公共事业管理体制的概念范文

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公共事业管理是一项综合性的管理事业，其包括对行政、文教、体育、艺术、环保等方面进行管理，配合我国政府及相关部门工作开展需求，以促进我国社会和经济的不断发展。公共事业管理具有以下几方面的特点:一是整体性特点。我国公共事业管理是以政府为主导，以非政府部门为辅的管理模式，二者之间相互联系、相互影响，根据相应负责内容进行工作的开展，具有整体性的特点。二是定位过高问题。由于我国政府部门的特殊性，要求我国政府立足于法律要求，进行公共事业管理工作的开展，提高相关部门工作的规范性，从而提升公共事业管理的效率。三是综合性特点。公共事业是一项综合性的概念，其与社会保障之间存在紧密的联系。

二、社会保障问题分析

1.覆盖面问题。社会保障覆盖面是指我国社会保障制度的适用范围，直接影响我国社会保障制度作用的发挥，它是指我国社会保障制度的适用范围。目前，相比发达国家而言，我国社会保障制度存在覆盖面较低、从业人员与社会保障人数不符的现象，导致较大部分从业人员并没有社会保障，不利于我国从业人员利益的维护。2.养老保障基金问题。目前，我国社会保障基金是由个人+企业共同承担，在这种基金缴纳的模式下，出现“空账”的问题。主要表现在不同年龄阶段的从业人员在进行保障基金缴纳时，由于年龄不同，出现账户资金不同的现象，再加上历史遗留问题，导致不得不挪用新缴纳账户的现象，长此以往，可能会出现支付危机的问题，不利于我国社会的稳定发展。3.就业与失业保险问题。就业与失业问题是我国社会发展的两大重点难题，其主要压力来自于城乡。目前，为了解决就业与失业问题，我国政府与企业不断为城乡人员提供就业与再就业机会，但是，由于城乡经济水平的差异，就业与失业问题仍然严重，不利于我国城乡经济的和谐发展。4.管理体制问题。我国社会保障管理体制中存在管理分散、权责不清等方面的问题，并没有统一的管理体制，导致各个部门之间出现各自为政的现象，不仅增加了各部门之间管理的成本，还不利于各部门之间进行协调工作的开展，从而降低了社会保障工作的效率。

三、公共事业管理与社会保障的关系

公共事业管理是以我国社会成员利益为目的，提供公共服务的管理工作，其为社会保障的开展提供了基础保障。因此，社会保障工作开展的过程中，可以结合公共事业管理的要求，进行相应问题的解决，从而提升社会保障的效果。1.社会保障范围的扩大。社会保障制度对于我国社会的发展具有重要的作用。因此，社会保障制度可以结合公共事业管理的目的，进行社会保障制度范围的扩大，从而保障我国社会成员的基本权益。首先，扩大社会保险范围。针对我国社会从业人员社会保险覆盖面较低的问题，可以基于从业人员权益保护需求，进行从业人员社会保险范围的扩大，逐步提升社会保险的覆盖面，保证从业人员的基本权益。其次，扩大社会救助范围。针对贫困居民救助政策，可以通过完善救助制度的方式，进行救助条件的放宽，提升贫困补助标准，从而提高贫困居民的收益。最后，扩大社会福利范围。社会福利是社会保障的重要组成部分，应当结合公共事业管理需求，进行社会福利资源的整合，提升社会福利的法律化、规范化和制度化水平，从而借助社会福利促进社会发展。2.社会保障基金的筹集。社会保障基金是社会保障制度发展的经济基础，政府应当发挥自己的主导作用，扩大社会保障基金的筹集渠道，从而为社会保障制度的发展提供坚实的经济基础。首先，健全社会保障制度。政府可以以我国法律为基础，以扩大社会保障基金渠道为目的，以公共事业管理的要求进行社会保障制度的健全工作，制定规范化的基金缴纳内容，从而保障相关单位依照要求进行社会保障基金缴纳工作的开展，降低拖欠、逃避缴纳的情况。其次，政府部门可以发挥自身的主导作用，进行社会保障资金的管理工作，增加与其他机构之间的沟通，做好社会保障基金的投资工作，在保证社会保障基金安全性的前提下，提升社会保障基金的金额，为社会保障制度工作开展提供更多的支持。最后，针对我国城乡发展不平衡的问题，应当根据城乡经济发展的不同，有针对性地进行社会保障制度内容的调整，加大对贫困地区和经济欠发达地区的社会救助，从而提升我国贫困地区和经济欠发达地区人民的生活保障。3.医务、教育改革完善。医务、教育、体育、艺术等内容是公共事业管理的主要内容，做好医务、教育改革的完善，对于社会保障制度的完善具有重要的作用。由于我国不同地区经济发展的不平衡，导致不同地区在医务、教育方面存在一定的差异，影响了社会制度保证水平。因此，应当基于公共事业管理需求，进行医务、教育改革工作的完善，从而促进社会保障制度内容的完善。一方面我国不同地区政府应当发挥自身的主导作用，认识到医务、教育改革的重要性，结合改革需求，进行与其相关行业的发展现状分析，促进体育、艺术、娱乐等行业的发展。由于公共事业管理具有非盈利特点，各地政府应当结合区域经济发展现状，进行改革方式的丰富，不仅可以促进不同地区医疗卫生水平和教育水平的提升，还有助于不同地区人民思想文化水平的不断提升。另一方面公共事业管理与社会保障之间存在相互影响作用，政府及相关部门可以共同承担起社会保障问题解决的责任，加强对于社会保障工作的监督，从而为医务、教育改革提供更多的支持。4.环保卫生范围的扩大。环保卫生工作对于我国个人生活质量提升和社会发展具有重要的作用。因此，可以基于公共事业管理的需求，面对人类生存所面临的问题，应当进行环保卫生范围的扩大，提升我国人民的环保意识，引导人民做好疾病防控工作，以促进我国社会保障工作的有序开展。一方面在我国人民经济水平不断提升的前提下，我国人民对于生活质量的需求逐渐增加，公共事业管理与社会保障工作的开展，需要根据人民需求的变化，进行工作内容的科学调整，做好环保卫生工作，有助于我国社会卫生水平的不断提升。另一方面随着人类社会发展对于环境破坏的日益严峻，环保卫生范围的扩大，有助于社会保障工作的有序开展。不同地区政府应当做好城乡居民环保卫生宣传工作，提升城乡居民的环保卫生意识，使其可以主动参与地区环保卫生工作的开展，提升不同地区的环境卫生水平。同时，环境破坏的同时也导致各种疾病问题的出现，扩大环保卫生的范围，可以对不同地区居民，进行疾病防控知识的宣传，让不同地区居民认识到环境保护、能源节约与卫生维持的重要性，使得不同地区居民肩负起自己的责任，配合政府及相关部门进行环保卫生工作的开展，不仅改善不同地区的环境污染情况，还为社会保障工作的开展提供了良好的环境，增加了各地人民群众对于社会保障工作开展的认同度。

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中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)10-0152-02

一、引 言

公共事业管理专业于1998年被教育部正式列入本科专业目录,并规定这一专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。从1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,公共事业管理专业发展迅速。2000年,全国有包括武汉大学在内的57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所,2004年迅速增加到327所,至2005年已有500多所高校(包括高职高专在内)招收公共事业管理专业本、专科生。

二、公共事业管理专业的现状

公共事业管理专业的快速发展必然带来不少的问题,主要表现在:1.培养目标笼统,难以体现专业个性特点。到目前为止,有关该专业的较完善、较统一的教学规范仍未确定,各校对公共事业管理专业的人才培养目标、专业方向、课程设置、实践教学环节建设、教材建设及师资队伍建设等一系列问题,都还存在较大的认识分歧。在开办公共事业管理专业的高校中,普遍存在着对培养对象规格层次的定位不准确,对培养对象所适宜的工作领域的界定过于笼统,对培养对象知识、能力、素质方面的要求不够全面,不够具体,缺乏专业特点等。2.课程体系庞杂,专业特色不明显,校际差异较大。本专业普遍存在着指导思想不明确,人才培养模式不清晰的现象,由此导致了课程设置的五花八门。例如,某工业大学将课程体系高度概括为3大类:经济类、社会类、管理类;有的学校课程内容包罗万象,覆盖了文、理、工、管、经、法、政、社等大学科的内容;有的学校课程设置中大部分是经济学与管理学类课程,把本专业视为面向社会的经济管理。3.专业方向越位。根据对公共事业管理的准确理解,本专业的培养方向既不能漫无边际,也不能过于狭窄,但不少高校却偏离甚远。从一些高校在本专业之下设置的方向名称就可看出问题来,这些方向名称有:行政管理、政治学、物业管理、房地产管理、环境经济。以上方向中,行政管理是与公共事业管理并列的两个二级学科专业,将前者作为后者的方向,犯了逻辑性错误;政治学是属于法学门类的学科,而非管理学门类;物业管理与房地产管理是属于工商管理学科,而环境经济应是经济学专业的方向。

国外高校没有“公共事业管理专业”,与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理” 等所谓社会公共事务管理,但鲜有专门针对“非政府部门管理”或“第三部门管理”设置的本科专业,一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程,或建立相应的研究机构,如美国约翰- 霍布金斯大学的非营利组织比较研究中心。从国内主要研究结果来看,争议最为突出的是高等学校培养该类专业人才的“出口”定位不清晰,人才培养目标模糊。由于专业特色不突出,致使社会上对公共事业管理专业认识模糊,不明确本专业学生的定位,增加了毕业生的就业难度。该类专业人才的就业岗位没有实现专业初创时的预期目标,大量本科毕业生并未进入公共事业管理领域就业。社会对公共事业管理的普遍认识不足,不知道行政管理和公共事业管理的区别在哪里,不明白公共组织和政府机关究竟有那些分工。认为该专业培养的学生不是专业人才,没有实在的东西,成了“万金油”,而大多数的用人单位都需要专业技术人才。因此,造成学生就业难。该专业在家长、学生心目中的地位一落千丈,甚至有网站将其列为中国高校十大最差专业之一,专业学生普遍学习兴趣不高,对前途感到渺茫。

为适应公共管理学科发展的需要,促进公共事业管理专业建设,由教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会主办,华侨大学人文与公共管理学院承办的全国高校公共事业管理专业建设研讨会于2007年10月27 日至29日在福建省著名侨乡泉州市举行。来自全国三十多所高校的六十余位从事公共事业管理专业教学与研究的专家学者出席了研讨会。关于专业方向问题,会议认为:由于开设公共事业管理专业的学校五花八门,各有不同的办学层次、办学基础和优势学科,因此各高校在实践中不断总结摸索出适合本校实际情况的专业方向,应根据学校的不同而体现特色,这种特色应建立在本学校原有优势专业的基础之上,例如财经类院校可以将公共事业管理专业与原有的财经专业相结合,培养既掌握公共管理一般知识又具备公共部门财务专业知识的新型管理人才。但遗憾的是,由于参加研讨会的专家学者大多关注专业类院校公共事业管理专业的特色问题,本次会议没有就综合类院校如何在专业方向上体现特色问题进行深入研讨。根据国家教育部公布的三批高等学校特色专业建设点名单来看,江西师范大学是第一批高等学校特色专业建设点名单中唯一的公共事业管理(教育管理方向)专业,第二批和第三批公共事业管理特色专业建设点的学校分别是:北京中医药大学、东北大学、白城师范学院、武汉体育学院、潍坊医学院和云南大学,其中除了东北大学和云南大学属于综合类院校外(且这两所院校属于1999年首批进行公共事业管理专业的试点院校),其他五所院校都结合本校特色突出了公共事业管理的自己特色,或是卫生事业、或是教育管理、或是体育经营管理特色。

三、公共事业管理专业课程设置策略

一个专业的设置应该是基于社会实践需要的,其办学规模、专业方向等必须与之相适应。但就目前全国公共事业管理专业建设的现状看,突出问题是招生规模太大、专业特色不明显与我国公共事业管理体制及人才实际需求相互脱节。综合考虑这些因素,公共事业管理专业应重点突出“多维发展型”人才培养模式创新设计。即建立模块式的课程体系和动态的教学计划,根据社会需求,把专业知识本位与职业能力本位两种目标有机结合起来,在教学活动过程中,分类确定人才培养方案,并建立一系列有力的教学保障体系,确保人才培养方案顺利实施。从基本流程看,这种人才培养模式充分运用系统论和控制论理论指导专业人才培养工作,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。公共事业管理学是建立在政治学和经济学基础之上、研究社会领域内公共事务管理的一门新兴交叉学科,其人才必须具有以管理科学为基础,由政治学、经济学和社会学知识交叉渗透的多学科知识结构,学校必须建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系,同时要建立引导学生主动学习、加强实践能力训练的教学保障体系。公共管理人才的社会需求与我国公共管理部门改革进程密切相关,应针对各种公共管理部门人才需求的实际要求,加强专业能力训练和公共服务能力培养。同时要增强学生对管理类相关专业课程的选修自由度,提供更丰富的专业实践机会,以适应更广泛的就业需求。各办学单位要在充分进行人才需求调研的基础上,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。例如,由原来的教育管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(师范类),可将教育学作为学科基础,主要培养教育事业管理型人才,充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。农科类高校依托农业学科优势,主要培养面向农村公共事业领域的公共管理专业人才,这种培养方式也有其发展空间,符合当前我国提高农村公共服务能力、加快社会主义新农村建设的时代要求,且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。

当然我们不是说专业方向定了位,有特色,培养的学生就好“销售”,就能向自己的专业领域输送人才,我们必须严肃且慎重地思考公共事业管理专业的培养目标。一味按照“特色”模式培养实用技能型的工具性人才,注重培养学生专业操作应用能力,就限制了他们将来的就业领域或转向其他行业的潜在能力,以及进一步学习研究的能力。所以,本科层次的公共事业管理专业教育既不是培养直接的现成的公共组织管理者或公共商务服务人员,也不是仅仅培养“拿来即用”的实用型人才,而应该在重点培养学生的思维创新能力、自我学习能力和研究能力基础上,提高其动手操作能力和实际应用能力,即使基本素质培养和职业技能训练相结合。课程设置上具体表现为,通过公共基础课、专业基础课和专业主干课训练和提高学生的思维质量、思想素质,培养其认识问题、发现问题和分析问题的思维、决策能力,通过专业选修课培养学生的实务操作能力,即解决问题、执行决策方案的能力。这样,学生毕业后,既可以再深造学习,成为理论研究型或学术性人才,又可以通过一定的职业技术准备走入社会,参加生产和工作,还可以通过经验积累和进一步学习,成长为中高级管理人才;或者可以不太困难地根据自己实际情况转行学习和工作。

总之,各高校建设有自身特色的公共事业管理专业势在必行,但也不是一蹴而就的,必须在充分调研和严密论证的基础上,按照科学发展的规律有序的进行,确立可行的模块方向,注重培养学生的相关能力,改善学生的就业状况。

参考文献:

[1] 李燕凌,杜宝贵等.高校公共事业管理专业学科建设现状与发展[J].高等农业教育,2004(6).

[2] 宋琪,方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版).2007(3).

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“公管专业”在中国是个舶来品，由于长期受计划经济的影响，公共事业管理这个概念出现和发展的时间相对短暂。对大多数人而言，甚至还很陌生。不论在社会上还是在高校内部，常有人把它与行政管理或企业管理等相混淆，认为它是培养新型政府官员或企业管理者的学科，这说明社会对该专业的认知是不足的。笔者认为公管专业是一种介乎于“宏观理论”与“微观操作”之间的服务于“公共领域”的“中观应用型学科”。套用原国家教委和教育部提出的培养目标，该专业培养的是“在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。［2］但是现实却是“全才”变成了“废才”、“应用型人才”变成了“理论万金油”。高校为公共领域“量身培养”的管理人才得不到认可，相当多的用人单位甚至表示没有听说过公管专业的存在。就H院校公管专业历届毕业生的就业情况来看，真正从事与专业相关的毕业生少之又少，他们中的大部分都不得不打破专业界线进入企业或自谋职业。

二对地方高校“公管专业”方向设置与课程安排的思考

纵览当前众多高校公管专业的方向设置，可谓是各式各样。开办公管专业的院校几乎都是依托原有的资源优势来设置专业方向。医药类、体育类院校因其专业特色比较明显，所以专业方向相对稳定、成熟。现在问题较大的是一批地方综合类高校，这类学校既缺少专业积累，又无优势学科，加之没有成熟的办学模式可以借鉴，以至于为了保证稳定的生源和较好的招生势头，在设置专业方向时，往往以就业为导向，甚至有些高校不顾学科专业设置规范，随意性很大。［3］例如，H学院的公管专业便是在思想政治教育专业的基础上和其他专业整合而成，以前并无公共管理方面的积累，现主要开设“文化事业管理、公共事务管理、社会保障”等几个方向。但由于师资、课程教学等方面的原因，学生似乎对选专业方向并不积极。“文化事业太空洞、公共事务像行政管理、社会保障四不像”，这种无特色的方向设置往往导致学生“既不博又不精”，且容易出现学生在考研与本科专业目录脱节，对学生的后续性发展形成阻碍。课程设置不规范也是公管专业面临的一个重大问题。许多高校公管专业的课程设置大多根据原有的专业与师资，“就地取材”。开设一些有条件开设的课程，而全然不顾课程的规范性。医学类、体育类院校由于专业性原因，专业方向课程、特色课程开设比较多，专业平台课程开设少。与之相反，地方综合类高校的公管专业，往往是特色课程少，大多开设的是基础平台课。常常把经济、管理、政治、法律、社会等学科进行“大杂烩”，且多以“基础”“概论”等形式出现。［4］例如，通过对H学院公管专业08、09、10的培养方案进行分析，我们发现行政管理类与法律类、经济类的课程几乎占到了50%的学时，四年之中竟然没有一门属于类似于“公共事业管理概论或入门”这样的总括性课程，所以很多学生对公管专业的感觉便是“公管=管理+政治+法律+经济+社会”。如此安排这就很容易出现课程之间缺乏联系，无法突出其“公共事业”的属性，学生的感觉是“什么都学但什么都不精”，培养出的学生很难做到“术有专攻”。

三地方高校“公管专业”实践教学面临的困境

和很多同类院校相似，H学院公管专业学生的培养以理论教学为主，实践教学在整个培养方案中所占课时比重不大。如有，也主要围绕以下几个方面展开:

1．依托课程，进行专业见习。H学院公管专业最主要的实践是针对大三学生，依托《社会调查研究与方法》课程，选择与公共事业管理领域相关的现象与问题，进行为期一周的集中式校外调查，要求学生对资料进行统计分析并撰写调查报告。相对而言，这种模式针对性强，涉及面广，可对公管专业中一些核心知识进行有效实践，因而受到学生们的欢迎。很多学生将其视为大学期间唯一一走出“围墙”进行专业训练的机会，常常充满期待，参与热情很高。但是，这种实践教学在现实操作过程中存在着诸如教学管理重视不够、学时太少、经费不足、团体合作不力的问题，致使专业见习往往难以达到预期的效果。

2．课堂模拟教学。该模式就是依托一定的课程，比如社区管理、公共关系学、公共管理案例分析等，选择比较好的案例，给学生分配不同的角色，要求模拟情景并完成自己的角色任务。此种实践教学相对易操作，任课教师可根据教学需要随时进行，不必另行占用其他教学时段与教学资源，且容易掌控整个环节。但是，该教学模式对教师的课堂组织与教学能力要求较高，而公管专业是新办专业，教师基本上是以青年教师居多，因此对如何有效开展课堂模拟教学存在着“心有余而力不足”的情况。

3．参与社会活动。参与社会实践活动是公管专业认知学习的重要组成部分，常见的形式是挂靠团总支，以团学活动的方式进行。比较常见的活动包括:(1)“三下乡”服务。(2)配合有关部门到街道办、市中心、广场进行普法、交通协管、文艺演出等实践活动。这些活动形式的优势在于学生参与的积极性较高，但是其弊端与缺陷也很明显，比如公管专业学生全员参与性不足，活动基本上以团学干部、学生党员为主，普通学生的热情不高;活动内容大多为志愿性的社会服务活动，与专业相关性不强;活动安排大多带有随机性，缺乏长效机制，处于时断时续的接受上级指派的工作状态。以上是公管专业常见的几种实践教学形式。笔者多年参与公管教学与实践的经验表明:传统实践教学往往存在着诸多问题，正如上文提到的要么相关部门不重视、经费不足、要么学生参与性不高、要么教师发挥不够等。通过我们与“理想”用人部门的接触交流，同时结合H学院公管专业学生就业数据后发现:社会之所以对该专业的认可不高，其中最关键的原因在于该专业“名不副实”，学生实践应用能力不强。类似教科文卫等单位在人员选用方面更愿意选择与接收更为专业性的“专才”，如教育类、卫生类、体育类等专业毕业生。公管专业在本应就业的领域遭遇到了“市场的冷遇”，出现了一种“全才”竞争不过“专才”的局面。

四地方高校公管专业的出路与选择

公管专业的生存与发展需要社会大环境，这是公管专业发展的根本所在。我国现行的公共事业管理体制，在很大程度上制约了公共事业组织的发展，进而影响着公管专业的建设。［5］因此，实现公共事业的社会化变革是促进公管专业发展的必然要求。但是，社会大环境的变化需要“时间”，非“一时之功”。解决目前地方高校公管专业面临的困难，我们不能指望“大环境”变化之后再去解决问题，“远水解不了近渴”。我们应主动出击，积极思考，根据地方高校自身的特点，从社会管理的具体情况出发，对公管专业进行改革。

1．明确“社区管理”专业方向。笔者认为教育部对公管专业提出的人才培养目标过于宏大，专业设置应用性不强，在理论与现实之间留有“空白”。现实情况是一方面我国事业单位的人事制度和公务员制度相似，且职位非常有限，属于稀缺资源;其流动性极小，不可能为社会提供很多的岗位。而另一方面，随着社会改革的推进，大量社会事务剥离出原来的组织与单位，沉淀至社区，社区成为了真正意义上的小社会，社区居民对“社区管理服务”水平提出了更为专业性的要求。［6］据不完全统计，目前H市社区居委会承担的各类工作任务达200多项，涉及生活的方方面面。一般意义上对社区管理人员短期培训已经不能满足社区公共管理的需要，“培训”不如“培养”。这种背景为公管专业的落脚找了依据，也成为了开办社区管理方向的动力来源。开办以社区管理为主的公管专业，为新兴城市社区培养应用型管理人才，已成为高校公管专业建设新的生长点，也是地方高校进行“建设应用型本科院校”探索的一个重要举措。［7］公共事业管理落脚点在社区，只有社区这才能集中体现公共领域的各种活动。公管专业学生在大学课堂中学到的各种知识都可以在社区找到用武之地。诸如社区治理、公共关系、社会工作、社会调查、非政府组织管理、文化管理等课程，社区才是真正展示公管“专业性全才”的舞台。

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[作者简介]马杰，江苏工业学院法学与公共管理学院讲师，江苏常州213614

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0016-04

事业单位“分类改革”――根据事业单位不同的类型。探讨不同的组织定位和管理模式的思路被普遍采用。以职能任务、经费来源等标准，事业单位分为行政类、公益类、经营类三种。行政类(回归到政府部门)与经营类(转制成企业)的改革方向十分明确，而对公益类事业单位改革模式的选择，尚未形成可行方案。上世纪80年代，非营利组织(NPO)已在西方国家中被公认为是介于政府和企业之间的“第三部门”，其功能角色与公益类事业单位的内涵和外延上具有一定的重合性。近年来，一些学者主张以NPO作为公益类事业单位改革的主导模式和必由之路。但是，对改革初衷、非政府性以及NPO失灵等方面进行剖析，可知，“NPO”并不是公益类事业单位改革的最佳模式。因此，有必要辨析和审视这一模式的适用问题。进而重新探索公益类事业单位改革的目标模式。

一、“NPO”模式有悖改革的初衷

改革的核心动因在于传统事业单位行政化。具有中国特色的事业单位多数“脱胎”于计划体制，政府往往将其作为自己的附属物，在资源利用和配置上对其统管统筹，形成了“政事一体化”运作模式。随着市场体制的建立与完善，“政事一体化”的弊端日益凸现。第一，由于行政部门呈条块分割的局面，事业单位对其主管部门对口服务，同类事业单位在不同系统内分别设置，在同一地区重复建设，造成了政府机构一定程度的恶性膨胀，致使财政负担过重。据财政部统计表明，事业单位人员均以7％的速度增长，在全国3400多万财政供养人员中，事业单位人员占70％，是行政机关的2.5倍。第二，相互博弈中，事业单位与主管部门之间呈现出“双重俘获”现象。事业单位被“俘获”是指主管部门将事业单位作为巩固和扩大既得利益的工具，其表现在：主管部门领导兼任事业单位主要负责人；事业单位作为“下属部门”成为闲散人员的分流渠道；主管部门的偏好和利益要求决定了事业单位自主性、有效性。主管部门对事业单位的“俘获”是以自身被“俘获”为代价的，由于“联姻”的密切关系，事业单位对主管部门的资金、权威等资源过度依赖，在其强烈的公关下，主管部门也被“俘获”了。第三，事业单位管理体制僵化，内部缺乏市场机制，难以高效发挥工艺类事业单位的社会服务职能。世界多数国家的经验表明，服务性和竞争性的事务由政府办大多数是低效率的。由于政事不分，事业单位隶属于政府部门。政府部门对事业单位管了很多“不该管、管不好、管不了”的事，结果事业单位成了政府部门的附属物，缺乏为现代化建设服务的积极性、主动性和创造性。

无疑，政事分开是公益事业单位改革的指导原则和探索新型运行机制的重点。所谓政事分开，是指彻底改变事业单位作为政府附属物的状态和以政代事的局面，将政府承担的具体的技术性、服务性的社会职能剥离出来，同时将事业单位承担的行政职能回归到政府部门。改制后公益事业单位的性质应是非政府(也非“二政府”)和非营利(也非变相营利)的。然而，非营利组织与事业单位在产生背景、组织类型、资金来源、运作模式等方面存有差异，事业单位基本不具有严格意义上的西方非营利组织的特征。无论在理论上还是实践中。NPO改革模式都违背了政事分开原则，有悖于事业单位改革的初衷。

理论上，根据NPO改革的构想，将公益类事业单位改建为非营利组织，只能是“非营利”的而不可能是“非政府”的。虽然在西方发达国家中“(非营利组织)”和“(非政府组织)”是两个通常交互使用的概念，但两者还是有一定程度的差异。前者反映的是这些组织与市场(企业)之间的关系，强调的重点是“非营利性”；而后者反映的则是它们与政府之间的关系，其强调的重点是“非政府性”。由于“非营利性”是非营利组织首要宗旨，因此NPO改革模式的意义只能限定于将“非营利机构”的管理机制引入到公共事业领域，并非意味着公益类事业单位可被改建成典型意义的非营利组织。改制后公益类事业单位所承担的仍然是国家授予的公共服务职能，使用的固定资产仍然属于国有，事业发展所需资金也将主要由国家提供，这些方面与改制前相比并无根本变化。显然，由事业单位改建而来的非营利组织，违背了事业单位改革的初衷，简单地将它们与国外“NPO”相提并论并不适合。

实践上，由于制度供给不足和资金来源匮乏两大困境，导致我国近九成以上的NPO缺乏独立性，即体制和资金来源的过度依赖性，这种情况致使公益类事业单位NPO改革模式缺乏可参考性。按照NPO研究的权威美国学者萨拉蒙提出的“结构―运作定义”所强调的NPO特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性，我国不具有严格意义上的非营利组织。现阶段中国大陆地区，与国际上NPO相类似的组织成为民间组织。民间组织包括社会团体和民办非企业单位，如果用国际上NPO的标准来衡量这两类组织，就会发现，满足“组织性”的也许都不满足“民间性”和“自治性”，因为我国法律规定任何正式注册的NPO组织都要有业务主管部门；而具有“民间性”和“自治性”的组织可能无法满足“组织性”的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格。因此，以NPO作为公益类事业单位改革的目标模式，具有很大的模糊性和冒险性。

二、NPO模式难以获取“非政府性”

NPO模式下，公益类事业单位所承担的社会职能仍将是原职能的延续，所使用的固定资产性质上还是国有资产，事业发展的资金仍将受制于自主治理能力的不足而无法实现自筹，这一切将深深地打上“政府性”的烙印。公益类事业单位要想改革成非营利组织，“非政府性”的获取是最大的难题。“非政府性”的获取既取决于政府的决心和力度，又取决于自身自治能力的提升。因为，《事业单位登记管理暂行条例》(1998)规定了事业单位的产权归政府或国家所有，而且我国改革是政府自上而下“后发外生型”的，政府这只“看得见的手”能否从事业单位所应承担的职能范畴中“退出”，有赖于政府部门对这次事改的决心和力度；同时公益类事业单位“非政府性”与经费自筹率、经营权的独立性和产权的独立性这三个变量成正相关，

而经费筹集、经营权及产权上独立性的大小。取决于事业单位自身自治能力的提高。

事业单位自筹是相对于政府拨款而言，经费自筹率高则说明经济独立程度高，从而减少政府的影响力获得更高的“非政府性”。根据霍布金斯非营利部门比较项目第二阶段的成果，几乎所有西方非营利组织都以政府财政拨款为主要收入来源，这一比例已经超过了50％。与政府机构如此密切的关系很难证明非营利组织的行为不受政府干扰。按照萨拉蒙的说法，“它赋予非营利部门一种比它本来拥有的作用更加边缘化的角色。这反映了非营利组织存在的一个悖论，即它必须在依赖政府支持的前提下保持独立性，然而这在实践过程中是很难实现的。我国事业单位改革起步于上世纪80年代，而非营利组织理论与实践在我国的发展则起步于上世纪90年代，与西方发达国家几百年发展历史相比，我国非营利组织尚处于幼年，实践经验不足，社会接受度有限，自主自治能力不足，这就决定了其融资能力的低水平，因而无法实现经费的自给，不得不依赖政府的资助。我国的非营利组织在财政上过度依赖政府，这种依赖性势必削弱非营利组织的“非政府性”。

关于经营权的问题。有一些学者根据国企改革的经验做法，提出产权与经营权相分离的观点。即政府引导式的委托模式。认为国家只掌握事业单位的产权，扮演出资人的角色，经营权归事业单位所有，事业单位在国家的监督下自主经营。但公益类事业单位与国有企业在组织目标上存在本质的区别，在目前监督体系不完善的情况下，“非营利”的本质属性以及公共责任要求和决定了政府对事业单位经营活动的行政干预。此外，我国还没有形成强大的公民社会力量，非营利组织还处于起步阶段，没有独立的财务制度，传统的法律又规定了事业单位的主管部门是它的监督主体，这些都将制约着产权和经营权的分离，所有者和管理者两者关系的和谐性。因而，公益类事业单位在NPO模式下是难以独立的。

既然用所有权和经营权相分离的方式获得“非政府性”遭遇“破产”，有些学者又提出所谓的市场导向的替代模式，即直接将公益类事业单位的产权从政府手中买断，替代政府不愿做或做不好的社会公益活动。这种“替代”模式，从理论上是一种我们所追求的理想状态，具有一定的积极意义；但从现实的角度，同样不可避免地遭遇“寒流”。首先，国家或政府作为公益类事业单位的主管部门，由于利益驱动的原因，将成为事业单位买断产权的最大的阻力。其次，我国市场经济体制还不完善，民营经济尚处于原始资本积累的阶段，再加上公益类事业单位的“非营利性”，知道无利可图，所以民间没有能力也不愿来买断产权从事“非营利”的公共服务。最后，公益类事业单位是准公共物品的重要提供者，是国家社会经济发展的基础，关系稳定发展的大局，所以政府作为公共利益的提供者和维护者，在民间力量较弱且非营利组织监督体系缺失的情况下，是绝不能允许随意处置公益类事业单位的产权的。

三、“失灵”折射NPO不是最佳选择

利益驱动、道德失控及腐败侵染等因素的影响，非营利组织如同“市场失效”、“政府失灵”一样。存在“失灵”的问题。非营利组织失灵(Non―profit Organization Failures)，是指非营利部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。这种负效应和局限性，在西方国家也称“志愿失灵”，表现以下几方面：

一是慈善不足。志愿失灵最突出的表现就是非营利组织所需的开支与所能募集到的资源之间存在着巨大的缺口。就历史趋势而言，政府补贴在非营利组织预算中所占的比重一直呈上升趋势。在世界各国，志愿捐款通常只占非营利组织开支的很小一部分，非营利组织的资源动员能力是很微弱的。一方面，无论是提供服务的志愿者，还是捐款的志愿者都是“经济人”。“经济人”的假设认为。驱使经济社会生活中所有成员进行一切活动的动机是对个人利益的追求，其行动的逻辑是个人利益的最大化”。志愿者在道德价值观与个人利益的博弈中一旦失控。利益动机的驱动势必使其对经济利益、权力等更多的追逐，从而背离非营利组织的宗旨，造成“志愿性”失灵。另一方面，一些非营利组织的负责人凭借自己在信息不对称关系中所占的优势地位，用他们获得的公共捐款谋取个人私利，由此引发的不信任感限制了非营利组织--通过社会捐款而获得收入的能力。

二是活动狭隘。非营利组织的狭隘性是指组织所服务的只是特定对象的特定利益，而不是整个社会的共同利益。非营利组织活动的受益对象往往是某些特定社会群体，如特定的种族、年龄层、性别等。而且由于经济、政治和文化背景的差异性，各种不同社会群体在建立维护自身利益的组织方面的能力各不相同。其后果是某些群体可以享受到广泛的服务。而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易导致资源的浪费，如果各种社会群体都建立了自己专门的公益组织，但由于很多公益组织提供的服务难以形成规模效应，致使社会总体的服务成本加大、效率降低。可见，一方面很多社会群体没有能力成立自己的公益组织，另一方面会造成有限资源的浪费，这不能不说是非营利组织的％重大缺陷。

三是公益私化。非营利组织应该以实现社会公益作为自己的最高价值观，然而公益的私化直接扭曲了非营利组织的本质属性一非营利性。美国的安达信事件、我国株洲市假药“梅花K”事件、胡曼莉事件、以及青年教授王铭铭学术剽窃事件，这些事件都充分说明非营利组织中公益私化的问题。由于非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此，非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击自身的社会公信力。非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。由于非营利组织内部自律机制和外部行政、立法监督机制的缺位，使非营利组织真正成为“社会财富的托管者”，给“想得到帮助的人最大的帮助”，仍是任重道远的问题。 非营利组织存在严重失灵的现实情况下。公益类事业单位改革成非营利组织后，既不利于事业单位各种问题的解决也不利于构建“法人地位明确、主要职责清晰、治理机制健全、文化管理为主”的现代事业制度。可见，“NPO”模式并不是公益类事业单位改革的最佳选择。

四、改革目标模式的新探索

很多进行比较研究的学者发现，我国事业单位是一个非常特殊的现象，很难用国外的非营利组织或者非政府组织理论来研究，虽然两者在一定意义上有相近之处，但差别实在太大。中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难倒了官员。

随着“治理”新理念的导人和“小政府、大社会”管理体制的形成，我国社会组织已初步形成“三元结构”：政府、企业和公共事业组织。公共事业组织是指在现代市场经济条件下，依法设立且拥

有独立资产，不以营利为目的，为社会公众提供准公共物品和服务的基本组织形式。严格地讲。公共事业组织并不具备公共性，从服务的方式上，其所从事的“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”，不以公共权力为基础，不具有强制性，同时又广泛地在教育、科技、卫生、文化等社会领域提供精神产品，因此公共事业组织具有一般意义上“广泛的社会服务性”。这一特征说明公共事业组织与以公共权力为基础、具有公共性和强制性的政府组织有着本质上的区别。国内学者普遍认同，在机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型社会组织中，公共事业组织应当包括事业单位、社会团体(不包括派等政治组织)和民办非企业单位。从所包含的组织类型来讲，国外的NPO或NGO的范畴应小于我国的公共事业组织。既然公益类事业单位属于公共事业组织的范畴，所以没有必要盲目地将其改制成所谓的“NPO”。

非营利性和非政府性是公共事业组织的本质特征。我国的相应法律规定了公共事业组织的非营利性，如《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》(1983年)强调事业单位“不是以为国家积累资金为直接目的”的“非营利性”；《民办非企业单位登记管理暂行办法》(1998年)明确指出，民办非企业单位是“利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织”；《社会团体登记管理条例》(1998年)第4条第2款规定：“社会团体不得从事营利性经营活动。”受到上述法律的约束，公共事业组织不仅排斥组织的“个人营利”，同时也排斥团体营利的行为。公共事业组织的非政府性往往以“非营利性”为前提条件，并非所有的非政府组织都是公共事业组织。公共事业组织“非政府性”意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。此外，开创性和灵活性也是公共事业组织的重要特征。现代西方社会的很多公共服务领域是由公共事业组织开创的，因为这种组织往往有能力发现新的社会需求，并能够找到提供相关社会服务的较好途径。公共事业组织规模较小、形式多样、体制灵活，善于调整自己的工作方向和运作方式，具有很强的适应性，能够较好地为公众提供广泛的社会服务。

由于公益类事业单位(改制后)与公共事业组织在性质上具有完全的一致性，因此，公益类事业单位改革应在公共事业组织体系及制度框架内进行，无疑，公共事业组织是公益类事业单位改革的最佳模式。值得一提的是，由于“职权越位、职责错位和利益不清”致使公共事业组织“非政府性”并不十分明确，公共事业组织政事不分、发展不健康同样是事业单位的症结所在。另外，我国长期盛行的“官本位”哲学以及事业单位、社会团体、民办非企业单位“初始制度”所造成的“路径依赖”，加大了以“广泛的社会服务”为使命的公共事业组织制度变迁的难度。因此，公益类事业单位的改革，应纳入到公共事业组织改革体系之中进行，以现代公共事业组织理论为引导，加强政治、经济、法制环境的建设，紧密结合国情，整体推进公共事业组织改革步伐，更加具有现实性和紧迫性。

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[12]邓国胜，构建我国非营利组织的问责机制[J]，中国行政管理，2003，(3)。

篇5

一、实践教学价值理念：应用专业型人才取向

相对于研究型大学以培养学术性、创新型人才为目标，职业技术学院以培养面向特定职业的技能型人才为目标，一般普通本科院校是以培养专业性高级专门人才的精英―大众并存型大学。应根据自身特点，选择多样化的发展战略，强调在应用领域培养人才，直接为社会提供服务，建立一种既能体现一定的学术性，又能衡量是否满足社会、满足学生“需要”导向的质量观。以通识教育为基础，着重培养应用通用型人才，使学生“从其他学科里受到了异样的启示，获得了开阔的思路，获得了自由及自制。因此，普通本科院校要面向行业设置专业，专业口径较宽，主要为地方培养各个行业所需的应用性高级专门人才，这种类型的人才有一定的研究能力，但更重要的是能够应用科学理论从事高技术要求的专业工作。要实现地方本科院校应用专业型人才培养目标，需要我们转变教育观念，形成以实践教育为重心的教育价值取向和思维方式。大学生在校得到的多是理论上的抽象东西，它只有接受社会实践的检验、丰富、充实，才能从潜在的生产力转变为现实的生产力，真正变成有用的东西，体现知识的使用价值和社会价值。理论和实践的相结合实践教学，是一种理论推进、深化的再教育过程。

二、实践教学过程管理：整合协调，高平台支撑

（一）优化整合实践教学体系

以创新实践为导向，联系改革开放和社会主义现代化建设的实际，联系大学生专业特点，把传授知识与技能培养结合起来，把理论育人与实践育人结合起来，切实改革教学内容，改进教学方法，改善教学手段，完善实践教学的计划、实践教学大纲、进行多样化的实践教学探索如：案例教学、模拟实践，专业人士报告等。实践课教材是实践教学体系的重要组成部分，政府学校等应创设一个良好的平台，通过多种方式激励公共管理的相关专家和本校实践课教师根据现场调研或课题研究，结合实践教学考核的具体要求，编写了一批具有鲜明特色的公共管理类教学实践教材。

（二）加强实习基地建设

根据平等协商、互惠互利的原则加强与企事业单位、行业协会、政府的合作以建立长期的实习基地，努力实现实习基地与学生的专业学习衔接，使学生能全方位地感知公共事业管理的实务。国家有必要通过立法促进社会支持高校实践教学，强化社会支持高校的责任。法律应根据社会组织的规模，规定其接收毕业生实习的方式、数量。法律同时要为相关单位建立利益保障机制，诸如对接收大学生实习的单位及各单位与高校开展的合作项目减税，对大学生因实习给单位造成的损失实行国家赔偿为主的制度等。

（三）强化“双师型教师”队伍建设，提升人才队伍整体水平

“双师型”教师队伍建设符合专业培养应用型高级人才的培养目标。引进人才要把实践经验作为高校应用学科专业教师资格的重要条件。在这方面，发达国家高校已有成功的做法。韩国的大学在聘请教师时，常常把实践经验看作一项重要的条件。德国对大学的师资要求更为严格，专门颁布了《实训教师资格条例》，详细规定了师资的教育资格、知识证明和证书方面的要求。学校要主动“走出去”，要鼓励教师在做好教学科研工作的同时，在到企事业单位、政府及社会组织兼职，采取有效激励措施鼓励教师与企业、政府、科研单位联合开展研究活动。学校也要积极引进企事业单位、政府、社会组织中有丰富实践经验人员兼任本校教师，以实现实践教育的资源充分合理利用。

（四）构建实践教学的激励机制

学生参加学术报告、发明创造、挑战杯等各种竞赛活动、参加科研立项或参与教师科研课题的科研活动、参加社会实践调查活动科技服务科普宣传活动等要给予相应的学分，以激发学生开展实践活动的积极性。对实践教学教师在课时安排、薪酬、评优评先等方面要给予优先照顾，以提高教师实践教学工作的主动性。

三、实践教学考核管理：公共事业管理专业考核个案分析

管理者一般都具备三种不同的基本管理技能，即概念技能、人际技能和技术技能，这三种不同的管理技能虽然对于不同层次的管理者而言，其要求权重是不同的，但正是这三项基本的管理技能形成了各类管理者的基本管理能力。这三种技能仅仅通过管理学理论学习是难以形成的，只有在实训中主动体味、不断积累，才能逐渐掌握并运用于管理实践。随着社会对管理专业毕业生需求的大量增长，为了实现知识经济时代人才培养目标，培养高素质的应用型人才，加强管理专业实践教学已基本上成为教育界和社会的共识

（一）明确公共事业管理实践教学体系

根据公共事业管理专业培养目标要求，可将专业实践教学体系确定为大致以下环节：

1、实习环节

毕业实习（含专业实习、生产实习）等，培养学生对理论知识的应用能力和独立思考、独立工作的能力。

2、见习环节

包括专业的野外实习、课程见习、专业考察活动等，目的是巩固强化学生的专业知识，拓展专业视野，强化学生的专业意识，提高学生的学习能力和动手操作能力。

3、科研训练环节

包括课程论论文设计、创作、毕业论文的设计、创作学生科研立项、学生参与教师科研课题等，目的是对学生进行创新思维和科研能力的训练。

4、专业技能训练环节

根据公共事业管理专业特点，进行具有适应办公自动化，应用管理信息系统所必须的定量分析和应用计算机的技能在内的专业技能训练，提高学生的实际操作能力。

5、社会实践环节

包括各类社会实践如社会调查、社会体验、思想政治教育等，深入生活，考察社会，加深学生对社会的认识和了解，培养学生的社会理解、社会适应能力和综合素质。

（二）公共事业管理专业实践教学考核流程

1、实践教学考核结构

实践教学考核实习单位评价、实验报告评定、实践带队教师评价、实习单位一线员工评价或实习服务对象评价四个层次构成。

2、实践教学考核基本内容

（1）实习单位评价由实习单位对学生的生产实习表现、能力技能掌握情况进行评价；

（2）实习报告评定，实习结束后由教研室组织相关教师对学生的实习报告进行分析评价；

（3）实践带队教师评价，由实践带队教师对学生实习态度，责任感等方面的素质进行分析评价；

（4）实习单位一线员工评价或实习服务对象评价。

3、实践教学环节考核办法

（1）实习单位考核评价

评价内容包括：

①学生实习岗位职责履行的主要情况；

②分析和解决管理常见问题的能力；

③实习单位上级交办的事项或协助他人处理事务完成情况；

④实习成果验收。

（2）实习报告评定

评价内容包括：

①实习报告内容的全面性、条理性、系统性；

②运用所学专业知识对实习问题进行理论分析的能力；

③实习报告的规范性；

④综合分析问题与解决实际问题的能力。

（3）实习带队教师评价

评价内容包括：

①学生的实习的组织性、纪律性；

②学生的实习态度和主动程度；

③与实习单位领导职工相处是否融洽；

④给单位带来的经济社会效能。

（4）实习单位一线员工评价或实习服务对象评价

①对学生实习效果的总体评价；

②对学生实习效果满足其需求程度的评价；

③对学生实习效果的可靠性的评价；

④对学生实习抱怨或者投诉的情况。

4、考核结果的反馈与适用

把考核结果与实习成绩、促进学生就业挂钩。考核完成后，由实习指导教师负责填写《实习考核结果备案表》，并及时向学生反馈实习考核结果，学生根据考核结果，结合自身就业与职业发展，分析自身问题并进行原因分析，提出本人切实可行的改进措施。院系跟踪考核改进情况，对同学的反馈进行整理归类，然后分组进行指导。对被评定为不合格的同学，要给予通报批评、限期补足或者重新实习。把评估结果与学生的评优挂钩。将考核结果作为学生评先评优的重要依据。考核不合格的同学年度考核不能评优评先，对被评为优秀的同学给予适当物质奖励。

四、实践教学效能提升：多元互动，优化环境

（一）实践教学内容与体系的构建是一个系统工程，需要教育教学流程中各方面和环节相互配合、协调、合理运作，才能实现教育目标。对实践教学内容与体系的改革要兼顾学科特点和专业优势，不能搞一刀切、齐步走。不断拓展实践教学领域，综合运用实践教学形式，需要高校要实施产学研一体化，努力争取国家与企业的支持与投入，谋求共同发展。

（二）高校特别是新建本科院校要改变以控制为中心，教学管理制度的弹性和选择性不足，以学校为中心，院系管理活力不足；以管理者为中心，平等性和服务性不足等管理制度存在的问题，转变管理方法与理念，切实实现以师生为本，促进教学管理制度的平等性，以院系为重心，增强院系教学管理的活力；以服务教学为本，坚持管理与服务统一。

（三）政府要宏观指导高校实践教学体系，履行政府在高等教育发展中的政府责任。加大对教育投入的力度，发挥教育财政的调节功能，统筹安排教育经费，向薄弱学校倾斜。依法重新配置教育资源，在资金投放、师资调配、教师培训等方面向薄弱学校倾斜，实现学校之间的均衡发展。完善教育投入方式。

（四）实现教育投入渠道多元化。实施法制化保障，通过立法程序，把国家关于促进实践教学发展、激发学生应用能力的方针政策、制度措施、实现目标等用法律形式固定下来，使之成为整个国家的意志和整个社会所遵循的准则，是实现高校实践教学发展的有效保障。

（五）权力下放，实施校本管理。教育管理体制带有严重的“以官为本”痕迹，学校的诸多管理权力，包括职称评审、人事任免、干部聘用、工资制度等最后决定权不在学校，而在有关政府职能部门。最有发言权的学校却没有最终决定权。校长负责制尚不成熟，因此学校对教师的激励管理无法自主有效的实现，实施校本管理的关键，就在于权力下移，将办学自真正转移到学校一级教育行政部门，给予学校更大的权力和自由。政府从对学校的日常微观管理中解脱出来，把主要精力与工作重点放在宏观指导上，主要是运用立法、财政拨款，教育规划、政策引导、教育评估、信息服务等手段对学校事务进行指导和调控。

课题项目：本文系洛阳师范学院2009年教改项目研究成果。

参考文献：

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中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1673-0992（2011）01-0104-01

一、社会资本的内涵

ゴ20世纪80年代以来，社会资本理论越来越成为学界关注的前沿和焦点问题，很多学科从不同角度对社会资本进行了研究，社会资本甚至被西方国家的决策圈看成是解决社会矛盾的新思路，即所谓的“第三条道路”。关于社会资本理论，许多学者都进行了研究，最早提出“社会资本”的概念的学者是法国著名社会学家皮埃尔•布迪厄，他把它界定为“实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络的占有密不可分的。真正将社会资本理论引入到政治发展研究的是美国知名学者罗伯特•帕特南，他在《使民主运转起来》一书中，他把社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推进协调的行动来提高社会的效率。”①目前学术界认为帕特南社会资本的定义是公认的最著名和最严格的概念。本文将社会资本理解为社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。

二、公共危机合作治理

(一)公共危机的定义

ス共危机是指“对一个社会系统的基本价值、行为规则、社会秩序等产生严重威胁并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情”，“公共性”是公共危机的首要特征。②所谓公共性，即危机指向对象是特定区域的所有公民，每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全，容易引发社会恐慌，加剧破坏性。因此，能否处理好公共性危机，也成为考验政府执政能力的重要指标。复杂的社会环境要求政府转变单一的治理模式，形成一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系，公共危机的合作治理已经成为了时代的必然趋势。

(二)合作治理的内涵

ス赜诤献髦卫淼哪诤，我国知名学者张康之教授认为， 合作治理是多元治理主体的共同治理。"即建立起一个由政府和社会自治型组织合作治理的体系。在这个合作治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、合作分担责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。③合作治理的特征主要表现在以下三个方面： 其一，合作治理是建立在治理主体高度信任的基础上的。合作与信任是互动的， 信任促进合作， 反过来合作又增强了信任； 其二， 合作治理的主体身份必须是平等自由的。其三， 合作的目的是为了追求共同利益。

(三)公共危机合作治理

ツ壳傲餍械闹卫砝砺矍康髟诠家公共事业管理上建立一种通过多方参与、协调解决的方式去维护现有社会基本秩序的管理体制。随着政治的不断发展，社会成员参与政治过程的人越来越多，新的政治成分参与政治过程的速度也变的越来越快。这种合作的社会治理模式在根本上不是控制导向的治理，它是政府和民间、公共部门和私人部门的合作与互动，是治理主体平等前提下的共治。在未来公共事务日趋复杂化和治理方式多元化的背景下，公共危机所具有的公共性、危害性、易变性、突发性等特征要求政府转变传统的单一的治理模式，同不断发展壮大的社会自治力量达成共识，通过形成灵活的、多元的公共利益实现途径，共同构建基于合作、信任、平等和谋求公共利益的公共危机合作治理体系。

三、社会资本与公共危机合作治理理念的耦合

ピ诠共危机合作治理的过程中，蕴含着丰富的社会资本，公共危机合作治理与社会资本在理念上存在契合点。社会资本的充分发育是实行公共危机合作治理的基础。社会资本主要是社会组织的某些特征，如信任、规范和网络，它们通过产生合作的行动从而增进社会的公共利益。社会资本主要包括三个方面的内容：首先是信任理念。人与人的信任可以促进人际关系，增强合作意识；个人对政府对组织的信任，可以增强对组织的认同感和归属感，提套主动参与的意识；政府和社会之间的信任，可以促进彼此之间的良性互动，增加彼此的了解，共同实现公共危机的合作治理。其次是规范。这些增进社会信任的规范之所以能够发展，就是因为它们降低了交易成本，促进了合作。⑤第三，参与网络。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，培育强大的社会规范，公民参与网络促进交往，促进了有关个人品行的信息之流通.

四、建构社会资本，促进公共危机合作治理的实现

ド缁嶙时镜牡某浞址⒂是公共危机合作治理实现的基础。提高社会资本的存量，有利于提升公共危机合作治理的水平。

1．社会资本的集聚，是再造公共危机合作治理能力的基础

ッ拦著名管理学家诺曼R奥古斯丁所说的“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴含着成功的种子；发育、进而收获潜在的成功机会就是危机处理的精髓；而错误地估计，并令事态进一步恶化则是不良危机处理的典型特征。”⑥公共危机必然会导致很大的损失，但它同样也是机会和转机，如果能成功的应对公共危机，一方面会将危机所造成的损害降低到最低限，另一方面会赢得公众对政府和其他社会自治力量的信任感和归属感，获得更多的支持，从而集聚更多更高层次的社会资本。

2.制定和完善公共危机合作治理的法律法规体系，是强化社会资本作用的重要保障

ネ晟乒共危机合作治理的立法，确认公民和社会组织公平参与公共危机治理的主体地位，明确其参与危机治理的权力和义务，促进危机治理中多元主体依法、高效、有序参与。在公共危机合作治理中，建立人与人之间的相互信任更为重要，而法治可以起到维护社会资本的作用。

3.建立畅通的公共危机合作治理的社会网络，是培育合作治理社会资本的前提

ヅ嘤成熟的公民社会，为公民和其他社会自治力量有效参与公共危机合作治理提供基本支持，政府和社会自治力量的良性互动也依赖于公民精神的健全、社会交往网络的发达，积极培育民间组织，为公共危机合作治理提供健全的社会组织机制，社会资本的产生和更新与民间组织密切联系在一起，通过发挥社会组织在危机预防、危机处理和灾后恢复过程中的自我救助能力，促进公众参与政府公共危机治理的有序化拓展。

结束语

ト死嘣诙院推胶头⒄沟奈尴奁谂沃薪入了21世纪，随着全球化的不断发展，不同地区不同国家之间的相互依存度不断提高，面对各种层出不穷的公共危机，过去那种传统的单一社会治理模式已经无法适应新时展的要求，有效的公共危机合作治理需要多元化的参与和合作，需要发挥基于信任、规范、网络、合作和公共利益的社会资本的作用。

おげ慰嘉南祝

[1]布迪厄访谈录:文化资本与社会炼金术[M].包亚明译.上海人民出版社,1997：202.

[2]James ColemanSocial. Capital in the Creation of Human Capital ．American Journal of S ociology , 1988:94.

[3]张康之.论参与治理、社会自治与合作治理［J]．行政论坛，2008:6.

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20世纪80年代中期，随着经济体制改革的逐步推进，我国的事业单位改革也迈出了实质性的步伐。历经20多年的努力，事业单位改革取得了一定成效，并在一些领域取得了突破性进展。但较之于当前市场经济体制的逐步完善、政府管理体制由“全能型”向“服务型”的日渐转变，事业单位改革则显得相对滞后。

在国家发展和改革委员会、经济合作与发展组织、世界银行在北京联合召开的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革国际研讨会”上，国家发展和改革委员会副主任李盛霖指出，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务”。

1.非营利组织：事业单位改革的全新视角

1.1事业单位改革的现状

事业单位是一类颇具中国特色的社会组织，它以其所拥有的雄厚资源及强大的公共服务能力在中国的经济、社会及政治领域发挥着举足轻重的作用。目前，中国的事业单位约有130多万家，职工约3000万人，其中专业技术人员占62%。全国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在事业单位。同时，事业单位掌管着近3万亿元的国有资产，其各项事业经费支出约占国家财政总支出的1/3。

作为经济体制改革的延伸和政治体制改革的深化，事业单位改革始于1984年。事业单位改革取得了相当成效，主要有：一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革，对经营性事业单位进行了转制改企；二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，逐步改变了国家包办所有事业单位的格局，在此基础上实行“定额或定项补助”的“收支统管”的预算管理体制；三是随着政府职能转变和行政机构改革，按照“政事分开、事企分开”的原则，对事业单位进行分类改革，在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化了社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入；四是在公共事业领域引入市场机制，加强市场准入和市场服务监管。但由于事业单位的复杂性，事业单位改革的艰巨性远甚于行政体制改革和经济体制改革，由此导致事业单位改革的整体方案很难确定，在诸如改革方向、改革思路等事业单位改革的一些基本问题上，各方面还未达成比较清晰的共识。因此，22年来事业单位改革主要聚焦于局部改革而非整体改革、主要侧重于机制改革而非体制改革。

在积累了近20年事业单位改革经验、20多年经济体制改革经验、近50年行政体制改革经验的基础上，2002年11月，党的十六大提出“按照政事分开的原则，改革事业单位体制”的要求，这为事业单位改革的全面推进奠定了基调。

1.2非营利组织：事业单位改革的新选择

非营利组织（Non-Profit Organization，NPO），泛指那些不以营利为目的、主要开展各种公益性或互益性社会服务活动的民间组织。这一概念在出现之初，主要指美国社会中根据联邦税法获得减免税待遇的特殊组织，20世纪80年代以后开始流行并被广为使用，逐渐成为学术界通行的，具有固定含义的国际化、全球化、一般性概念。

非营利组织是社会发展过程中出现的一种基本社会组织形式，具有非营利性、非政府性、志愿公益性三个特性。非营利性是指非营利组织不应具有明确的牟利宗旨或动机、不具有利润分配机制，其财产及财产收益归属于社会。非政府性是指非营利性组织具有自治性，决策机制不依赖于政府，组织上独立于政府；具有草根性，不存在自上而下的等级体系，是一种网络式、扁平式的组织结构；不存在垄断性的权力控制和支配机制。志愿公益性是指非营利组织的资源主要来源于社会，是通过志愿服务和社会捐赠形成的，其运作管理要接受社会的监督。

非营利组织理论的兴起和非营利组织在国内外的发展，为我们进行事业单位改革提供了很好的思路和借鉴。加强对非营利组织的理论研究和实践探索，对于我们推进当前正在进行的事业单位改革，具有非常积极的意义和十分重要的作用。

从历史起源来看，现在的医疗、教育、文化等行业的单位，最初都是社会创办的，而不是国家或市场创办的，本质上都是社会服务机构，具有非营利的属性。我国在计划经济时期，国家体系承担了全部的社会服务。目前，我国正在从计划经济向市场经济转型，在这个过程中，国家原来所承担的部分社会职能也要逐步交给社会。我国事业单位提供的社会服务的性质，决定了其宗旨是公益性的，而事业单位的公益性宗旨，决定了事业单位能够成为非营利组织。随着我国事业单位改革的推进，有些从事公益性活动、能够获得公益性社会资源的事业单位在逐步脱离政府，逐步向非营利组织转型。

从实践层面来看，我国在推进事业单位改革的过程中也逐步提出了非营利组织的概念，涌现出大量的非营利组织。建国以来，我国非营利组织有过7次发展高峰，经历了3次大规模的清理整顿，自身生存和发展能力有了一定提高。从官方统计数据看，截至2004年底，全国各类非营利组织达28万多个，其中社会团体近15万个，民办非企业单位13.3万个，基金会902个。目前，我国“民间组织已经遍布全国城乡，涉及社会各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系”。

非营利组织在中国的兴起，是市场化改革进程中出现的新事物，是在企业——市场体制和政府——国家体制之外出现的一项重大的组织创新和制度创新。非营利组织的发展为我国事业单位改革提供了全新选择和难得契机，笔者以为，我国非营利组织的蓬勃发展和成功实践，将会为我国的事业单位改革提供强大推力。

2.事业单位改革：利益取向和功能定位

2.1事业单位改革的利益取向

毋庸讳言，事业单位改革的成败与事业单位的利益密切相关，在很大程度上取决于对事业单位既有利益的维护程度，因此，事业单位改革应保证事业单位的利益得到足够的尊重和维护。从非营利组织的发展要求来看，事业单位改革的利益取向应包含以下几方面：

2.1.1事业单位的利益追求是多元的。从公共管理的基本愿望出发，事业单位应该是公共利益的实践者、团体利益的维护者、个人利益的满足者。在利益追求的过程中，事业单位以满足科研、卫生、教育、文化等各领域中公众、团体、个体的利益需要为前提。从价值目标出发，事业单位的利益追求必须满足两个方面的效益：一是社会效益的实现，一是经济利益的实现。而且在一定时期和一定区域内，注重社会效益实现的愿望应该超过对经济效益的诉求。

2.1.2事业单位的利益必须是变化的。社会形态的变迁、经济方式的转变都要求事业单位有不断变化的利益追求。在过去的一百年中，中国社会形态的多元共生、多形态共存与转化现象决定了事业单位利益的不稳定，因此，事业单位的利益应随社会形态中主流社会形态的变化而变化，并在不同区域显示出不同的特征。

2.1.3事业单位的利益实现必须以社会成员的信任为基础。事业单位存在与否取决于政府和市场的双重认可。政府的认可是指政府的法律和制度允许它以某种方式存在，市场的认可是指市场经济的规则下它能够在竞争中不被对手挤垮，它的成果能获得社会成员的认可。在双重认可下，社会成员对事业单位的信任是基础。没有社会成员的信任政府不会支持，不符合市场规则就会被市场淘汰。

2.1.4事业单位的利益以事业单位的产品/服务质量为基础。事业单位输出的产品大多是科研成果、医疗服务和教育文化产品/服务。这些产品/服务是思想、智慧和技术的结晶，是广大社会成员的精神动力。因此，事业单位在实现自身利益需求的时候，必须始终把产品/服务质量放在第一位，并以社会成员的公正评价为基准。

2.2事业单位改革的功能定位

良好的利益选择决定事业单位的基本功能。从基本国情和非营利组织的内在要求出发，我国的事业单位改革应该坚持三个方面的功能：

转贴于

2.2.1科技、卫生、文化和教育资源的聚集者和保护者。事业单位承担的重要社会责任，是其他社会组织不可替代的。在社会发展的过程中，事业单位有必要成为科技、卫生、文化和教育领域的人力、物力、财力和信息资源的组织者和聚集者，把分散留存在社会各个角落的、不集中的、力量脆弱的人力及人的智慧、物力及物的有效性、财力及财的可流动性统统聚合在一起，以各种团队的形式存在，从而避免各种资源的流失和浪费，使各种人力资源、物力资源、财力资源和信息资源得到有效的保护。

2.2.2各种科技、卫生、文化和教育资源的有效配置者。事业单位应按照法律规定，按照事业单位的运行规则合理有效地配置各种资源，包括：在所辖范围内提升自己所拥有的资源的能力，通过开发、培养使资源获得新的适应社会发展的力量；实现资源价值的进一步开发，特别是在对资源潜力的挖掘上及可持续利用方面不断蓄积新的力量；调整结构，进行资源的重新组合，优势互补，实现资源效能的最大化。

2.2.3科学理论的创新园地和科学理论验证的实验基地。无论是科学技术成果还是各类艺术成果，事业单位都是最强有力的提供者。对于科学技术产品的开发、卫生服务的提供、文化产品的制造和教育产品的生产，事业单位都是实验基地。事业单位一方面要不断进行各类理论创新，另一方面必须把理论成果进行实验证实。笔者认为这个过程既是事业单位功能的最大释放，也是事业单位对整个社会的最大贡献。

从利益取向到功能定位，我国事业单位改革的前景逐渐明晰。回望事业单位的发展历程，我们发现事业单位的发展从来没有像现在这样遭遇到诸多问题与困难，并且不断受到社会各方面的指责。事业单位面临着改革的困惑，面临着政府发展的挑战，面临着市场竞争的压力，如何选择改革的方向和模式，直接关系到事业单位改革的成败及未来命运。

3.事业单位改革：发展方向与治理模式

事业单位改革的实质是公共服务由国家机制提供转为由社会机制提供。从新公共管理发展的实践来看，公共部门向社会转移资源是社会转型的重要内容与客观要求，而事业单位非营利化应是上述要求的具体体现。因此，笔者认为目前事业单位可以按照公益性的程度和其受益人特质进行分类改革。对于那些具有政府职能的事业单位，应将职能回归政府；提供市场化服务的事业单位应向现代企业方向改制；具有较强公益性和服务对象特殊性的事业单位，可以按照现代市场经济国家的非营利组织管理模式进行改革。

3.1以公众为导向——公益运作型治理模式

以公众为导向的非营利组织主要提供公共性较高、市场性较低的公共服务产品。这类组织是我国公共事业组织的主体，也是事业单位体制改革的重点，主要包括基础研究、基础教育、公益文化、公共卫生、社会福利、环境保护等领域的公共服务机构。对于这类事业单位，应以公众为导向，按照“政事分开”的原则，采取公益运作型的组织模式进行改革。在登记授予其独立法人资格的同时，对其业务活动范围做出明确界定，并撤消其享有的行政级别。组织治理结构可参照现代非营利机构的运营模式，实行理事会主导。经费主要依靠财政拨款和社会公益赞助。财政拨款主要通过政府购买服务和项目捐赠实施。对这类事业机构的管理，政府一般不再直接干预其日常业务活动，主要通过对其事业发展提出指导性意见、实行项目管理、对其经营绩效定期进行评估、财务定期审计等方式进行，并建立社会监督机制，定期向社会公布组织运行情况。

3.2以顾客为导向——服务收费型治理模式

以顾客为导向的组织是为特定需求的个体顾客提供公共服务产品。这类服务一般具有一定公共性和较高的市场性。其特点是业务成本可以通过服务性收费来补偿，并适当获取利润。例如邮政与公共交通系统、大学、养老院等。这类事业单位一般都拥有比较稳定的财源，也常得到政府等组织的补贴，通常具备自主经营、自主管理和自我发展的能力，可以作为经济主体参与市场竞争。对于这类事业单位的改革，应以顾客为导向，按照有偿服务的原则，采取服务收费型的治理模式进行。借鉴企业的基本治理模式，实行执行长官(CEO)主导，转换经营机制，采用经济核算制，实行企业化管理。

3.3以成员为导向——会员互益型治理模式

以成员为导向的组织仅向其成员提供服务，提供的是市场性较低、公共性也较低的公共服务产品。如各种行业协会、商会、学会、俱乐部等。对于这类事业单位，可以以成员为导向，采取会员互益型的治理模式。通过向会员收费，在会员范围内提供服务。由于涉及成员的具体利益，管理者多数需聘用业内专业人士，有较高的工作效率。对于这类事业单位以自行管理为主，建立共享式治理结构，实行理事会治理模式。

3.4以市场为导向——市场竞争型治理模式

对于现在大量存在的、属于生产经营范围的、提供市场性高、公共性低(公益性较弱)的准公共服务产品的事业单位，如应用开发型科研机构、职业培训机构、社会中介机构、一般性艺术表演团体、新闻出版机构、广播电视机构等，必须以市场为导向，按照“政企分开”的原则，采取市场竞争型组织模式，核销其事业编制，使其转变为自主经营、自负盈亏的企业。在转制过程中，国家可向他们提供免税减税、贴息贷款、放宽经营限制等优惠，使其最终成为现代企业制度下的公司，实行公司治理模式。

最后，对于那些承担政府行政职能的事业单位，按照“政事分开”的原则，应将职能回归政府，由政府主导，实现社会和国家目标。

值得注意的是，针对不同类型的事业单位进行分类改革，目的是提高组织配置资源的有效性，促进公益目标的实现。在大量社会需求促进竞争加剧的市场环境下，无效率的非营利组织也会被淘汰出局，只有坚持“做好事也要精益求精”，才能不断提高事业单位的社会效能，更好地实现事业单位的公益宗旨。以上提及的事业单位改革的发展方向和治理模式，不管采取何种模式，还需要社会变迁、体制改革、人事制度等相关配套措施，因此，我国的事业单位改革仍然任重而道远。

参考文献：

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[5]张雅林.关于事业单位机构改革的思考[J].天津行政学院学报，2001，(4).

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（一）行政问责制的概念界定

在我国还处于起步阶段，我国对行政问责制还没有完全统一的解释，各地形成的基本共识是，行政问责制就是行政责任追究制。从我X实践看，我们认为，行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任的一种制度。其核心就是使行政权力与责任挂钩，体现的是权力与责任、义务之间的平衡。

（二）我X实施行政问责制基本情况

近年来，为解决我X一些行政机关领导干部及工作人员抓落实不力、在岗不履责、工作效率低等问题，我X先后出台了《行政机关领导问责暂行办法》、《XX行政过错行为处理暂行规定》、《XX行政效能投诉和告诫暂行办法》、《XX纪委监察局行政问责联席会议规则》、《X纪委监察局行政问责工作推进实施方案》等规范性文件。按照X委、X政府要求，全X各级行政机关把贯彻落实行政问责制，作为一项重要工作纳入议程，加强领导，完善机制，依据相关法律法规，建立和完善了与《问责办法》相配套的制度规定，积极推行行政审批绩效月度评估制度、政务公开制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、一次性告知制、服务制、失职追究制等各项行政管理制度，制订并实施文明服务、热情服务、高效服务、依法服务、便民服务、廉洁服务的具体措施。各XX、各部门结合自身实际，制定和完善了配套措施，全X形成了“有权必有责、有责必有为、过错必问责”的X、X、乡（镇）X级问责制度体系。

行政问责制实施以来，全X各级纪检监察机关加大行政问责监督检查力度，特别加大了行政不作为、乱作为以及其他行政过错问题的查处力度。依据《问责办法》，启动了问责程序，重点查处了一批行政领导干部工作严重不负责任的失职案件，X年多来，XX名党员干部因工作不负责被问责。另外还有X名相关单位的主要负责人受到了通报批评，责令写出书面检查。这些案件的查处在全X党员干部中引起了强烈反响，对转变机关工作作风、提高行政效能起到了很好的作用。

（三）我X行政问责制的基本特点

1、行政问责制度体系初步成型。我X一系列有关行政问责规定的出台，形成了一个相对完整配套的体系。明确界定了行政问责的主体、客体、范围、程序、方式等，明确了“由谁问”、“向谁问”、“问什么”、“如何问”等问题。

2、内部监督问责资源形成合力。建立行政监督联席会议制度，由监察、财政、人事、审计、法制等部门参加，定期研究解决监督问责工作中的问题。建立行政监督信息通报制度、行政违法违规问题移送处理制度，基本形成了政府内部监督问责的工作合力。

3、行政问责配套制度基本健全。推行政务公开制度，接受群众监督，由群众进行评价。建立行政审批绩效月度评估等制度，评估排名及时对外公布测评结果。这些制度的实施，强化了责任考核与监督，为实施行政问责创造了条件。

4、纪检监察机关统筹作用有效发挥。全X行政过错责任追究工作由X纪委监察局负责组织实施。行政监督联席会议制度由监察机关牵头组织落实，行政违纪违规行为必须交由监察机关处理。这些制度安排，强化了纪检监察机关在行政监督体系中的统筹作用。

二、我X实施行政问责制过程中遇到的主要问题

由于我X实施行政问责制尚处于起步阶段，尚存在一些影响和制约其作用的充分发挥的问题。

(一)职责不清和职能交叉，责任主体难以划分

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。出了问题，公说公有理，婆说婆有理，相互推诿，难以确定责任部门和责任人。

（二）传统观念束缚严重，行政问责范围狭窄

从我X查处问责案件的情况看，所查处的行为大多是“有错”行为，还未深入发展到“无为”问责阶段，治庸治懒的效果还不够明显。此外，行政问责制还涉及干部管理体制问题。目前政府及其部门的主要领导是由党委提名、通过人大任命的，对犯有严重错误的政府或部门领导，如果采取责令辞职、引咎辞职或撤职的方式进行，政府自身实际上难以操作。如果是一般性的问责，则难免失之于软，效果不大。

（三）相关法制不够完善，行政问责依据分散

目前我国还没有制定专门的行政问责方面的法律法规，行政问责依据种类繁多，散见于各种法律法规、政策文件，其中既有党内条规，也有政府规章或文件，既有中央出台的，也有地方政府制定的，所以我们在制定行政问责制度时，只能参考其他一些地方的做法，结合我X实际，在摸索中艰难前行。

（四）以同体问责为主，异体问责相对薄弱

行政问责制是一种全方位的责任追究机制，除政府内部的“同体问责”外，还应包括政府外部的“异体问责”，如人大监督、群众监督、舆论监督、政党监督等。虽然行政问责的外部机制已有基本的制度框架，但却缺乏具体的操作办法，以致“异体问责”尚未常态化。事实上，我X现行的行政问责制还只停留在行政系统内部，其他问责主体监督作用还未得到充分发挥。

三、完善行政问责制的对策建议

综合分析上述情况，我们感到，行政问责制的完善是一项系统工程，也是一个逐步发展的过程，不可能一蹴而就，必须抓住重点，整体推进，配套进行。

（一）进一步明确行政责任划分

要合理划分中央政府和地方政府、政府纵向与横向部门之间以及部门内部各岗位之间的职责权限，建立科学的岗位责任制，结合具体的工作部门明确问责范围、对象和条件，用程序来保证问责制的健康发展；对于党政交叉任职的情况,明确政府官员分工的同时,应该公布党委负责人的分工,并接受与政府官员同样的问责和追究；明确正副职之间该问谁的责；确定接受问责的行政机关或其行政人员应该追究何种行政责任。

（二）进一步健全行政问责体系

行政问责是与政治观念、法律体系、行政机制和公民社会等因素交叉重叠且又互为因果的一个完整的体系。因此，完善行政问责制，需要进一步增强领导干部和公务人员的责任意识。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的、全国统一、结合实际的问责法律法规。要实现政府信息公开和透明，拓宽公民了解政府行为及效果的渠道，使行政问责有所依托。要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为行政问责提供可依据的科学标准。要完善行政监察、审计制度，把行政问责与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究。要加强保障机制建设，建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，并建立跟踪机制，形成领导干部能上能下、能下能上的制度。

（三）进一步拓宽行政问责范围

应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任，将管理不善、政绩平平、用人失察、决策失误、行政不作为也纳入问责范畴，建立重大决策的执行跟踪制度，实行决策效果的评价制度，把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；问责不能仅仅局限于经济领域的安全事故，对政治等其他领域的事故也要纳入问责范畴，不仅问行政责任，还要问法律责任、政治责任和道德责任。

（四）进一步规范行政问责程序

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［作者简介］肖称萍（1973-），女，江西万安人，江西科技师范大学职业教育研究院，副编审，硕士，研究方向为职业教育。（江西南昌330058）

［基金项目］本文系2010年教育部人文社会科学研究规划基金一般项目“现代高职院校制度研究——基于高职院校与政府、社会关系的重构”的阶段性研究成果。（项目编号：10YJA880026，主持人：董仁忠）

［中图分类号］G647［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）20-0023-03

我国高等职业教育发展正面临着新的形势和严峻挑战。一方面，知识经济时代的来临，产业结构的调整升级，全球化进程的日益推进，以及来自境外优质职业教育资源的冲击，都对我国高等职业教育发展提出了新的要求；另一方面，随着高等职业教育发展规模的急剧扩大，国家已经无力垄断高等职业教育服务，高职院校官僚气息浓厚，高等职业教育发展与社会需求相脱节，校企合作乏力，高职院校的效率、效益和效能普遍不高。因此，为适应新的形势和挑战，要充分认识高等职业教育的产业属性，在高职院校管理中引入市场机制，实行高等职业教育市场化改革。

一、厘清将市场机制引入高职院校管理的认识问题

政府干预、市场调节和自主办学是推动高等职业教育发展的三种基本力量。然而，一直以来，推动高等教育市场化改革不仅在理论上争论不休，而且在实践层面也未能受到党和政府的高度关注，市场化改革的实践成效不明显。一个重要原因就是，人们对高等教育市场化改革问题存在诸多认识误区，要么把高等教育市场化改革视为不能触碰的敏感话题，似乎一提起引入市场机制就意味着违背高等教育公平，要么把市场化改革肤浅地理解为“创收”，把办学校完全等同于办企业。结合高等职业教育市场化改革分析，要探讨将市场机制引入高职院校管理，首先就要从理论上认识并厘清将市场机制引入高职院校管理的内涵及其相关问题。

将市场机制引入高职院校管理中，意味着人们对高等职业教育及其改革发展的重新审视，意味着要打破政府对高等职业教育的垄断，意味着要重视发挥市场调节的作用。“引入市场机制”与“市场化”是一体两面的问题，引入市场机制就意味着推行市场化改革。“市场化”是指运用“私有领域”（private sector）或市场（market）的概念、原则和做法来营运公共事业和部门，其目标是使公共服务变得更能适应市场的需要。作为一种准公共产品，高等职业教育是重要的公共服务领域。近十年来，我国一些学者已经开始关注高等教育市场化问题，并从不同的视角展开探讨。从资源配置的角度，有人认为高等教育市场化就是让价格机制与竞争机制去配置高等教育资源，而不是政府用行政的“数量配额机制”去配置资源；从市场化行为的角度，有人认为大学市场化行为是指在市场经济社会中，作为社会机构的大学遵循市场规则在与其他社会机构或个人发生商品交换时所产生的行为；从管理模式的角度，有人认为大学市场化是指大学在市场经济条件下依据市场运行的机制和规律，重构其管理体制、运行机制和控制体系等教学管理系统，调整和修正大学与社会其他组织的关系，将大学逐步改造成为市场经营主体的一种行为过程和趋势。以上的探讨，尽管研究视角不同、结论的侧重点不同，但都遵循市场规则，倡导效率观念、消费者导向理念和竞争意识。

作为一种经济运行方式，市场机制是由供求机制、价格机制、竞争机制构成的，各个机制相互联系、相互影响，使市场机制发挥出总体功能。推动高等职业教育市场化改革，必须对高等职业教育的产业属性有一个清晰的认识。伴随着知识经济时代的来临，高等职业教育已不再是一项纯粹的消费性活动，而是具有持久汇报效应的投资性活动。在高职院校管理中引入市场机制，要求借鉴产业化运作的理念发展高等职业教育，借鉴企业经营的理念经营高职院校。基于对高等职业教育产业属性的认识，对将市场机制引入高职院校管理就是在高职院校管理中借鉴企业经营的理念，倡导效率观念、消费者导向理念和竞争意识，使得高职院校成为相对独立的市场经营主体，遵循市场规则的逻辑经营高职院校。在高职院校管理中引入市场机制，根本目的在于通过激发竞争提高高职院校的效率与质量。从管理主体来看，本文中的“高职院校管理”不仅包括政府对高职院校的管理，也包括高职院校自身的管理。针对种种认识误区，为准确理解高等职业教育市场化改革，还要依据高等职业教育的规律与特点，厘清与此紧密相关的若干理论问题。

将市场机制引入高职院校管理，政府宏观调控要与市场调节、学校自主办学彼此协调。在高等职业教育市场化过程中，国家（政府）不仅不能推卸责任，而且要继续保持主导地位，同时，实现职能由控制向监督转变；各级政府要认真研究高等职业教育面临的新形势与新问题，强化法制建设，消除市场失灵与市场弊端，强化地方政府管理高等职业教育的能力；调整国家与高职院校的关系，扩大高职院校在财政与人事、招生录取、专业设置、课程教学、校企合作、科研服务等方面面向市场办学的自，使高职院校能更加灵活地适应市场的变化与需要。

将市场机制引入高职院校管理，要切实保障高等职业教育的公益性，实现高等职业教育公平。作为准公共产品，高等职业教育的特殊性在于其公益属性，这就要求政府担负起举办高等职业教育的主要责任。“政府干预高等教育市场的一个主要目的是为所有合格的希望接受高等教育的受教育者提供平等的机会，均等牵涉到教育结果的分配。”在大专层次的高职院校中，来自弱势群体家庭的学生远比本科层次高校多得多。基于这种考量，一方面，要遵循市场交换规则，在特定范围内实行优质服务，尊重人们凭借合法报酬自由选择服务的权利；另一方面，不能把支付能力高低作为提供高等职业教育服务的主要依据，要为实现高等职业教育公平创造条件。

将市场机制引入高职院校管理，不能以经济利益为终极追求，要严格遵循高等职业教育规律，以培养高素质技能型人才为旨归。市场理念的出发点在效益，强调用最经济的消耗获得最佳的教育效果。但是，如果简单地认为引入市场机制必然要以追求经济利益为终极追求，则是错误的。要深刻地认识高职院校存在的根本价值，深刻地理解高职院校培养目标的特殊性、复杂性，并在育人目标与经济效益之间取得平衡。实际上，引入市场机制要求高职院校必须以劳动力市场的真实需求为出发点，并据此培养人才，提供服务。这种“真实需求”包括对技能型职业素质和合格公民素质的要求，而这与高等职业教育规律是相吻合的，与高职院校的育人和服务目标是一致的。

二、引入市场机制是推动高职院校发展的必然选择

“市场机制是人类的最大发明。”从世界范围看，实行市场化改革是世界各国高等教育改革的主要趋势之一。教育既是一项事业，也是一项产业，高等职业教育也是如此。所谓教育的事业性和产业性，不是教育的固有属性，而是对教育活动在某一历史阶段运行特征的规定。与本科院校相比，大专层次的高等职业教育与经济社会发展的关联更为紧密，更容易受到市场的影响。不管是从应对全球化的挑战、顺应公共事业管理改革潮流还是从高等职业教育发展来分析，将市场机制引入高职院校管理中，实行高等职业教育市场化改革，都是推动高职院校发展的必然选择。

引入市场机制是高职院校发展应对来自全球化挑战的需要。20世纪90年代以来，伴随着通信技术的迅猛发展，全球之间政治、经济、文化和教育的普遍联系和交往日益加强，资本、商品和人员的跨国流动日益增加，全球化已经成为当今世界最重要的特征之一。全球化首先出现在经济领域，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。“在全球化知识经济中，不仅是产品和服务，而且人、信息、货币等都以很快的速度越过国境，从而使我们生活着的世界成为‘更加密切联系的世界’。”“人与资金自由地越过国境，并把各国的经济制度和规范以全球化的标准同质化。”全球化对高等职业教育提出严峻的挑战，不仅要求高职院校人才培养要具备国际视野，面向全球化的市场，规格遵照国际标准，而且要求重构政府与高职院校的关系，推动高职院校按照国际通行的市场经济原则进行管理。同时，作为全球化的重要领域，国外优质高等职业教育资源会利用其优势，抢占我国高等职业教育市场，因此，国内高等职业教育资源必须积极参与国际高等职业教育市场竞争。而要推动我国高等职业教育融入全球化进程，就必须遵循市场规则和国际惯例。“在经济全球化和经济市场化的条件下，高等教育领域引入市场规则和产业机制是合理的，也是必需的。”

引入市场机制是解决高职院校面临的各种突出问题的需要。我国高等职业教育发展速度世所罕见，然而，由于准备条件不充分以及相关政策法律不完善等原因，高职院校正面临着各种突出问题。首先，由于高等职业教育发展历程较短，办学经验严重不足，人们还未能准确地把握高等职业教育的规律与特点，办学指导思想不明确，模仿本科层次院校办学的现象严重。其次，高等职业教育是一种高成本的教育，而现阶段高职院校办学资金来源渠道单一（主要是政府投入和学生学费），再加上目前国家财力有限、学生负担较重，导致对高等职业教育的投入严重不足，高职院校办学条件普遍较差，实习实训设施落后。据相关调查，对高职院校资金投入不足被认为是政府在高职院校发展中职能的最大缺失。同时，由于高职院校办学者的成本意识普遍不强，导致有限的办学资金未能发挥应有的作用。再次，政府对高职院校干预过多，未能赋予高职院校充分的办学自；高职院校的市场主体地位未能确立，面向市场自主办学的意识薄弱；学校人事制度未能充分地发挥激励作用，平均主义严重；专业设置、课程开发等不能及时反映劳动力市场的需求。这是高等职业教育效率低下和社会适应性差的重要原因。最后，包括行业企业在内的社会力量参与高职教育的后劲不足，尤其是促进高职院校校企合作的长效机制未能形成。这直接导致高等职业教育不能反映社会的真实需要，其质量不能得到社会的认可。分析可见，引入市场机制，充分利用竞争和供求规律，是解决高职院校面临的各种突出问题的重要途径。

引入市场机制是高职院校顺应公共事业管理改革浪潮的需要。20世纪后期，由于全球化、信息化与国际竞争日益加剧，西方国家政府面临着严重的财政、管理与信任危机，要求政府改革的呼声很高。“20世纪90年代初期，大多数先进国家和许多发展中国家都产生了一种新的公共部门管理模式。”在这场改革中，政府管理的运作由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政向市场导向的、因应变化的、具有弹性的新公共管理模式转变。“西方国家新公共管理导向的行政改革的核心主题，同时也是体现各国行政改革的统一性的三大内容是绩效化、分权化与公共服务市场化。”实践证明，这场改革有效解决了各国政府面临的问题和困境，提升了公共管理的质量和水平，在世界范围内产生了示范效应。顺应世界公共事业改革的潮流与趋势，我国新一轮的行政改革不可避免地要受到其影响，理应借鉴其先进理念。然而，一直以来，政府垄断高等职业教育的生产与管理，漠视市场机制的作用，使得高职院校的管理存在绩效低下、不能及时反映市场需求等诸多弊端。所以，高职院校管理改革应当借鉴世界各国高等职业教育改革的先进经验，响应公共管理改革浪潮，引入市场机制。

综上所述，将市场机制引入高职院校管理，积极探索市场机制的新形式和新途径，是推动高职院校发展的必然选择，市场力量必将成为影响我国高职院校发展的重要力量。另外，引入市场机制也具有广泛的社会心理基础，广大高职院校的领导和教师已普遍感到引入市场机制的重要性、必要性和迫切性。据调查，高达八成多的教师感到有必要或很有必要在高职院校管理中引入市场机制。

三、营造将市场机制引入高职院校管理的制度环境

要有效发挥市场机制的作用，必须营造将市场机制引入高职院校管理的制度环境。不可否认，引入市场机制具有重要的现实意义与作用，市场机制具有政府干预所未能有的独特优势，有助于克服政府失灵的弊端。但同时也要认识到，市场机制不是万能的，也存在市场失灵的问题。因此，在高职院校管理中引入市场机制，不应是盲目的、自发的，要营造将市场机制引入高职院校管理的制度环境，引导市场在高等职业教育资源配置中发挥基础性作用，让政府宏观调控、市场机制调节和学校自主发展相辅相成。这就要求政府不仅要认真研究并适应市场经济体制改革的需求，实现从直接干预向宏观调控的转变，而且要注重其他相关制度的设计。

推动高职院校成为相对独立的市场主体。在市场经济社会中，为公正衡量办学效益，形成办学特色，展开公平合理的竞争，主动适应经济社会发展，必须推动高职院校成为相对独立的市场主体，赋予高职院校充分的自，使得高职院校能自主决策、自主实施和自主承担责任。法人是高职院校自的载体，高职院校法人自的性质取决于高职院校法人的性质。然而，迄今还未见有关高职院校法人自及其具体权利的专门规定。《民法通则》《教育法》《高等教育法》明确规定高等学校具有独立法人资格，而且《高等教育法》规定高等学校的校长为高等学校的法定代表人，并具体规定高等学校的若干权利。《行政许可法》等法律的颁布则进一步落实了高等学校的自。鉴于高职院校办学自未能落实，没有专门规定高职院校自，高职院校法人财产权制度不健全等现状，可以采取如下举措：一是加大依法治教力度，切实贯彻落实《高等教育法》等法律有关高校办学自的规定。二是研究制定关于高职院校自的专门法律规定。三是坚持法人财产权制度与法人地位相匹配原则，完善高职院校产权制度。

培育和完善高等职业教育内外市场体系。高等职业教育活动首先必须体现出一定的市场特征，才能谈得上引入市场机制。要引入市场机制，首先就要培育和完善高等职业教育内外市场体系。尽管高等职业教育市场和经济市场都是由生产资料市场、资金市场和劳动力市场共同构成的，但是高等职业教育市场不仅与纯粹的经济市场具有本质差别，与一般意义上的高等教育市场也略有差别。高等职业教育市场可以划分为内部市场和外部市场：内部市场是指高职院校之间以及高职院校内部各市场元素间交换关系的总和，主要包括学校市场、教师市场和学生市场；外部市场是指高职院校外部各市场元素与高职院校之间交换关系的总和，主要包括消费者市场、劳动力市场、行业企业专家市场、资金市场、技术服务市场。培育和完善高等职业教育内外市场体系，要以高等职业教育规律为依据，主要采用市场调节的手段，通过相关制度设计，在招生就业、教师聘任、专业设置、课程开发、教学科研、校企合作、社会服务、经费来源等活动中倡导竞争，进而形成成熟的高等职业教育内外市场体系。

制定规范高职院校市场行为的法律、法规。现代市场经济是一种有干预的经济，是一种法治经济。引入市场机制，就意味着要用体现市场规则的法律、法规来规范高职院校的市场行为。这就要求研究、制定规范高职院校市场行为的法律、法规，完善高等职业教育法律、法规体系。然而，当前高等职业教育法制建设极为薄弱，高等职业教育法律供给严重不足。因此，根据社会主义市场经济体制的要求，准确理解高等职业教育的性质、规律及特点，深入分析高职院校市场化改革的现状，认真研究实行高职院校市场化改革的制度需求，进而制定规范高职院校市场行为的法律法规，就成为一项重要的基础性工程。可以采取如下具体举措：一是制定专门的高等职业教育法或职业学校法，修订、完善《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国职业教育法》等法律法规。二是选择重点突破的领域，不仅要制定扩大高职院校的办学自、完善高职院校产权制度的相关法律规定，而且要应《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的要求，深化公办学校的体制改革，鼓励各方面的力量参与公办高职院校办学，尤其要明确制定鼓励高职院校股份制、合作制、集团化办学以及社会力量举办高等职业教育的法律、法规。三是明确各高等职业教育利益相关者（包括各级政府及其人社部门、财政部门、教育主管部门、工农业部门、各级各类高职院校、行业企业以及其他社会中介组织）的法定职责及其参与高等职业教育的机制。

赋予公、私立高职院校平等竞争的机会。私立高职院校是市场经济发展的产物，也是将市场机制引入高职院校管理的重要领域。大力发展私立高职院校，可以弥补高等职业教育资源不足的劣势，增加受教育机会，促进高职院校之间的竞争，提高高等职业教育效率，改进高等职业教育质量。而要大力发展私立高职院校，就必须赋予公、私立高职院校平等竞争的机会，给予私立高职院校与公立高职院校一样的待遇。给予私立学校来自政府的财政和政策支持不仅是发达国家的有益经验，而且在已颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也明确指出“鼓励引导社会力量兴办教育，落实民办学校与公办学校平等的法律地位，规范办学秩序”。尽管《民办教育促进法》明确指出“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，但是，由于《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定民办学校属于民办非企业单位，导致私立高职院校在政府资助、招生就业、土地划拨、税收减免、举办权、队伍建设（包括职称评定以及待遇）以及学生权益等诸多方面无法享受与公立学校同等的待遇。这使得私立高职院校无法享有与公立高职院校平等竞争的机会。因此，为更好地将市场机制引入高职院校管理，促进公、私立高职院校平等竞争，亟待认真研究并修订、完善《民办教育促进法》等法律法规，赋予公、私立高职院校平等竞争的机会。

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篇10

（东北财经大学网络教育学院，辽宁大连116025）

摘要：事业单位是传统体制下形成的由政府直接投资和管理的公共部门，是经济和社会管理的重要组成部分。事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业改革、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。加快推进事业单位改革，既是经济体制改革的重要任务和关键环节，又是经济社会协调发展的重要内容。本文以中国计划经济到市场经济的转型为制度背景，以公共服务治理理论和非营利组织管理理论为基础，理顺以往中国事业单位改革的路径，从分类改革的角度提出适合中国事业单位改革的战略和措施。

关键词 ：事业单位；分类改革；收入分配制度

中图分类号：D630文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2015）06-0094-05

一、事业单位概述

（一）事业单位的概念

事业单位是中国的独有事物。事业单位的概念非常宽泛，只要不以赢利为目的，除了党政机关、人民团体和生产企业之外的，从事非物质生产的单位均可以列入事业单位的范畴。事业单位是中国的一大特色，是传统计划经济体制的产物。事业单位规模非常庞大，分布广泛，类别众多，由于历史的承续、政府行政部门的分割、外来模式的仿效、军队系统的划转和临时机构的长期化等原因，使得事业单位与政府机构的关系非常复杂，有使用事业编制的行政机关，也有使用行政编制的事业单位。同一个单位，有时划归政府序列，有时又划为事业单位。

（二）事业单位的性质

中国事业单位改革要走调整、规范之路，需要准确界定事业单位的性质。中国学者对事业单位的性质界定众说纷纭，莫衷一是，国外学者对中国事业单位更是说不清楚。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性。在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织，要么与企业相比称之为非营利机构。还因为中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是一些事业单位的实际运作与其本身的定位大相径庭，甚至背道而驰。由于“事业单位”这个词汇在中国已经深入人心，如果继续采用这个词汇，就应当明确地对事业单位的性质、基本领域、要履行的基本职能以及其筹资模式、取利边界等问题做出规定。

（三）事业单位的组织形态

研究事业单位的组织形态是为了明确事业单位的组织功能。从组织的社会功能出发，事业单位有三种组织形态。

1.从事社会服务和公用事业服务的机构

运用专业知识和技术为社会提供专业技术服务和业务的事业单位，可定性为中介与技术服务类。主要包括中介事务所、技术咨询和培训机构等。对于这类事业单位，要鼓励其独立发展、自负盈亏。按照建设社会主义市场经济的需要，进行政策引导，着力培育发展，实行投资主体多元化、所有制结构多样化和服务领域社会化，提升资质等级，提高服务质量，增强经济实力。有条件的可进行股份制或民营制试点，逐步与主管部门脱钩，采用企业化的管理办法，走向社会，走向市场。

2.从事推进社会文化发展和保障事业发展的服务机构

这种组织形态与传统上的“事业单位”非常接近。这类机构的组织目标一般是推动社会事业的发展，促进全体社会成员素质的提高、文化进步和共同富裕，进行扶贫济困等工作。这类社会机构不以盈利为目的，主要根据经费筹集的困难情况收回一部分管理费用。目前，这类事业单位都是由国家预算拨款，不足部分通过服务收费形式进行补充。因而其服务程度往往受经费规模的限制。

3.从事政府和企业之间协调服务的机构

这类组织是以社会中介机构和非营利组织的形式出现，是通过发挥协调功能，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身需求。在市场经济中，信息和组织都是有成本的，若由各个社会主体分别寻求各种信息和组织状态，其社会成本会极高。信息的沟通和提供同样需要专业化部门，以沟通为基本职能的非营利事业单位应运而生。非营利事业单位的出现，为国家向社会让渡部分管理权力提供了承载体，为社会个体参与管理国家提供了舞台，使社会意志贯彻到组织管理中，从而为国家与社会实现有效的良性互动提供了条件。

二、事业单位改革存在的问题

事业单位本身的职能定位不清，行政化倾向严重。事业单位与企业和政府部门相比，主要优势在于其提供公共服务的专业化水平，但目前事业单位的管理模式行政化倾向严重，基本上是参照政府体制运作。例如，学校行政化倾向严重，不同学校存在不同行政级别，以致于出现以行政级别代替学术质量，以行政级别判断教学质量和学术水平高低的现象。事业单位曾是机关部门的附属单位，很多单位自成立之日起就没有单独的办公用房和独立的财务，更谈不上拥有自主的人事权，一切均依附于其主管部门。进行事业单位法人登记后，有的单位表面上脱钩于其主管部门，实际上是“明脱暗不脱”，县直机关和乡镇机关对乡镇事业单位的管理也往往脱节。要在事业单位改革中彻底解决这些矛盾，必须做到理顺关系，创造条件，使事业单位成为真正意义上的独立法人。

事业单位经费浪费和运行效率低。由于事业单位功能的非产业化，事业单位只能依靠国家财政供养，国家为事业单位提供经费，并为事业单位制定了统一的财务制度。在这种管理体制下，事业单位既没有自己独立的经费来源，也没有自主支配经费的使用权，严重抑制了事业单位的积极性。同时，这种由财政拨款的方式使事业单位没有预算方面的压力，拨款在很大程度上取决于需要，造成了事业单位经费的大量浪费和运行效率低下。

政事不分仍然存在。在中国传统计划经济体制下，国家既包办一切事业，又包办一切企业，造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。虽然经过一系列的改革，这种格局有所改观，但是“政事不分”现象仍然存在，主要表现在以下三个方面：

第一，政事职权方面。由于行政系统处于主导地位，将资源供给、行政管理、经费划拨等多种职能集于一身。一方面，行政机关可以对事业单位进行直接的管理和控制，包揽过多本应属于事业单位的职能权力；另一方面，许多事业单位也承担了大量本应属于行政机关行使的行政执法权和行政监督权等权力和职能。

第二，政事组织方面。虽然，在法律上行政机关与事业单位属于两类不同的组织，但到目前为止，事业单位法人制度并未真正建立起来，也就是说事业单位并不是具有独立法人地位的社会实体，往往依附于政府及政府的各个部门。政府按自身模式创建事业单位，事业单位模仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式，具有行政级别，设处、科、室等内部机构等。每成立一个事业单位，往往注重单位的人员编制、单位性质和经济渠道等，而对工作职责并不重视，久而久之，就导致了事业单位的工作职责不清。在事业单位改革中，要结合事业单位法人登记工作，进一步明确、细化各事业单位的工作职责和范围，根据新确定的工作职责和范围，对其改革进行分类指导，对职责已弱化或消失的事业单位，要坚决予以合并或撤销，对职责强化和工作范围增大的要及时调整，相应增加编制、充实人员，确保各项工作任务的顺利完成。

第三，政事、人事管理方面。中国长期实行的是行政事业一体化的人事管理制度。虽然在2005年颁布《中华人民共和国公务员法》中指出要建立职位聘用制后，事业单位开始全面推行聘用制，并逐步将事业单位人事制度与机关人事制度分离开来，但行政、事业、人事一体化的问题，如套用行政级别对事业单位人员进行管理，事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。

事业单位的多头管理和条块分割。由于中国事业单位大都是由各级政府及其工作部门运用行政手段按部门或地区层层设立的，所以对事业单位的管理也是按部门或地区进行管理。而在同一地区，同一系统的事业单位可能归属不同级别的政府管理，由中央各部委举办的事业单位归属各部委管理，由地方政府举办的事业单位归属地方政府各委办局管理。在地方和军队之间也存在分割现象，军队举办的学校、医院等事业单位，地方政府不得插手管理。由于事业单位分属不同的政府部门管理，各部门之间争夺资源的现象严重。同时，由于条块分割，有的事业单位长期任务不足，经济效益和社会效益极低，出现极为严重的浪费。事业单位自成系统，只能在狭小的范围内为本部门提供服务，不仅资源不能共享，存在明显的浪费，而且不利于政府统筹规划，充分有效地利用现有资源。

改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后。在改革实施方式上，改革并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，依靠部门和地方政府实施。因此，不同领域的改革进展很不平衡。有些行业、地区改革力度较大，进展也较快，有些则较慢，改革方式、内容和目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式的优点是可以调动部门和地方的积极性、创造性，但问题也很突出。一是无法确保部门和地方的改革都能够按照合理轨道进行。依靠部门和地方推进的改革，很难避免部门利益和局部利益抑或某些限制因素对整体目标的影响，换句话说，部门和地方很容易突出局部利益而忽视整体利益。二是难以进行资源整合和布局调整。社会事业布局不合理问题一直比较突出，随着财政分权制度的建立，社会事业资源配置不合理问题更为突出，并对社会事业发展构成了严重影响。但在这些年的改革探索中，却基本没有涉及必要的资源整合与布局调整。除行政管理体制的缺陷外，缺乏统一规划和部署的改革方式是关键原因。三是制度建设滞后。从中国目前的情况看，社会事业领域的法律法规体系建设相对滞后。很重要的原因在于从一开始就没有对社会事业体制和事业单位体制改革进行统一规划和部署，而是一直采取“摸着石头过河”的改革方式。由部门、地方分别组织改革，导致了改革内容、方式及进展的不统一，并逐步使某些利益关系开始固化，这对于统一规范的法律法规体系建设也构成了障碍。

三、事业单位改革的对策

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，事业单位改革已经严重地滞后于经济、政治体制改革，成为中国经济社会发展的一大障碍，事业单位已成为政府机构改革过程中分流人员的避风港。因此，事业单位改革已是势在必行。

（一）合理界定事业单位类别

搞好事业单位改革，既要统筹考虑，又要分类指导，针对事业单位不同的性质、职能和任务，重新界定事业类别。将现有事业单位确定为四类，即行政管理型、社会公益型、技术与中介型、生产经营型。对不同类型的事业单位实施不同的改革方法和措施。

行政管理型事业单位是指依据法律、法规授权或受行政机关委托承担有关行业管理、执法监督等职责的事业机构。行政管理型事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或县政府及其机构编制部门批准委托的内容科学界定。未经批准，任何部门不得擅自将行政管理职能转移给事业单位承担。管理职能已经萎缩的要适时撤销或扩展其技术服务、事务辅助职能，使其向其他类型过渡；职能相似、相近或交叉的单位，要进行合并重组，尽量压缩精简行政管理型事业单位。特别对于兼顾两种及以上类型的事业单位，要抓住主流，向主要类型一方靠拢，同时顾及次要类型一方，合理确定改革方法和措施。以促进四种类型事业单位中边缘型单位的健康发展。例如，某一事业单位同时含有公益性职能和经营性职能，若以公益性为主，则在这类单位改革时，要首先将其经营性职能从单位分离出来，然后应用公益性单位的改革方法对其进行指导。若以经营性为主，则需要首先将公益性职能移交其他相关单位，再应用对生产经营性单位的改革方法来进行相应处置。

（二）强化事业单位内部管理

在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能和恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。

1.建立新型的法人治理结构

原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者和业内专家在内的若干代表人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立科学的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。

2.建立竞争性的劳动人事制度

取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。

（三）科学的用人机制

随着事业单位各项改革的逐步深入，人事制度与社会主义市场经济体制还很不适应，聘用制的实行还不规范、不完善，竞争激励机制和自我约束机制还不健全。人事制度的改革目标是建立适应社会主义市场经济体制需要，符合事业单位各自特点的政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监督、科学分类管理和配套措施完善的人事管理体制，增强事业单位的生机和活力。

对事业单位负责人和中层干部的任用，要改变过去单一的委任制，在坚持党管干部原则和严格干部管理权限的前提下，结合各部门特点和事业单位实际，采取竞争择优、招标聘任和选举聘任等多种形式予以聘任，实行任期制。对一般的管理、技术岗位，实行竞争、双向选择上岗。其中对专业技术职务岗位的聘任，要改变评聘、考聘合一的做法，实行评聘、考聘分离。对特殊岗位的专业技术和管理人才，结合如今的网络优势，可采取网上招聘的办法。对工勤人员的聘用，要择优录取，实行人事租赁制。对取得岗位技术等级证书的技术工人实行考聘分离制度，由单位按岗位需要聘用。在对全体工作人员签订聘用合同的同时，还要切实建立解聘、辞聘制度。今后事业单位可以按照聘用合同解聘职工，职工也可按照合同辞聘，从而在全员聘用制中进一步深化双向选择。总之，各事业单位要按照县人事部门核定的专业技术职务结构比例和岗位，根据应聘者的德才表现，择优聘任。

对今后新进事业单位的人员，一律实行人事制或人事租赁制度，新进人员与单位之间，仅是一种聘用关系。聘用期间，由用人单位统一委托人才交流中心进行人事或人事租赁，由人才交流中心统一发放工资、调整档案工资、办理养老保险和医疗保险等相关手续，有条件的单位还可以委托代缴住房公积金。落聘人员则直接进入人才市场重新择业。

（四）合理的分配机制

事业单位的收入分配制度一直沿袭“大锅饭”的制度传统。要积极探索新型工资分配制度，把事业单位的工资分为固定工资和“活工资”两部分。固定工资主要反映工作人员的水平高低、能力强弱和责任大小，而“活工资”主要反映工作质量和难易程度，体现不同性质、不同岗位的差异和工作实绩，贯彻“按劳分配、多劳多得”的分配制度。

就目前事业单位的现状而言，建立合理的分配机制，还存在资金和政策两方面的制约因素。目前大部分事业单位特别是基层和经济不发达地区的事业单位，发展资金很少。事业单位工资政策规定，可以拿出工资总额的30％再分配，可供分配的数量很少，难以起到激励的作用。随着分配制度改革的不断深入，分配要素逐渐多元化，可分配资金的增加，合理分配机制正在逐步建立和不断完善。

要深化事业单位内部分配制度改革，继续实行深化工资总额包干和工作绩效挂钩制度，搞活单位内部分配，推行档案工资与实际分配收入相分离的办法。实行“岗位靠竞争，收入靠贡献”的以岗定酬、岗动薪变的分配制度，合理拉开技术岗位与非技术岗位，管理岗位与非管理岗位，高尖技术岗位与普通技术岗位，重要管理岗位与一般管理岗位之间的分配档次，使收入分配向科技人员和有突出贡献的人才倾斜。提倡科技成果、技术、管理和信息等诸生产要素参与分配，鼓励自带成果参股和无形资产配股等股权奖励机制，进一步建立和完善事业单位收入分配的自我约束机制。使事业单位的收入分配更趋合理化，更趋规范化。

（五）公正的考核机制

考核机制的关键在于标准明确，依据清楚，程序科学。通过考核，能够实事求是地反映出个人或单位的实际情况，能够区分优劣。对于事业单位来说，考核有两层意思，其一是对个人的考核，其二是对单位的考核。在以往的考核中，往往只重视对个人的考核，而忽视对单位的考核。应该重视对单位的考核，才能比较准确地评价事业单位的社会作用，为重新配置事业单位资源提供依据。考核中还应该重视考核的科学性、公正性和实用性。

（六）建立健全社会保障体系

随着事业单位改革的不断深入，建立起完善的事业单位养老保险机制已迫在眉睫。应根据事业单位的发展方向，按照国家法律、法规有关规定，加快建立事业单位社会保险体系。主要包括基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等。构筑一个社会的“安全网”，以确保事业单位改革的顺利进行。尽快建立和完善国家统一的、省级统筹的包括机关事业单位在内的社会保险体系是十分必要的，退休人员的养老金要尽快做到社会化发放。

在经济欠发达地区，事业单位的养老保险远远高于同类企业人员，容易造成当事业单位改制为企业时，原事业单位人员的保险基数大幅度下降。为了稳步推进事业单位的改革，建议缩小企事业单位在保险上的基数差距，尝试使用机关、企业和事业同类人员工资的平均数作为保险的缴纳基数。使得退休时，机关、事业和企业同类人员能领取同等的养老金。

四、结论

事业单位是社会主义物质文明和精神文明建设的重要力量，其改革具有重大的经济社会影响。事业单位改革是一项复杂而艰巨的社会工程，涉及到政治、经济、科教和文卫等各个领域，涉及到事业单位的各项改革以及行政体制改革，触及到许多深层次矛盾，不能沿袭以往行政机关的改革模式，也不应企望改革能够一蹴而就。在充分认识和估计事业单位改革复杂性和长期性的同时，要借鉴国外发达国家同类机构的改革、发展经验。抓住制约改革的关键环节，深入实际，调查研究，为建立和完善社会主义市场经济体制创造条件。

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［12］潘文君.中国事业单位变革的方向［J］.中国人才，2011，(2).

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1 电子政务实验室建设问题的提出

高校公共管理学科中的“电子政务” 是最热、最新、最具综合性和创新性的学科和专业，同时又是最重实践的学科和专业，必须加强实验环节并创新，才能达到本学科对学生的培养需求。电子政务培训模拟教学实验室是一个基于B/S模式的软件系统，主要用于对学员进行电子政务整体概念的培训。按照电子政务成熟阶段的政府组织机构和运行方式，建立模拟的一体化电子政务体系，以便让学员在这样一个模拟环境下，分别以公众、企业、政府公务员等不同的角色进入教学模拟系统的前台（面向公众和企业的门户网站）和后台（政府机关

的办公自动化系统或职能部门的业务处理系统）进行实际的操作，从而通过这种生动形象的实际操作和情景式教学方式，使学员了解电子政务的整体形态、政府内部管理与外部管理和服务等各个电子政务系统运行的方式。通过实践课程学习对电子政务形成感性认识，通过实际操作体验电子政务的基本功能，从而感受到实施电子政务的重要性，并能够初步掌握实施电子政务的基本方法和策略。此外，积极推进电子政务建设已成为当今社会行政发展不可回避的问题，电子政务是政府推进行政管理体制改革、提高行政效率、实现由管理型政府向服务型政府转变的重要手段，而电子政务综合实验室的建立对积极进行电子政务的探索与实施将起到重要的推动作用。

当今，我国大多数电子政务实验室的功能只限于科学研究，尤其在中国地方高校，集科研、教学、测试、培训等综合功能于一体的电子政务综合实验室建设方兴未艾。依托综合型大学一定的工科背景，充分利用学校的各种教学资源，地方高校有必要建立集上述功能于一体的电子政务综合实验室，从而起到促进科学研究、现代化教学、以及服务社会的综合功效。

2 电子政务实验室建设的必要性论证

2.1 教学任务的需要

2.1.1 高等院校实验教学改革及多层次教学的需求

实验教学是高等院校非常重要的教学环节之一， 对于电子信息工程专业等学科来讲，对学生实验能力的培养尤为重要。随着科学技术的发展，社会对人才的要求已由强调专业对口转变为注重综合素质和实际能力，特别是西部高校，在资源短缺的条件下如何发挥高校人才培养的作用，实验室管理与建设如何适应新时代人才培养的要求更是值得研究的课题。为了适应时代的要求，高校培养的学生不仅要具有宽广和坚实的理论基础，而且必须具备较强的创新意识和实际动手力。因此，单纯以传授或积累知识和技能为目的的传统教学模式已经越来越不适应当前社会经济发展的需要，高等教育必须从培养目标、培养内容和培养方法等方面进行深层次的改革。如果在实验教学中能将现在的“让我学”转变为“我要学”，真正落实学生的主体地位，学生在做实验时就会显得积极、主动甚至兴奋，即使遇到了困难与挫折，他们也会千方百计地去克服，在积极一挫折一成功的反复中，学生的创新精神和创新能力将会得到切实的提高。根据教育部教高司有关文件的精神，要求各高校必须开设相当数量的综合性、创新性和设计性实验，来逐步替代原来的单一型验证性实验，达到提高学生创新能力和动手能力的目的，培养高素质的管理科学与工程人才。电子政务实验室对于本科生、研究生的基础性教育将大有裨益：可以为行政

管理及公共事业管理专业本科生搭建电子政务的模拟平台，通过模拟电子政务实务，让学生了解电子政务办公系统的运行原理，熟悉电子政务办公系统的工作规程，学习电子政务套装软件的基本操作，有利于摆脱以往教学中单一型验证性实验的弊端，使学生在学习过程中将书本理论与实际操作联系在一起，培养学生分析问题解决问题的能力及动手创新意识，使他们在走上工作岗位后能够很快地进入角色，为解决今后工作中可能遇到的各种问题奠定坚实的理论基础与动手操作能力。

2.1.2 整合教学资源的必要手段

电子政务实验室所开设的实验项目主要为公共管理相关专业的基础课程、专业课程实验，所有公共管理大类专业（如国际贸易、计算机技术应用、信息工程、计算机网络及其应用、环境工程、MPA等）都可应用此实验室进行教学实验。随着高校招生规模的逐年扩大，原有的“计算机机房”似的操作模式已远远不能满足现代化教学需要。因此不得不采用大规模的现代化设备、统一的高效软件平台、多层次、多批次的实施上机实践，方能满足现代教学需求。实验室将整合教学资源，发挥综合优势，为学院各专业提供优质的教学实践服务。值得注意的是，教学软件在管理类实验中是非常重要的，长期以来，地方高校在实验室投资上往往重视硬件投入而忽视软件管理，教学实验所需的教学软件大多由任课教师自行解决，这就导致了许多实验根本无法开出。同时，一些通过非正常渠道采购来的软件存在着不便统一管理问题，又由于渠道原因，使得这些软件得不到及时的更新，在一定

程度上影响了本科教学质量。电子政务综合实验室将扩展其这一领域功能，系统性地对整个学院教学实验所需软件进行统一规划，并通过统一管理，实施有计划的研发和购置，建立综合、统一的基础实验平台与管理机制，从而有效地解决这一问题。

2.1.3 培养创新型人才的需要

建立开放性电子政务实验室是培养学生创新能力的重要手段，在提倡开放性实验的同时，对学生实验能力的培养大体可分为3个层次：即基本实验能力、初步设计性实验能力、综合实验能力。针对

这3个层次的实验能力的培养，实验教学采取3种不同的教学方法，即以教为主、以启发为主和顾问式的方法。可以将电子政务基础实验分为3个不同的阶段去进行。第一阶段，对学生基本实验能力的培养。主要是3个方面的能力培养： （1）作风培养，即培养学生实事求是的科学作风、严肃认真工作态度、遵守纪律、爱护公物的优良品德； （2）

培养学生正确处理数据的能力；（3）培养学生的5种实验技能，即掌握基本实验程序、基本操作技巧、基本实验方法、了解常用仪器的性能和使用方法。

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中图分类号G64文献标识码A文章编号1673-9671-(2010)032-0124-02

2009年9月10日尘埃落定,中国科学院院士、原南方科技大学校长朱清时从全球200多名候选人当中脱颖而出,最终成为该校的创校校长。上任不久,敢言坦诚的朱清时便以“大学要去行政化”的言论,成为了媒体关注的焦点。农历新年伊始,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(简称《纲要》)向全社会公开征求意见。意见稿中提出,要“推进政校分开、管办分离”,“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。总理在政府工作报告中指出,要推进高校管理体制改革。今年“两会”上教育改革成为会上代表、委员们热议的话题。全国政协委员朱清时再次表示,高校“去行政化”将成为未来高等教育的大趋势。其实,我们的公众面对“去行政化”这样的言论已然不陌生了。这一老生常谈的话题,近一段时间,再一次频繁出现于媒体的报道,成为舆论的焦点,公众热议的话题,进而引发教育界新的、更多的思考。

本文议论和探讨的问题,正是以中国高校为主体,以长期以来高校行政化问题的表现为背景,指出时下去行政化改革的必要,焦点在于研究提出高校去行政化的途径和方法。

1明晰概念

“名不正则言不顺”,只有对概念进行清晰地界定,才能深入问题的讨论。我们将教育本身的目标及行为作为一个模糊地维度,简称学术;而将保障教育行为和效能的非教育科研系统作为另一个维度,简称行政。前者表征教育活动及相关的学术权力,后者表征非教育活动的相关行政权力。所谓高校行政化,是指行政权力过多渗入高校,使教育学术单位呈现与行政机构相似的特征。其有两层内涵,一是,政府行政权力对大学办学自的剥夺与干预;二是,大学本身行政权力对学术权力的凌驾与挤压。本文统而论之。而去行政化,简单地说,就是淡化高校行政色彩,尽可能地突破行政的束缚,突出高校办学自主地位和学术权力的主导地位。

2去行政化的必要性研究

2.1改革、重建高校与政府的新型关系是社会发展的必然要求

我国社会主义市场经济是市场经济发展的一种新的历史形式,简单地说就是在国家这只“看得见的手”的积极有效的宏观调控下,由市场这只“看不见的手”来调整社会和部门的关系。随着社会主义市场经济的发展和完善,计划经济体制下的“全能型”、“统治型”政府面临转型,转变政府职能成为经济改革的核心内容。自1988年提出转变政府职能以来,我国政府努力由全能政府向有限政府转变,由人治政府向法治政府转变,由封闭政府向透明政府转变,由管制政府向服务政府转变。时至今日这种转变正不断的深入和深化。曾经由政府统管下的高校势必需要不断的改革、完善、重建与政府的关系。

2.2高校办学自和学术自治权的不断要求

办学方面,高校自主办学是现代大学制度的核心和支撑点。回顾历史我们发现,西南联大、北京大学、燕京大学、协和大学等高校的成功,无一不秉承了于1809年创办的柏林大学的自由办学理念。加强我国高校办学自是发展的方向。学术方面,从在北京大学开创“循思想自由原则,取兼容并包主义”学术理念,到我国现行宪法(1982)第四十七条规定“公民有进行研究和文学艺术创作和其他文化活动的自由”,都包含着对学术自由的倡导和保护的理念和制度安排。而一直以来,政府行政权力对高校办学进行干预,甚至剥夺;高校体制内部行政权力凌驾于学术权力之上。高校办学自和学术自治权的破坏和缺失,不断要求高校去行政化。

2.3高校行政泛化消极后果的迫切要求

一直以来,高校泛行政化导致政府对对高校行政管理的干预不断加强,高校领导的官员定位和官员意识相当浓厚;高校的办学宗旨偏离,教育质量下降,“计划学术”、“量化学术”在各高校盛行,学术泡沫和学术垃圾激增;机构和人员庞杂冗余使行政经费增多,而办学成本不断提高;教育腐败现象广泛存在,表现在:学校招生、人才引进、职称评定、权力寻租、财务问题等。高校体制中这样的行政化问题已是普遍现象,行政泛化产生诸多消极的后果,严重制约着我国高等教育的健康发展。去行政化改革势在必行。

3高校去行政化的途径和方法研究

中国高校行政泛化问题由来已久,“冰冻三尺非一日之寒”,而去行政化更非一日之功。改革之路,到底如何来走。笔者作如下思考。

3.1由政府主导型模式向高校主导型模式转化

林荣日教授在其著作《制度变迁中的权力博弈》中,将大学发展史中政府与高校的权力博弈概括为四种模式:一是高校自治型模式,二是高校主导型模式,三是政府主导型模式,四是政府专制型模式。政府与高校的权力关系采取“政府专制型”或者“高校自治型”,都将给国家和高校双方都带来损害,或者一方较有好处,而另一方却损失很大[3]。我国政府与高校的关系,经历了政府专制型模式,和政府主导型模式,其发展目标是高校主导型模式。它设想的权力结构概括为:

也就是说,我们政府要继续下放权利,不管是中央还是地方,增强高校管理自。具体而言:

3.1.1转变政府职能,构建政府监督、服务模式

我国在市场经济发展中提出转变政府职能,建设服务型政府。在高校管理领域,同样需要打造一个监督型、服务型的政府。一方面,实现政府控制模式到监督模式转变。这种转变具有以下三个基本趋势:首先,实施远距离驾驭,即为高等教育的发展提出宽阔的参数,而把大部分细节和创始工作留给各院校。其次,政府在高等教育中趋向解除控制。再次,政府进一步鼓励高校加强自我调节。另一方面,政府需由原来对微观主体的指令性管理转换到为高校服务上来,转换到为其不断创造良好的发展环境和条件上来。

3.1.2继续推进管办分离

不管是教育部还是各省教育厅,行政控制管理措施要减少,要减少行政审批项目,减少名目繁多的考核、检查、验收、评估、评比活动。杜绝腐败之风、公关之风。政府部门只制定指导方针,进行教育规划、教育立法,教育经费的精细化管理,而不是控制管理高校具体的事项,正如《纲要》意见稿同样中提出,要“推进政校分开、管办分离”。

3.2学术与行政分而治之

将学术与行政分离,消除行政权力对学术权力的凌驾与挤压。对于高等教育机构大学而言,学术权力是基础性的,学术权力不是制度化的权力,而属于一种权威。学术自治即是指在政府和社会提供相应保障机制下,由高校内部管理系统自主地决定学术事务。而行政权力应该仅仅是为学术权力服务的。对于如何重构这样的学术自治的管理系统,实现学术与行政的分治,笔者认为,可以从以下几个方面思考:

3.2.1依法定义学术权力内容是法律保障

本着依法治校方略,我国应该在法律上给予学术权力的明确定义,依法定义学术权力的内容,是学术权力与行政权力更加清晰化,保障学术与行政分而治之。就学术委员会学术权力举例,《高等教育法》对学术委员会在学术方面的权限规定得不够全面,一些重要的学术决策,如教学和学术研究机构的设立、撤并、分立、合并,学校学术方面的发展规划、学科建设、专业调整、教材建设和人才培养方案等都属于学术问题,应当由学术委员会决定。

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3.2.2组织结构的精简与优化是组织保障

高校行政机关本身来讲,必须充分发挥高校的自治权,围绕着为学术服务的核心流程,以关心教师、学生满意度为目标,对高校现有的业务流程进行再思考和再设计,实现组织结构的精简与扁平化。因此,必须对高校行政系统进行撤销、合并、精简与扁平化改革。目的是要形成一种松散灵活、有利于学术自由和自治的组织结构。

3.2.3人事制度的去行政化改革是人员保障

一方面《纲要》意见稿中提到改革校长选拔制度。我国高等学校校长选拔制度的改革应该遵循三项基本原则:首先,校长的岗位与国家行政级别彻底;其二,校长的遴选要公开进行;第三,选拔过程中要体现民主参与,比如教师、学生等。同时,根据选拔校长的原则,学院院长也不再是行政职务,而是学术职务,不能由校人事部门任命,也应该依据学术水平或民主选举产生。另一方面改革高校内部具体人事制度。比如,改变原来的纯行政事务型的管理运作模式树立人力资源管理思想;“因事设岗、因需设岗”;公开招聘行政人员,并对其履行的行政职责进行绩效考核;定期对行政管理人员进行培训;建立一套独立的行政人员薪酬制度,实行“岗位绩效工资”。目标是使行政队伍走向服务型、专业化。

3.3学术组织的重构

学术组织形态对大学学术的生长与繁荣起着至关重要的作用。中国高校现实的学术组织存在着诸多弊端,比如学术组织残缺,学术组织不仅没有掌握实际资源,学术权力也受行政权力的控制。笔者围绕教授治校这一思想,作如下两点建议:

3.3.1落实教授治学,成立教授委员会

在德国高校,作为学术研究主体的教授拥有至高的权力,学校充分保障教授的利益。二十世纪以来德国高校先后培养出七十多名诺贝尔奖得主,追求不可动摇的教授地位功不可没。借鉴教育发达国家的经验,根据我国高校发展实情,我国应该落实教授治校,使管理重心下移,成立教授委员会,使之成为高校最高学术权威机构,并且参与其他事务的管理。把重大问题的决策权,尤其是人员聘用权下移给教授委员会,实现决策与执行的相对分离。把学校想抓而抓不好的一些重大问题,如学科建设、队伍建设等事宜,交由教授、专家们讨论决定。2000年5月,东北师大成立了一个教授委员会,此举在当时的中国高等教育界产生了不小的震动。

3.3.2成立若干专门工作委员会

还应在校教授委员会框架内设立若干专门工作委员会与常务委员会,比如教学委员会,学术委员会、学位委员会等。教学委员会审定教学发展规划、专业设置等重大事项,拟定招生计划和人才培养计划;指导、协调教学工作,包括教学质量管理、大类课程建设、教材建设、教学实验室建设;评审和决定各类教学奖项和教学改革与建设项目;对教学经费的调拨及使用提出意见与建议,并监督等。学术委员会是学术评议与审核机构。它审议研究远景规划和计划草案,对学术活动提出建议并推动与促进学术交流及科技合作,审议重大研究课题的开题报告、评价本部门重要的论著及研究成果,评议科技人员的学术水平和成就。学位委员会审定学位授予标准,决定学位授予、专业建设和学位点申请和申报等重大问题。

3.4完善监督机制

加强对高等学校的内部民主监督和社会监督。公开校务,透明办公,阳光行政。发挥高等学校职工代表会议、学生代表会议、校内学生团体等组织的监督作用。同时努力实现社会监督,家长监督学校,媒体监督学校,司法部门监督学校。

3.5改变心性

改变高校激励导向从而改变心性。中国高校行政泛化的问题造成了行政等级和行政权力的激励导向,即是对权力、官阶的肆意追求和顶礼膜拜。这种激励导向相当严重,一切以行政官员的需要和价值诉求为行为取向,惟权是重,惟官是大,“拜官主义”风行。我们应该努力改变这种激励导向,消除行政权力、官阶、待遇的激励导向,将追求学术和为学术服务作为激励和褒奖的的基石,我们必须在高等教育界乃至全体知识分子中呼唤和弘扬求真求实的治学精神。

4结束语

我们对谋求改革、锐意进取的南方科大,怀着几许欢欣,对南方科大前景与未来,充满着美好的憧憬。两会期间,杨春时委员表示,这场大学制度的改革的意义,将远远超出教育的领域,但目前的大学制度形成已经有60多年,有很大的惰性,改革必须进一步开展思想解放运动,触动一些人的利益,因此又是一场持久战。的确,我们需要清醒地认识到,高校去行政化问题的复杂性、长期性。祛除积弊陈疴殊为不易,不可能一蹴而就,我们应为改革作多一些的思考。

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