公共危机管理研究范文

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【中图分类号】C931.2【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2012）04－0098－01

一、国内外研究的现状

国外研究现状：发达国家在公共危机管理的研究方面起步较早，而且十分重视公共危机管理机制的建设，在长期的管理实践中，发达国家在公共危机管理方面积累了丰富的经验，已逐步形成了一套较为完备的危机应对措施，并建立了相应的危机管理机制，取得的研究成果颇丰。实践证明，这些措施和机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。其中许多先进的理念和措施对我国的公共危机管理具有很强的借鉴意义。以美国、俄罗斯、日本为代表，建立首长负责制的中枢指挥系统是公共危机管理的核心，完备的常设机构是公共危机管理的关键，健全的法律法规是公共危机管理的保障，媒体介入是公共危机管理的重要组成部分，培养国民危机意识是公共危机管理的基础。

国内研究现状：由于我国在公共危机管理的研究方面起步较晚，取得的研究成果较少，虽然说有不少的文章来论述公共危机管理，但缺乏健全的公共危机管理机制理论，尚未完全建立完备的法律保障体系，缺乏应对危机的综合处理机构，缺乏社会危机信息预警网络，公民缺乏危机训练，缺乏危机意识，应对危机能力较弱，因而学习和研究发达国家公共危机管理的理论和实践就显得十分必要。

公共危机的概念：公共性危机即公共性公关危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会应性机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。我国的公共危机主要呈现以下特点：一是发生的不确定性和突发性，二是发生的迅速性和紧急性。

二、产生公共危机的原因

1．危机意识不到位

我国公共部门对应急预案的理解和认识不到位，预案质量不高。目前各地政府和各部门大都制订公共危机相关的应急预案。但是这些预案很多都是在原则层面加以规定的，缺少特别专项的、具体的应急方案。同时，预案缺乏可操作性和协调性，没有把应急预案从纸上带入市民的现实生活中去。

2．缺乏完善的法律体系

虽然我国也建立了相应的完备的法律法规和计划安排，对公共危机的处理也提供了相应的法律保障，但对各部门处理公共危机的责任没有明确的规范和各种应急措施，我国目前主要还是在已有法律秩序的框架下应急，人为性、随意性强，没有出台专门法律来规范。今后我国要加快研究和立法进程，将危机管理纳入法制化的轨道，进一步研究和界定什么条件下可以启动紧急状态立法、可以宣布一定范围内的紧急状态等。

三、提高公共危机管理的对策

1．提高危机意识

危机管理作为政府公共政策的重要组成部分，应予以足够重视。各地、各部门的高层要重视危机事件，组建熟悉危机管理的高效管理团队，提高危机意识。中央和地方要在应急中实现良性互动，部门、跨地区的联动协调机制需要细化，从而推动处理危机经验的积累。

2．完善相关法律体系

加快研究公共危机和紧急状态立法完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障，有了法律和相关预案，就能使各部门在应对危机上的责任关系更加明确和规范。今后我国要加快研究和立法进程，将危机管理纳入法制化的轨道，进一步研究和界定什么条件下可以启动紧急状态立法，可以宣布一定范围内的紧急状态等。

本文运用系统分析和文献研究相结合，以国内学者通过实例研究得出的结论为基础，运用系统的调查研究方法来研究我国公共危机管理机制发展的现状，找出存在的问题以及产生这些问题的原因。同时采用文献研究的方法，从公共管理学的角度出发，结合国外最新的相关领域发展前景，探讨适合我国处理公共危机管理机制策略。由于我国在公共危机管理的研究方面起步较晚，取得的研究成果较少，因而在解决公共危机事件上缺乏理论性、综合性的指导体系，以至于在解决危机事件时，不论是灾前预警、灾中应急，还是灾后修复都是“一窝蜂”，没有可持续性的一套管理机制。本文首先从多个层面、多个角度对公共危机管理机制存在的问题及其原因进行分析。同时，通过对这些问题的梳理与归纳，有助于我们找出其中的不足乃至所存在的一些亟待解决的问题，从而提出如何完善公共危机管理机制的对策，为政府在解决公共危机事件提供科学合理的规范化理论指导，提高政府应对公共危机事件的管理能力。

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有效地应对公共危机是现代政府体现其执政能力和综合实力的重大表现，探索一条符合我国国情的公共危机治理之路，对于提升我国政府的危机治理能力和政府形象具有重要现实意义。

一、公共危机管理中政府面临的困境

（一）公共危机信息沟通机制不健全

公共危机事件演化的过程是危机信息传播与扩散的过程。对信息的知晓程度是政府能否有效应对危机的前提。在目前的信息传播机制中存在着三方利益群体：政府、民众、媒体。当公共危机发生时，三者之间的相互博弈往往使得公共危机并不能得到很好的解决，公共危机信息沟通机制是我们亟待去完善的一部分。

（二）公共危机预警体制建设落后

我国公共危机预警机制出现的问题主要表现在以下几个方面：第一，我国缺少统一的公共危机综合治理部门对各个危机部门进行领导与整合；第二，各级地方政府缺乏操作演练，因此地方应急预案的科学性和可操作性有待验证；第三，我国公共危机预警体制缺乏合作交流。从宏观层面上来讲，公共危机是各个部门、各级政府和各个国家都应该关注的事件。

（三）公共危机管理法律法规体系不健全

公共危机是复杂的，当某种公共危机发生的同时，其有可能伴随着其他公共危机的发生，公共危机发生的领域有可能涉及多个方面。因此，从整个法律体系的层面来看，我国公共危机法律体系缺乏统一的《紧急状态法》。其次，在除了战争灾难以外，我国的宪法中并没有涉及公共危机部分，对公共危机责任界定和惩治规定也未曾涉及，公共危机的治理缺乏法律的直接保障。

（四）缺乏对公共危机意识的宣传和教育

与西方发达国家成熟的国民公共危机教育体系相比，我国相关的公共危机教育还刚刚起步，在一些偏远地区由于各种硬件设施和软件条件的缺乏，公共危机教育甚至还是空白，公共危机教育并没有纳入到我国的日常教育之中，高校也并未设置相应的公共危机管理专业，国民公共危机意识较弱，缺乏识别公共危机和防范公共危机等基本技能。

二、政府公共危机管理应对机制

（一）建立公共危机管理信息沟通机制

首先，在危机发生之前，建立高效的公共危机监测分析系统是非常重要的。各级政府部门可以通过组织专业人员和采用专业设备对潜在的公共危机进行监控、分析和评估，对危机可能发生的时刻进行实时预测，以便提前实施有效的舆情引导策略。其次，当公共危机发生时，政府应该在知晓危机发生后的第一时间运用恰当的语言将信息公布出去，掌握危机传播的话语权，占据舆论的有利阵地，从而避免谣言的肆行，增加公众对政府的信任和支持，从而有效地利用各种社会资源去化解公共危机。最后，当存在不良媒体为了追求自身利益对公共危机进行歪曲与虚假报道时，政府应该充分利用自己的权威性对虚假信息进行纠正并附上相应的证据，并运用法律手段对虚假报道进行严厉惩治，从而将谣言扼杀在摇篮中。

（二）完善公共危机管理预警机制

“知己知彼，方能百战不殆”，任何的预警机制都是建立在对风险源的分析基础上的，对于任何区域，政府首先应该根据历史资料的现实情况对有可能出现的风险源建立风险档案。其次，许多公共危机如自然灾害、公共卫生事件等的发展都存在着一个过程，相关部门应该根据公共危机的进展情况及时向公众通知和警示。此外，在公共危机的预警体制建设过程中，国际合作和区域合作是不可或缺的，公共危机没有国界，公共危机的管理需要全球合作。因此，国家与国家之间、政府与政府之间、部门与部门之间可以通过交流探讨、案例分析、专家汇报等措施加强交流与合作。最后，各级政府部门可以通过操作演练的方式对自己的应急预案进行不断的完善，从而对应急预案的可行性和科学性进行验证。

（三）健全公共危机管理法律体系

许多国家在公共危机管理法律方面都建立了统一的《紧急状态法》，如美国的《国家紧急状态法》、英国的《紧急状态权利法》与《紧急状态权利防御法》等。统一的《紧急状态法》有利于充分调动各级人力、物力以更好地应对公共危机。因此，我国首先应该建立起一部适合我国基本国情的《紧急状态法》。其次，在我国目前的宪法中并没有与“自然灾害、经济危机、安全生产事故、卫生事件”等公共危机相关的措施条例，为了规范各级政府在面对公共危机时的行为，我国应该将紧急状态下地方政府的权利写进宪法。这样一方面能够为政府在面对公共危机时采取紧急措施提供法律依据，另一方面对政府在危机管理时的权责进行了规定，有利于维护公民的合法权益。

（四）树立全民公共危机意识

公共危机意识的树立，政府首先要从思想上改变其盲目追求政绩的理念，相关政府机构和科研机构应该加强对危机管理的研究，时刻要保持对公共危机的警惕性，做到居安思危与未雨绸缪。其次，要根据实际情况充分利用多媒体等媒介加强对公共危机的宣传和教育，在经济贫困的偏远地区可以利用广播、收音机等传统媒介进行宣传，在经济发达的地区可以充分地利用网络媒体、宣传手册、报纸等媒介对公共危机进行宣传，从而让民众对公共危机有基本的认识与了解。最后，树立全民公共危机意识最重要的是将危机教育纳入日常教育之中，从而建立起一套完整的危机管理教育体系。只有树立了全民公共危机意识，才能够在面对公共危机时真正地做到防患于未然。

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一、公共危机管理的内涵和特点

(一)公共危机管理的内涵

公共危机管理是公共管理的一种特殊形式,是公共管理中应对危机状态的一种形式。公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制,采取一索列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序,保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定,促进社会和谐健康发展。公共危机管理的主体是政府及其他公共机构,政府和其他公共机构除了常规管理之外,还需要居安思危,积极应对可能出现的各种公共危机。

(二)公共危机管理的特点

1、公共危机管理的目标是为社会提供公共产品。公共危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。

2、公共危机管理的外部环境是开放的、非竞争的。企业通常处于激烈的市场竞争的环境之中,虽然有不同企业之间的联合,但更多的时候它们是商业上的竞争对手,虽然有共赢的局面,但更多的时候是在有限的市场中甲多占一份就意味着乙少占一份。

3、公共危机管理依法行政,强制力是其管理的基础。公共危机管理以法律和行政手段为主,辅之以经济手段。公共危机管理遵循的是公共管理的原则,依法行政。公共危机管理主要依靠行使公共权力进行公共危机的管理,而“公共权力的行使,常常是刚柔并济,强制性和非强制性并行。

二、新闻媒体与政府公共危机管理

(一)新闻媒体的含义及在政府公共危机管理中的作用

作为一种公众舆论的载体,新闻媒体所要表达的不仅仅是它所代表的某个阶层或阶级的观念,还必须表达一定的公众利益,具有一定的公众立场,它的作用主要体现在信息的流动和沟通对社会和公众的影响上。公共危机事件由于它的特殊性,必然会成为报道的焦点。

客观上来说,新闻媒体对危机事件的充分介入,能够在无形之中对政府危机管理产生很大帮助,其作用主要表现如下:1、帮助政府传递信息;2、协助政府进行危机预防、反应和恢复;3、提升政府在公众心目中的形象;4、为政府提供外脑;5、帮助政府赢得社会支持。

三、政府公共危机管理中如何运用新闻媒体

一个以公共服务为基本理念的政府,必须对公众充满信任和保持敬畏,尊重包括知情权在内的所有公众权利,把公众欲知、应知、需知的信息及时、准确、完整地告知公众。同时,政府又是新闻传播的管理者,应引导、调控新闻媒体对事实加以解释,支持媒体发挥其功能。政府公共危机管理可以分成三个部分:危机发生前,主要是政府对危机的减缓能力和预见能力;危机发生时,政府的反应能力与治理能力;危机发生后,政府的恢复能力。下面,我们将从这三方面分别探讨新闻媒体在其中的运用。

(一)危机前

危机管理的关键不在于危机发生后的治理,而在于减缓与预防危机的发生。政府设立监督与预警机制,预见危机发生的可能性,然后采取措施降低风险发生率,摊薄不善的资源管理,能够较好地缩减危机的发生及其冲击力。而提高政府预见能力的前提条件是获取充分的信息。政府虽然有收集信息的专门通道,然而由于一些主观或客观的原因,导致信息的不充分或误导,而新闻媒体正好弥补了这一缺陷。新闻媒体在守望环境中,可以及时反映可能危害社会的征兆,为决策层提供预警。同时,根据实际情况,提出对某种危险倾向存在的合理推测,向社会和决策层发出警告。我国社会的主流是稳定和平的,但社会在任何时候都可能伴随着危机的发生,社会总是在一个一个危机的解决之后向前推进,因而我国的媒体不能只报喜而不报忧,应当对政府的政策以支持为主基调,以批评作陪衬,小骂大帮忙。通过批评,可以让政府认清自身的不足,进而改进政策,消除矛盾,减少危机发生的可能。

(二)危机发生时

当危机不可避免地发生时,政府的媒体政策就是要主动寻求与作为信息传播载体的媒体的合作,通过媒体这一中介和载体进行及时、有效的信息传导,使危机信息比例合理化,避免诱发潜在危机,同时避免过度强调危机管理中的不确定性和不可回避性,加强作为危机管理主体的政府和社会公众的沟通。

1、争取舆论主动权,及时地通过媒体向公众最新消息

危机一旦发生,政府就必须及时冷静地应对各种突发性与不确定性状况,快速地采取措施控制或抑制各种不利因素的发展和扩散,掌握主动权,力求短时间内,以最小的代价扭转不利局势,促使事件向好的方向发展。

2、通过媒体权威性信息,提高信息的可信度,稳定公众心理

政府要本着诚信透明的原则,真实的信息,以避免公众由于信息的封锁而获取小道消息,从而对事件进行臆断与主观猜测,而夸大事件的危机度,降低对政府的信任感,使政府处于被动的不利地位。

3、通过媒体听取公众的意见,征求与调整治理措施

政府在危机发生后,通过媒体向公众信息,不仅可以得到公众的理解和支持,而且通过公众的讨论,集思广益,可以寻求较好的解决方法,也容易为公众所接受。

(三)危机发生后

这里讲危机发生后,是指单件的危机事件得到治理以后,非指实际意义上的结束,因为还有一个恢复力的问题。在危机治理后,政府需要重新恢复社会稳定,重新获得公众的信任。这就要媒体对危机处理的后续工作进行持续不间断的报道。正是通过对后续事件的报道才能真正体现政府的办事能力。

四、努力构建政府与新闻媒介的良性互动

在非常态的危机之中,媒体对政府进行监督和制约,政府在对媒体有所约束的情况下,又充分加以利用。这种良性的互动关系格外重要,它不但是政府和媒体成熟、理性的体现,也是整个社会成熟、理性的体现,更是妥善解决危机的剂。因此构建政府与新闻媒介的良性互动要着手做好以下几方面:

(一)转变观念,树立对新闻媒体的正确认识

首先要认清新闻媒体的功能与作用,大众传媒既不是政府的附庸,也不应当强调绝对的自由,而是在应当坚持党的领导,政府的管理之下,保障一定的新闻自由。

(二)推动社会主义精神文明建设和生产力的发展,创设良好的舆论环境

新闻媒体的发展是建立在一定的政治经济基础上的,良好的政治秩序与经济的快速增长会带来大众传媒的更加繁荣。人们素质的提高,对媒体信息鉴别能力的增强也有利于主流媒体的发展。

(三)健全法律体系,规范与保护新闻媒体

健全法律体系,通过法律保护与鼓励这种自由权利,有利于新闻媒体更好地为政府服务,实践其监督的权利。

(四)建立政府信息公开制度,提高透明度

信息的管理就如同治理洪水一样,宜采用“疏导”的方式,而不是“堵截”的方式。为此,政府需要建立健全信息公开制度,建立一种让媒体公正介入危机事件的秩序,为媒体提供充分的信息资源,利用媒体正确的舆论导向作用,反映民众的意见与呼声,才能真正体现媒体的群众观念,才有利于推进民主进程,有利于建立一整套良好的公共危机防治体系。

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公共危机管理，顾名思义，是政府对危及公共利益的各种非常态公共事件的管理。作为我国公共管理的重要组成部分，公共危机管理是当代“服务型政府”的一项重要职能。处于转型期的中国社会常常面临层出不穷的公共安全问题，政府只有不断增强公共危机管理意识、提升公共危机管理能力，才能够真正发挥自身的积极能动性，保证人民群众安居乐业，维护社会稳定和谐。

(二)公共危机管理是国家发展、社会进步的必要手段

公共危机给人民的生命财产安全带来严重威胁，同时造成国家各方面运行秩序的极大混乱，阻碍社会正常发展，严重影响到广大人民群众的切身利益。由于公共危机会对公共利益造成不可估量和难以弥补的破坏性，因此，公共危机管理成为政府的重要职能是势在必行的，有效的公共危机管理能够有力地保障社会公共秩序、维护社会公共安全，保障人民群众切身利益，从而推动国家发展、社会进步。

二、公共危机管理面临的困境

(一)缺乏主动参与公共危机管理的意识

由于长期受到“优先发展经济”观念的束缚，政府往往将工作的重心放在经济发展上，而忽视社会其他方面的发展，在公共危机管理方面普遍存在着“事后补救”的行动观念，缺乏对公共危机的防范意识，从而不能积极能动地对公共危机进行管理。另一方面，人民群众长久以来过分依赖政府，对公共事务漠不关心，普遍缺乏参与危机管理的主动性，普遍认为这是政府的事，忽略危机管理和自身利益息息相关，从而使危机管理缺乏群众基础。

(二)公共危机管理过程缺乏监督和反馈

政府作为公共危机管理的主体，在危机管理的过程中包揽了决策、执行、监督和反馈等多种职能，集多种职能于一身使政府常常顾此失彼，经常重视决策和执行，而忽略了监督和反馈，从而使危机管理过程缺乏系统性，使危机管理难以达到预期的目标。

(三)公共危机管理缺乏制度基础

公共危机管理必须在依法行政的框架下进行，然而从我国历次公共危机管理的状况来看，我国公共危机管理的法律制度基础很不牢固，主要表现在缺乏完善系统的危机管理法律制度和不能认真到位落实危机管理法律制度这两个方面。

(四)公共危机信息流通不畅

由于受到传统观念的影响，在危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象，一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误对危机处理的最佳时机。

三、改善公共危机管理的途径

(一)增强参与公共危机管理的意识

首先政府要转变思想，从以往的注重事后管理转向加强前瞻性管理，从危机管理转向风险性管理，发挥自身在危机管理中的积极能动作用。同时，人民群众也应该增强自身的主人翁观念，认识到公共危机管理与自身利益息息相关，从而积极主动参与到危机管理中。

(二)注重公共危机管理过程中的监督和反馈

监督和反馈环节在危机管理过程中关系到危机管理目标能否顺利实现，对危机管理方案实施进程中各方面状况进行及时反馈以便对管理过程有全面把握，从而实现危机管理的目标。

(三)完善危机管理的法律制度建设

完善危机管理的法律制度建设是政府依法行政的必然要求。当前我国主要通过以下措施来完善公共危机管理法律制度建设，一是加快立法进程，二是规范危机状态下的行使权，三是要切实维护相关主体和受害者的合法权益，四是要加强法律制度的落实。