社会治理手段范文

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信息化时代的大背景下，我国社会的方方面面都发生了复杂而深刻的变化，社会治安方面出现了大量的新情况、新问题，社会治安管理工作遇到了前所未有的巨大压力和挑战。如何直面挑战，顺应时代潮流，运用信息化手段创新社会治安管理，牢牢掌握社会治安管理工作的主动权，保障社会治安管理工作的可持续发展，进一步提升社会治安管理水平，更好地服务社会发展和人民群众安全，已成为当前刻不容缓的新课题。

一、目前社会治安管理工作存在的问题

对于社会治安管理工作，目前整体重视程度不够，经费保障不足，缺乏科学的长效规划与制度设计。在社会治安管理信息化建设方面，以信息为主导的治安管理体系尚未形成，转化效果不理想，信息化意识不强，协作能力差，流于形式，操作性不强。社会治安管理工作的管控措施不力，公安机关各部门之间存在着信息壁垒，信息不能实现全面共享，对信息的收集、整理和利用不够充分，创新能力不强，奖惩不到位。社会治安管理信息化工作基础薄弱，组织推进不力，社会参与度不够。对社会治安犯罪特别是信息化的新型社会治安犯罪打击力度不够，执法人员素质不高、手段单一。

二、运用信息化手段创新社会治安管理

（一）运用信息化思维引领社会治安管理

所谓信息化是指一种信息技术被高度应用，信息资源被高度共享，从而使得人的智能潜力以及社会物质资源潜力被充分发挥，个人行为、组织决策和社会运行趋于合理化的理想状态。运用信息化思维引领社会治安管理是指以信息化带动治安管理，实现治安管理的现代化发展，将现代信息技术与先进的管理理念相融合，转变传统治安管理的模式，整合内外部资源，提高管理效率、增强公安机关维护社会治安秩序的能力。

当前，信息化、技术型的高科技犯罪明显增多，传统的治安管理已经不能完全适应社会的快速发展，由于信息研判实效性差而贻误战机的事件时有发生。只有运用信息化思维建立科学、合理，符合社会治安现状的治安管理工作的整体规划，才能够切实服务于社会治安管理实战的工作机制，才能实现社会治安管理工作的可持续发展。运用信息化思维实现信息资源的优化和有效配置，实现“信息制导”的有效防范和精确打击相结合的新模式，使公安机关能够及时掌握社会治安管理的有效信息，切实掌握社会治安的整体形势和发展趋势。

（二）运用信息化手段提升社会治安管理

运用信息化手段提升社会治安管理，是社会发展的必然，也是社会治安管理工作跨越式发展的有效途径。努力构建全方位、多层面、高效能的信息网络，科学地对获取信息进行筛选、归纳、分析、研究，规范管理，整体互动，为社会治安管理的科学决策提供有力保障。明确工作职责，社会治安管理各部门要全面推行工作责任制，明确各个部门的工作职责。严格工作考核，明确社会治安管理工作中各部门的具体考核内容和考核标准，制定详细完备、切实可行的工作考核细则。完善奖惩机制，对社会治安管理人员的绩效考核结果进行科学合理的奖惩。

以信息为主导，提升预警防控能力，通过对获取的信息进行分析研判，去伪存真，找出带有规律性、普遍性、倾向性、预警性的信息，提高信息的预警和先导作用，并将其运用到实战中，为实战服务。进一步规范信息预警、精确打击、工作督办等各个环节，确保信息研判的成果能够及时转化为实际战斗力。运用互联网，实现资源共享，强化网格化管理。将现代化网络技术和信息化手段应用于社会治安管理工作，实现网络与信息系统的整合、信息资源的全面共享、科技手段的高度应用，以整合共享提效能，以实战应用促发展，不断提高信息预警、精确打击和应急处置的能力，更好地驾驭日趋复杂的社会治安管理局势。

（三）运用信息化方式优化社会治安管理队伍

信息化不仅是信息化的设备，更重要的是既懂信息技术，又懂社会治安管理业务的复合型人才，人的因素是一切工作成败的关键。一支素质高、能力强、业务精的社会治安管理专业队伍对于社会治安管理工作的有效开展尤为重要。运用信息化方式加强社会治安管理队伍的优化，可运用物联网、“互联网+”等方式，依托互联网和公安内网的通信平台，创新交流渠道、扩展信息传递方式，为提高业务技能、交流学习提供平台，营造良好的工作、学习氛围，全流程、全时空地进行管理服务，打造出业务水平高、知识面宽、综合素质高的复合型社会治安管理队伍。为了切实提高社会治安管理队伍的整体战斗力，还需加强培训，优化人才结构，派遣人员参加业务培训，请专家、学者讲座，积极借鉴其他部门的先进经验，全面提升社会治安管理队伍的信息化应用水平，提升采集、维护、利用信息资源的意识和能力，提升社会治安管理信息化应用水平和服务实战水平。

随着我国经济的快速发展，传统的社会治安管理方式存在的问题和弊端不断显现，为了顺应新的形势发展，从根本上促进社会的和谐稳定，有效地打击各类新型社会治安犯罪，摒弃传统的思维定式，运用信息化手段创新社会治安管理势在必行，因为信息化可以适应社会治安新形势的发展变化，最大限度地调动起社会各方面因素，不断推进社会治安管理工作的发展和改革创新。

【基金项目】2015年度湖北警官学院湖北省高校人文社科重点研究基地社会治安治理研究中心项目：运用信息化手段创新社会治安管理的研究，项目编号：2015-13。

参考文献

[1]周军.关于社会管理创新几个问题的认识与思考[J].公安研究，2010，（8）.

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一、体育社会问题及危害

体育—这一人类社会活动，随着人类社会的发展，在人们生活中发挥着越来越重要的作用。我国体育的实际社会效能不仅表现在增强人们体质，同时在加强精神文明建设、促进国家安定团结、丰富文化生活、培养人们良好的个性心理、促进经济发展、发展国际交往和促进人们之间的友谊过程中也起着重要作用。现在出现了一些体育社会问题，不仅影响正常的社会生活，干扰人们生活，扰乱社会秩序，破坏社会正常运行;同时妨碍体育的正常健康发展，既不利于正确地完成体育的目标，也不能充分发挥体育的各种效能，需要我们认真研究并采取有效的方法予以治理。

所谓体育社会问题是指:以体育运动作为一种社会制度，与体育运动相关联的社会行为、关系、作用和事实，出现病态或失调，危害了正常社会秩序，并影响体育运动正常运行和协调发展，需动用社会力量解决和控制的社会现象。具体的体育社会问题，有时表现为一种客观行为，如“吹黑哨”、“打假球”、“滥用违禁药物”等等;有时表现为一种客观现象，如“竞技体育与群众体育发展失衡”问题，“我国竞技队伍文化素质普遍偏低”以及“‘体育政治化”问题等等。

综合起来说，我国体育社会问题的影响和危害主要表现在两个方面:第一、对体育的影响:妨碍体育的公平竞争，站污了体育的形象，_对运动员、教练员及人民群众身心产生危害，导致体育畸形发展。第二、对社会的危害:干扰人们的生活，严重时能扰乱社会正常运行秩序，甚至引起和激化社会矛盾。

二.体育社会问题的治理

1、治理体育社会问题的必要性。

正因为体育社会问题同时具有两方面的危害和影响，所以要对体育社会问题进行治理。另外，治理好体育社会问题，对消除体育中不公平竞争现象，维护体育原有的纯洁的精神，促进体育的健康发展，让体育更好地为建设我国的“两个文明”服务，保持稳定的社会秩序，具有现实的意义。同时，我国的某些体育社会问题几近“疯狂”，到了非治理不可的地步。如前段闹得沸沸扬扬的“黑哨”事件，但是我就是不明白为什么有些人要“捂着盖子”，不敢揭开。当我们为中国足球“冲出亚洲，走向世界”而欢呼时，又有谁知道正是中国的这种“国粹”—“假球”、“黑哨”，耽误了我国足球运动多少时间。

2、治理体育社会问题的手段。

①行政手段。因为目前我国政府是利用行政力量来对体育实施宏观调控，那么治理体育社会问题就少不了要通过使用行政手段。采用行政手段治理体育社会问题，是通过制定体育的方针、政策、调拨体育经费、任免体育官员、审批体育社会团体、开展重大体育活动，以及通过对各种体育理论的选择和评价，组织研究体育的发展战略，编制体育的规划和计划来实现。

②法律手段。法律手段在治理体育社会问题中起着主导性和规定性的作用，如《中华人民共和国体育法》和各体育社团的群众团体法等。它具有明显的强制性、稳定性和不可违背性，如《中华人民共和国体育法》规定:“在体育竞赛中严禁使用禁用的药物和方法，禁用药物检测机构应当对禁用的药物和方法进行检查”，“在体育竞赛中使用禁用的药物和方法的，体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中直接负责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。这是对解决“滥用违禁药物”问题的直接写照。在运用法律手段对体育社会问题进行治理的过程中，应注意两点:其一，具体针对某些问题的法律条文，随着这类具体问题的解决而自动失效，对于这些条文要予以扬弃。其二，对可预见性的新的体育社会问题，应通过立法的手段提前予以控制，以避免这类问题的进一步发展和恶化。

③纪律手段。纪律是国家机关或社会团体为自己的成员规定的行为准则，与法律不同的是，因各组织的性质、目标不同，不同的组织有不同的纪律，所以纪律有多样性的特点。纪律是法律的辅助手段，也具有强制性和不可违背性。纪律手段在治理行为性体育社会问题中起着重要作用。

④社会舆论手段。社会舆论可以督促某些现象性体育社会问题的解决，特别是对一些行为性体育社会问题具有控制作用。其作用主要体现在两个方面:其一是社会行为的导向。社会舆论往往暗示出特定社会的价值规范和行为准则，以体育这一特定社会现象作为一个社会层面，它的基本价值规范是“更快、更高、更强”，基本行为准则是“公平竞争”。这正是社会舆论一直关注和监督足球运动中的“假球”问题和“黑哨”问题的原因。其二是社会行为的约束。社会舆论是一种公意，反映大多数人的意见，对少数人的与众不同的言行，特别是越轨行为具有压力。如“吹黑哨”、“打假球”等是少数人的行为，这些人迫于社会舆论的压力，往往会改变或放弃自己原来的行为。

⑤其他手段。包括道德、习俗、信仰等手段，它们主要是通过对人的思想、观念、认识等产生作用，然后再对治理体育社会问题产生影响。如“运动场暴力”问题，不仅影响正常的体育比赛，还对运动员和观众的生命安全造成威胁，通过对运动员进行“职业道德”教育后，可以适当地缓解或解决这一问题。这些手段虽然不像行政手段、法律手段来得强烈和直接，但在治理体育社会问题过程中，也能起到一定的作用。

3、治理体育社会问题的基本要求。

①应具有客观性。只有对实际问题进行正确、客观的认识，才能发现问题的症结，进而采取有效的治理措施。然而，我们的认识往往受到许多主观因素的影响，不能作到公正和客观，这要求我们对具体的体育社会问题作具体的分析，有效的治理必须建立在正确、客观的认识上。

②应具有针对性，或称选择性。在治理体育社会问题过程中，无论是采取哪一种治理方式或治理手段，都要针对具体的问题。或者说治理具体的问题时，采取的方式、手段应有选择性，不能胡子、眉毛一把抓，否则适得其反。

③应具有灵活性。在治理某一问题时，往往有多种方式或手段可供选择，在选择具体的方式和手段时，要依据问题的发展和变化，灵活地变换选择，才能有利于体育社会问题的解决和控制。

④应具有适时性。体育社会问题都是发展变化着的，因此在治理过程中一定要注意适时性。比如，相关的法律条文一定要适用于现时期的问题，而不应只是对过期问题的鞭答;社会舆论一定是关注现时期的问题，而不应仅是对未来假想问题的谴责。

4、治理体育社会问题的两个基点。

治理体育社会问题的基点应该放在对现行体育体制和体育法制的改革和完善上。包括体育社会问题在内的任何社会问题的产生，几乎都与相应的社会制度和体制的失调有关，并且在导致社会问题的各种原因中，体制和法制的失调往往是根源性的。由于我国正处在社会的转型时期，这一时期社会变迁的广泛性和迅速性，使得某些体制和法制上的东西存在缺陷或混乱。如我国的足球管理体制，“中国足协”既是民间足球协会又充当足球运动行政管理机关，既是“甲级”联赛的组织者，又是管理者、经营者，还是执法者。这种体制，与我国球迷痛恨的“黑哨”、“假球”等问题的出现，有着莫大的关系。《体育法》只对体育比赛中的裁判权利义务作了一些规定，但没有对裁判的违纪违法行为作出相应的处罚。甚至在中国足坛“黑哨”现象曝光后，却一时找不到适当的法律条款来惩处。

根据以上事实，笔者认为为了有效的治理体育社会问题，应该合理地改革我国的某些体育体制，进一步完善体育法制。具体的说:在体育体制的改革方面，应确实分清行政、管理和经营的性质、权限和责任，不能因体制自身的混乱，而成为体育社会问题产生的“温床”;在体育法制方面，《体育法》中应该具有详细的对违反有关规定作出处罚、处理的条文，不能因自身的漏洞，而让某些体育社会问题的产生有空可钻。

三、正确认识当前存在的体育社会问题

1、应该充分地认识到体育社会问题存在两个方面的影响和危害，不能文过饰非，需要我们认真对待和治理。同时应客观认识到体育社会问题与其它社会问题相比，其对社会的影响力和冲击力要相对较小，在治理体育社会问题过程中，不要将之盲目扩大化。

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二、国家治理体系的鲜明特点

(一)国家治理体系的多层次性。国家治理体系既有社会管理层面的，又有国家政权层面的即国家能力层面的，还有国家自主性层面等。具体地说，从权力的来源、权力的行使、权力的制约三个方面改善治理现状，逐步实现治理现代化。在治理现代化的背景下，三中全会公报指出:必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。现代国家的治理是一个系统工程，切勿单边突进，要方方面面相关配套，才能让社会运行更加健康、有序、可持续。

(二)国家治理体系的主体更加多元化。国家治理主体由直接行政管理转变为鼓励多元主体参与。与原来的管理相比，未来参与社会治理的主体更多元了，不再是政府一家包揽天下;治理手段除了行政手段之外，更多的是市场手段、社会组织自愿自发的手段、宣传教育的手段、道德的手段，以及经济的手段和法律的手段等。还需要公众更多参与决策，把公众参与决策的通道打通。管理强调加强政府的监管、管控，政治学家称之为“全能主义”的政府，治理的概念包含共管、共治的含义，即政府和非政府组织共同来管理社会，是共管共治的概念，实际上是政府、社会和企业共同合作，共管共治。这次全会在公共安全方面提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。国家治理体系体现了包容性。

(三)国家治理体系的基本理念———共治、协商。国家治理体系体现了多元共治的理念。全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命;是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验;是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。管理和治理运行的向度不同，管理的运行向度是自上而下的，治理的运行向度可以是自上而下的，但更多是平行的。国家治理体系强调的更多的是协商。目前对于治理主体的多元性已经有了共识，未来需要着力研讨的是在多元共治的治理体系中国家权力处于何种地位以及多元主体在治理过程中如何实现匹配、廉价合作。

(四)国家治理体系的价值目标———活力。秩序稳定作为治理的价值目标，是毋庸置疑的，但它只是初级价值，更非唯一价值。也就是说，原来的管理理念更多关注的是社会运行中不出问题，而国家治理体系追求的价值目标更多的是在社会经过治理之后能否有活力、和谐。公报指出“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这就是说把能否在更大程度上激发大家干事创业的精神作为衡量标准之一。首先，治理应有利于激发社会活力。实现人的自由而全面的发展，是追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样、考虑个别，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。其次，管理与治理的重点有所侧重。原来的“管理”更多关注的是社会秩序，如对社会矛盾的管理，侧重过程，现在的治理更侧重结果。公报还提出了一些具体的内容，比如社会组织的能力建设，社会矛盾预防和化解的体制机制，公共安全的体制机制等，应该说抓手更加明确了。

(五)国家治理体系的方式方法———法治化。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于创新。可以积极尝试治理的新方法，具体要求是:变整治为疏导，变刚性为柔性。变命令为协商，变指挥为指导。变监管为服务，变强制为利导。治理的着力点是法治方式。法治是治理的基本方式。把社会矛盾预防化解纳入法治轨道，是实现社会安定有序、和谐活力的长效机制。对于政府而言，最关键的治理能力就是依法行政的能力，“法无明文授权即禁止”。而在现实中，一些地方政府因为无权行政、越权行政导致了不少社会矛盾激化，既侵害了群众的合法利益，也损害了政府公信力。“建设法治中国”纲领下更令人瞩目的是“深化司法体制改革”，“完善人权司法保障制度”，这是一个现代国家长治久安的根本保障。

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中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2012）08（b）-0203-02

“综合治理”主要指对于依靠单一力量、使用单一方法难以解决的重点难点问题，采取整合多方面力量和资源、综合运用多种手段和方法，达到解决问题的目的。 “综合性”是社会治安综合治理的突出表现。高校作为社会公共组织，承担社会公共服务是其义不容辞的职责。本文以广州中医药大学为例，从治理主体的综合性、治理对象的综合性、治理手段的综合性和治理效果的综合性四个方面，对高校治安综合治理工作进行梳理。

1 治理主体的综合性

高校保卫部门是学校开展治安综合治理工作的主导力量，但高校治安“综合治理”不是保卫部门“独家治理”。我国现代社会一直盛行“小治安”观念，在高校，有些部门及师生认为维护校园治安秩序与稳定仅仅是保卫部门的职责，忽视了自身的义务和责任，使得个别情形下高校治安综合治理好的措施难以深入落实。

高校治安综合治理的主体广泛。以广州中医药大学为例，根据广东省教育厅、广东省公安厅关于做好高校治安综合治理工作的管理要求，该校成立了“学校治安综合治理委员会”，委员会由学校党委书记担任主任委员，分管安保工作的副校长担任副主任委员。“学校治安综合治理委员会”下设督察办公室，挂靠保卫部，由保卫部部长任办公室主任，各相关部门科级干部兼职工作人员，开展具体工作。在高校，保卫部门是开展高校治安综合治理工作的主导力量；党政职能部门、教学单位、群团组织和广大师生员工是开展工作的基础力量。明确参与高校治安综合治理的主体的综合性，既有利于增强学校各部门和全体师生员工参与高校治安综合治理的责任感，又有利于地方党委和政府更充分地发挥职能作用，一定程度上促进社会管理综合治理工作的开展。

2 治理对象的综合性

对高校“治安”进行治理是一项综合性工作。首先，高校治安综合治理中的“治安”渊源于社会治安综合治理理论，是一个广义的概念。广义“治安”指国家治理有序，政治清明，社会安定。“社会治安问题属于政府公共服务的范畴，存在于迄今所有的社会形态之中，是任何政府或执政党都必须认真对待和解决的重大社会问题，是政府维护执政地位和国家稳定的重要内容。高校治安综合治理是社会治安综合治理这一党的执政手段在高校的延伸和落实[1]。”社会治安综合治理中的“治安”是一个“大治安”的概念，治理对象具有综合性，因此，高校的治安综合治理工作所要面对的问题也不是单一的，同样涉及到政治、经济、行政、法律、文化、教育等多个方面。它既包括通常理解的狭义的高校内部治安管理活动，如：校园秩序维护、治安案件查处、道路交通管理、消防管理、信息安全管理、实验室安全管理、灾害事故预防和突发事件处置等工作；又包括高校为维护治安秩序和政治稳定所从事的一切活动，如师生思想政治教育、法制安全教育及舆情研判等工作。

其次，随着社会治安综合治理工作的逐步深入，高校治安综合治理的内涵将会更为丰富。为适应社会形势的发展变化，社会治安综合治理的职责和任务在逐步扩大——从最初解决青少年违法犯罪问题到社会整体治安问题治理，目前已经扩展到禁毒、、反腐败、人口与计划生育、打拐、网络安全等方方面面。2011年8月21日，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，综合治理的职责和任务进一步调整，成员单位也进一步扩大。由此可见，高校治安综合治理是一项工作内容涉及面广的综合性工作。

3 治理手段的综合性

治理对象的综合性决定了治理的手段不能是单一的。要充分运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段进行治理，并在此基础上采取相应措施，多策并举，综合施治。大学生是一个特殊的群体，他们年轻，知识层次较高，充满活力，思维活跃，承载着家庭、社会与国家对他们的希望。但是，因为生活经验有限、缺少对社会生活复杂化的了解，大学生的思想往往较为理想化。由此，要综合运用多种手段开展高校治安综合治理。

广州中医药大学在治安综合治理工作中采取制度先行，责任落实到人，注重队伍建设，加强日常治安、交通、消防、网络信息及实验室安全管理，开展安全宣传教育，工作考核考评的一系列措施。一是治安综合治理责任落实到人。学校与各二级单位（部门）分别签订治安综合治理责任书，各二级单位（部门）党政主要负责人是本单位的第一责任人，各二级单位（部门）又把责任和任务分解与细化，成立部门治安综合治理工作小组，把治安综合治理责任与工作任务层层量化分解，具体落实到人。二是实现学校治安综合治理的制度化。制定有《广州中医药大学安全保卫工作突发事件应急处置预案》、《关于建立紧急重大情况报告机制的通知》、《广州中医药大学本、专科学生突发事件应急预案（修订）》、《广州中医药大学学生安全防范教育要点》等一批管理规定，将学校治安综合治理的要求全面贯穿于制度之中，使工作有章可循。三是提升保卫队伍整体素质。加强保卫队伍建设，定期组织业务培训和体能训练，坚持“按章护校，服务师生”相结合的工作理念，增强队伍的团队精神，提高保卫工作人员的业务素质和服务意识。四是落实各项安全防范措施。如治安管理方面，各校区均设置安保工作指挥中心，建有治安视频监控系统，对校区路面和重点部位实行治安视频监控与24h巡逻相结合的安保巡查制度。校内产业方面，强化合作相对人的治安责任，督促其落实治安综合治理责任。消防管理方面，健全消防档案，明确防火责任，加大安全防火监督检查力度，加大经费投入，改善消防设施，组织消防知识和技能培训。交通管理方面，规范校园路道管理和停车场管理，教育师生安全文明出行。信息管理方面，加大人力、物力、财力投入，保障校园网络运行安全及信息安全。实验室管理方面，对易燃、易爆、有毒、有害危险化学品进行严格管理，对要害部位进行重点巡查。五是有特色地开展校园安全宣传教育。学校党委宣传部、学生工作部、团委、保卫部等部门及各学院，通过课内课外多种方式，结合大学生群体的特点，利用高校教书育人的优势，深入开展思想道德教育和法制安全宣传教育。指导学生会、学生党团组织及学生社团组织，每年开展校园安全文化节系列活动，倡导安全理念，普及法律及安全知识。发挥大学生的热情与创造力，动员和引导大学生主动参与到学校的治安综合治理工作中。六是学校治安综合治理工作年初有安排部署，年中有检查督促整改，年终有考核考评。每年年初召开学校治安综合治理工作会议，传达上级治安综合治理工作会议精神，研究部署新1年的工作任务。由校领导带队进行1年3～4次的全校安全大检查，对存在的安全问题，发出安全隐患整改通知书，要求相关单位（部门）立即整改解决。年终召开由学校党委书记主持，各单位（部门）负责人参加的治安综合治理年终总结表彰大会，对治安综合治理工作出色的单位（部门）给予表彰奖励。七是做好调查研究，维护好学校的政治稳定。坚持信息的搜集、分析和研究，严格隐患排查。

4 治理效果的综合性

治理效果的综合性主要体现在：首先，校园及周边治安秩序大为改善。20世纪90年代初，广州中医药大学受校园周边环境的影响，校园及周边治安形势一度十分严峻。自开展治安综合治理工作20年来，学校重大治安案件、刑事案件发案率逐年降低，近几年一直保持在较低水平。其次，维护了学校的政治稳定。学校治安综合治理，“人人有责、齐抓共管”的局面有效地保证了教学、科研工作的顺利开展。再次，高校治安综合治理工作的开展有力地保障了广大学生的健康成长。高校治安综合治理既要维护校园安全，又关心学生的健康成长。一方面，良好的育人环境对学生正确世界观、人生观、价值观的形成具有积极影响。治安综合治理工作能够为师生营造平安和谐的学习、工作和生活环境；另一方面，高校是教书育人的场所，高校开展治安综合治理的重要手段之一是发挥教育的引导作用，通过思想道德教育，引导学生树立责任意识和正确的思想观念；通过法制教育，增强学生的法制观念和安全意识，提高其知法、懂法、守法、用法的能力。第四，高校治安综合治理能够汇聚多方力量，推进高校管理资源的优化配置。综合治理是一种在党的统一领导下，相关部门、单位各司其职、各负其责、共同参与、齐抓共管的管理模式。在集中力量办大事的过程中，综合治理模式能够在较短时间内多方获取信息，促进各方协作，全面整合资源，提高管理效率。高校治安综合治理工作的现有经验说明，综合治理的管理模式是改善高校治安环境，维护校园稳定的有效途径。“综合治理”的管理模式不仅适用于高校治安管理方面，也可应用于高校管理的其他方面。凡是需要调动多个部门的力量，需要多个部门有效协作才能完成的工作，都可考虑应用综合治理的管理模式。

5 结语

治理主体、治理对象、治理手段和治理效果是高校治安综合治理理论所要关注的内容。高校是师生学习、生活的主要场所，师生的生命财产安全，直接关系到千家万户的幸福；高校是教书育人的场所，学生的健康成长，直接影响到社会的发展。为师生营造一个安全和谐的生活环境，既是对学生负责，更是对社会负责的体现。理清高校治安综合治理的“综合性”，有利于充分认识高校治安综合治理的工作内容与工作任务，增强高校综治干部和全体师生做好治安综合治理的自觉性和责任感，推进高校治安综合治理措施的深入落实，发挥好高校在社会治安综合治理中的积极作用。

参考文献

[1] 中央社会治安综合治理委员会办公室编著.社会治安综合治理工作读本[M].中国长安出版社，2009.

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党的十八届四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，基础和重点都在基层，基层治理法治化水平直接关乎社会稳定大局，意义十分重大。

一、基层社会治理法治化是现代社会治理的应有之义

现代社会治理的核心就是法治。法治一方面通过调节其特有的结构调节社会关系，并在此基础上对社会治理的合法性加以解决。另一方面法治通过国家强制性保障社会治理活动的法律权威性；最后法治通过确定边界和底线使社会治理活动有可预期性。法治中国建设的重点和基础就是基层社会治理法治化，社会矛盾和冲突多发于基层，集中体现于基层治理中，伴随着社会转型和经济转轨，加速推进基层社会治理法治化已成为现实问题。基层社会治理法治化于现代社会治理和国家治理能力现代化而言有着无法替代的作用，主要体现在可以提高社会治理方式的创新程度，充分调动各方面积极性，实现社会治理资源的整体优化。换一个角度来讲，基层治理法治化是体现和反映国家治理能力的“风向标”。

就我国当前国家治理能力和治理体系建设实际情况来看，基层治理法治化所起的作用是关键性和基础性的，同过去以“管控思维”为主体的社会治理方式相较而言，法治化治理方式能够最大程度实现人民群众的利益诉求并在最大范围内聚集民意。法治化治理方式通过制度建构方式，运用法律手段，可以最大限度杜绝管理部门、管理人员的“不作为”、“乱作为”，真正实现“运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”等目标。

二、社会治理的法律属性包含法治思维和法治方式

从理论而言，社会治理是一项公共职能，为了实现这一公共职能，社会治理的主体可以采用行政命令，行政计划、行政处罚等一系列管理手段。因此，“社会治理”在很大程度上可以讲本质上就是公权力的行使，是行政行为的实施。在现代法治国家，只要是权力的实施行使，就必须受到法治约束，只要是权力的意思表示就必须符合法治精神。社会治理采取的行政行为本质就是法律行为，这是社会治理的法律属性。这一点从根本上决定了社会治理中必然包含法治思维和法治方式的普遍运用。具体而言，体现在以下方面：一是运用法治思维和法治方式实现社会治理主体的法治化。就社会治理的国家公权力而言，管理职能之间的空缺、重叠和冲突都需要运用法治思维、法治机制和法治方式协调、沟通和解决；就社会治理的社会公权力而言，公共职能与国家职能的界限、分工、冲突需要运用法治思维和法治方式明确、指导和协调。二是运用法治思维和法治方式确保社会治理行为的法治化。社会治理行为作为一种行政行为，体现了行政行为一般性原理，体现着自由裁量权的运用。而且现实中，在社会治理中，这种自由裁量权的行使会直接面对尖锐的利益冲突、强烈的价值碰撞和巨大的社会诉求，其运用得当与否将最直接影响国家形象及公民的法治信仰。三是运用法治思维确保社会治理责任的法治化。有权力就有责任，责任是权力的本质属性，而且这种责任应当且必须是一种法律责任。法治思维与权力思维的差异之处就在于是否承认权力的最高性。法治思维认为法律的权威高于权力，公权力的行使者必定需要承担相应的法律责任。

三、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理存在的问题

（一）存在制度障碍

虽然国家层面和地方层面都有关于基层社会治理的法律、法规、规章和条例。但从现实情况看，实现社会治理法治化面临着严重制度障碍：其一，现在制度已经相对落后。我国原有相关法规是适应传统社会管理模式而形成的，社会管控思维严重，与基层社会治理法治化要求的法治思维和法治方式相去甚远，出发点和制度建构的主要做法完全不同，无法适应当前社会发展。其二，立法相对滞后。进入新时期以来，特别是党的十以后，实施由“社会管理”向“社会治理”，由“行政色彩”向“法治主导”转变以来，许多地方在实践中已经做了许多有益尝试，且取得了一系列富有创新意识的成果，但是相应的立法工作却显得滞后，特别基层自治组织、基层治理机制合法性问题，涉及老百姓利益保障问题的许多方面仍未纳入法治保障轨道。其三，法规效力层级不足。从目前现实情况来看，从国家立法层面来看，有关基层社会治理的法规较少且缺乏可操作性。许多地方通过地方政府立法对现实矛盾加以调节，但是这些地方性法规效力不高，甚至因为没有先例可循，在一定程度上违反相关上位法规的问题。使运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的基础不复存在，何以谈其效果和作用？

（二）运用法治思维和法治方式的能力不足

党的十八届四中全会《决定》提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”因此，全面推进依法治国，关键在党，关键在人，关键在于提高各级领导干部的法治思维和依法办事能力。当前基层社会治理主体，特别是一些党员干部运用法治思维和法治方式的能力不足，一方面体现在党员干部的法律知识储备不够、依法治理的传统和氛围缺失，另一方面是在客观上大量存在许多领导干部不愿意用法治思维和法治方式，而是采取行政手段的“短、平、快”，更有甚者提出法治方式让其“畏首畏尾”，在一些场合发表进一步加强社会管控的传统思维。

（三）行政手段的路径依赖

随着经济社会发展，特别社会结构和利益需求呈现多元趋势越来越明显的背景下，行政手段难以“一招定天下”，需要多种手段协调，其中法律手段应该成为主导，如前所述，行政手段应在法律框架设立的范围内发挥效用。过去中国，在人-单位-国家这样的架构下，通过上行下达执行行政命令实现社会治理确实有着无法比拟的优势，但是面对社会主体的多元化和社会分层的现实情况，过分依赖行政效率只会导致基层社会治理陷入僵局，而且极易导致权力寻租，导致腐败。这样的路径依赖极易发生打着“发展压倒一切”等片面观点的旗号，时不时发生突破法律边界的行为，甚至侵犯公民权利，认为改善了群众生活，尽管违法但是可以被理解。如此种种，突破法律边界和底线，不惜一切代价和手段处理矛盾纠纷，最后结果往往是进一步激化矛盾，是短视行为，于长远发展有百害而无一利。

四、运用法治思维和法治方式推进基层社会治理的有效路径的思考

（一）最关键的是领导干部要具有法治意识和法治观念

通过自觉学习，增强宪法法律至上的理念，通过法治思维进行思考，将依法治国、依宪治国的理念内化于心；通过比较法治思维、法治方式与人治思维、人治方式在治国理政方面的优劣，使领导干部充分认识运用法治思维和法治方式治国理政的必要性，改变过去那种“以言代法”、“以权压法”的“人治”思维模式，以法治眼光看待一切，明确法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何领导干部有超越法律的特权，始终牢记法律底线不可触碰、法律红线不可逾越；通过干部教育培训等多种形式，潜移默化地影响领导干部的法治精神、法治意识和法治信仰，使领导干部成为法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

（二）重视正面引导和反面警示两方面作用

榜样的力量是无穷的，要充分运用正面典型的引导作用，使领导干部养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。同时对反面典型的警示、警戒作用不能忽视，应在组织、人事管理等重点领域坚持给人治亮“红灯”，只有这样才能促使所有领导干部自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。

（三）要在领导干部政绩考核上强调法治指标

正如党的十八届四中全会公报指出的：“提高党员干部的法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”因此要将法治指标纳入对各级领导干部的考核之中，把法治建设成效纳入政绩考核指标体系，各级组织部门要把是否具有法治思维、法治方式和法治能力作为考察干部的重要内容，提拔重用那些运用法治思维、法治方式的领导干部，通过激励机制，促使更多领导干部积极运用法治思维和法治方式解决问题。

（四）要积极营造法治环境

推进法治文化建设，努力营造稳定有序的法治文化氛围，使领导干部习惯法治思维，习惯用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，使其养成良好的法治思维习惯，形成优秀的法治思维品格，养成良好的法治能力，形成推进依法治国的良好法治氛围。

崇尚宪法和法律的权威，根据法律思考，把法律当成思考、解决问题的出发点和归宿。法治思维在现阶段主要指限制、约束权力任意行使的思维。法治思维改变了一些领导干部思想中存在的重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；法治方式指领导干部遵循法治原则和法治精神依法治理，通过制定、执行法律，运用法律方法治国理政的行为方式。法治思维与法治方式的核心是用权利制约权力，加强对权力运行的监督和制约，强化对权力行使的约束和规范，约束公权力、保障私权利。

总之，我们需要提高领导干部的法治素养，坚持法治导向，提升法治能力，推进基层社会治理法治化建设。

篇6

（一）影响固体废弃物治理方案决策的因素

影响固体废弃物治理方案决策的因素可分为两类：准则和治理方法。

固体废弃物治理准则是确定固体废弃物治理方案的依据，也是开发固体废弃物治理方法时必须遵循的一般性原则，是社会经济发展对固体废弃物治理的具体要求。生态环境保护要求无害化，循环型社会系统建设要求资源化和减量化，资源节约与保护及经济与城市可持续发展要求节约土地、节约资金以及资源化和减量化，和谐社会建设要求居民满意，由此可见，在当前经济社会发展形势下，固体废弃物治理的主要准则有无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意6项。

治理方法包括传统意义上的处理方法及维持治理意义上政府与社会良性互动的政策、措施和程序。因此，固体废弃物治理方法包括两类，一类是软方法，主要指经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度，治理除包含垃圾处理外，还包括垃圾管理及政府与社会互动等层面对垃圾处理的作用，软方法虽然不能引起量变，但对后续回收、热转换、生物转换和填埋都会产生较大影响，应列入固体废弃物治理方法之一；另一类是硬方法，目前可以商业化应用的硬方法有固体废弃物分流分类、物质回收利用、热转换、生物转换和填埋处置。传统上，垃圾处理方法主要指热转换、生物转换和填埋处置三类，不包括分流分类与物质回收利用，前者在以消纳垃圾为首要目的时代没有受到足够重视，后者因物质回收利用权属经贸部门而未被垃圾处理管理部门纳入垃圾处理范畴。由此可见，目前应综合评估的固体废弃物治理方法有经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、热转换、生物转换、填埋处置八种。

（二）固体废弃物治理方案决策的层次结构模型

固体废弃物治理方案的决策至少涉及上述十四个因素，决策的关键是通过找出因素间的相互关系及隶属关系，形成一个层次结构模型，将决策过程层次化，从而将决策问题归结为求解最低层（方案、措施、指标等）相对于最高层（总目标）权重的数学问题。

固体废弃物治理方案的决策可归结为一个三层结构的层次结构模型，最高层是目标层，目标就是选择固体废弃物治理方案，中间层是准则层，由无害化、资源化、减量化、节约土地、节约资金和居民满意六个准则组成，最低层是治理方法层，包括经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度（简称“生产者负责”）、分流分类、物质回收利用、热转换、生物装换和填埋处置八种方法。固体废弃物治理方案决策就是先分析各种治理方法相对于每个准则的重要性，再结合本地经济社会发展状况，分析各个准则的重要性，最后找到适合本地实际情况的固体废弃物治理方案，治理方案一般应是同时选用多种治理方法的综合治理方案，但也可能是只由一种优先选用的治理方法组成的简单方案。

二、因素的权重分析

由上文所述可知，固体废弃物治理方案的决策是一个多准则下多方法按优先程度排序的多层次结构分析问题，可采用层次分析法（AHP）。层次分析法是二十世纪80年代美国运筹学家Saaty教授提出的一种多方案或多目标的决策方法，按照思维、心理规律把决策过程层次化和数量化，成功地将定性与定量决策结合起来，具有简单、灵活、适用等优点，广泛应用于城市规划、经济管理、能源系统分析和绩效评价等社会经济各个领域。

（一）因素重要性的标度方法

为构造层次分析法的判断矩阵，首先要对各因素的相对重要性进行标度。引入1至9标度法：与因素i比较，若因素j同等重要，则用1标度；若稍重要，则用3标度；若明显重要，则用5标度；若极其重要，则用7标度；若强烈重要，则用9标度；2、4、6、8表示相邻判断的中间值。

（二）治理方法相对于每个准则的权重

表1给出了八种治理方法相对于每个准则的重要性的标度。其中，经济手段和科技手段对其他6种方法都将产生巨大的积极作用，且具有同等重要性，而且，其对固体废弃物治理的作用大于其他六种治理方法的任何一种，这两种治理方法对每个准则的标度都取为9。

生产者责任延伸制度对减量化和资源化都极其重要，因垃圾产量与排放量减少，故其对节约土地与节约资金也极其重要，此外，因生产者责任延伸制度的责任主体主要是产品生产者（包括制造、运输、销售、进口者），居民对其也非常满意，但因生产者责任延伸制度的执行分散且跨部门，监督较难，不利于提高无害化水平。鉴此，相对于无害化准则，生产者责任延伸制度只标度为5，对其他五个准则都标度为7。

分流分类对资源化和节约资金极其重要，标度为7；对节约土地也比较重要，标度为5，但对减量化没多大作用，标度为1（基准值）。这里的减量化系指严格意义上的源头减少资源消耗和废弃物产量，分流分类、回收利用、热转换、生物转换及填埋都起不到减量化效果，故这些治理方法对减量化的标度都为1。

物质回收利用是居民极其满意的治理方法，对居民满意准则的标度为7，但不利于无害化控制，对无害化的标度为1。

热转换是无害化和节约土地的好方法，对这两准则的标度为7，但建设投资和运营费用较高，极不受居民欢迎，对节约资金与居民满意的标度都为1。

生物转换是无害化和居民满意的好方法，对无害化和居民满意的标度为7，但占地较大，对节约土地的标度为1。

卫生填埋是一种无害化方法，对无害化标度为7，但占地较大，对节约土地的标度为1。

通过代数运算后，得到8种治理方法对6个准则的特征向量构成的权重矩阵W（3）：

0.218 0.237 0.314 0.217 0.226 0.218

0.218 0.237 0.314 0.217 0.226 0.218

0.091 0.140 0.209 0.143 0.141 0.130

W（3）= 0.063 0.140 0.033 0.098 0.141 0.091

0.020 0.074 0.033 0.098 0.107 0.130

0.130 0.074 0.033 0.143 0.022 0.020

0.130 0.074 0.033 0.021 0.068 0.130

0.130 0.074 0.033 0.063 0.068 0.063

（三）各准则的权重

因各地实际情况的差异，判断准则的重要性排序会有所不同。居民环境意识强的地区会强调居民满意度，土地紧缺地区要优先考虑节约土地，资源贫乏地区优先考虑减量化和资源化，经济发展落后地区则会优先考虑节约资金。各地应结合实际情况，确定各判断准则重要性的标度。表2给出了几种判断准则重要性的标度情形及特征向量。

三、固体废弃物治理方案

通过计算W（3）W（2），即可得到不同情形下各种固体废弃物治理方法的排序。表3给出了表2列举情形下各种方法的排序和固体废弃物治理方案，具有两方面意义：一是给出了不同情形下固体废弃物的综合治理方案，二是给出了不同情形下应该优先选择的固体废弃物治理方法。从表中可以看出：

1.无论哪种情形下，经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度这3种软方法都具有明显优势，尤其减量化强烈重要条件下（情形6），优势更明显，这是因为软方法对任何准则都极其重要。

2.无论哪种情形下，热转换、生物转换和填埋这3种传统意义上的垃圾处理方法中的任何一种都不具有明显的优势；只有在情形4即土地极度紧张条件下，热转换才稍具优势。这是因为这3种方法的优点与缺点同样明显，在多准则下其总体表现持平。

3.分流分类和物质回收利用相较于热转换、生物转换或填埋具有一定的优势，这是因为做好分流分类和物质回收利用有利于更好地发挥热转换、生物转换或填埋的优势。

4.从技术角度看，分流分类优先于物质回收利用；但情形2、3说明，当居民满意最具强烈重要性时，物质回收利用应优先于分流分类，这是因为相较于分流分类，居民更乐意接受物质回收利用。

综上所述可见，固体废弃物治理方案决策可以层次化，因而可应用层次分析法进行系统、定性分析与定量分析相结合的决策，从而得出适合本地情形的固体废弃物治理的综合方案，找出治理方法的优先程度。软方法是行之有效的固体废弃物治理方法，应大力运用经济手段和科技手段，动用行政手段落实生产者责任延伸制度；热转换、生物转换和填埋可多法并举，并不存在谁先谁后的选择问题。但填埋作为一种应急措施，应具备一定的填埋库容；对于广州这样的居民满意具有强烈重要性的城市，除大力运用经济手段、科技手段和行政手段外，应优先推进物质回收利用，同时推进垃圾分流分类，适当加大热转换比重，以适应土地日益紧张的要求。

简讯

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1 河北畜禽养殖业污染现状分析

1. 1 畜禽养殖业污染量计算

畜禽粪便量计算采用的方法是在不考虑饲养周期的前提下，将猪和家禽的存栏量看作当年中一个相对比较稳定的饲养量，而这个稳定的饲养量由猪和家禽的出栏量与其增补量相抵消来维持，畜禽粪便量 =存栏量 日排泄系数 365。本文整理了主要畜禽养殖品种的排泄系数及污染物含量。

1. 2 计算结果与分析

畜禽粪便堆放及冲洗过程中极易流入水体: 一方面在饲养过程中直接排入水环境; 另一方面在堆放储存过程中因降雨和其他原因进入水体。畜禽粪便进入水体的流失率一般在 30% ～ 40% 左右。按30% 计算，2011 年河北畜禽粪便流失进入水体的COD 达到 81. 57 万 t，超过 2011 年河北排放工业废水中 COD 排放量 19. 4 万 t 和排放生活污水中 COD排放量 24. 6 万 t，甚至超过两者之和。畜禽粪便流失已成为一些河段最大的有机污染源。

2011 年河北省环境公报公布全省水环境状况:七大水系水质总体为中度污染，主要污染物为氨氮、TP 和 BOD。其中Ⅴ类和劣Ⅴ类水质所占比例为 37. 3%，全省水体污染较为严重。畜禽粪便对水环境造成极大危害，如果合理控制畜禽养殖业污染，将有助于改善水体环境

2 畜禽养殖业污染经济分析

2. 1 畜禽养殖业污染的经济根源

2. 1. 1 畜禽养殖业外部性分析

畜禽养殖污染主要来自于畜禽粪污，如果养殖场投资建设粪污处理设施，必将增加养殖场的生产成本，但是如果大多数养殖场为了获得高的经济利益，对畜禽粪污只做简单处理或不做处理就直接排到环境中，会造成空气污染、水污染，从而导致居民生活环境恶劣、疾病传播等

外部不经济性。外部不经济性的出现，表明外部性对经济效率带来了损害。以数学模型来说明。对养殖户而言，其养殖费用包括两部分: 一是养殖成本，设为 C1;二是治理污染成本，设为 C2。

若养殖户不治理污染，则社会付出成本，设为 C3，并假定养殖数量为 Q，畜禽产品价格为 P。若养殖户不治理污染，养殖户的盈利 R1为:R1= P Q - C1( 1)此时社会总福利 F1= R1- C3= P Q - C1- C3( 2)养殖户对畜禽粪污进行治理，将增加治理污染成本 C2，此时养殖户的盈利 R2( 假定养殖量不变) 为: R2= P Q - C1- C2( 3)社会总福利 F2= R2- C3( 4)由于养殖户治理了污染，也就没有了社会成本，即 C3= 0，则 ( 4) 式变为:F2= R2= P Q - C1- C2( 5)( 1) - ( 3) 得: R1- R2= C2( 6)( 5) - ( 2) 得: F2- F1= C3- C2( 7)

所以私人成本社会化使养殖户获得超额利润C2，这一利润是以社会付出超额社会成本 C3- C2为代价的。养殖户不关心河流和空气污染，更关心养殖厂的收益，追求超额利润，减少了治理污染的私人成本，进一步导致生态环境的恶化。

2. 1. 2 公共资源产权界定模糊

产权指法人主体或 个人对资源享有占有、使用、收益和处分并排斥他人干涉的权利。对于具有私人物品属性的资源而言，其产权明确，有利于实现资源的合理配置和保护。然而公共资源不具有排他性，其使用不受限制。对于养殖业来说，养殖户无偿地使用河流、水库等公共资源，随意将畜禽粪污排入水体，结果造成水体富营养化; 随意堆放造成空气污染、病菌滋生，影响居民生活环境及身体健康。然而作为集体所有的公共资源，其产权难以分割，导致资源低效配置和过度使用，必然加剧环境恶化。

2. 1. 3 政府失灵

政策失灵。主要是政府制定政策没有充分考虑环保问题，过分追求经济的增长，导致环境的污染状况的恶化。比如政府出台鼓励发展畜禽养殖业的相关政策，如果没有关于控制畜禽养殖污染的政策，只是片面追求经济增长，必然导致环境污染。

管理失灵。主要指政府管理部门在实施政策方针时，一方面可能出现部门协调不足，导致政策不能有效实施; 另一方面是环境管理中的寻租行为，污染者通过向政府部门行贿，逃避环境污染治理的政策或者降低环境标准，少交或免交排污费，出现政府管理失灵。

2. 2 畜禽养殖业污染的外部性内部化

2. 2. 1 庇古手段

( 1) 征税手段

征税手段是政府通过征税迫使生产者实现外部效应内部化。对于养殖户来说，当政府征收排污费时，养殖户有三种选择: 缴纳排污税费、减少养殖量或者投资购买治理污染物的设备和设施。由于养殖户可以通过建设污染处理设施来减少污染物的排放量，因而粪污的排放量不再随养殖规模的变化而同比例变化。MEC 代表边际成本，MN-PB 代表养殖户没有处理设施，其污染如排放量随生产规模的扩大而同比例增加的条件下，养殖户的边际私人纯收益曲线，MAC 代表污染治理的边际成本曲线。当存在养殖户自身治理污染的可能性时，最优污染水平以及排污税费的征收标准，应根据 MNPB 和 MEC 两条曲线的交点决定。可以看出，当污染物排放量低于 W 时，养殖户支付的边际治理成本高于社会付出的边际外部成本，此时对社会来说，不治理比治理有利，因为养殖户所支付的治理成本也是社会总成本的一部分; 当污染量高于 W 时，养殖户支付的边际治理成本低于社会付出的边际外部成本，此时对社会，治理比不治理有利，养殖户为追求最大利润而将污染物的排放量增加到超过 W的程度，从而损害社会利益。由此可根据 W 的边际外部成本来确定排污费的征收标准，将污染物的排放量控制在 W 水平上。

( 2) 补贴手段

对正外部性进行补贴。对于产生正外部性的养殖场，因其生产过程中产生了环境效益及社会外部收益，而这部分收益未被养殖户纳入自身生产决策，所以追求利润最大化的养殖户的最佳养殖规模和产量对于社会来说还不是最优。从社会效益最大原则出发，政府给予养殖户适当补贴，从而扩大养殖规模，实现社会经济效益和环境效益最佳，补贴额度正好等于外部效益。对负外部性减少补贴。畜禽养殖不可避免地产生污染，很难完全消除对环境的负面效应，所以应该最大限度地减少负外部性。对负外部性减少的补贴措施主要有补助金、低息贷款和减免税三种形式。当养殖户采取措施降低环境污染水平，可从政府那里得到补助金; 当养殖户采取一定的污染治理措施及建设设施，政府可以提供给他们低于市场均衡利率的贷款; 政府也可以通过加快折旧、免税或者回扣税金或费用形式对采取污染治理的养殖户予以支持。

2. 2. 2 科斯手段

科斯手段中重要的手段是排污权交易。该手段是建立合法的排污权，并允许该权利买入与卖出，以此控制污染物的排放。对于畜禽养殖业，政府可确定一定区域的环境质量目标，推算出污染物的最大允许排放量，分成若干排污权，通过拍卖等手段，有偿分配给养殖户，养殖户根据自身的利益，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。排污权交易用于畜禽养殖业污染控制，最重要的是首先应该明确界定产权，若养殖户拥有产权，可以不负担环境损害的赔偿责任，居民是外部损害的直接承担者; 若受污染的居民拥有产权，养殖场无权污染环境，如果造成环境损害，应承担相应责任。按照 污染者付费的原则，应明确受污染的居民拥有产权，养殖场为了避免承担污染环境的责任，可以进行排污权交易。

2. 2. 3 庇古手段与科斯手段的比较

庇古手段较多依靠政府干预，而科斯手段更多依赖市场机制; 庇古手段既能适应计划经济环境，又能适应市场经济环境，而科斯手段只能适应市场经济; 在面临 市场失灵的情况下，庇古手段更加有效，而面临 政府失灵时，科斯手段可能更有效; 庇古手段需要较高的技术水平，而科斯手段对技术水平要求较低; 庇古手段的实行与产权界定关系较小，而科斯手段实行前需界定产权。二者各有利弊。实际应用这两个手段时，应考虑实际情况，充分发挥两者优势，使二者达到完美结合。

3 污染治理方案

3. 1 农村散养户

据统计，2011 年河北省猪年存栏 100 头以下养殖户占 95%; 鸡年存栏数 2000 只以下占 96%;肉牛饲养规模 50 头以下占 99%; 奶牛存栏数 50头以下的养殖户数占 95%。可见河北省小规模养殖户和分散养殖户占多数，具有养殖标准化程度低、科技含量不高、污染严重的特点。所以对于农村散养户以及小型养殖场，可通过农村连片整治规划，按照 源头削减、清洁生产、资源化综合利用、防止二次污染的要求，推广生物发酵床、干湿分离堆肥及厌氧发酵等畜禽养殖废弃物综合利用技术。基本流程如下: 雨污分流干湿分离沼气池或厌氧反应器 ( 生化池) 氧化塘人工湿地农田灌溉或达标排放。

3. 2 大中型养殖场

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面对网络带来的挑战，国内外政府都在积极应对，通过体制机制改革、工作流程再造、技术手段创新，充分利用网络带来的新机遇来提高政府的治理能力。我们必须认识到传统的政府治理与通过网络治理之间存在的诸多差别。政府要垄断信息，网络则使每个人都有了麦克风；政府管理是属地性的，网络则是跨地域的；政府管理要统一化，网络需求则是多样性；政府管理要辨明个人身份，网络参与则是匿名的；政府内部信息传递是有层级的，网络上信息传播是水平的，等等。

政府作为公共权力的行使者，是网络时代到来的直接推动者之一，理应成为网络时代的受益者，即自觉地利用网络来改革自己，提高治理能力，更好地实现和维护公共利益。要实现这个目标，应该将网络纳入治理的全过程之中，努力实现技术创新与理念、制度、机制、组织创新的有效互动。

首先，政府要对网络上的言论保持接受、包容、开放、合作的心态。网络不仅是技术进步，更是思想观念表达的平台。网络上的言论表达既是社会认识的反映，更是各类观点，尤其是激烈观点的放大，这与网络本身的特点密不可分。但不能因此就忌惮、害怕，乃至压制。在信息时代里，这不仅是“因噎废食”的举动，更是主动脱离社会现实的愚蠢行为。诸多案例告诉我们，哪些地方党委政府对于网络越包容，那里的社会怨气转变为激烈对抗的可能性就越低；哪些官员利用网络的行为越主动，他在处理各种突发事件的时候就越自如。

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〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09

“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。

一、国家治理与政府治理的区别

列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：

（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。

随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。

在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。

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前言

大自然是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会运行的坚实后盾。但是为了经济社会发展、个人利益，人类不惜以牺牲环境达到目的，破坏了自然环境和生态平衡，带来了严重生态环境问题，反而阻碍了经济社会的可持续发展。从某种程度上分析，环境污染问题就是人类长期从事生产、生活等社会经济行为所带来的，现在它反作用于人类社会，引起经济社会与自然、人与自然等关系失调，如不采取有效手段治理环境污染问题，后果将会极其严重。

一、我国环境污染治理现状的分析

从20世纪70年代开始，我国一直致力于环境保护工作，在环境污染治理上取得了斐然成绩。但是我们不能忽视表面现象背后的一些问题，在环境污染治理上，行政手段有余，经济和法律手段严重不足，即使政府付出了高额的管制成本，但是在日益恶化的生态环境面前依然束手无策。环境污染治理是一个复杂的系统工程，单纯依靠政府是远远不够的，还要从经济、法律等方面考虑如何推进工作。从环境污染问题产生的原因来看，一系列不当的社会经济行为是环境污染问题产生的根本性原因，所以，经济手段的运用才是关键，行政手段才是保障。在环境污染治理中引入市场机制，通过价格杠杆等手段理顺分类资源产品的价格机制，促使市场主体从自身利益出发，根据市场信号和政府政策导向主动选择最优方案，主动调控节能减排空间。

二、经济手段在环境污染治理中的实施情况

环境污染治理中的经济手段源于经济学研究的“企业外部性”问题和“内部化”理论和实践，其结果是改变传统的企业投入―产出的本利分析模式，改变企业经济发展过程中仅对环境污染实施“末端”治理的一种经济调控方式。它为市场主体提供了多种选择，刺激他们通过成本和效益比较选择最有效或最有利的治理方案，减少环境管制成本支出的同时，也能合理配置各项资源，提高环境污染治理效率。

目前，我国环境污染治理中主要使用了排污收费制度、排污权交易制度、环境税等经济手段。每一种手段都有着自身的优势和作用，也取得了巨大成绩，但是效果差、效率低等问题依然存在。第一，排污收费上，收费对象不全、收费标准过低、收费管理混乱，甚至存在“讨价还价”和非法使用不予付费等现象，这些现象的存在使得环境污染治理费用远远超过缴纳的排污费用，这就导致不少经济主体宁愿缴纳排污费，也不愿自主进行污染治理，严重削弱了排污收费制度的作用。第二，由于排污权交易市场机制尚不成熟，加之监管机制不完善，市场主体与监管部门之间难以形成一种良性关系，妨碍了这一手段的实施。第三，环境税实行以来，由于征收范围窄，缺乏多样性的税收优惠措施，加之一些环境税协调性严重不足，以致环境税作用发挥有限。

在利用经济手段治理环境污染的过程中，一方面要肯定它的功效，另一方面也要看到隐藏在表象之下的问题。这些问题的存在不仅难以保证经济手段的有效实施，更为环境污染治理带来了新问题，对此，只有找原因、提新意，才能逐步消除问题、促发展，推动环境保护工作的开展。

三、加强环境污染治理中的经济措施分析

基于经济学研究环境污染治理问题，讨论的核心内容就是如何解决“市场失灵”带来的一系列问题，以切实发挥经济手段的功效。因而，针对经济手段实施中的问题提出了以下五点措施：

第一，健全排污收费管理机制。要想使排污收费制度切实起到效果，亟待组建一个具备高素质的执行主体，通过他们健全排污收费管理体系，深入挖掘隐藏在背后的问题，同时严格按照制度收取排污费用，做到管理严格，以提高管理工作的规范性、权威性。另外，还要优化管理制度，既要做到依法收费，又要强调管理效率的提升。当然，在管理效率提升上一定要加强收费人员业务素质建设。其次，将浓度与总量结合在一起，改变过去超标收费，向超标加倍收费形式转变，逐步提高收费标准。此外，对同一排污口含有的污染物质进行分别收费，使静态收费向动态收费转变。由于收费标准的转变，经济主体出于效益考虑就不会忽视环境污染治理问题。再次，加强相关法律法规的宣传力度，让市场经济主体认识到依法缴纳排污费的必要性，以及不按规定缴纳的严重后果，使其自觉缴纳排污费用。最后，合理使用排污费，常言道“钱要花在刀刃上”，在排污费使用上更要做到如此。

第二，完善监管机制，实施有效的监督管理措施。对于排污交易权中存在的问题，要建立完善的监管机制。从理论上讲，对市场上每一排污单位进行全天候的连续性监控是最理想的情况，但从技术上讲，这需要有充分的技术作为保证，可是我国环境监测系统技术水平并不高。对此，需要不断提高技术环境监测人员业务素质，引进先进的环境监测系统，对排污权交易进行高效而严格的管理。例如，某市发生自来水严重苯超标问题，调查结果是该市石化20世纪80年生泄漏事故后污染物渗入地下，现在渗入某水务集团水厂自流沟造成。这一事件完全揭示了我国水环境污染监测上的漏洞，如果监测得当、高效，自来水污染就有可能避免，足见环境污染监测的重要性，所以不能忽视这一项技术工作的推进与建设。

第三，在全国范围中推广使用排污许可证，逐步完善排污权交易市场，通过市场刺激让市场主体采用低费用、少污染的排污措施，从而使污染源合理布局，控制环境污染问题。

第四，建立成熟且完善的税收机制。目前，我国生态税收还停留在准收税阶段，而美国一些发达国家已经建立了一套完善的环境税收体系。对此，我国要针对当前环境污染现状及其需求制定一套完善的、成熟的环境税体系，尤其要确保生态税的完整性，这一点上可借鉴西方国家。同时，还要建立科学的税收调控机制，以提高环境税的适用性。

第五，加强其他形式的经济手段的落实与实行。除了上文提到三种经济手段，环境污染治理的经济手段还有押金返还、政府补贴等。在押金返还上，可适当提高金额或提高污染物排放检验标准，以加强污染物回收、治理。政府补贴可以减少排污单位环境污染治理成本，为鼓励排污企业积极落实“治污”工作，政府建立完善的激励机制，从财务上给予其多形式的优惠政策。

结语

篇11

乡镇农村垃圾治理方法包括传统意义上的处理方法及维持治理意义上政府与社会良性互动的政策、措施和程序，可分为软、硬两类方法。软方法主要指经济手段、科技手段和生产者责任延伸制度，治理除包含垃圾处理外，还包括垃圾管理及政府与社会互动等层面对垃圾处理的作用，软方法虽然不能引起量变，但对后续回收、生物转换、热转换和填埋都会产生较大影响，应列入垃圾治理方法之一；硬方法主要指垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。传统上，垃圾处理方法主要指生物转换、热转换和填埋处置三类，没有包括分流分类与物质回收利用，前者在以消纳垃圾为首要目的时代没有受到足够重视，后者因物质回收利用权属经贸部门而未被垃圾处理管理部门纳入垃圾处理范畴。由此可见，目前应综合评估的垃圾治理方法有经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换、填埋处置八种。

当前经济社会发展形势下，乡镇农村垃圾治理的主要准则依先后顺序为无害化、资源化、节约资金、节约土地、居民满意和减量化6项。环境友好型和资源节约型社会建设要求无害化和资源化，尤以无害化处理最为重要；提高农村垃圾无害化处理率及解决垃圾处理资金短缺需要节约资金；资源节约与保护及经济与城乡可持续发展要求节约土地；和谐社会建设要求居民满意；循环型社会系统建设要求资源化和减量化。在此先后顺序条件下，利用层次分析法，可以得到经济手段、科技手段、生产者责任延伸制度、垃圾分流分类、物质回收利用、生物转换、热转换、填埋处置八种治理方法的权重，并由此得出以下结论：

1、物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置四种硬方法的权重相当，不存在谁先谁后或谁好谁差的选择问题，只要能落地，其中任何一种或几种都可选用。

2、生产者责任延伸制度和分流分类应优先于物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。考虑到全面落实生产者责任延伸制需要举国机制及配套政策，非一座城市更非一个乡镇可以独立推动，当地政府仅能选择性地落实此制度，因此，当地政府的重点是因地制宜地推动垃圾分流分类，为提高物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置的效率效益创造有利条件。

3、经济手段和科技手段是最为优先选用的治理方法，当地政府应高度重视，出台垃圾收费、奖励与惩罚等经济措施，出台政策鼓励垃圾治理科技创新与进步。

综上所述，乡镇农村垃圾治理应大力善用经济手段和科技手段，优先推进垃圾分流分类，因地制宜地推进物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置。

二、乡镇农村垃圾的综合治理流程

垃圾治理过程包含物流、资金流、信息流，有流动就有方向，有必要理顺流程。尽管从处理效果来看，一些治理方法不存在谁先谁后的选择问题，但从物流角度来看，还是存在排序问题的。根据上述综合治理方案，可给出乡镇农村垃圾的综合治理流程（见图1），该治理流程包含三方面信息：一是明确垃圾治理的各个环节及其衔接关系，二是明确各环节的主要内容，三是明确各环节的责任主体和作业主体，没有给出资金等方面的信息。

垃圾治理流程涉及政府、企事业单位、村民和社会组织。政府是垃圾治理的责任主体，同时也可参与物质回收利用、生物转换、热转换和填埋处置等垃圾处理作业。企事业单位、村民和社会组织是垃圾治理的主要作业主体，应专业化、社会化和产业化。

乡镇农村垃圾治理涵盖源头减量与排放控制、垃圾收集与转运、物质回收利用与生物转换、能量回收与填埋处置五个环节，可能的物流共十八种方式（见表1）。

乡镇农村垃圾治理应建立专门的收运队伍，定时定点收运，大件垃圾及有毒、有害、危险废弃物也可采用电话预约收运方式。垃圾收运由生产者或生产者委托的收运单位、垃圾处理企业指定的收运单位和政府授权委托的收运单位三类承担。生产者或生产者委托的收运单位主要承担农资垃圾包装物和失效农资产品的收运；垃圾处理企业指定的收运单位主要承担无毒无害的一般废弃物的收运（有些地区由事业单位承担）；政府授权委托的收运单位主要承担农药瓶等有毒、有害、危险废弃物及家具、家电等大件垃圾的收运（有些地区由事业单位承担）。

区（县级市）应合理规划乡镇农村垃圾处理设施的建设，物质回收利用与生物转换设施宜以自然村或行政村为服务区域，宜以中、小规模为主。热转换（能量回收）与填埋设施宜以一个或几个镇为服务区域，宜以大、中规模为主。乡（镇）政府应保证适当处理能力的物质回收利用与生物转换设施正常营运，区（县级市）政府应保证适当处理能力的热转换与填埋设施正常营运。填埋作为一种应急措施，应具备一定的填埋库容。

三、落实乡镇农村垃圾综合治理方案的重点工作

（一）建章立制，促进乡镇垃圾治理法治化

建立健全乡镇农村垃圾管理机构，编制乡镇农村垃圾治理规划和管理办法、乡镇保洁与垃圾处理经费管理办法、垃圾计量管理办法、设施建设与营运需求执行办法、垃圾处理服务购买与分配办法、设施建设与营运监管办法、垃圾处理考核办法等，完善乡镇垃圾管理体制及运行机制，理顺区（县级市）、乡（镇）、村委会和居民联动机制，建立垃圾处理服务购买与分配机制，建立行业准入与退出机制，建立垃圾处理考核机制，建立垃圾处理设施监管机制，建立经济激励机制和生态补偿机制，促进乡镇垃圾治理法治化，推动乡镇垃圾治理稳步发展。

（二）因地制宜，推动乡镇农村垃圾治理方案具体化

一是建立农资垃圾收运队伍。供销社下属农资公司专营农资，有能力承担农资垃圾的收运，这是农村地区落实生产者责任延伸制度的有利条件。农村地区应理顺城市管理（环卫）部门与经贸部门（供销社）之间的关系，充分利用供销社的优势，引导供销社代表农资生产者回收利用农资垃圾，鼓励供销社代表村民回收利用农产品垃圾。

二是因地制宜选择生物转换方法。可供选择的生物转换方法有饲料化、特种酶制取工业乙醇、蚯蚓（蟑螂）堆肥、堆肥和厌氧发酵制沼。餐厨垃圾饲料化处理的技术较成熟，机械化程度高，占地较小，资源化利用程度高，具有技术优势与经济优势，但生态风险难以预测。特种酶制取工业乙醇目前仍停留在实验室研究阶段，有待对原料成分、操作参数等进行系统研究，商业化用于餐厨垃圾处理还有待时日。蚯蚓堆肥投资少，简单易行，但土地利用效率低，一般只适用于餐厨垃圾分散处理，1亩地每年只能处理100t有机垃圾，生产2-4t蚯蚓和37t高级蚯蚓粪，蟑螂堆肥也具有类似特点。好氧堆肥技术简单、成熟，广泛用于园林绿化垃圾、秸秆等农林垃圾的处理，但占地大、周期长、臭气难以控制、产品销路不畅，宜控制在中小规模，缺氧堆肥（沤肥）也具有类似特点。厌氧发酵制沼占地小，资源化与减量化效果好，臭气易控制，具有推广前途。各地可根据有机垃圾的产量、性质、土地及资金等情况，选择适宜的生物转换方法，对于人口较多的自然村、行政村或更大服务区域，可采用厌氧发酵制沼，对于人口稀少或偏远乡村，可采用沤肥或蚯蚓堆肥等适合于小规模处理的方法。

三是建立与治理流程相适应的资金流，吸收社会资金参与，控制资金投入，确保资金链环环相扣。

（三）创新突破，建设乡镇农村垃圾治理试点

建设乡镇农村垃圾治理试点工程，探索垃圾处理各环节及其组合方式的优化，引入市场机制，引进社会资金及先进管理经验和技术，开发与开放乡镇农村垃圾处理服务市场，创新垃圾处理服务模式，积累产业化经验。由试点晋级示范，再到推广，发挥榜样的带动作用，形成一户带一村、一村带一乡（镇）、一乡（镇）带一片的良好局面。

四、乡镇农村垃圾治理案例

（一）长沙市乡镇垃圾治理模式

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我国水污染状况正日益严重：污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下，国家环保总局的统计是，2001年为428亿吨，2004年为482亿吨，3年增长了12.6%；主要水系水质恶化趋势没有得到控制，劣五类水质比例仍然很高，国家环保总局提供的资料表明，2004年七大水系中，一半以上河段受到不同程度的污染，达不到饮用水源的标准；水污染事故频繁发生，经济损失较大，据调查统计，从2001年到2004年，全国共发生水污染事故3988起，平均每年近1000起。这组数据既呈现出我国水污染治理所面临的紧迫形势，也折射出我国水污染治理工作严重滞后的无奈。

我国水污染治理严重滞后的现状是由历史的、经济的、法律的及水体自身特点等多种原因造成的，而其中水污染防治立法的不完善有着不可推卸的责任。我国目前的水污染防治立法所采用的环境管理政策仍是以政府的直接行政干预和控制为基础，所使用的环境经济手段并没有形成一个完整的体系，从而影响了水污染防治中市场作用的发挥。

环境保护的经济手段是为达到环境保护和经济发展相协调的目标，利用经济利益关系，对环境经济活动进行调节的政策措施。该手段的恰当运用对于提高政府环境管理的效率和加强环境与经济的协调具有非常重要的意义，在治理成本高、管理难度大、发展与治理矛盾突出的水污染治理中尤其显得重要。因此笔者将就如何在水污染治理中引入多维环境经济手段展开论述，以期对水污染治理的进一步法制完善提供可行性建议。

一、水污染治理中环境经济手段运用的现状

我国目前在环境领域应用的环境经济手段包括超标排污费、污水排污费、排水设施有偿使用费、污水处理费、SO2收费、生态环境补偿费、矿产资源税和补偿费、综合利用税收优惠、排污许可证交易、“三同时”保证金、治理设施运行保证金、废物交换市场、废物回收押金、环保投资渠道、补贴等。

但我国在水污染治理方面由《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）明确的环境经济手段只有超标排污费、污水排污费、污水处理费。《水污染防治法》第15条明确了在水污染治理方面我国目前所采用的是“双收费制度”，即只要排放污水就要按数量征收污水排污费，排污单位超过国家或地方规定污染物排放标准的，还必须按国家规定缴纳超标排污费。第19条规定城市污水处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。

《水污染防治法》第16条虽然规定了总量控制制度，《水污染防治法实施细则》也补充了排污许可证制度，但由于并未规定排污许可证可在市场上自由交易，因此全国范围内的排污许可证交易制度并未建立。

由此可见我国在水污染治理方面目前所采取的环境经济手段单一，主要就是收费。“费”的收取是运用经济杠杆调节水污染防治与企业发展、居民用水间的关系，长期以来对我国的水污染治理起到显著的作用。但其存在收费标准是否合理，收费资金管理是否公开，收费资金使用是否公平等一系列问题，从而在开发、利用、保护和改善环境资源的刺激（鼓励或抑制）效果上不如水污染税；在污染总量的控制效果上不如污染权交易制度；在对水环境实施侵害与受侵害者的权益维护上不如环境保险制度。因此我们在完善水污染防治立法的过程中应适时引入多维环境经济手段，以弥补单一收费制度的不足。

二、水污染治理中多维环境经济手段运用的设想

（一）税费制度

税费制度包括税收与收费。在水污染治理的范畴内收费制度即排污费、超标排污费等费用的收取。税收制度即征收水污染税，也就是向中华人民共和国境内一切有排放水污染物行为的单位和个人按照一定税率进行征税。

然而我国目前尚未建立起一套基于环境保护目的而征收的环境税体系。对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税收及城镇土地使用税等，其主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，而非促进环境资源的合理利用和保护。因此现有的主要针对环境保护的税收手段仅限于采用一些税收优惠奖励综合利用及能源节约。从而针对水污染征税也尚在理论的研讨中。但笔者认为在水污染防治立法中先行引入水污染税有其必要性及可行性。

1、水排污费与环境税的征收对象较为一致

环境税一般以污染物的排放量为征收对象，即有污染就要征税。这与水排污费的征收标准是一致的，而与环境噪声、固体废弃物等污染防治方面实行的超标收费制度是不同的。因此在水污染税的计算和征收上所遇到的阻力将较小。

2、“费”改“税”的转换思路为水污染税的征收提供契机

由于排污费存在征收方式不科学，收费标准低，列支使用不合理，征收范围过窄的问题，学术界及有关部门提出了三种解决思路：一是对排污收费政策进行改良；二是对现有排污收费政策彻底改革，以“税”代“费”；三是通过立法促进环境税的分期分批实施。第三种思路既体现了以“税”代“费”的改革趋势，又适当减低了改革的风险与难度，因此为大多数学者所认可。而在我国开征环境税条件尚不完全成熟的情况下，先行试点开征水污染税是十分必要的。一方面出于改善我国水污染状况的紧迫要求：开征水污染税可以筹措水污染防治资金，以改变现行水排污费拖欠严重、征收困难所造成的水污染防治资金严重不足的窘境。另一方面出于水体保护的公众效应：水污染治理涉及的区域广大，对象复杂，先行开征水污染税有利于提高纳税人对于环境税的认识，并为环境税的征收提供经验。

（二）财政制度

1、补贴

补贴是政府为实际的或潜在的污染者提供的财务刺激，主要用于鼓励污染削减或减轻污染对经济的影响。合理的补贴是鼓励当事人防治污染和环境达标的重要途径，补贴被广泛应用于许多国家，如法国给工业提供贷款以控制水污染，意大利为固体废弃物的回收和再利用提供补贴，德国为因突然采用污染控制手段而资金周转不灵的小企业提供帮助……而不合理的补贴会鼓励生产领域的高环境代价和不良增长，无偿拨款或贷款贴息容易导致排污者形成"等、靠、要"的错误观念，而不是积极治污；容易导致资金截流，不合理支配，甚至挤占、挪用，以致发生贪污等现象。

正是由于补贴的恰当运用会发挥积极作用，而其不当运用会带来负面作用的这种双重性，决定了在水污染治理中应当保留这一财政刺激制度，但为了充分发挥其积极作用，应当在立法中对其运用的对象、条件、方式、方法等予以规制。以避免由于无法可依而使补贴处于一种随机性、任意性、单一性的状态，并且由于缺乏监督以及必要的责任形式而在水污染治理过程中带来负面的影响。

2、生态补偿

广义的生态补偿是指环境资源受益人、国家、社会、其他组织对因生态保护而利益受到损害或者付出经济代价的人给予的适当经济补偿。我国在森林资源的保护上确认了该项制度，目前开始试用于水污染治理方面，长江、嘉陵江等江河污染治理今年起试行生态补偿机制。但在水污染治理中的生态补偿应作狭义理解，即补偿的主体应是地方人民政府，而不涉及具体的单位和个人。这也是把该制度归类为财政制度的原因。

首先，依据《中华人民共和国环境保护法》第16条"地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量"的规定，以及“水源受益者应该补偿受害者”的原则，地方人民政府作为受益者理应分担上游地方人民政府的治理费用。

其次，水污染生态补偿机制的实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。

最后，一般的单位及个人难以承受巨额的补偿资金，即使地方人民政府也必须将其纳入生态建设专项基金，每年由中央及省级政府统一划拨，专款专用。

将生态补偿机制运用于水污染治理中有利于解决河流跨流域治理的难题，使上游政府及百姓认识到，保护好水源就是创收，就是发展经济，使保护水资源成为主动、自觉行为。因此也应将其纳入水污染防治立法的范畴中，使其在全国范围规范、有效地施行。

（三）市场创建制度

市场创建制度中，在污染治理方面主要是排污权交易制度。排污权交易又称买卖许可证交易制度，是指在环境部门监督管理下，各个持有排污指标的单位在有关的政策、法规约束下进行的交易活动。该制度的优点在于：可以降低总的治理污染的费用，有利于污染治理技术的进步；有助于实施总量控制，实现环境保护目标；有利于政府对环境状况进行宏观调控，促进政府职能的转变。

水污染治理的排污权交易制度已逐渐从理论走向实践，从试点走向成熟。例如2004年5月起，江苏省选择了太湖流域的张家港、太仓、昆山和无锡市的惠山区3市1区，进行购买水排污许可证的试点，并逐见成效，目前除部分出入湖的河流外，太湖流域水污染治理已基本达到“十五”目标。而今年5月江苏南通在我国首次构建了区域性水污染物排放权交易体系。因此在修改《水污染防治法》时可以考虑引入排污权交易制度，使其在全国范围内得以施行。

（四）责任制度

环境责任保险是责任保险的下位概念，是以责任保险作为防范环境污染风险的法律技术手段。目前我国尚未全面建立实质意义上的环境保险制度，有关的环境责任保险被纳入公众责任险的范畴。然而，环境责任保险作为一种社会化责任填补救济制度，应当作为试点在水污染防治立法中有所体现，并逐渐扩展到环境保护的其他领域。

建立环境责任保险的必要性主要表现在可以保证环境污染受害人及时、足额获得补偿；强化保险公司对企业环保活动的监督管理；减轻企业破产危险。同时建立环境责任保险也已具备可行性条件：有发达国家较完善的制度可供借鉴；我国环境侵权诉讼的发展为环境责任保险的发展奠定了法律基础；我国已存在对船舶、石油钻井等造成的污染事件所产生的责任保险；中国保险业日渐成熟壮大并有不断开展新业务的需要。

环境责任保险的设定需要解决风险核保、险种设计、保险费率设置、保险模式选择、保险机构确定等一系列具体问题，可以先将其用于水污染的治理进行试点。首先确定水污染责任险，一方面是因为严重的水污染现状所带来的紧迫感；一方面是因为水污染往往带来巨大的财产、人身损失，社会影响大、范围广，在目前的生产规模和技术水平下，侵害者一般都难以承受。如果在水污染防治立法中确立对水污染风险企业进行强制保险的制度，将分散企业巨额赔偿的风险，也使受害者得到充分的赔偿，从而减少社会震荡。

三、水污染治理中多维环境经济手段运用的衔接

（一）多维环境经济手段的综合运用

“采用行政调整、市场调整和社会调整相结合的综合调整机制，在不同时期对不同类型的自然资源采取具有针对性的调整模式，是正确对待和改革完善现行的利用自然资源的法律制度和法律调整机制的可行性思路。”这种综合调整的思路既可运用于自然资源的利用，也可运用于污染的治理。在水污染治理中运用多维环境经济手段便是这一思路的体现，同为环境经济手段，都具有国家协调与市场运行的特征，但它们之间也各有侧重，税费制度与财政制度侧重于行政调整，污染权交易制度侧重于市场调整，环境责任保险制度则侧重于社会调整。

同时，任何一种环境经济手段都不是完美的。税费制度与财政制度的运用会引起国家财力的增减变化，而遏制甚至扭转水污染状况所需的费用是高昂的，因此会面临资金短缺的困境。污染权交易制度的局限性在于：一般仅限于同时对一种污染物的排污权进行交易；实施与执法的规则和程序比较复杂，操作难度相对较高；买卖双方的相互寻找、信息搜寻和谈判协调等会带来较高的交易费用。环境责任保险制度主要是针对环境损害而设立的，可以将加害者的损害赔偿责任社会化，也正因为如此，较多地受到如保险公司发展状况，公民环保意识，企业保险意识等社会因素的制约，仅仅环境方面的立法不能完成该制度的设计。因此在水污染治理的过程中必须以水污染治理、水环境保护为目标综合运用多维经济手段，以实现最佳的组合效应。

（二）多维环境经济手段的侧重运用

水污染治理之难是多种因素综合造成的，其中比较突出的几个方面的原因是：水污染治理的资金投入不足；缺乏流域水污染治理的有效措施；相关单位及个人缺乏水污染治理意识等，而这些难题可以通过一定的环境经济手段有针对性地予以解决。

首先，大部分环境污染治理项目或工程都是建设工期长、资金投入多、收效慢，也就是其公益性和社会性要大于其经济性，因此在以市场融资为主的前提下，需要政府的资助以弥补市场融资的不足。对于收益性较低、需要政府扶持的如污水处理工程建设及经营、区域性水环境保护工程的建设及经营、水污染治理技术及相关产品的前期开发等，可以运用补贴及生态补偿手段。而政府财政的资金来源在很大程度上则要依靠排污费的收取及环境税的征收。

其次，流域水污染涉及面广，流动性大，而且在长期的治理过程中被分割管辖，因此要取得良好的治理效果，必须突破过去的地域局限性、形成整体观念、大局意识。污染权交易制度及生态补偿制度可以为流域水污染的控制提供较为有效的途径。污染权交易制度的前提是把整个流域看成是一个有机的整体，从而实现总量控制的目标。生态补偿可以从制度上避免条块分割的治理模式，让水域上游与下游共享环境利益，共担环境治理负担，同心协力为水域污染的治理作出贡献。

最后，相关单位和个人的水污染治理意识作为一种意识范畴，难以通过环保宣传等方法在短期内改变，但可以通过税费制度及环境责任保险制度予以引导。税费制度的作用在于：单位及个人只要排放污水就要缴费或纳税，为了减少费用的支出会自觉地控制对水的不必要污染。环境责任保险制度则是通过强制保险的方法，使单位及个人从重视自身环境权益的角度提高环保意识。

（三）多维环境经济手段的发展趋势

本文所探讨的水污染治理的多维环境经济手段是针对水污染治理的特点及现有环境经济手段的理论现状所提出的，而水污染治理的经济手段应当伴随着水污染治理实践的不断发展，环境经济理论的不断完善日益形成一个完整的构架。