理。

参考文献：

[1]王振宇.行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标[J].法律适用，2015，（2）：5.

[2][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：19.

[3]汪庆华.政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察[M].北京：清华大学出版社，1999：42-52.

[4]章志远.亮点与遗憾：行政诉讼法修改评述――基于国家治理能力现代化视角的观察[J].法治研究，2015，（1）：88.

篇10

中图分类号：F293.31　文献标志码：A　文章编号：1673－291X(2008)03－0078－02

目前，在法院受理的涉及房地产权属纠纷案件中，行政争议和民事争议重合的案件呈增长趋势。这一状况的出现与现代社会行政权的扩张、行政法与民法互相渗透相关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然。合法的行政行为建立在有效的民事行为的基础上，二者相互关联，互为因果，这种客观存在的关联性导致民事诉讼与行政诉讼必然存在交叉。二者相互交叉所发生的法律事实性质不同；人民法院适用的审理程序、对实体调整的法律依据不同。所以，房地产权属登记行政诉讼与相关民事诉讼的交叉不仅历来被法学理论界所重视，而且也是行政、民事审判活动中的难点。笔者将对此类问题的性质、特点、范围及审理方式、程序作如下探讨。

一、房地产权属登记行政行为与相关民事行为发生交叉的范围和特点

房地产权属登记行政行为是指房地产管理机关依据房屋所有人或使用人的不同申请，经过对申请人所提供的证明材料审查核实，确定房地产所有权、居住权、他项权的管理行为。它在行政法上最重要的价值是明确了登记申请人对登记所确认的内容产生了权利，并可以在权利被他人侵犯时，以登记的行政行为与之发生对抗，任何机关、团体及其他个人非经法定程序不得以任何理由撤销该行为。登记申请人向房地产管理机关提交的申请材料主要是有效的民事行为的相关材料，这其中可能存在民事纠纷从而引发民事诉讼。

与房地产权属登记行政行为有关的民事诉讼主要包括：房地产买卖合同纠纷诉讼、抵押合同纠纷诉讼、继承纠纷诉讼、析产诉讼、侵权诉讼、离婚财产分割纠纷诉讼、赠与纠纷诉讼、互换纠纷诉讼、房屋租赁诉讼、房屋动迁安置补偿诉讼等。房地产权属登记行政案件中与民事行为有关的行政诉讼主要包括：诉房地产登记机关的初始登记行为、转移登记行为、变更登记行为、他项权登记行为、不履行法定职责行为、注销行为、撤销注销行为等。

房地产权属登记行政行为与相关民事行为相互交叉的主要特点是：一是二者均是建立在同一标的物上的权利义务争执；二是在同一标的物上产生三方利害关系人，即房屋登记的合法主体、登记簿上的权利人和民事权利人；三是物权的产生来源于民事法律关系和行政法律关系；四是发生诉讼时，是不同法律事实和不同法律关系的对抗，而不是同一法律事实和法律关系的对抗。

二、房地产权属登记行政案件与相关民事争议是否发生交叉的审查确定

房地产权属登记行政行为与相关民事行为在法律关系上发生冲突而引发诉讼时，很难或不可能由一个审判组织依据单一诉讼程序解决争讼，必须根据案件的不同事实，理顺出不同的法律关系，依据不同的程序法，作出相应的判决结果。行政诉讼的当事人行使行政诉讼权利的目的不但是为了维护自己的行政权利得到实现，而最重要、最关键的目的是要通过行使行政诉讼权得到救济之后实现其人身和财产上的权利。这就充分说明了行政诉讼与民事诉讼无论从主体上，还是从诉讼目的上都存在着千丝万缕的联系。但是这种联系一旦发生诉讼不能适用一个程序来调整。

从审判实务角度上研究，房屋登记行政案件与相关民事案件在程序上的交叉问题在具体的案件中应当重点把握以下几个方面：一是涉案的法律关系是否为行政法律关系与民事法律关系并存；二是两种法律关系相互之间发生影响，包括时间上的影响和空间上的影响；三是用一个程序能否彻底解决诉讼当事人的争议；四是作为行政法律关系的诉讼主体或民事法律关系的当事人能否在一个案件中依法予以追加。民事审判中的房地产案件和行政审判中的房屋登记行政案件，只有同时具备以上四点，才可以确认该案为行政与民事交叉案件。

例如，甲公司将自己开发的房屋在未办理所有权登记之前将其中部分门市房卖给了乙企业。’在价款和房屋相互交付一年后，甲将该房屋全部登记为自己的所有权。同时向乙下属的使用单位丙收取房租。当乙得知丙向甲缴纳租金，以自己与甲的买卖行为是所有权的买卖而不是使用权的买卖为由，指定丙停交租金，同时向人民法院请求确认双方买卖行为是所有权的买卖，而不是使用权的买卖，并要求甲返还违法收取的租金。本案中，原告的是民事法律关系，主张财产权，被告以行政法律关系进行抗辩，二者同发生在一个案件之中；原告房屋买卖行为的内容与被告答辩的登记行为相互产生影响，在时间上，双方的买卖行为在先，登记行为在后，在空间上涉及了所有权和使用权；按照民事诉讼法的规定，民事诉讼不能解决行政登记是否有效的问题，而行政诉讼又不能对双方当事人的买卖行为是否合法、买卖的标的物如何确定作出裁判；在诉讼参加人的资格上，登记机关不能在自己登记的房屋发生买卖纠纷时以第三人或其他诉讼当事人的身份参加诉讼，而卖方同样不能以原告的身份参加行政诉讼。

三、房地产权属登记行政案件与相关民事案件发生交叉时的审理方式

由于法律并未明确规定行政诉讼和民事诉讼的分工，作为法官也并非能够准确确定，那么原告在进行诉讼选择时难免存在偏差。此时人民法院应当行使阐明权，同时应当尊重原告的诉讼选择权。根据我国现行的民事诉讼法及其相关司法解释和行政诉讼法及其相关的司法解释规定，当二者交叉时，应当从公法优于私法的角度确定审判顺序，并在审判实践中应当把握以下几个原则：

一是行政审判优先原则。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的审判原则。当二者发生程序上的交叉时，应当采取行政审判优先的原则。在大多数的涉及房屋处分权争议的案件中，有关登记的行为或者发生在买卖之前，或者发生在买卖之后，要么是初始登记，要么是撤销登记。例如，本文所列举的某公司房屋买卖纠纷案，既然被告在答辩中举出了房屋登记行政行为的证据，那么就应当中止民事诉讼，起动房屋登记的行政诉讼程序。通过审查行政机关登记行政行为的合法性问题，确定涉案房屋的所有权。

二是民事优先证据原则。在大量的房屋所有权纠纷案件中，涉案的房屋已经发生登记行政行为，而行政机关却不能完整的提供登记证据时，人民法院会判决撤销该行政行为，但因行政审判不能评价民事争议，所以行政相对人的权利仍未得到明确保护，此时主张权利的一方可以在民事诉讼中通过举证证明争执房屋所有权的归属，然后以生效的民事判决作依据请求房屋登记管理机关变更登记。

篇11

（一）行政附带民事诉讼审理山林权属纠纷案件的判决结果

由于人民政府对山林权属纠纷案件的行政处理是一种具体行政行为，人民法院对人民政府处理的山林权属纠纷案的审理适用《行政诉讼法》的规定，只能进行合法性审查，在处理程序上作出判决，而不能在实体上作出判决。如人民法院对山林权属纠纷案单纯作为行政案件来审理，而又在实体上作出判决，则违反了《行政诉讼法》的规定，存在法律上的障碍。如将山林权属纠纷案作为行政附带民事诉讼案件来审理，在民事部分，对山林权属纠纷作出实体判决，这一法律障碍则可消除。

（二）用行政附带民事诉讼的方式来审理山林权属纠纷案件，对行政部分和民事部分都作出判决，其判决结果有以下几种情况：

第一，如人民法院认为政府的行政处理决定合法（包括程序上及实体上均合法），则在行政部分，判决维持人民政府的处理决定；在民事部分，则将争议山场的山林权属判决给人民政府支持的一方当事人。

第二，如认为人民政府的行政处理决定程序违法，但对案件事实的认定清楚，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，但不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则将争议山场判决给人民政府支持的一方当事人。

第三，如认为人民政府的行政处理决定认定事实不清、证据不足，或认定事实错误，则在行政部分，判决撤销人民政府的行政处理决定，亦不要求人民政府重新作出处理；在民事部分，则在查清案件事实或在现有证据的基础上，将争议山场的山林权属判决给享有实体权利的一方当事人。

这样，就无论人民政府的行政处理决定是否违法，由于人民法院在民事部分对山林权属纠纷在实体上作出了判决，所以，案件都不会导致循环处理。

二、用行政附带民事诉讼方式解决山林权属纠纷循环处理的依据及审理程序

（一）法理依据

山林权属纠纷实为民事纠纷，只因法律授权人民政府对山林权属纠纷的行政裁决权，并且明确规定这种行政裁决属于具体行政行为，民事案件才成了行政案件。人民法院审理民事案件，人民法院是民事当事人的居间裁判者，人民法院会对民事当事人的实体权利作出判决。人民法院审理行政案件，人民法院是行政机关的司法监督者，法院的判决不会对行政机关的具体行政行为作实体上的处理（行政处罚例外）。在人民法院审理的山林权属纠纷案件中，存在以下几种法律关系：即原告与被告、第三人与被告之间因被告的行政裁决而形成的行政法律关系；原告与第三人之间因山林权的归属争议而形成的民事法律关系；人民法院与被告之间因对被告具体行政行为的司法审判而形成的司法监督关系；人民法院与原告和第三人之间形成的是司法维权关系。用行政附带民事诉讼方式审理山林权属纠纷案件，一方面对行政机关的具体行政行为的合法性实施司法监督；另一方面对原告与第三人的山林权属争议在实体上作出判决。有利于及时化解矛盾，解决纠纷。同样作为公法上的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）有关于刑事附带民事诉讼的规定。无论公诉案件还是自诉案件，司法机关在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时，刑事案件的受害人可以提起附带民事诉讼，使受害人因犯罪嫌疑人的犯罪行为给受害人遭受的经济损失能得到及时的赔偿，以便及时便维护受害人私法上的民事权益，做到“公”、“私”兼顾。而作为公法上的《行政诉讼法》没有行政附带民事诉讼的规定，但原理有相似之处。通过用行政附带民事诉讼方式审理山林权属纠纷案件，一方面，实现了司法权对行政权的监督；另一方面，山林权属纠纷双方当事人的民事实体权益得到了维护，亦做到“公”、“私”兼顾。用行政附带民事诉讼的方式审理山林权属纠纷案件，在法理上应是说得通的。

（二）法律依据

目前，《行政诉讼法》中没有关于行政附带民事诉讼的规定，但最高人民法院的司法解释有这样的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。笔者认为，这一规定，就是行政附带民事诉讼的法律依据。但这一规定是原则性的，目前尚缺乏具体操作性的规定。

（三）审理程序

应该修改《行政诉讼法》，对行政附带民事诉讼作出具体规定。在目前尚缺乏具体可操作性规定的情况下，笔者认为，在审理程序上可参照《刑事诉讼法》中有关刑事附带民事诉讼的规定来办理，但“必须符合《行政诉讼法》、《民事诉讼法》，及相关司法解释的规定”。在审理程序上应注意以下几点：

1.和受理

在行政诉讼一审过程中，原告可以提起附带民事诉讼，一般以书面形式向审理行政诉讼案件的人民法院递交诉状，同时提供有关证据材料。人民法院应认真审查，符合条件的，应依法受理，同时应将附带民事诉讼的状副本按时送达被告（指附带民事诉讼的被告），被告应按时提交答辩状。对不符合行政附带民事诉讼条件的，应不予受理并告之人不予受理的理由和根据。如果原告没有提起附带民事诉讼，人民法院应从解决实际问题，避免山林权属纠纷循环处理的角度出发，行使释明权，告知原告有提起附带民事诉讼的权利及附带民事诉讼所能解决的问题。

2.审理方式

行政附带民事诉讼的审理方式有三。一是与行政案件一并审判；二是与行政案件分开审理，一并做出判决；三是与行政案件分别审理、分别判决。一般以前二种方式为宜，只因行政诉讼与民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清，一时难以查明，如一并审理，会超过行政诉讼的法定期限时，法院才采取第三种方式。

3.遵守行政诉讼和民事诉讼各自的审判原则

在案件审理中，应分别遵守行政诉讼和民事诉讼各自的原则，不能互相混淆，互相援用。如民事诉讼的调解、反诉原则不能适用于行政诉讼，行政诉讼的被告承担举证责任原则不能用于民事诉讼等等。

4.审判组织

合议庭是行政附带民事诉讼的审判组织形式。行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或由审判员、人民陪审员组成合议庭。即行政诉讼只有合议庭一种审判组织形式。对于行政附带民事诉讼而言，由于审理附带的民事诉讼由审理行政诉讼的同一审判组织进行审理，而审理行政诉讼案件的组织形式是合议庭，因此，行政附带民事诉讼的审判组织也是合议庭形式。

5.判决

以“两案一判”的处理为原则，以“两案两判”的处理为例外。法院对行政诉讼部分与民事诉讼部分应当一并做出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为的合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由及各自的实体法和程序法；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事部分的主文分开撰写。如果由于客观原因，行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作行政判决书和附带民事判决书，但应使用同一案号，两份判决书对各自未处理的民事部分或行政部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。对行政诉讼部分的判决结果只有维持、撤销两种情况，即对政府的行政处理决定合法的予以维持，违法的予以撤销，但不要再判决政府重新作出处理。

6.关于对行政附带民事诉讼判决的上、抗诉问题

篇12

本文将对行政与民事交叉案件进行全面审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述，从我国民事与行政交叉案件的立法现状中找出问题所在，从而对民事与行政交叉案件的审理方式等多个问题进行深入探讨。本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交叉案件。

一、问题的提出

（一）什么是民事与行政争议交叉案件

民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提讼的案件。包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。

（二）民事与行政交叉案件的类型

实践中采用何种模式，应根据案件的具体情况和其自身性质来选择不同的审判模式。实践中比较常见大致两类案件：

一类案件由民事争议引起的，无论是民事诉讼抑或行政诉讼，本质是民事争议，民事争议是前提和基础，当事人最关心的也是民事审判结果。此类案件最好采用“民事先行”或民事附带行政一并解决，这要看当事人选择了何种性质的诉讼，如果当事人先提起民事诉讼，民事诉讼把行政机关发放的证书作为证据来审查，不应中止民事诉讼，动员当事人再去打行政官司。

另一类案件的性质是行政争议在先，行政争议是核心和焦点，民事争议来源于行政行为，一般采用“行政先行”，如当事人对认为行政机关对他人作出的具体行政行为损害了自己的民事权益，提起行政诉讼，同时要求民事赔偿，可采用行政附带民事一并解决，一并审理难处理的，应采用先行政后民事分案处理。此类案件主要是由于行政行为在先引发的民事争议案件，如行政处罚、行政许可、行政确权、行政裁决引发的民事赔偿案件。无论采用何种审理模式，法院均应尊重当事人诉权，尽量使争议实质、公正解决，实现社会秩序的和谐稳定。

二、我国民事与行政交叉案件的立法现状

（一）我国民事与行政交叉案件的立法原因

由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。[1]由于在实践中民事与行政案件的大量出现，因此，我国民事与行政交叉案件的相关立法也亟待完善。

（二）我国民事与行政交叉案件的立法现状

虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议交叉的案件，在行政诉讼法中没有明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

三、对我国民事与行政争交叉案件审理模式的思考

（一）寻求处理民事与行政交叉案件方法的意义

民事行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。

据权威统计，我国审判机关每年审结的民事行政案件约500万件之多，从事民事行政审判的人员占法院全体人员的50%左右，在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以下重要意义：1、有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。3、有利于保护公民，法人和其他组织的合法权益。4、有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

（二）对构建我国民事与行政交叉案件审理模式的思考

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。

1、民事与行政交叉案件的处理方式

在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

（1）民事诉讼中解决行政争议的问题

所谓民事诉讼中解决行政争议，是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的诉讼标的，却影响着民事案件的裁判结果。这实际上就是上面所陈述的以民事争议为主、涉及行政争议解决的案件。

笔者认为，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查；若当事人另行提起行政诉讼，则应中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对行政行为合法性进行审查的前提下，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判。

(2)行政诉讼中解决民事争议的问题

行政诉讼中存在民事争议，是指法院在行政诉讼过程中，根据当事人的请求，解决与行政诉讼相关的民事争议的诉讼活动。

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理权和行政相对人的权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。[2]

2、行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序

当行政诉讼与民事诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼。笔者认为，应该根据不同案件的情况分别处理：（1）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”，中止民事诉讼。（3）当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。