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综合分析已检索到的文献资料,关于公共管理的公共性问题的研究,越来越受到理论界与公共管理部门的重视,并成为市民社会特有的价值旨趣或规范基础。
1我国公共管理的公共性必要性
“公共”的中文语义强调多数人共同所有,在国家管理职能中,非常明显地,公共性则是其最为根本的特性。在论及公共性在近代的演变时,随着资产阶级社会的发展变化,真正的公共理论架构应是以宪法为基础,公共性指称政治层面。各种冠以公共管理的研究著述曾出不穷,公共管理由“公共”和“管理”构成,在我国,它是为了解决公共问题,实现公共利益的活动。我国公共管理的公共性的内涵表现为是一种分析工具的“公共性”。从保证公民利益的基本点出发,是一种公共精神的“公共性”。认为公民应具有平等的权利,作为一种最新理念的“公共性”,揭示了管理目的的公益性,是一种价值基础的“公共性”,体现的是整个社会的公共利益和政治要求。作为一种公平与正义的“公共性”,是在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与,作为一种理性与法的“公共性”,体现公共部门活动的公正与正义,体现人民和政府行为的合法性,公共部门必须克服私人或部门利益的缺陷,体现为公开与参与,支持公民社会及其公共舆论的监督作用。我国公共管理的公共性凸现的必要性在于公共管理实际上仍然是以国家为核心,由于公共管理权力的公共性意识淡薄,促使公共管理的官僚制结构的泛化,这在一定程度上造成了政府的自我封闭。我国公共管理现状形成的主要原因在于我国的市场体制仍不成熟,我国的法制建设虽取得一定进步,却常常缺少市场运作的经验,约束性法律法规仍不健全,内容也不明晰。我国的第三部门还难以担负起公共管理的重任,我国公共权力呈单向运行态势,非政府组织效能很难发挥。随着我国第三部门的成长壮大,对公共管理的“公共性”的研究不仅是公共部门的内在要求,就其现实性需要而言,也是公民社会外力推动的结果。因此,必须提升政府的管理能力,公共管理要贯彻以人为本的原则,改善政府的管理绩效,强化公共服务的理念要求,更好地凸现公共性。公共管理坚持公平正义的价值取向,注重效率的理念,需要明确责任的新管理观要求公共部门凸现公共性。
2我国公共管理公共性存在的基础
依法治国意味着一切公共权力必须以法律为准绳,权力与法律冲突时,权力无条件服从法律,公共管理公共性必须在我国政府和公众中树立起法律法规,这既是法治的要求,也是实践经验的总结。公共管理的社会性与公共性是相辅相成。国家是公共性的代表,公共性受益对象是全体社会公众,公共性是社会性的特殊体现,符合社会发展方向,社会性以公共性为指导。社会性具有量的规定性,公共性则有质的规定性。公共性是我国公共管理的本质特征,公共管理主体之所以是公共机构,尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加,从事公务活动,而不是私人事务,代表的行为目标必须具有公益性本质,公共管理主体只有依法行使权力,是公众意志的表达,才真正具备合理性。它体现平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心,要求公共行政进行价值判断,即追求社会公平是公共组织的天职,公共管理以承担社会责任为己任,公共管理在保证效率的情况下,对整个社会发展肩负引导义务,应该对有效的管理和社会公平做出承诺,承担相应的民事责任,体现出社会责任感。公共管理的客体或对象是公共事务,避免对公众利益的侵害,以执行社会职能为基础。我国公共管理公共性的作用在于有利于我国公共政策的制定与执行,是推动社会前进的车轮,有利于实施公共管理活动,实现公共利益,以社会公众的喜好为导向,实现公共利益。
3公共部门采用私部门管理工具彰显公共性
私部门管理的核心内容表现为追求不能损害社会中其他人的权益和利益,私人组织的控制力主要来自市场,它也不处在各种政治力量、相互作用的场之中,,它所管理问题涉及的标的人口较少。公共部门采用私部门管理工具有利于我国公共部门提高公共服务效率,随着近年来市场经济的不断完善和发展,利益博弈进入公共管理领域,我国公共管理公共性受到威胁。而私营部门管理是新公共管理理论基础,公共管理将私部门管理手段运用于公共部门,以顾客为导向的管理理念与管理哲学,满足民众的需求。比如通过绩效管理使公共管理组织的激励约束机制有了依据,,改变政府机关的浪费,加快了转变政府职能,引入竞争机制实现公共管理主体的多元化,借鉴卓越企业的先进管理经验,进一步健全公共财政体制,打破公共部门的垄断局面,更加注重社会管理和公共服务,广泛运用科学管理方法,构建科学的公共部门绩效评估体系,改革和创新公共部门管理方式,引导政府工作人员树立正确导向,重塑公共部门管理的业务流程,实现公共管理主体的多元化,使公共部门更有效率和活力。又比如实现标杆管理,促进公共管理组织学习和变革,彼此合作、信息分享,主要以竞争者为对象,并了解对方是如何实施某项具体程序,希望创造组织的成长空间,发展出新的、能符合未来挑战的能力,充分利用好战略管理手及长期发展战略,不断提高自身管理能力。
参考文献:
[1]张庆东.论公共管理的公共性及其实现途径—兼评国内外公共管理研究现状[D].北京:北京大学图书馆馆藏博士论文,2002.
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[3]武玉英.变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究[M].北京:北京大学出版社,2005.
第一,从主体来看,“公共性”体现的是公共管理的价值取向、职业态度、观念和信仰。公共管理主体是由国家、政府和社会公共组织共同构成的(这里的国家与政府是从狭义的意义上来说的)。“公共性”要求公共管理主体把从事公共管理作为一种崇高的职业追求和人身价值目标以及崇高的信仰,有随时为公共管理奉献和服务的精神,而不是在公共管理过程中进行索取,要说索取,那就是在从事公共管理职业中得到精神的满足。“公共性”要求公共管理主体必须具有公共管理道德责任。公共管理道德责任,是指公共管理主体依法行使公共管理行政权力,从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道德义务。公共管理的道德责任在内容上表现为自律和他律的统一。道德自律体现的是公共管理主体的一种高度的道德责任感,一种通过公共管理主体内心的道德信仰、意识与信念的强化的自律责任,是公共管理主体履行“公共性”职责的内在驱动力;道德他律是一种法律责任,是公共管理主体接受来自社会的公共监督,是将公共管理主体应遵循的职业道德法制化,从而将道德责任上升为法律责任。通过道德他律防止公共管理主体的权力寻租行为、工作上的失职读职以及社会交往中的权钱交易等道德性缺失行为。这样通过道德自律和他律的共同作用来实现公共管理“公共性”要求的为社会提供公共产品和维护社会正义的目的,实现“公共性”要求的“公共人”的社会良知与责任。
第二,从对象来看,“公共性”体现了公共管理的服务精神。公共管理的客体或对象是指公共事冬包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。“公共性”要求要对公共事务进行有效管理,以利于公共管理目标的实现。对公共事务的管理不是一般意义上的企业或行政管理,而是一种依据公共权力的管理。公共权力是公民授予的,公共管理主体与公民之间是一种委托一的关系,公共管理主体在运用公共管理权力进行公共事务管理时,必须受到公民的监督,以公民认定的是非为是非,不能违背公民的意志,体现的是为公众服务的理念。公共管理强调的是以顾客为中心的服务而非以政府为中心的控制,使公共权力的运用最大可能地给公众带来好处;强调公共管理者的道德约束,从而使其成为权力约束的辅助力量,避免公共权利私人化;追求公共管理的社合贫任,实现公共权力和责任在社会范围内的一致性闭。因此,根据公众的需要提供公共服务是公共管理的应有之义,也是公共管理得以合理和合法存在的依据。
第三,从手段来看,“公共性”是公共管理公正、公平伦理内涵的表现。公共管理是运用公共权力为手段,通过解决公共事务和公共问题,以实现公共利益为目的的管理。公共权力作为公共管理合法性和合理性的手段,是由广大的人民授予公共管理主体的权力,公共管理只有体现广大人民的意愿,做到为人民提供一种公正、公平参与政治和社会机会的政策和制度保障。公共部门自身的活动首先就必须体现公正和正义,才具有合理性和实用性。公共管理只有为人民提供了公正的制度环境和公平的社会机会,才能充分实现广大人民的意志和需要,公共管理才具有其合法地位,公共权力的公共性要求才得以实现。也就是说,公共管理只有体现公正、公平的伦理要求,才能实现公共管理手段的公共性要求。或者说,公共管理手段的公共性要求充分体现了管理的公正、公平的伦理内涵。
第四,从价值目标看,“公共性”体现了公共管理中全局的观念和平衡的理念。公共管理的价值目标就是实现公共利益。公共管理主体是由各个公共部门和公共组织组成的,每单个的部门,将面对着自身利益和公共利益的追求。公共管理是一种将市场理念引人公共领域的管理,强调个体利益是市场理念的要求和特点,而.且个体利益也是单个公共部门得以生存的条件和不得不考虑的问题,然而,公共管理又是以实现公共利益为最终的价值追求和合法性基础。这样,公共管理部门在面临部门利益与公共利益发生冲突时,具备全局和平衡的理念是至关重要的。公共管理中各个公共部门若不具备全局和平衡的观念,只顾自身的部门利益或者说是自身部门的利益总是优先考虑,就谈不上公共利益的实现,尤其是针对国际犯罪的预防与惩治、全球环境问题的解决等具有全球意义的公共利益的实现就更是无法保障了。公共管理的出现以及其对公共利益的价值目标追求的“公共性”就是要求公共部门要以全局为重,具平衡的理念,以完成公共利益的前提下实现部门的利益。
2公共管理主体的道德性—“公共性”的实践基石
从人的道德行为来看,道德性是人在群体生活和职业实践活动中所具有的行为品质,是人的道德行为的最直接、最根本的道德动力。道德存在是人的本质属性,是人的行为选择的基础和根据,而道德性是人的道德存在的表现形式。因此,人.的道德行为即德行是人的道德性的外在表现,德行是由道德性决定的。人在从事某种职业时,其行为是否符合该职业的要求以及是否作出道德选择,是由其自身具备的道德品质决定的。只有具有了该职业要求的道德品质,他才能在职业过程中做出合乎职业要求的道德行为结果。公共管理是一种以公共政策来治理社会的服务型管理模式,公共管理的伦理内涵是通过公共政策所体现的道德内容表现出来的。公共政策的实质是权利和义务的分配,是社会资源、财富和利益的分配,这就决定了制定和执行公共政策不可回避的价值问题,即体现民主政治的核心价值—公正和公平问题。公共管理主体只有内生具备合乎社会伦理和道德要求的正义、公平和良心的品质,才能在公共政策的制定和执行过程中维护社会的公正与公平,实现公共管理政治或经济的正义;才能作到对权利和义务以及社会资源、财富和利益的平等、有效分配,实现公共管理手段的公平、平等原则,实现公共管理目的的效率原则。这样,公共管理主体是否具备公共管理所要求的正义、公平和平等等道德品质及其道德品质与公共管理要求的道德性的一致程度,直接关系到公共管理道德内容和道德目标的实现。从公共管理伦理体现出的4个“公共性”内涵可知,公共管理主体的道德性是公共管理中“公共性”伦理内涵实现的前提和基础,是贯穿于公共管理全过程的枢纽和桥梁。公共管理主体具备了公共管理的道德性,有利于公共管理主体在职业过程中始终坚持公共管理的职业信念,指导其行为选择,从而导致合乎公共管理职业要求的行为结果。公共管理主体的合乎公共管理的道德选择和行为结果表现在:首先,保证了其作为公共管理主体的合法性和合伦理性,实现了公共管理主体的“公共性”内涵;其次,由于公共管理主体具备了公共管理要求的道德品质,尤其是其将公共管理作为内心信仰的职业,作为其人身的价值追求,保证了其在管理过程中自始自终坚持服务的精神和态度,实现了公共管理对象的“公共性”;再次,公共管理主体利用公共权力,通过合乎公共管理伦理、道德要求的公正的政策、制度的制定,为公众提供公平的、广泛的参与政治、经济和社会的管理事务的政策和制度环境,实现了公共管理的手段的“公共性”要求;最后,因为以上的几个“公共性”的实现都是以实现公共管理的价值目标—公共利益为核心和宗旨的,所以,在以上的几个“公共性”实现的同时公共管理的价值目标的“公共性”必然得到实现。综上所述,公共管理的“公共性”的实现是以公共管理主体的道德性为基础和前提的,公共管理主体是贯穿于管理全过程的桥梁和枢纽。
3公共管理主体的道德性要素
通过以上的分析可知,公共管理主体的道德性关系到公共管理的“公共性”伦理内涵的实现以及实现的程度和效果。公共管理主体的道德性作为一种道德品质是可以通过教育而获得和积累的。公共管理主体应具备什么样的德性呢?
【中图分类号】D035
公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域;而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中,二者有着一定的区别,又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。
一、公共行政与公共管理的区别。
第一,内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理,有着多元化主体的基本特征,是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式,这是一门学科,也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说,是把公共行政作为基础,将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合,主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑,主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作,是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为,公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体,把国家、社会以及自身的相关事务作为客体,根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系,有着工具性以及依附性的内在本质。
第二,主客体区分。首先,主体区分。主体就是行为的实施者,可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化,主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围,对责权范围内的事项进行统筹协调,享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织,主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次,客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性,对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行,主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性,对公共权力与利益的执行与维护较为重视,主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征,在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点,主要针对社会发展的实际问题为方向,通过其他学科知识的引入,主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序,把民生利益为主要导向,维护公共利益是公共行政的主要表现。
第三,内在区分。首先,管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视,属于内部取向;而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视,属于外部取向。其次,管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视,主要强的是政策的科学化;而公共管理则更加重视管理的市场化模式。
二、公共行政与公共管理的互动关系
公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中,经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理,对传统的公共行政带来一定的_击,这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。
第一,公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理,二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理,把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理,把行政管理与社会管理充分的融合在一起。
第二,公共行政是一种政府管理模式,公共管理模式的核心主体则为政府作为主,其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的,其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利,其行政价值有着中立性的特征,把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式,根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式,将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现,可以通过合作管理模式的表现出来;公共管理行政有着科学化、技术化理论思想,注重与合作活动的开展,彰显着合作之间的信息沟通,通过社会道德体制,优化、完善公共管理活动的开展。
第三,公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中,二者都严格的执行着相关的规章制度,有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构;
第四,公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中,二者都是将公共利益作为基本的工作目标,开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五,公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段,二者有着本质的联系,都属于服务型社会治理模式范畴。
结束语:
公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下,公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系,二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。
参考文献:
[1]朱晓红,都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报(社会科学版)2010(1):78.79.
从管辖领域来讲,在政府授权下,民政部门行使公共管理职能的边界范围称为民政领域。该领域旨在服务全体民众,以民主方式实现公益性的管理目标,体现着政府的公共服务和社会管理职能中的绝大部分内容。因,民政领域具有公共性。
从资源来源讲,政府权力的实现需要一定的财力作为保障,其中绝大部分来自于税收。因此,来自于全体公民的税收是政府实现民政管理的基础性保障。同时,政府的公信力是其另外一个不可忽视的资源,只有赢得公众的信任,才能更好地推进民政管理。
从权力行使来讲,政府的权力取之于民、用之于民,代表着全体民众的根本利益,向民众负责、受民众监督。而其权力的行使是通过各级具体的机构和部门来实现的,民政部门就是政府在民政领域内权力的具体执行机构。因此,权力虽然在不断传递,但其公共性质从未改变,民政部门的权力同样具备公共性。
二、当前民政的公共性现状研究
虽然从理论上来说,民政系统应该属于公共性系统,但在现实生活中,其与民政管理视角下的公共性要求仍存在一定的差距,具体表现在一下几个方面。
第一,民政管理手段不健全。在具体实践中,公共管理主体只有凭借公共权力动用公共资源才能实现有效的社会管理,公共权力是的表现形式是法律法规,公共资源更是政府财力和社会协同的集合体。因此,只有在完备的法律体系保障下和充足的公共资源前提下,政府管理才会真正产生效力。
从民政部门现实情况来看,据统计,目前我国与民政相关的法律法规、规章制度有70余部,但没有一个是专门来规范民政工作的。除此之外,民政相关法律法规与时代脱节,具有严重的滞后性,在解决民政工作相关问题中容易造成被动局面。在财政保障方面,分析近年来民政工作资金来源可以发现,其中绝大部分来自于国家财政的支持。而在国家财政支出中,对民政事业的投资所占比重是相对偏低的,这与民政部门承担的管理职能并不匹配。
由于民政管理的覆盖面较为广泛,因此与妇联、工会、残联等团体和组织的工作联系十分密切,能否与其他部门协调配合是检验工作成效的重要因素。长期以来,受传统观念影响,我国民政部门开展工作大多依靠行政手段,协调动员机制并不健全,借助社会力量方面缺乏创新,社会动员和部门配合方式较为单一。
第二,民政管理主体比较狭隘。公共管理的主体包括政府组织与非政府组织。上个世纪90年代以来,各种非政府组织逐渐参与到公共管理当中充当政府组织的有力补充,向社会提供多样化的产品与服务,可受到政治考虑、经济发展等多种现实因素的影响,非政府组织的作用并没有得到充分发挥。
从民政管理领域来看,随着我国改革逐渐步入深水区,各种利益关系错综复杂、社会结构也在发生深刻变化,单纯依靠政府组织很难做好管理工作。而民政管理部门并没有树立开放的思维,以包容的心态与引导非政府组织发挥作用。在民政管理相关政策的实施和监督过程中,政府组织大包大揽,可由于自身存在的局限,难以满足人民群众日益增长的多样化、个性化需求,不仅增加了行政成本,还拖慢了工作效率。
第三,民政管理价值定位不明确。作为公共管理中的重要一环,民政管理的目的是通过在社会公共事务领域的一系列政策措施,维护社会稳定,最终实现公平正义和民主自治。可是,长期以来,我国民政管理工作的价值定位一直保持在服务性,脱离了其本质属性。这种定位偏离经济社会发展对民政管理工作要求的定位,不利于基层民主制度建设,也影响着公民社会建设。
三、如何构建公共管理型民政
首先,加强民政法制化建设和发展。法制化是确保公共管理效力的重要因素,因此,我们应当尽快将民政管理纳入法治化轨道,确保民政工作有法可依、有法必依。其中最重要的是找准定位,明确民政管理的核心价值与根本目的,依次为抓手建立并完善民政管理法制体系,同时加大对执法的监督力度,为公共管理型民政的建立奠定坚实的法律基础。
其次,转变传统观念,树立“治理”理念。在公共管理理论中,政府的角色应该是政策的制定者而非执行者,我们要调动全社会参与民政管理工作的积极性,鼓励非政府部门以及相关社会组织参与到民政管理中来,由政府进行统一协调和统筹,其他部门和组织各尽其责、各司其职,共同为构建管理型民政服務。
同时,还要树立合作理念。政府的民政管理工作受到财政、人力资源等因素的限制,不可能事无巨细、面面俱到,在某些方面和地域要与依靠其他组织,因此具体事件具体分析,将公共性程度较高的社会事务划归政府部门负责,将社区性群众事务等公共性较低的事务交由非政府组织管理,积极树立合作理念,实现良性互动,才能真正实现公共利益最大化。
第三,建立公共管理型民政财政保障机制。在公共管理型民政财政保障中,民政事业费,即国家财政预算中专门用来维持和发展民政事业的款项,是构成主体,应当以法律形式确定其在国家财政支出中所占比重和金额。
除此之外,还要制订一套科学完善的测算民政财力弹性增长指标体系。社会公共需求是支撑民政事业长足发展的根本动力,以税收为主的改革财力是确保民政事业发展的资金基础。民政财力弹性增长指标分两部分,即民政财力需求弹性指标和民政财力供给弹性指标,方便精确测算民政事业费,为建立公共管理型民政奠定财力基础。
参考文献:
[1]周艳玲.构建基层民政工作存在的问题及对策[J].民营科技,2013(11):273—273.