基层监督体系建设范文

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中图分类号：F830.2文献标识码：B文章编号：1007-4392（2011）01-0065-02

一、内部监督体系的现状及事后监督的效应评价

（一）内部监督体系的现状

目前，基层央行的内部监督部门主要包括纪检监察、内审、人事和事后监督。纪检监督包括党内监督和执法监督，是纪检部门通过对领导干部权力运行和廉洁自律执行情况，以及对个人在执行业务过程中的行为和表现进行监察，实现对本行领导干部和工作人员执法行为的再监督。

内审监督，是内审部门依据金融法规对本行的各项业务活动、基本建设和财务收支的真实性、合法性、安全性和有效性进行监督，通过全面审计、专项审计、履职审计、离任审计和内控评审等方式对各项业务活动、财务活动、内部控制和内部管理情况进行再监督。

组织人事部门，对要害岗位、要害人员进行考核监督，是行为监督的补充。

事后监督则是按照规定的程序和方法对会计、国库、货币金银等部门每日发生的会计核算业务进行复审和检验，实现了对会计核算业务“适时、全面、连续、独立”的监督，在规范会计核算和防范资金风险方面发挥了重要作用。

在现行监督模式下，监督部门各自为政，各有侧重，监督角度、目的和内容有所不同，相互缺乏有效沟通，重复检查、资源废置现象时有发生，甚至还存在监督真空，不利于有效控制业务部门和个人道德的整体风险。

1.监督检查的组织协调部门不明确。目前，没有一个明确稳定的机构进行组织，许多监督协调工作很难到位，重复或多次的监督检查给被监督部门的日常工作带来不便。

2.监督检查的资源整合不充分。由于大监督运作机制尚未真正建立，目前是各监督部门监督检查计划自行安排、方案自行制定、监督结果自行报告，造成工作重复和资源浪费，监督检查效率低下。

3.监督检查的管理平台缺乏。一是现场监督检查平台缺失，无法整合各部门的检查需求。二是非现场监督管理平台缺失，无法利用综合分析的方式发现风险隐患，同时也导致了现场监督的目的性和针对性不强。

（二）事后监督工作的效应评价

事后监督是人民银行内部控制体系的重要组成部分，但是由于种种因素的制约，存在独立性不强、权威性不够和内驱力不足等问题。

1.监督定位较低。事后监督工作是“对营业、国库、货币金银等业务的会计核算全过程进行的审核、控制和检验”，偏重于结果的监督。但又赋予事后监督中心“促进会计核算规范化，防范资金风险”的职责。事后监督中心如果承担防范资金风险，保障资金安全的职能，就不应仅仅是对前台业务的简单复核和前台业务的延续，而是全行内部控制的重要组成部分，是内部风险防范的关口。职能定位与职责的矛盾阻碍了事后监督工作的深入开展，削弱了防范资金风险的力度。

2.监督重点不突出。以太原中支事后监督中心为例，国库监督岗和会计监督岗各配置3人，就需要完成国库和会计几十个人所经办业务的上机监督和手工监督，同时还要承担大量的事务性工作（目前，档案的整理、装订、保管和调阅工作量占到了事后监督工作总量的三分之一强）。非监督工作量大，使监督人员疲于应付，没有更多的时间和精力对重点环节进行重点监督和分析，难以达到防范资金风险的目的。

3.监督手段落后。目前人民银行只是开发推广了央行会计核算业务事后监督系统，而国库和货币发行核算业务尚未开发事后监督系统，完全靠手工监督。就现已开发的会计核算业务监督系统看，事后监督过程只能是将前台核算的操作过程重复一遍，并没有突出监督重点，防范资金风险的作用没有凸现出来。

二、建立基层央行大监督体系的构想及事后监督的比较优势

为进一步加强内部监督工作，就要充分发挥内部各种监督力量的作用，整合各种监督资源，形成协同监督的工作机制，即建设“大监督体系”。大监督体系将个人行为与组织行为、内控制度与业务监督囊括其中，实现监督力量的整体性、监督过程的系统性、监督内容的全面性和监督结果的有效性；将促进监督视野的大拓展、监督资源的大整合、监督方式的大改进和监督效用的大提升，最终达到行政监督与业务监督的统一、过程监督与结果监督的统一、超前预警与事后惩处的统一。

（一）大监督体系的模式设想

1.统一领导。在现有体制下成立大监督办公室，由行长任主任、主管内部监督工作的党委成员任副主任，纪检监察、内审、人事和事后监督中心主要负责人为成员。或指定一名党委成员统一分管或协管纪检监察、内审、人事和事后监督中心的日常工作，以便围绕人民银行中心工作，研究部署重大监督活动，组织协调各种监督力量开展专项监督，实现对人民银行内部监督工作的统一领导、部署和协调。

通过搭建综合信息平台的形式，在大监督办公室设立监督信息库，各监督部门将检查过程中获得的信息通过该信息库，并同时获取所需的其他监督部门信息，避免重复检查。通过大监督办公室将同级各业务部门和各监督职能部门融为一个监督整体，监督结束后，各部门根据自身需要的信息完成各自的监督评价，大监督办公室可以将其综合起来进行公布和反馈，从而实现对被监督部门的全面监督和评价。

2.完善工作制度。建立和完善工作制度，是进一步规范大监督工作机制顺畅运转的基础和前提。可以建立联席会议制度，建议每季召开一次大监督联席会议，通报各监督部门工作情况，研究解决存在的问题；建立内控联络员制度，纪检监察、内审、人事和事后监督各指定1名内控联络员，负责向大监督办公室报送各类监督检查信息；建立检查整改情况报告制度，及时上报上级行、本级行检查中所发现问题的整改落实情况；建立责任追究制度，对不认真履行大监督职责等行为的部门及责任人进行责任追究。

（二）事后监督的比较优势

在大监督体系中，事后监督工作“独立性、连续性、及时性、全面性、重点性”的特点，决定了其与央行其他内控部门本质上的差异，并为其更好地发挥作用，防范资金风险创造了独特的优势。

1.专业性强。事后监督专门对会计、国库、发行等业务的会计核算全过程进行监督，监督人员一般是熟悉法律法规、精通会计业务的人员。

2.时效性强。不同于其他内控部门的不定期、阶段性监督，事后监督部门每日对上一工作日业务执行及时监督和连续跟踪，并及时反馈问题和差错。

3.全面监督和重点监督相结合。事后监督要对核算业务实施全面监督，而不是一般的抽查或专项检查，在此基础上，还要针对涉及资金风险的关键控制点进行严格审查，重点监控资金来龙去脉，促成监督网、监督链和监督点的有机结合。

三、增强事后监督效能促进大监督体系建设的建议

（一）科学定位职能

在当前人民银行会计改革不断深入，新业务、新系统不断推出，风险隐患不断增多、防范难度不断加大的背景下，有必要强化或提升事后监督中心的职能地位。我们认为应将其定位于“防范核算风险、保障资金安全的专门业务机构”，作为内控机制的重要组成部分，承担组织、协调、监督和指导辖内会计监管工作，对辖内内部会计控制及会计监管的有效性进行评价等职责。这样有利于提高事后监督效力，保证监督工作顺利进行。

（二）强化风险监督

（下转第76页）

（上接第66页）

建立风险评价指标体系，统一风险评价标准，根据各项核算业务涉及的资金划拨手续、业务操作的难易程度以及各岗位的职责权限、内控机制建设执行等实际情况，再结合监督中发现的业务差错类型、存在的薄弱环节、可能存在的风险隐患等，将核算业务的基本风险划分为首先道德风险、操作风险、管理风险、制度风险等类型，并根据风险发生的概率、风险防范的难易程度、风险所致损失大小等情况，将上述核算业务风险的具体风险事项划分为一级风险、二级风险和三级风险。风险评定后，依据统一的风险评价标准对会计、国库、发行业务日常监督中发现的各种差错、问题进行识别归类，鉴定是属于哪类风险，并针对性地提出相应的防范措施。从而突破事后监督的瓶颈制约。

（三）运用科技手段

一是加快监督工作电子化进程。建议上级行尽快牵头开发事后监督综合业务系统，采取网络化监督方式，与会计支付系统、国库、发行等相关核算业务系统之间实现数据共享，从而提高监督工作的技术含量和工作效率。二是利用影像信息深加工。应充分利用科技优势，将影像信息中的有关要素由影像信息转化为数字信息，直接引入监督系统，将采集的核算信息与转换的数字信息进行比对，实现真正意义上的信息智能监督。三是充分利用光学识别技术。将票据凭证资料通过图像数字化技术设备输入到计算机系统，然后利用光学识别技术进行识别，自动建立凭证索引，改变目前事后监督系统中完全依赖监督人员手工录入凭证要素的现状，减少目前监督过分依赖监督人员的业务技能、责任心、心理状态以及工作环境等因素的不利影响。有利于将监督人员从繁重的工作中解脱出来，从而对风险点实施重点监督。

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根据我国法律规定，社区矫正监督主体是检察机关。刑事诉讼法第二百二十四条规定:人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。

一、社区矫正检察监督的价值功能

首先,体现了检察机关依法履行刑罚执行法律监督职责价值功能。开展对社区矫正的法律监督,是刑罚执行监督的重要内容,也是检察机关的一项重要任务,对于促进严格执法和公正司法,保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。其次,凸显了检察机关参与社会治安综合治理这一重要职责。这一职责包括:积极参加社区矫正试点和推广工作,保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序,促进建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系;完善对社区矫正进行法律监督的方式和措施,依法开展对社区矫正各执法环节的法律监督,防止和纠正脱管、漏管等问题,促进社区矫正工作依法规范开展;协助有关部门和基层组织加强对社区服刑人员的矫正帮教,依法受理社区服刑人员的控告和申诉,维护社区服刑人员的合法权益。其三,是我国社区矫正工作能够依法公正进行的有力保障。社区矫正工作的特点决定了检察权参与监督的积极意义,社区矫正完全是一种以社区为背景的开放式的刑罚执活动,矫正对象的确定虽然不是由执行社区矫正的矫正组织确定,但由于社区刑罚的执行,基本上是一种行政工作,社区矫正人员工作上有很大的操作空间,“权力没有受到监督,必然导致腐败”。如果缺乏监督,非监禁型行刑方式的社区矫正制度同样会被异化为罪犯“合法”逃避法律制裁的途径。

二、基层检察院社区矫正法律监督工作面临的问题

社区矫正工作采取的是一种"联合办公"的模式，坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，公安局、检察院、法院、监狱管理局、劳动和社会保障局等部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制。人民检察院发挥的是在社区矫正工作各个环节的法律监督作用，发现有违法情况时及时提出纠正意见或检察建议，保障刑罚的正确执行。

(一)定期检察不到位

一些基层检察院对高检院规定的对监外执行、社区矫正实施定期检察没有认真贯彻落实，主要表现:一是对一年两次社区矫正定期检察活动在检察次数和时间上打折扣，有的一年只开展一次，或者不开展;二是在检察的区域范围上严重缩小。不少地方一年中只检察几个乡镇、社区矫正机构，没有按照规定实行全方位检察;三是在检察的内容上没有严格执行规定的要求，没有对交付执行、教育矫正管理、变更执行、解除矫正情况进行全面检察。四是在检察的程序上过于简化，有的只简单查看一下服刑人员的定期汇报记录，没有深入进行其他相关检察。

(二)重点问题重视不够

对一些地方社区矫正工作中出现的一些敏感问题和事件没有开展及时检察。比如，一些地方检察院对缓刑犯减刑呈报、裁定的审查、监督不严。再如，有的检察机关没有深入查究社区服刑人员重新犯罪事件背后是否存在执行机关的职务犯罪案件，导致社会和舆论对检察机关的职能作用产生了质疑，造成了不良影响。

(三)保障不足

(1)法律监督机构不健全。由于监所检察长期以来形成的体制，只有有监所地方的检察院才成立监所检察部门。虽然，随着监外执行检察和社区矫正法律监督工作的开展，这种现状正逐步改变，但是仍然有不少地方城区检察院未设立监所检察机构，有的虽然指定公诉或批捕或综合部门人员兼职这一工作，但由于这些部门主营的业务不是监所检察，往往得不到应有重视，缺乏相应的时间和精力开展工作，导致非监禁刑的社区矫正法律监督存在事实上的“盲区”，处于无人监督的状态，这些地方社区矫正工作是否能依法公正地开展和社区服刑人员的权益是否能够得到保障面临着体制瓶颈的制约和障碍。

(2)队伍数量和专业素养不能完全适应。《刑法修正案(八)》的颁布，进一步推进了社区矫正在全国全面开展，社区矫正法律监督也应当积极跟进。但具体执行法律监督任务的基层检察院却面临着社区矫正法律监督队伍数量不足、有的人员检察素质不能完全适应的问题。有的地方检察院监所监察人员就1人或2人，而社区矫正法律监督一年两次的定期检察就需要对法院、公安、司法行政机关以及所有乡镇社区矫正机构和派出所进行检察，量大，面广、任务重，现有检察人员数量和法律专业水平不能完全适应这一形势和任务的要求。

(3)监督装备保障不足。社区矫正定期检察需要到各乡镇、社区的社区矫正机构进行检察，有的社区矫正机构远离检察院，没有交通工具，检察工作很难进行。目前虽然检察机关装备有了普遍改善，但社区矫正法律监督定期检察的交通装备还不能保障。

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中图分类号：S851 文献标识码：B 文章编号：1007-273X（2017）04-0036-01

基层动物防疫工作是畜牧业的重要组成部分，搞好基层动物防疫体系建设，不仅可以减少养殖场不必要的损失，而且可以改善动物产品的质量。本文就当前基层动物防疫体系建设的现状进行了分析，并提出了相关的策略，供参考。

1 基层动物防疫体系建设的内容

1.1 基层动物防疫管理建设

作为基层动物防疫部门的兽医站，应当加强宣传和严格执行党和国家发展畜牧业的方针政策和法律法规，搞好动物的疫病防治工作，开展辖区内的畜牧业产前、产中、产后服务，推广畜牧科技成果和实用技术，扶持、帮助、指导龙头企业和专合经济组织、畜牧科技示范户和畜禽养殖大户发展畜牧生产，引导组织广大农户大力发展畜禽商品生产。搞好辖区内的畜牧生产发展和畜禽疫病防治工作，大力推广畜禽品种改良，强化兽药、饲料市场管理，抓好畜禽及其产品的检疫管理工作，并重点扶持养殖大户和特种养殖户的生产发展[1]。

1.2 基层动物防疫的信息化建设

当下是信息化快速发展的时代，动物强免疫苗的使用管理也应紧跟时代步伐。运用现代化信息技术，加快推进动物防疫信息化，能够有效提高疫病监测、预警、预防控制、应急处理等工作的信息化水平，增强动物疫病防控能力。同时，改造优化和管理动物防疫及动物卫生监督的各项业务流程，加快办公自动化进程，能够提高动物防疫规范化、科学化管理水平，降低工作成本。各级畜牧兽医部门要充分认识推进动物防疫信息化工作的重要性、必要性和紧迫性，采取积极态度和有效措施，推进动物防疫信息化工作。

2 基层动物防疫体系建设的策略

2.1 “全链条”动物防疫管理

加强养殖环节的卫生风险管理。对养殖场所建立兽医卫生风险的分级制度，对高风险动物养殖场加强监管，对畜禽免疫等情况实行痕迹化管理，建立动物防疫情况报告制度。开展兽药综合治理，治理滥用兽用抗菌药情况。对药物饲料添加剂严格进行管理，减少预防性用药的滥用，禁止抗菌药在养殖业中的过度使用[2]。

对活畜活禽的跨地区流通进行规范，严防动物疫病高风险区的活畜活禽引入，实行活畜输入地的检疫审批制度。鼓励畜禽集中屠宰，促进屠宰场与动物养殖场的直接对接，将可能由活畜活禽流通所引发的动物疫病传播风险降到最低。落实屠宰场的产品质量安全责任，实施屠宰操作规范制度，对活畜活禽从入场到肉品生产实施全过程质量监控。严厉打击私屠滥宰、屠宰病害猪、注水或注入其他违禁物质等违法犯罪行为，降低屠宰环节质量安全风险。

加快建立覆盖饲养、屠宰、经营和运输等各环节的病死畜禽无害化处理体系。按照“谁处理、补给谁”的原则，推动建立与养殖量、无害化处理率相挂钩的财政补助机制。深化无害化处理与养殖业保险联踊制建设。引导支持社会力量参与病死畜禽无害化处理体系建设和运营，促进病死畜禽资源化利用。落实生产经营者主体责任、地方政府和有关部门监管职责，建立部门间监管联动机制，严厉打击随意抛弃病死畜禽、加工制售病死畜禽产品等违法犯罪行为，确保病死畜禽基本实现无害化处理。

2.2 建立完整的动物防疫信息化体系

基层畜牧兽医部门要加强与网络公司合作，在扎实推进免疫电子档案和检疫电子出证的同时，充分利用现代化信息技术，加强动物卫生监督执法、动物疫病防控等方面的研究和应用，全面提升动物防疫工作的制度化、规范化、科学化水平。

首先，作为基层兽医工作人员和养殖加工企业，要注意对动物防疫信息的采集，对接上级畜牧兽医信息资源，从而构建起从养殖场到屠宰场的全链条兽医防疫信息体系，形成以动物生命周期为主线，全面及时准确采集、传输、分析、应用动物疫病和其他兽医卫生数据信息的制度体系和运行机制，实现关键环节数据信息资源的融合利用，提升兽医卫生风险监测分析、预测、预警管理效能。

其次，应当建立动物疫病防控信息管理、预警预测和应急指挥系统，提升动物疫病防控决策能力。完善动物标识及动物产品追溯系统及进境动物检疫管理系统，健全电子检疫证明网络体系，推广电子标识等物联网技术，实现防疫检疫监督工作信息化。

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2“.三集五大”体系下审计工作开展的应对措施

“三集五大”体系建设为审计管理工作带来了新的发展机遇。公司需根据当前审计管理现状，通过整合基层审计业务和审计人员，破解基层单位审计资源长期不足,审计职能弱化、不到位的问题，从而有效提升内部审计功能。

2.1适时调整审计资源，强化公司集约审计功能基层企业审计人员少，力量弱，无法满足实施项目审计的基本条件，成为制约基层乃至公司整体审计发展的瓶颈。结合国家电网公司“三集五大”体系建设，公司根据实际情况，撤销原有基层单位审计职能，整合基层审计业务和审计人员成立审计中心。通过重组基层单位审计组织机构，合理配置审计人员专业结构，扩大对基层单位的审计覆盖面，破解基层单位审计资源长期不足，审计职能弱化、不到位的问题，公司审计功能随着审计中心的成立而得以全面优化和提升，通过组织集中学习、参与项目审计实现以审代培等一系列培训方式，激发和调动每位审计人员的工作积极性，拓展审计人员职业发展空间。

2.2成立“上审下”的审计中心，实现审计独立性、权威性得到发挥以往“同级审”由于审计力量薄弱，不能满足基本的审计需求，审计人员往往充当配合的角色参与到经营活动中，独立性无法保证，审计功能的发挥受到限制。审计中心成立后，可以有效规避此类问题的发生。

2.3科学建章立制，为进一步规范和提升公司审计功能提供制度保障以公司“三集五大”制度标准建设为契机，审计中心与省公司审计部制度标准建设实现同步开展、一体化管理，建立涵盖新的审计管理职能和工作流程的审计制度标准体系，实现横向协调，纵向贯通。针对审计新模式下公司所属各单位无内审职能现状，为建立高效、畅通的审计工作沟通联系机制，制定公司《审计工作联络制度》，建立和明确各基层单位审计联络人及分管负责人及其职责。新的审计沟通联系网络将为进一步加强审计部门与公司所属各基层单位的工作联系，提升公司审计监督与服务质量奠定坚实的基础。