公共事业管理体制的概念范文

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公共事业管理是一项综合性的管理事业，其包括对行政、文教、体育、艺术、环保等方面进行管理，配合我国政府及相关部门工作开展需求，以促进我国社会和经济的不断发展。公共事业管理具有以下几方面的特点:一是整体性特点。我国公共事业管理是以政府为主导，以非政府部门为辅的管理模式，二者之间相互联系、相互影响，根据相应负责内容进行工作的开展，具有整体性的特点。二是定位过高问题。由于我国政府部门的特殊性，要求我国政府立足于法律要求，进行公共事业管理工作的开展，提高相关部门工作的规范性，从而提升公共事业管理的效率。三是综合性特点。公共事业是一项综合性的概念，其与社会保障之间存在紧密的联系。

二、社会保障问题分析

1.覆盖面问题。社会保障覆盖面是指我国社会保障制度的适用范围，直接影响我国社会保障制度作用的发挥，它是指我国社会保障制度的适用范围。目前，相比发达国家而言，我国社会保障制度存在覆盖面较低、从业人员与社会保障人数不符的现象，导致较大部分从业人员并没有社会保障，不利于我国从业人员利益的维护。2.养老保障基金问题。目前，我国社会保障基金是由个人+企业共同承担，在这种基金缴纳的模式下，出现“空账”的问题。主要表现在不同年龄阶段的从业人员在进行保障基金缴纳时，由于年龄不同，出现账户资金不同的现象，再加上历史遗留问题，导致不得不挪用新缴纳账户的现象，长此以往，可能会出现支付危机的问题，不利于我国社会的稳定发展。3.就业与失业保险问题。就业与失业问题是我国社会发展的两大重点难题，其主要压力来自于城乡。目前，为了解决就业与失业问题，我国政府与企业不断为城乡人员提供就业与再就业机会，但是，由于城乡经济水平的差异，就业与失业问题仍然严重，不利于我国城乡经济的和谐发展。4.管理体制问题。我国社会保障管理体制中存在管理分散、权责不清等方面的问题，并没有统一的管理体制，导致各个部门之间出现各自为政的现象，不仅增加了各部门之间管理的成本，还不利于各部门之间进行协调工作的开展，从而降低了社会保障工作的效率。

三、公共事业管理与社会保障的关系

公共事业管理是以我国社会成员利益为目的，提供公共服务的管理工作，其为社会保障的开展提供了基础保障。因此，社会保障工作开展的过程中，可以结合公共事业管理的要求，进行相应问题的解决，从而提升社会保障的效果。1.社会保障范围的扩大。社会保障制度对于我国社会的发展具有重要的作用。因此，社会保障制度可以结合公共事业管理的目的，进行社会保障制度范围的扩大，从而保障我国社会成员的基本权益。首先，扩大社会保险范围。针对我国社会从业人员社会保险覆盖面较低的问题，可以基于从业人员权益保护需求，进行从业人员社会保险范围的扩大，逐步提升社会保险的覆盖面，保证从业人员的基本权益。其次，扩大社会救助范围。针对贫困居民救助政策，可以通过完善救助制度的方式，进行救助条件的放宽，提升贫困补助标准，从而提高贫困居民的收益。最后，扩大社会福利范围。社会福利是社会保障的重要组成部分，应当结合公共事业管理需求，进行社会福利资源的整合，提升社会福利的法律化、规范化和制度化水平，从而借助社会福利促进社会发展。2.社会保障基金的筹集。社会保障基金是社会保障制度发展的经济基础，政府应当发挥自己的主导作用，扩大社会保障基金的筹集渠道，从而为社会保障制度的发展提供坚实的经济基础。首先，健全社会保障制度。政府可以以我国法律为基础，以扩大社会保障基金渠道为目的，以公共事业管理的要求进行社会保障制度的健全工作，制定规范化的基金缴纳内容，从而保障相关单位依照要求进行社会保障基金缴纳工作的开展，降低拖欠、逃避缴纳的情况。其次，政府部门可以发挥自身的主导作用，进行社会保障资金的管理工作，增加与其他机构之间的沟通，做好社会保障基金的投资工作，在保证社会保障基金安全性的前提下，提升社会保障基金的金额，为社会保障制度工作开展提供更多的支持。最后，针对我国城乡发展不平衡的问题，应当根据城乡经济发展的不同，有针对性地进行社会保障制度内容的调整，加大对贫困地区和经济欠发达地区的社会救助，从而提升我国贫困地区和经济欠发达地区人民的生活保障。3.医务、教育改革完善。医务、教育、体育、艺术等内容是公共事业管理的主要内容，做好医务、教育改革的完善，对于社会保障制度的完善具有重要的作用。由于我国不同地区经济发展的不平衡，导致不同地区在医务、教育方面存在一定的差异，影响了社会制度保证水平。因此，应当基于公共事业管理需求，进行医务、教育改革工作的完善，从而促进社会保障制度内容的完善。一方面我国不同地区政府应当发挥自身的主导作用，认识到医务、教育改革的重要性，结合改革需求，进行与其相关行业的发展现状分析，促进体育、艺术、娱乐等行业的发展。由于公共事业管理具有非盈利特点，各地政府应当结合区域经济发展现状，进行改革方式的丰富，不仅可以促进不同地区医疗卫生水平和教育水平的提升，还有助于不同地区人民思想文化水平的不断提升。另一方面公共事业管理与社会保障之间存在相互影响作用，政府及相关部门可以共同承担起社会保障问题解决的责任，加强对于社会保障工作的监督，从而为医务、教育改革提供更多的支持。4.环保卫生范围的扩大。环保卫生工作对于我国个人生活质量提升和社会发展具有重要的作用。因此，可以基于公共事业管理的需求，面对人类生存所面临的问题，应当进行环保卫生范围的扩大，提升我国人民的环保意识，引导人民做好疾病防控工作，以促进我国社会保障工作的有序开展。一方面在我国人民经济水平不断提升的前提下，我国人民对于生活质量的需求逐渐增加，公共事业管理与社会保障工作的开展，需要根据人民需求的变化，进行工作内容的科学调整，做好环保卫生工作，有助于我国社会卫生水平的不断提升。另一方面随着人类社会发展对于环境破坏的日益严峻，环保卫生范围的扩大，有助于社会保障工作的有序开展。不同地区政府应当做好城乡居民环保卫生宣传工作，提升城乡居民的环保卫生意识，使其可以主动参与地区环保卫生工作的开展，提升不同地区的环境卫生水平。同时，环境破坏的同时也导致各种疾病问题的出现，扩大环保卫生的范围，可以对不同地区居民，进行疾病防控知识的宣传，让不同地区居民认识到环境保护、能源节约与卫生维持的重要性，使得不同地区居民肩负起自己的责任，配合政府及相关部门进行环保卫生工作的开展，不仅改善不同地区的环境污染情况，还为社会保障工作的开展提供了良好的环境，增加了各地人民群众对于社会保障工作开展的认同度。

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中图分类号:G64文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)10-0152-02

一、引 言

公共事业管理专业于1998年被教育部正式列入本科专业目录,并规定这一专业的培养目标是“培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识以及应用这些知识的能力,能在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。从1999年在云南大学和东北大学首开公共事业管理专业以来,公共事业管理专业发展迅速。2000年,全国有包括武汉大学在内的57所高校招收公共事业管理专业本科大学生。2001年全国招收公共事业管理专业的本科大学生的高校发展到132所,2004年迅速增加到327所,至2005年已有500多所高校(包括高职高专在内)招收公共事业管理专业本、专科生。

二、公共事业管理专业的现状

公共事业管理专业的快速发展必然带来不少的问题,主要表现在:1.培养目标笼统,难以体现专业个性特点。到目前为止,有关该专业的较完善、较统一的教学规范仍未确定,各校对公共事业管理专业的人才培养目标、专业方向、课程设置、实践教学环节建设、教材建设及师资队伍建设等一系列问题,都还存在较大的认识分歧。在开办公共事业管理专业的高校中,普遍存在着对培养对象规格层次的定位不准确,对培养对象所适宜的工作领域的界定过于笼统,对培养对象知识、能力、素质方面的要求不够全面,不够具体,缺乏专业特点等。2.课程体系庞杂,专业特色不明显,校际差异较大。本专业普遍存在着指导思想不明确,人才培养模式不清晰的现象,由此导致了课程设置的五花八门。例如,某工业大学将课程体系高度概括为3大类:经济类、社会类、管理类;有的学校课程内容包罗万象,覆盖了文、理、工、管、经、法、政、社等大学科的内容;有的学校课程设置中大部分是经济学与管理学类课程,把本专业视为面向社会的经济管理。3.专业方向越位。根据对公共事业管理的准确理解,本专业的培养方向既不能漫无边际,也不能过于狭窄,但不少高校却偏离甚远。从一些高校在本专业之下设置的方向名称就可看出问题来,这些方向名称有:行政管理、政治学、物业管理、房地产管理、环境经济。以上方向中,行政管理是与公共事业管理并列的两个二级学科专业,将前者作为后者的方向,犯了逻辑性错误;政治学是属于法学门类的学科,而非管理学门类;物业管理与房地产管理是属于工商管理学科,而环境经济应是经济学专业的方向。

国外高校没有“公共事业管理专业”,与此相应的概念是“非政府部门管理”、“第三部门管理” 等所谓社会公共事务管理,但鲜有专门针对“非政府部门管理”或“第三部门管理”设置的本科专业,一般只在大学的政府管理学院、公共管理学院或管理学院开设相关的课程,或建立相应的研究机构,如美国约翰- 霍布金斯大学的非营利组织比较研究中心。从国内主要研究结果来看,争议最为突出的是高等学校培养该类专业人才的“出口”定位不清晰,人才培养目标模糊。由于专业特色不突出,致使社会上对公共事业管理专业认识模糊,不明确本专业学生的定位,增加了毕业生的就业难度。该类专业人才的就业岗位没有实现专业初创时的预期目标,大量本科毕业生并未进入公共事业管理领域就业。社会对公共事业管理的普遍认识不足,不知道行政管理和公共事业管理的区别在哪里,不明白公共组织和政府机关究竟有那些分工。认为该专业培养的学生不是专业人才,没有实在的东西,成了“万金油”,而大多数的用人单位都需要专业技术人才。因此,造成学生就业难。该专业在家长、学生心目中的地位一落千丈,甚至有网站将其列为中国高校十大最差专业之一,专业学生普遍学习兴趣不高,对前途感到渺茫。

为适应公共管理学科发展的需要,促进公共事业管理专业建设,由教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会主办,华侨大学人文与公共管理学院承办的全国高校公共事业管理专业建设研讨会于2007年10月27 日至29日在福建省著名侨乡泉州市举行。来自全国三十多所高校的六十余位从事公共事业管理专业教学与研究的专家学者出席了研讨会。关于专业方向问题,会议认为:由于开设公共事业管理专业的学校五花八门,各有不同的办学层次、办学基础和优势学科,因此各高校在实践中不断总结摸索出适合本校实际情况的专业方向,应根据学校的不同而体现特色,这种特色应建立在本学校原有优势专业的基础之上,例如财经类院校可以将公共事业管理专业与原有的财经专业相结合,培养既掌握公共管理一般知识又具备公共部门财务专业知识的新型管理人才。但遗憾的是,由于参加研讨会的专家学者大多关注专业类院校公共事业管理专业的特色问题,本次会议没有就综合类院校如何在专业方向上体现特色问题进行深入研讨。根据国家教育部公布的三批高等学校特色专业建设点名单来看,江西师范大学是第一批高等学校特色专业建设点名单中唯一的公共事业管理(教育管理方向)专业,第二批和第三批公共事业管理特色专业建设点的学校分别是:北京中医药大学、东北大学、白城师范学院、武汉体育学院、潍坊医学院和云南大学,其中除了东北大学和云南大学属于综合类院校外(且这两所院校属于1999年首批进行公共事业管理专业的试点院校),其他五所院校都结合本校特色突出了公共事业管理的自己特色,或是卫生事业、或是教育管理、或是体育经营管理特色。

三、公共事业管理专业课程设置策略

一个专业的设置应该是基于社会实践需要的,其办学规模、专业方向等必须与之相适应。但就目前全国公共事业管理专业建设的现状看,突出问题是招生规模太大、专业特色不明显与我国公共事业管理体制及人才实际需求相互脱节。综合考虑这些因素,公共事业管理专业应重点突出“多维发展型”人才培养模式创新设计。即建立模块式的课程体系和动态的教学计划,根据社会需求,把专业知识本位与职业能力本位两种目标有机结合起来,在教学活动过程中,分类确定人才培养方案,并建立一系列有力的教学保障体系,确保人才培养方案顺利实施。从基本流程看,这种人才培养模式充分运用系统论和控制论理论指导专业人才培养工作,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。公共事业管理学是建立在政治学和经济学基础之上、研究社会领域内公共事务管理的一门新兴交叉学科,其人才必须具有以管理科学为基础,由政治学、经济学和社会学知识交叉渗透的多学科知识结构,学校必须建立适应多层次、多方向发展要求的课程体系,同时要建立引导学生主动学习、加强实践能力训练的教学保障体系。公共管理人才的社会需求与我国公共管理部门改革进程密切相关,应针对各种公共管理部门人才需求的实际要求,加强专业能力训练和公共服务能力培养。同时要增强学生对管理类相关专业课程的选修自由度,提供更丰富的专业实践机会,以适应更广泛的就业需求。各办学单位要在充分进行人才需求调研的基础上,根据自身的教育资源优势,确立灵活的培养目标。例如,由原来的教育管理专业为基础发展起来的公共事业管理专业(师范类),可将教育学作为学科基础,主要培养教育事业管理型人才,充分发挥教学经验成熟、就业定位明确、教育资源充足的优势。农科类高校依托农业学科优势,主要培养面向农村公共事业领域的公共管理专业人才,这种培养方式也有其发展空间,符合当前我国提高农村公共服务能力、加快社会主义新农村建设的时代要求,且有利于办出公共事业管理专业的特色方向。

当然我们不是说专业方向定了位,有特色,培养的学生就好“销售”,就能向自己的专业领域输送人才,我们必须严肃且慎重地思考公共事业管理专业的培养目标。一味按照“特色”模式培养实用技能型的工具性人才,注重培养学生专业操作应用能力,就限制了他们将来的就业领域或转向其他行业的潜在能力,以及进一步学习研究的能力。所以,本科层次的公共事业管理专业教育既不是培养直接的现成的公共组织管理者或公共商务服务人员,也不是仅仅培养“拿来即用”的实用型人才,而应该在重点培养学生的思维创新能力、自我学习能力和研究能力基础上,提高其动手操作能力和实际应用能力,即使基本素质培养和职业技能训练相结合。课程设置上具体表现为,通过公共基础课、专业基础课和专业主干课训练和提高学生的思维质量、思想素质,培养其认识问题、发现问题和分析问题的思维、决策能力,通过专业选修课培养学生的实务操作能力,即解决问题、执行决策方案的能力。这样,学生毕业后,既可以再深造学习,成为理论研究型或学术性人才,又可以通过一定的职业技术准备走入社会,参加生产和工作,还可以通过经验积累和进一步学习,成长为中高级管理人才;或者可以不太困难地根据自己实际情况转行学习和工作。

总之,各高校建设有自身特色的公共事业管理专业势在必行,但也不是一蹴而就的,必须在充分调研和严密论证的基础上,按照科学发展的规律有序的进行,确立可行的模块方向,注重培养学生的相关能力,改善学生的就业状况。

参考文献:

[1] 李燕凌,杜宝贵等.高校公共事业管理专业学科建设现状与发展[J].高等农业教育,2004(6).

[2] 宋琪,方永恒.对构建公共事业管理专业实践教学体系的思考[J].西安建筑科技大学学报(社会科学版).2007(3).

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“公管专业”在中国是个舶来品，由于长期受计划经济的影响，公共事业管理这个概念出现和发展的时间相对短暂。对大多数人而言，甚至还很陌生。不论在社会上还是在高校内部，常有人把它与行政管理或企业管理等相混淆，认为它是培养新型政府官员或企业管理者的学科，这说明社会对该专业的认知是不足的。笔者认为公管专业是一种介乎于“宏观理论”与“微观操作”之间的服务于“公共领域”的“中观应用型学科”。套用原国家教委和教育部提出的培养目标，该专业培养的是“在文教、体育、卫生、环保、社会保险等公共事业单位行政管理部门从事管理工作的高级专门人才”。［2］但是现实却是“全才”变成了“废才”、“应用型人才”变成了“理论万金油”。高校为公共领域“量身培养”的管理人才得不到认可，相当多的用人单位甚至表示没有听说过公管专业的存在。就H院校公管专业历届毕业生的就业情况来看，真正从事与专业相关的毕业生少之又少，他们中的大部分都不得不打破专业界线进入企业或自谋职业。

二对地方高校“公管专业”方向设置与课程安排的思考

纵览当前众多高校公管专业的方向设置，可谓是各式各样。开办公管专业的院校几乎都是依托原有的资源优势来设置专业方向。医药类、体育类院校因其专业特色比较明显，所以专业方向相对稳定、成熟。现在问题较大的是一批地方综合类高校，这类学校既缺少专业积累，又无优势学科，加之没有成熟的办学模式可以借鉴，以至于为了保证稳定的生源和较好的招生势头，在设置专业方向时，往往以就业为导向，甚至有些高校不顾学科专业设置规范，随意性很大。［3］例如，H学院的公管专业便是在思想政治教育专业的基础上和其他专业整合而成，以前并无公共管理方面的积累，现主要开设“文化事业管理、公共事务管理、社会保障”等几个方向。但由于师资、课程教学等方面的原因，学生似乎对选专业方向并不积极。“文化事业太空洞、公共事务像行政管理、社会保障四不像”，这种无特色的方向设置往往导致学生“既不博又不精”，且容易出现学生在考研与本科专业目录脱节，对学生的后续性发展形成阻碍。课程设置不规范也是公管专业面临的一个重大问题。许多高校公管专业的课程设置大多根据原有的专业与师资，“就地取材”。开设一些有条件开设的课程，而全然不顾课程的规范性。医学类、体育类院校由于专业性原因，专业方向课程、特色课程开设比较多，专业平台课程开设少。与之相反，地方综合类高校的公管专业，往往是特色课程少，大多开设的是基础平台课。常常把经济、管理、政治、法律、社会等学科进行“大杂烩”，且多以“基础”“概论”等形式出现。［4］例如，通过对H学院公管专业08、09、10的培养方案进行分析，我们发现行政管理类与法律类、经济类的课程几乎占到了50%的学时，四年之中竟然没有一门属于类似于“公共事业管理概论或入门”这样的总括性课程，所以很多学生对公管专业的感觉便是“公管=管理+政治+法律+经济+社会”。如此安排这就很容易出现课程之间缺乏联系，无法突出其“公共事业”的属性，学生的感觉是“什么都学但什么都不精”，培养出的学生很难做到“术有专攻”。

三地方高校“公管专业”实践教学面临的困境

和很多同类院校相似，H学院公管专业学生的培养以理论教学为主，实践教学在整个培养方案中所占课时比重不大。如有，也主要围绕以下几个方面展开:

1．依托课程，进行专业见习。H学院公管专业最主要的实践是针对大三学生，依托《社会调查研究与方法》课程，选择与公共事业管理领域相关的现象与问题，进行为期一周的集中式校外调查，要求学生对资料进行统计分析并撰写调查报告。相对而言，这种模式针对性强，涉及面广，可对公管专业中一些核心知识进行有效实践，因而受到学生们的欢迎。很多学生将其视为大学期间唯一一走出“围墙”进行专业训练的机会，常常充满期待，参与热情很高。但是，这种实践教学在现实操作过程中存在着诸如教学管理重视不够、学时太少、经费不足、团体合作不力的问题，致使专业见习往往难以达到预期的效果。

2．课堂模拟教学。该模式就是依托一定的课程，比如社区管理、公共关系学、公共管理案例分析等，选择比较好的案例，给学生分配不同的角色，要求模拟情景并完成自己的角色任务。此种实践教学相对易操作，任课教师可根据教学需要随时进行，不必另行占用其他教学时段与教学资源，且容易掌控整个环节。但是，该教学模式对教师的课堂组织与教学能力要求较高，而公管专业是新办专业，教师基本上是以青年教师居多，因此对如何有效开展课堂模拟教学存在着“心有余而力不足”的情况。

3．参与社会活动。参与社会实践活动是公管专业认知学习的重要组成部分，常见的形式是挂靠团总支，以团学活动的方式进行。比较常见的活动包括:(1)“三下乡”服务。(2)配合有关部门到街道办、市中心、广场进行普法、交通协管、文艺演出等实践活动。这些活动形式的优势在于学生参与的积极性较高，但是其弊端与缺陷也很明显，比如公管专业学生全员参与性不足，活动基本上以团学干部、学生党员为主，普通学生的热情不高;活动内容大多为志愿性的社会服务活动，与专业相关性不强;活动安排大多带有随机性，缺乏长效机制，处于时断时续的接受上级指派的工作状态。以上是公管专业常见的几种实践教学形式。笔者多年参与公管教学与实践的经验表明:传统实践教学往往存在着诸多问题，正如上文提到的要么相关部门不重视、经费不足、要么学生参与性不高、要么教师发挥不够等。通过我们与“理想”用人部门的接触交流，同时结合H学院公管专业学生就业数据后发现:社会之所以对该专业的认可不高，其中最关键的原因在于该专业“名不副实”，学生实践应用能力不强。类似教科文卫等单位在人员选用方面更愿意选择与接收更为专业性的“专才”，如教育类、卫生类、体育类等专业毕业生。公管专业在本应就业的领域遭遇到了“市场的冷遇”，出现了一种“全才”竞争不过“专才”的局面。

四地方高校公管专业的出路与选择

公管专业的生存与发展需要社会大环境，这是公管专业发展的根本所在。我国现行的公共事业管理体制，在很大程度上制约了公共事业组织的发展，进而影响着公管专业的建设。［5］因此，实现公共事业的社会化变革是促进公管专业发展的必然要求。但是，社会大环境的变化需要“时间”，非“一时之功”。解决目前地方高校公管专业面临的困难，我们不能指望“大环境”变化之后再去解决问题，“远水解不了近渴”。我们应主动出击，积极思考，根据地方高校自身的特点，从社会管理的具体情况出发，对公管专业进行改革。

1．明确“社区管理”专业方向。笔者认为教育部对公管专业提出的人才培养目标过于宏大，专业设置应用性不强，在理论与现实之间留有“空白”。现实情况是一方面我国事业单位的人事制度和公务员制度相似，且职位非常有限，属于稀缺资源;其流动性极小，不可能为社会提供很多的岗位。而另一方面，随着社会改革的推进，大量社会事务剥离出原来的组织与单位，沉淀至社区，社区成为了真正意义上的小社会，社区居民对“社区管理服务”水平提出了更为专业性的要求。［6］据不完全统计，目前H市社区居委会承担的各类工作任务达200多项，涉及生活的方方面面。一般意义上对社区管理人员短期培训已经不能满足社区公共管理的需要，“培训”不如“培养”。这种背景为公管专业的落脚找了依据，也成为了开办社区管理方向的动力来源。开办以社区管理为主的公管专业，为新兴城市社区培养应用型管理人才，已成为高校公管专业建设新的生长点，也是地方高校进行“建设应用型本科院校”探索的一个重要举措。［7］公共事业管理落脚点在社区，只有社区这才能集中体现公共领域的各种活动。公管专业学生在大学课堂中学到的各种知识都可以在社区找到用武之地。诸如社区治理、公共关系、社会工作、社会调查、非政府组织管理、文化管理等课程，社区才是真正展示公管“专业性全才”的舞台。

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[作者简介]马杰，江苏工业学院法学与公共管理学院讲师，江苏常州213614

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2009)07-0016-04

事业单位“分类改革”――根据事业单位不同的类型。探讨不同的组织定位和管理模式的思路被普遍采用。以职能任务、经费来源等标准，事业单位分为行政类、公益类、经营类三种。行政类(回归到政府部门)与经营类(转制成企业)的改革方向十分明确，而对公益类事业单位改革模式的选择，尚未形成可行方案。上世纪80年代，非营利组织(NPO)已在西方国家中被公认为是介于政府和企业之间的“第三部门”，其功能角色与公益类事业单位的内涵和外延上具有一定的重合性。近年来，一些学者主张以NPO作为公益类事业单位改革的主导模式和必由之路。但是，对改革初衷、非政府性以及NPO失灵等方面进行剖析，可知，“NPO”并不是公益类事业单位改革的最佳模式。因此，有必要辨析和审视这一模式的适用问题。进而重新探索公益类事业单位改革的目标模式。

一、“NPO”模式有悖改革的初衷

改革的核心动因在于传统事业单位行政化。具有中国特色的事业单位多数“脱胎”于计划体制，政府往往将其作为自己的附属物，在资源利用和配置上对其统管统筹，形成了“政事一体化”运作模式。随着市场体制的建立与完善，“政事一体化”的弊端日益凸现。第一，由于行政部门呈条块分割的局面，事业单位对其主管部门对口服务，同类事业单位在不同系统内分别设置，在同一地区重复建设，造成了政府机构一定程度的恶性膨胀，致使财政负担过重。据财政部统计表明，事业单位人员均以7％的速度增长，在全国3400多万财政供养人员中，事业单位人员占70％，是行政机关的2.5倍。第二，相互博弈中，事业单位与主管部门之间呈现出“双重俘获”现象。事业单位被“俘获”是指主管部门将事业单位作为巩固和扩大既得利益的工具，其表现在：主管部门领导兼任事业单位主要负责人；事业单位作为“下属部门”成为闲散人员的分流渠道；主管部门的偏好和利益要求决定了事业单位自主性、有效性。主管部门对事业单位的“俘获”是以自身被“俘获”为代价的，由于“联姻”的密切关系，事业单位对主管部门的资金、权威等资源过度依赖，在其强烈的公关下，主管部门也被“俘获”了。第三，事业单位管理体制僵化，内部缺乏市场机制，难以高效发挥工艺类事业单位的社会服务职能。世界多数国家的经验表明，服务性和竞争性的事务由政府办大多数是低效率的。由于政事不分，事业单位隶属于政府部门。政府部门对事业单位管了很多“不该管、管不好、管不了”的事，结果事业单位成了政府部门的附属物，缺乏为现代化建设服务的积极性、主动性和创造性。

无疑，政事分开是公益事业单位改革的指导原则和探索新型运行机制的重点。所谓政事分开，是指彻底改变事业单位作为政府附属物的状态和以政代事的局面，将政府承担的具体的技术性、服务性的社会职能剥离出来，同时将事业单位承担的行政职能回归到政府部门。改制后公益事业单位的性质应是非政府(也非“二政府”)和非营利(也非变相营利)的。然而，非营利组织与事业单位在产生背景、组织类型、资金来源、运作模式等方面存有差异，事业单位基本不具有严格意义上的西方非营利组织的特征。无论在理论上还是实践中。NPO改革模式都违背了政事分开原则，有悖于事业单位改革的初衷。

理论上，根据NPO改革的构想，将公益类事业单位改建为非营利组织，只能是“非营利”的而不可能是“非政府”的。虽然在西方发达国家中“(非营利组织)”和“(非政府组织)”是两个通常交互使用的概念，但两者还是有一定程度的差异。前者反映的是这些组织与市场(企业)之间的关系，强调的重点是“非营利性”；而后者反映的则是它们与政府之间的关系，其强调的重点是“非政府性”。由于“非营利性”是非营利组织首要宗旨，因此NPO改革模式的意义只能限定于将“非营利机构”的管理机制引入到公共事业领域，并非意味着公益类事业单位可被改建成典型意义的非营利组织。改制后公益类事业单位所承担的仍然是国家授予的公共服务职能，使用的固定资产仍然属于国有，事业发展所需资金也将主要由国家提供，这些方面与改制前相比并无根本变化。显然，由事业单位改建而来的非营利组织，违背了事业单位改革的初衷，简单地将它们与国外“NPO”相提并论并不适合。

实践上，由于制度供给不足和资金来源匮乏两大困境，导致我国近九成以上的NPO缺乏独立性，即体制和资金来源的过度依赖性，这种情况致使公益类事业单位NPO改革模式缺乏可参考性。按照NPO研究的权威美国学者萨拉蒙提出的“结构―运作定义”所强调的NPO特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性，我国不具有严格意义上的非营利组织。现阶段中国大陆地区，与国际上NPO相类似的组织成为民间组织。民间组织包括社会团体和民办非企业单位，如果用国际上NPO的标准来衡量这两类组织，就会发现，满足“组织性”的也许都不满足“民间性”和“自治性”，因为我国法律规定任何正式注册的NPO组织都要有业务主管部门；而具有“民间性”和“自治性”的组织可能无法满足“组织性”的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格。因此，以NPO作为公益类事业单位改革的目标模式，具有很大的模糊性和冒险性。

二、NPO模式难以获取“非政府性”

NPO模式下，公益类事业单位所承担的社会职能仍将是原职能的延续，所使用的固定资产性质上还是国有资产，事业发展的资金仍将受制于自主治理能力的不足而无法实现自筹，这一切将深深地打上“政府性”的烙印。公益类事业单位要想改革成非营利组织，“非政府性”的获取是最大的难题。“非政府性”的获取既取决于政府的决心和力度，又取决于自身自治能力的提升。因为，《事业单位登记管理暂行条例》(1998)规定了事业单位的产权归政府或国家所有，而且我国改革是政府自上而下“后发外生型”的，政府这只“看得见的手”能否从事业单位所应承担的职能范畴中“退出”，有赖于政府部门对这次事改的决心和力度；同时公益类事业单位“非政府性”与经费自筹率、经营权的独立性和产权的独立性这三个变量成正相关，

而经费筹集、经营权及产权上独立性的大小。取决于事业单位自身自治能力的提高。

事业单位自筹是相对于政府拨款而言，经费自筹率高则说明经济独立程度高，从而减少政府的影响力获得更高的“非政府性”。根据霍布金斯非营利部门比较项目第二阶段的成果，几乎所有西方非营利组织都以政府财政拨款为主要收入来源，这一比例已经超过了50％。与政府机构如此密切的关系很难证明非营利组织的行为不受政府干扰。按照萨拉蒙的说法，“它赋予非营利部门一种比它本来拥有的作用更加边缘化的角色。这反映了非营利组织存在的一个悖论，即它必须在依赖政府支持的前提下保持独立性，然而这在实践过程中是很难实现的。我国事业单位改革起步于上世纪80年代，而非营利组织理论与实践在我国的发展则起步于上世纪90年代，与西方发达国家几百年发展历史相比，我国非营利组织尚处于幼年，实践经验不足，社会接受度有限，自主自治能力不足，这就决定了其融资能力的低水平，因而无法实现经费的自给，不得不依赖政府的资助。我国的非营利组织在财政上过度依赖政府，这种依赖性势必削弱非营利组织的“非政府性”。

关于经营权的问题。有一些学者根据国企改革的经验做法，提出产权与经营权相分离的观点。即政府引导式的委托模式。认为国家只掌握事业单位的产权，扮演出资人的角色，经营权归事业单位所有，事业单位在国家的监督下自主经营。但公益类事业单位与国有企业在组织目标上存在本质的区别，在目前监督体系不完善的情况下，“非营利”的本质属性以及公共责任要求和决定了政府对事业单位经营活动的行政干预。此外，我国还没有形成强大的公民社会力量，非营利组织还处于起步阶段，没有独立的财务制度，传统的法律又规定了事业单位的主管部门是它的监督主体，这些都将制约着产权和经营权的分离，所有者和管理者两者关系的和谐性。因而，公益类事业单位在NPO模式下是难以独立的。

既然用所有权和经营权相分离的方式获得“非政府性”遭遇“破产”，有些学者又提出所谓的市场导向的替代模式，即直接将公益类事业单位的产权从政府手中买断，替代政府不愿做或做不好的社会公益活动。这种“替代”模式，从理论上是一种我们所追求的理想状态，具有一定的积极意义；但从现实的角度，同样不可避免地遭遇“寒流”。首先，国家或政府作为公益类事业单位的主管部门，由于利益驱动的原因，将成为事业单位买断产权的最大的阻力。其次，我国市场经济体制还不完善，民营经济尚处于原始资本积累的阶段，再加上公益类事业单位的“非营利性”，知道无利可图，所以民间没有能力也不愿来买断产权从事“非营利”的公共服务。最后，公益类事业单位是准公共物品的重要提供者，是国家社会经济发展的基础，关系稳定发展的大局，所以政府作为公共利益的提供者和维护者，在民间力量较弱且非营利组织监督体系缺失的情况下，是绝不能允许随意处置公益类事业单位的产权的。

三、“失灵”折射NPO不是最佳选择

利益驱动、道德失控及腐败侵染等因素的影响，非营利组织如同“市场失效”、“政府失灵”一样。存在“失灵”的问题。非营利组织失灵(Non―profit Organization Failures)，是指非营利部门偏离奉仕于社会公益或共益的宗旨，片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。这种负效应和局限性，在西方国家也称“志愿失灵”，表现以下几方面：

一是慈善不足。志愿失灵最突出的表现就是非营利组织所需的开支与所能募集到的资源之间存在着巨大的缺口。就历史趋势而言，政府补贴在非营利组织预算中所占的比重一直呈上升趋势。在世界各国，志愿捐款通常只占非营利组织开支的很小一部分，非营利组织的资源动员能力是很微弱的。一方面，无论是提供服务的志愿者，还是捐款的志愿者都是“经济人”。“经济人”的假设认为。驱使经济社会生活中所有成员进行一切活动的动机是对个人利益的追求，其行动的逻辑是个人利益的最大化”。志愿者在道德价值观与个人利益的博弈中一旦失控。利益动机的驱动势必使其对经济利益、权力等更多的追逐，从而背离非营利组织的宗旨，造成“志愿性”失灵。另一方面，一些非营利组织的负责人凭借自己在信息不对称关系中所占的优势地位，用他们获得的公共捐款谋取个人私利，由此引发的不信任感限制了非营利组织--通过社会捐款而获得收入的能力。

二是活动狭隘。非营利组织的狭隘性是指组织所服务的只是特定对象的特定利益，而不是整个社会的共同利益。非营利组织活动的受益对象往往是某些特定社会群体，如特定的种族、年龄层、性别等。而且由于经济、政治和文化背景的差异性，各种不同社会群体在建立维护自身利益的组织方面的能力各不相同。其后果是某些群体可以享受到广泛的服务。而另一些群体的利益遭到忽视。志愿活动的狭隘性还容易导致资源的浪费，如果各种社会群体都建立了自己专门的公益组织，但由于很多公益组织提供的服务难以形成规模效应，致使社会总体的服务成本加大、效率降低。可见，一方面很多社会群体没有能力成立自己的公益组织，另一方面会造成有限资源的浪费，这不能不说是非营利组织的％重大缺陷。

三是公益私化。非营利组织应该以实现社会公益作为自己的最高价值观，然而公益的私化直接扭曲了非营利组织的本质属性一非营利性。美国的安达信事件、我国株洲市假药“梅花K”事件、胡曼莉事件、以及青年教授王铭铭学术剽窃事件，这些事件都充分说明非营利组织中公益私化的问题。由于非营利组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此，非营利组织的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击自身的社会公信力。非营利组织滥用公共资源的恶果甚至比其他机构滥用资源的后果更为严重。由于非营利组织内部自律机制和外部行政、立法监督机制的缺位，使非营利组织真正成为“社会财富的托管者”，给“想得到帮助的人最大的帮助”，仍是任重道远的问题。 非营利组织存在严重失灵的现实情况下。公益类事业单位改革成非营利组织后，既不利于事业单位各种问题的解决也不利于构建“法人地位明确、主要职责清晰、治理机制健全、文化管理为主”的现代事业制度。可见，“NPO”模式并不是公益类事业单位改革的最佳选择。

四、改革目标模式的新探索

很多进行比较研究的学者发现，我国事业单位是一个非常特殊的现象，很难用国外的非营利组织或者非政府组织理论来研究，虽然两者在一定意义上有相近之处，但差别实在太大。中国事业单位的特殊性，不仅难倒了学者，而且也难倒了官员。

随着“治理”新理念的导人和“小政府、大社会”管理体制的形成，我国社会组织已初步形成“三元结构”：政府、企业和公共事业组织。公共事业组织是指在现代市场经济条件下，依法设立且拥

有独立资产，不以营利为目的，为社会公众提供准公共物品和服务的基本组织形式。严格地讲。公共事业组织并不具备公共性，从服务的方式上，其所从事的“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”，不以公共权力为基础，不具有强制性，同时又广泛地在教育、科技、卫生、文化等社会领域提供精神产品，因此公共事业组织具有一般意义上“广泛的社会服务性”。这一特征说明公共事业组织与以公共权力为基础、具有公共性和强制性的政府组织有着本质上的区别。国内学者普遍认同，在机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型社会组织中，公共事业组织应当包括事业单位、社会团体(不包括派等政治组织)和民办非企业单位。从所包含的组织类型来讲，国外的NPO或NGO的范畴应小于我国的公共事业组织。既然公益类事业单位属于公共事业组织的范畴，所以没有必要盲目地将其改制成所谓的“NPO”。

非营利性和非政府性是公共事业组织的本质特征。我国的相应法律规定了公共事业组织的非营利性，如《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法》(1983年)强调事业单位“不是以为国家积累资金为直接目的”的“非营利性”；《民办非企业单位登记管理暂行办法》(1998年)明确指出，民办非企业单位是“利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织”；《社会团体登记管理条例》(1998年)第4条第2款规定：“社会团体不得从事营利性经营活动。”受到上述法律的约束，公共事业组织不仅排斥组织的“个人营利”，同时也排斥团体营利的行为。公共事业组织的非政府性往往以“非营利性”为前提条件，并非所有的非政府组织都是公共事业组织。公共事业组织“非政府性”意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。此外，开创性和灵活性也是公共事业组织的重要特征。现代西方社会的很多公共服务领域是由公共事业组织开创的，因为这种组织往往有能力发现新的社会需求，并能够找到提供相关社会服务的较好途径。公共事业组织规模较小、形式多样、体制灵活，善于调整自己的工作方向和运作方式，具有很强的适应性，能够较好地为公众提供广泛的社会服务。

由于公益类事业单位(改制后)与公共事业组织在性质上具有完全的一致性，因此，公益类事业单位改革应在公共事业组织体系及制度框架内进行，无疑，公共事业组织是公益类事业单位改革的最佳模式。值得一提的是，由于“职权越位、职责错位和利益不清”致使公共事业组织“非政府性”并不十分明确，公共事业组织政事不分、发展不健康同样是事业单位的症结所在。另外，我国长期盛行的“官本位”哲学以及事业单位、社会团体、民办非企业单位“初始制度”所造成的“路径依赖”，加大了以“广泛的社会服务”为使命的公共事业组织制度变迁的难度。因此，公益类事业单位的改革，应纳入到公共事业组织改革体系之中进行，以现代公共事业组织理论为引导，加强政治、经济、法制环境的建设，紧密结合国情，整体推进公共事业组织改革步伐，更加具有现实性和紧迫性。

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