公共管理的公共性范文

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综合分析已检索到的文献资料，关于公共管理的公共性问题的研究，越来越受到理论界与公共管理部门的重视，并成为市民社会特有的价值旨趣或规范基础。

1我国公共管理的公共性必要性

“公共”的中文语义强调多数人共同所有，在国家管理职能中，非常明显地，公共性则是其最为根本的特性。在论及公共性在近代的演变时，随着资产阶级社会的发展变化，真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共性指称政治层面。各种冠以公共管理的研究著述曾出不穷，公共管理由“公共”和“管理”构成，在我国，它是为了解决公共问题，实现公共利益的活动。我国公共管理的公共性的内涵表现为是一种分析工具的“公共性”。从保证公民利益的基本点出发，是一种公共精神的“公共性”。认为公民应具有平等的权利，作为一种最新理念的“公共性”，揭示了管理目的的公益性，是一种价值基础的“公共性”，体现的是整个社会的公共利益和政治要求。作为一种公平与正义的“公共性”，是在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，作为一种理性与法的“公共性”，体现公共部门活动的公正与正义，体现人民和政府行为的合法性，公共部门必须克服私人或部门利益的缺陷，体现为公开与参与，支持公民社会及其公共舆论的监督作用。我国公共管理的公共性凸现的必要性在于公共管理实际上仍然是以国家为核心，由于公共管理权力的公共性意识淡薄，促使公共管理的官僚制结构的泛化，这在一定程度上造成了政府的自我封闭。我国公共管理现状形成的主要原因在于我国的市场体制仍不成熟，我国的法制建设虽取得一定进步，却常常缺少市场运作的经验，约束性法律法规仍不健全，内容也不明晰。我国的第三部门还难以担负起公共管理的重任，我国公共权力呈单向运行态势，非政府组织效能很难发挥。随着我国第三部门的成长壮大，对公共管理的“公共性”的研究不仅是公共部门的内在要求，就其现实性需要而言，也是公民社会外力推动的结果。因此，必须提升政府的管理能力，公共管理要贯彻以人为本的原则，改善政府的管理绩效，强化公共服务的理念要求，更好地凸现公共性。公共管理坚持公平正义的价值取向，注重效率的理念，需要明确责任的新管理观要求公共部门凸现公共性。

2我国公共管理公共性存在的基础

依法治国意味着一切公共权力必须以法律为准绳，权力与法律冲突时，权力无条件服从法律，公共管理公共性必须在我国政府和公众中树立起法律法规，这既是法治的要求，也是实践经验的总结。公共管理的社会性与公共性是相辅相成。国家是公共性的代表，公共性受益对象是全体社会公众，公共性是社会性的特殊体现，符合社会发展方向，社会性以公共性为指导。社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。公共性是我国公共管理的本质特征，公共管理主体之所以是公共机构，尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加，从事公务活动，而不是私人事务，代表的行为目标必须具有公益性本质，公共管理主体只有依法行使权力，是公众意志的表达，才真正具备合理性。它体现平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心，要求公共行政进行价值判断，即追求社会公平是公共组织的天职，公共管理以承担社会责任为己任，公共管理在保证效率的情况下，对整个社会发展肩负引导义务，应该对有效的管理和社会公平做出承诺，承担相应的民事责任，体现出社会责任感。公共管理的客体或对象是公共事务，避免对公众利益的侵害，以执行社会职能为基础。我国公共管理公共性的作用在于有利于我国公共政策的制定与执行，是推动社会前进的车轮，有利于实施公共管理活动，实现公共利益，以社会公众的喜好为导向，实现公共利益。

3公共部门采用私部门管理工具彰显公共性

私部门管理的核心内容表现为追求不能损害社会中其他人的权益和利益，私人组织的控制力主要来自市场，它也不处在各种政治力量、相互作用的场之中，，它所管理问题涉及的标的人口较少。公共部门采用私部门管理工具有利于我国公共部门提高公共服务效率，随着近年来市场经济的不断完善和发展，利益博弈进入公共管理领域，我国公共管理公共性受到威胁。而私营部门管理是新公共管理理论基础，公共管理将私部门管理手段运用于公共部门，以顾客为导向的管理理念与管理哲学，满足民众的需求。比如通过绩效管理使公共管理组织的激励约束机制有了依据，，改变政府机关的浪费，加快了转变政府职能，引入竞争机制实现公共管理主体的多元化，借鉴卓越企业的先进管理经验，进一步健全公共财政体制，打破公共部门的垄断局面，更加注重社会管理和公共服务，广泛运用科学管理方法，构建科学的公共部门绩效评估体系，改革和创新公共部门管理方式，引导政府工作人员树立正确导向，重塑公共部门管理的业务流程，实现公共管理主体的多元化，使公共部门更有效率和活力。又比如实现标杆管理，促进公共管理组织学习和变革，彼此合作、信息分享，主要以竞争者为对象，并了解对方是如何实施某项具体程序，希望创造组织的成长空间，发展出新的、能符合未来挑战的能力，充分利用好战略管理手及长期发展战略，不断提高自身管理能力。

参考文献:

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［3］武玉英．变革社会中的公共行政—前瞻性行政研究［M］．北京:北京大学出版社，2005．

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第一，从主体来看，“公共性”体现的是公共管理的价值取向、职业态度、观念和信仰。公共管理主体是由国家、政府和社会公共组织共同构成的(这里的国家与政府是从狭义的意义上来说的)。“公共性”要求公共管理主体把从事公共管理作为一种崇高的职业追求和人身价值目标以及崇高的信仰，有随时为公共管理奉献和服务的精神，而不是在公共管理过程中进行索取，要说索取，那就是在从事公共管理职业中得到精神的满足。“公共性”要求公共管理主体必须具有公共管理道德责任。公共管理道德责任，是指公共管理主体依法行使公共管理行政权力，从事国家事务和社会公共事务管理所担负的道德义务。公共管理的道德责任在内容上表现为自律和他律的统一。道德自律体现的是公共管理主体的一种高度的道德责任感，一种通过公共管理主体内心的道德信仰、意识与信念的强化的自律责任，是公共管理主体履行“公共性”职责的内在驱动力;道德他律是一种法律责任，是公共管理主体接受来自社会的公共监督，是将公共管理主体应遵循的职业道德法制化，从而将道德责任上升为法律责任。通过道德他律防止公共管理主体的权力寻租行为、工作上的失职读职以及社会交往中的权钱交易等道德性缺失行为。这样通过道德自律和他律的共同作用来实现公共管理“公共性”要求的为社会提供公共产品和维护社会正义的目的，实现“公共性”要求的“公共人”的社会良知与责任。

第二，从对象来看，“公共性”体现了公共管理的服务精神。公共管理的客体或对象是指公共事冬包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。“公共性”要求要对公共事务进行有效管理，以利于公共管理目标的实现。对公共事务的管理不是一般意义上的企业或行政管理，而是一种依据公共权力的管理。公共权力是公民授予的，公共管理主体与公民之间是一种委托一的关系，公共管理主体在运用公共管理权力进行公共事务管理时，必须受到公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志，体现的是为公众服务的理念。公共管理强调的是以顾客为中心的服务而非以政府为中心的控制，使公共权力的运用最大可能地给公众带来好处;强调公共管理者的道德约束，从而使其成为权力约束的辅助力量，避免公共权利私人化;追求公共管理的社合贫任，实现公共权力和责任在社会范围内的一致性闭。因此，根据公众的需要提供公共服务是公共管理的应有之义，也是公共管理得以合理和合法存在的依据。

第三，从手段来看，“公共性”是公共管理公正、公平伦理内涵的表现。公共管理是运用公共权力为手段，通过解决公共事务和公共问题，以实现公共利益为目的的管理。公共权力作为公共管理合法性和合理性的手段，是由广大的人民授予公共管理主体的权力，公共管理只有体现广大人民的意愿，做到为人民提供一种公正、公平参与政治和社会机会的政策和制度保障。公共部门自身的活动首先就必须体现公正和正义，才具有合理性和实用性。公共管理只有为人民提供了公正的制度环境和公平的社会机会，才能充分实现广大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共权力的公共性要求才得以实现。也就是说，公共管理只有体现公正、公平的伦理要求，才能实现公共管理手段的公共性要求。或者说，公共管理手段的公共性要求充分体现了管理的公正、公平的伦理内涵。

第四，从价值目标看，“公共性”体现了公共管理中全局的观念和平衡的理念。公共管理的价值目标就是实现公共利益。公共管理主体是由各个公共部门和公共组织组成的，每单个的部门，将面对着自身利益和公共利益的追求。公共管理是一种将市场理念引人公共领域的管理，强调个体利益是市场理念的要求和特点，而.且个体利益也是单个公共部门得以生存的条件和不得不考虑的问题，然而，公共管理又是以实现公共利益为最终的价值追求和合法性基础。这样，公共管理部门在面临部门利益与公共利益发生冲突时，具备全局和平衡的理念是至关重要的。公共管理中各个公共部门若不具备全局和平衡的观念，只顾自身的部门利益或者说是自身部门的利益总是优先考虑，就谈不上公共利益的实现，尤其是针对国际犯罪的预防与惩治、全球环境问题的解决等具有全球意义的公共利益的实现就更是无法保障了。公共管理的出现以及其对公共利益的价值目标追求的“公共性”就是要求公共部门要以全局为重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下实现部门的利益。

2公共管理主体的道德性—“公共性”的实践基石

从人的道德行为来看，道德性是人在群体生活和职业实践活动中所具有的行为品质，是人的道德行为的最直接、最根本的道德动力。道德存在是人的本质属性，是人的行为选择的基础和根据，而道德性是人的道德存在的表现形式。因此，人.的道德行为即德行是人的道德性的外在表现，德行是由道德性决定的。人在从事某种职业时，其行为是否符合该职业的要求以及是否作出道德选择，是由其自身具备的道德品质决定的。只有具有了该职业要求的道德品质，他才能在职业过程中做出合乎职业要求的道德行为结果。公共管理是一种以公共政策来治理社会的服务型管理模式，公共管理的伦理内涵是通过公共政策所体现的道德内容表现出来的。公共政策的实质是权利和义务的分配，是社会资源、财富和利益的分配，这就决定了制定和执行公共政策不可回避的价值问题，即体现民主政治的核心价值—公正和公平问题。公共管理主体只有内生具备合乎社会伦理和道德要求的正义、公平和良心的品质，才能在公共政策的制定和执行过程中维护社会的公正与公平，实现公共管理政治或经济的正义;才能作到对权利和义务以及社会资源、财富和利益的平等、有效分配，实现公共管理手段的公平、平等原则，实现公共管理目的的效率原则。这样，公共管理主体是否具备公共管理所要求的正义、公平和平等等道德品质及其道德品质与公共管理要求的道德性的一致程度，直接关系到公共管理道德内容和道德目标的实现。从公共管理伦理体现出的4个“公共性”内涵可知，公共管理主体的道德性是公共管理中“公共性”伦理内涵实现的前提和基础，是贯穿于公共管理全过程的枢纽和桥梁。公共管理主体具备了公共管理的道德性，有利于公共管理主体在职业过程中始终坚持公共管理的职业信念，指导其行为选择，从而导致合乎公共管理职业要求的行为结果。公共管理主体的合乎公共管理的道德选择和行为结果表现在:首先，保证了其作为公共管理主体的合法性和合伦理性，实现了公共管理主体的“公共性”内涵;其次，由于公共管理主体具备了公共管理要求的道德品质，尤其是其将公共管理作为内心信仰的职业，作为其人身的价值追求，保证了其在管理过程中自始自终坚持服务的精神和态度，实现了公共管理对象的“公共性”;再次，公共管理主体利用公共权力，通过合乎公共管理伦理、道德要求的公正的政策、制度的制定，为公众提供公平的、广泛的参与政治、经济和社会的管理事务的政策和制度环境，实现了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因为以上的几个“公共性”的实现都是以实现公共管理的价值目标—公共利益为核心和宗旨的，所以，在以上的几个“公共性”实现的同时公共管理的价值目标的“公共性”必然得到实现。综上所述，公共管理的“公共性”的实现是以公共管理主体的道德性为基础和前提的，公共管理主体是贯穿于管理全过程的桥梁和枢纽。

3公共管理主体的道德性要素

通过以上的分析可知，公共管理主体的道德性关系到公共管理的“公共性”伦理内涵的实现以及实现的程度和效果。公共管理主体的道德性作为一种道德品质是可以通过教育而获得和积累的。公共管理主体应具备什么样的德性呢?

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【中图分类号】D035

公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。

一、公共行政与公共管理的区别。

第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。

第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。

第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。

二、公共行政与公共管理的互动关系

公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。

第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。

第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；

第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。

结束语：

公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。

参考文献：

[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.

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从管辖领域来讲，在政府授权下，民政部门行使公共管理职能的边界范围称为民政领域。该领域旨在服务全体民众，以民主方式实现公益性的管理目标，体现着政府的公共服务和社会管理职能中的绝大部分内容。因，民政领域具有公共性。

从资源来源讲，政府权力的实现需要一定的财力作为保障，其中绝大部分来自于税收。因此，来自于全体公民的税收是政府实现民政管理的基础性保障。同时，政府的公信力是其另外一个不可忽视的资源，只有赢得公众的信任，才能更好地推进民政管理。

从权力行使来讲，政府的权力取之于民、用之于民，代表着全体民众的根本利益，向民众负责、受民众监督。而其权力的行使是通过各级具体的机构和部门来实现的，民政部门就是政府在民政领域内权力的具体执行机构。因此，权力虽然在不断传递，但其公共性质从未改变，民政部门的权力同样具备公共性。

二、当前民政的公共性现状研究

虽然从理论上来说，民政系统应该属于公共性系统，但在现实生活中，其与民政管理视角下的公共性要求仍存在一定的差距，具体表现在一下几个方面。

第一，民政管理手段不健全。在具体实践中，公共管理主体只有凭借公共权力动用公共资源才能实现有效的社会管理，公共权力是的表现形式是法律法规，公共资源更是政府财力和社会协同的集合体。因此，只有在完备的法律体系保障下和充足的公共资源前提下，政府管理才会真正产生效力。

从民政部门现实情况来看，据统计，目前我国与民政相关的法律法规、规章制度有70余部，但没有一个是专门来规范民政工作的。除此之外，民政相关法律法规与时代脱节，具有严重的滞后性，在解决民政工作相关问题中容易造成被动局面。在财政保障方面，分析近年来民政工作资金来源可以发现，其中绝大部分来自于国家财政的支持。而在国家财政支出中，对民政事业的投资所占比重是相对偏低的，这与民政部门承担的管理职能并不匹配。

由于民政管理的覆盖面较为广泛，因此与妇联、工会、残联等团体和组织的工作联系十分密切，能否与其他部门协调配合是检验工作成效的重要因素。长期以来，受传统观念影响，我国民政部门开展工作大多依靠行政手段，协调动员机制并不健全，借助社会力量方面缺乏创新，社会动员和部门配合方式较为单一。

第二，民政管理主体比较狭隘。公共管理的主体包括政府组织与非政府组织。上个世纪90年代以来，各种非政府组织逐渐参与到公共管理当中充当政府组织的有力补充，向社会提供多样化的产品与服务，可受到政治考虑、经济发展等多种现实因素的影响，非政府组织的作用并没有得到充分发挥。

从民政管理领域来看，随着我国改革逐渐步入深水区，各种利益关系错综复杂、社会结构也在发生深刻变化，单纯依靠政府组织很难做好管理工作。而民政管理部门并没有树立开放的思维，以包容的心态与引导非政府组织发挥作用。在民政管理相关政策的实施和监督过程中，政府组织大包大揽，可由于自身存在的局限，难以满足人民群众日益增长的多样化、个性化需求，不仅增加了行政成本，还拖慢了工作效率。

第三，民政管理价值定位不明确。作为公共管理中的重要一环，民政管理的目的是通过在社会公共事务领域的一系列政策措施，维护社会稳定，最终实现公平正义和民主自治。可是，长期以来，我国民政管理工作的价值定位一直保持在服务性，脱离了其本质属性。这种定位偏离经济社会发展对民政管理工作要求的定位，不利于基层民主制度建设，也影响着公民社会建设。

三、如何构建公共管理型民政

首先，加强民政法制化建设和发展。法制化是确保公共管理效力的重要因素，因此，我们应当尽快将民政管理纳入法治化轨道，确保民政工作有法可依、有法必依。其中最重要的是找准定位，明确民政管理的核心价值与根本目的，依次为抓手建立并完善民政管理法制体系，同时加大对执法的监督力度，为公共管理型民政的建立奠定坚实的法律基础。

其次，转变传统观念，树立“治理”理念。在公共管理理论中，政府的角色应该是政策的制定者而非执行者，我们要调动全社会参与民政管理工作的积极性，鼓励非政府部门以及相关社会组织参与到民政管理中来，由政府进行统一协调和统筹，其他部门和组织各尽其责、各司其职，共同为构建管理型民政服務。

同时，还要树立合作理念。政府的民政管理工作受到财政、人力资源等因素的限制，不可能事无巨细、面面俱到，在某些方面和地域要与依靠其他组织，因此具体事件具体分析，将公共性程度较高的社会事务划归政府部门负责，将社区性群众事务等公共性较低的事务交由非政府组织管理，积极树立合作理念，实现良性互动，才能真正实现公共利益最大化。

第三，建立公共管理型民政财政保障机制。在公共管理型民政财政保障中，民政事业费，即国家财政预算中专门用来维持和发展民政事业的款项，是构成主体，应当以法律形式确定其在国家财政支出中所占比重和金额。

除此之外，还要制订一套科学完善的测算民政财力弹性增长指标体系。社会公共需求是支撑民政事业长足发展的根本动力，以税收为主的改革财力是确保民政事业发展的资金基础。民政财力弹性增长指标分两部分，即民政财力需求弹性指标和民政财力供给弹性指标，方便精确测算民政事业费，为建立公共管理型民政奠定财力基础。

参考文献：

[1]周艳玲.构建基层民政工作存在的问题及对策[J].民营科技，2013（11）：273—273.

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自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。

一、公共管理的本质特征

1.公共管理的合作性

公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。

2.公共管理的公共性和服务性

公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。

二、公共管理之时代性

公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。

由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。

结语

从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）

参考文献：

[1] [美]迈克尔・H・莱斯诺夫.二十世纪西方政治哲学家[M].北京：商务印书馆，2002：118.

[2] 武家磊.论公共管理的本质和目的――以社会契约论视角[J].安徽职业技术学院学报.2013（01）

[3] 张剑锋，刘秀荣.论“服务是管理的社会本质和自然本质”[J].江苏商论.2012（04）

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自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。

一、公共管理概念

何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。

有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说：“说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。

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二、公共管理的本质特征

公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性

公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式；第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。

(二）服务性

在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么？其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它：（1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。（2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。（3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。

(三）合作共治性

合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用；反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示：政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面——去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。

三、公共管理的时代性：公共管理何以成为当代全球关注的焦点

全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。

技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置；国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长；传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自主权甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实：全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。

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中图分类号：FU71 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）04-0101-01

一、前言

尽管公共管理的模式变得越来越完善了，可是在公共管理当中依然有一些与当下我国情况不大符合的问题存在，这也会对公共管理造成不利的影响。在公共管理当中的质量检测，则能够在一定程度上改善这个问题，让公共管理变得更加质量保证。

二、公共管理与质量检测

1.公共管理

对于公共管理而言，它的基本理论以及方法实际上就是宏观管理以及政策研究的依据与基础，对于公共管理的成熟程度以及研究的规范水平也是代表着它的研究进展与进度的重要标志与证明。我国当下公共管理的特点与国家的具体发展、人民生活、经济以及社会主义的民主制度都有着密切的关系。在公共管理的具体过程里面，它是有我国的一些特殊性体现的，同时它也意味着在国家与党的领导之下，政府的宏观规划得到坚持，只是，因为我国的国情特殊之处，在公共管理当中也有和其他国家不一样的地方存在。不同的地区之间实际上有发展不平衡的情况存在，而人口数量的庞大，经济发展的不协调等，都会影响到中央宏观调控。不过，这些都要求政府能够对地区的管理结构进行优化调整，并且在宏观调控的基础上将社会集中管理的优势发挥出来。

自从改革开放之后，我国也经历了由计划经济到市场经济的转变，这也让过去的体制当中的行政管理理念和当下的经济发展已经没有办法发挥出应有的作用了。除此之外，过去的体制有权利过于集中的缺点，导致了不少的社会问题也导致了的出现，这对于市场经济的发展来说是十分不利的。是以，进入到了市场经济的环境之下后，有关于我国的经济管理体制也需要有所改变与改革，这就需要在公共管理展开的时候能够将权力下放，也就是说将中央的权利下放到地方，同时强调有关于权利的自主性问题，让基层能够在公共管理当中更加具有积极性。

事实上，国际公共管理其内容就是我国公共管理内容的建立基础与依据，我国的公共管理需要对国际上的一些经验进行借鉴，再结合我国自身的情况将符合与适合我国当下国情以及经济体制的管理内容制定出来。有关于公共管理的内容，既包含了政府管理标准是把生产力以及人民生活水平的提升作为目标，也包括公务员在行为上的规范化以及行政问责做到统一，还包括了国有资产管理和保护产权、公有制经济和市场经济、公民自由自和社会公正之间的结合，以及对于公共行政的过程里面人民性和公共性的强调等。

2. 质量检测

质量检测对于被检测的对象或者内容来说，实际上就是质量保证的重要存在。通过质量检测，可以对于质量特征有一个非常清楚的认知与了解，也更好和质量标准进行比较，从而判断其合格还是不合格。想要进行质量检测，通过需要利用相关的部门或者是结构，让专业工作人员来完成。通过质量检测，也能够掌握更多相关的数据，这些数据基础也是管理控制的重要基础与依据。质量检测也能够让很多问题被第一时间发现，从而得到及时的解决与改善。质量检测在质量形成里面是起着非常重要的作用的，同时也有着非常重要的地位，它能够将质量关把好，并且能够对双重性质进行鉴别。

质量检测能够不断发现问题，从而让管理得到加强，与此同时，它是以检测机构合法作为基础的，也就等于是受到国家法律法规的约束与限制。如果不具有相应的资质，没有得到相关机构或部门的监督授权，是没有办法进行质量检测的。质量检测的市场现在来说还并不是完全开放的，而检测行业实际上是一个具有很强政策导向性的行业，这就很容易导致不同地区的检测市场相互独立的情况出现，也就存在市场化的程度差异。通常情况下，质量检测的结果其准确性与科学性是受到检测单位本身的能力与水平、素质等方面的影响的。检测人员是否具有应有的专业知识水平以及能力也对质量检测有着很大的影响，而国家应该注重检测人员专业水平的提升问题。检测单位也应该采用综合素质高的检测人员，从而让质量检测更加具有权威性，除此之外，国家相关的法律法规的遵守也是检测工作顺利进行的保障。

三、质量检测在公共管理中的重要性分析

1.质量检测可以让公共管理的质量更有保证

在公共管理的过程当中，一般只能够靠自检以及负责监督管理的单位进行抽检，来让管理质量更有保证。借助于质量检测，则能够更好的发现问题所在，并且针对公共管理当中存在的问题采用对应的措施来改善这些问题。这也能够让公共管理更加顺利，让公共管理的每个环节都能够得到很好的把关，从而提升公共管理的质量。质量检测是可以在公共管理的过程当中贯穿始终的，这也让公共管理多了一层保证。对于公共管理而言，质量检测也是很重要的一种监督管理的方式。借助于拥有足够资质的检测单位对公共管理的质量进行检测，并且将公平公正且科学权威的质量检测报告给出，也能够让公共管理有足够的质量评定依据。质量检测还能够为公共管理提供更多的数据，这些数据是能够对公共管理的水平做出合理的反应的。假若公共管理当中出现了事故或者问题，也可以借助于质量检测追查原因，从而确定责任问题。质量检测其实也是对于公共管理完整性以及规范完善性的检测，借助于质量检测，能够让公共管理的规范变得更加完善，对于其中存在的问题，也可以在第一时间进行改善与调整。质量检测让公共管理的质量得到了控制，这样在公共管理的过程当中，就等于有了更好的监督，也能够更加规范的进行。

2. 质量检测能够让公共管理的成本得到控制

在公共管理当中进行质量检测，它在对公共管理的质量进行监督管理的同时，也让公共管理的成本得到了一定程度的控制。这是因为，借助于质量检测，能够让公共管理当中一些不必要的或者是质量不达标的内容或者部分被剔除，这就避免了不必要的浪费从而达到成本节约的目的，也能够让公共管理的效益达到一个更好的水平。在此之外，通过质量检测，还能够让公共管理当中一些新的应用有了检定与检测，并且借助于质量检测的结果来对它们是否能够满足或者符合公共管理的要求进行确认。这从另一方面来说，也是对于公共管理当中新的应用的使用与推广。

在公共管理当中，会涉及到很多的内容与对象。借助于质量检测，可以对这些内容与对象有一个更全面的了解与掌握，而检测结果也是对它们的一个判断依据与基础，这就能够将一些不好的应用避免。质量检测对于每一个环节的控制与把握，在提升质量的同时，也减少了重复工作的可能性，这等于是让公共管理的成本得到降低，经济效益得到提升。质量检测的存在，让公共管理中存在的问题与缺陷都更容易被暴露出来，这些缺陷与问题的及时发现，也等于是避免了更大和更多损失的出现。

四、结束语

对于我国当下的公共管理而言，它还存在着不少的问题需要改善和解决。借助于质量检测，能够让公共管理当中存在的问题与缺陷暴露出来，也更利于对于公共管理的改善与完善，既能够降低成本又能够提升经济效益，更能够保证公共管理的质量。

参考文献：

[1] 唐兴霖，尹文嘉.从新公共管理到后新公共管理――20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评[J].社会科学战线.2011（02）.

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世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

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但是，伦理话题所表现出来的这种普遍性其实只是一种历史现象。在20世纪，一个明显的社会发展趋势就是社会生活领域的分化和科学的分化，社会生活在以往的历史发展的前提下进入了加速分化的阶段。同样，科学的学科分化也令人目不暇顾。在这种情况下，伦理话题的普遍性与特殊性的辩证法开始得到证实，存在着一般性的伦理研究和特殊的伦理研究并存的科学事实。一方面，重复着以往时代的伦理话题继续加以研究，依然是伦理学的主流，甚至出现了更为系统、更为深入的伦理哲学省思。另一方面，关于具体的社会生活领域的伦理考察也吸引了大量学者的兴趣，人们深入地分析一些具体的社会生活领域中的特殊的伦理关系类型，提出职业道德规范体系的建设。这就是在20世纪后半期开始成为伦理学研究热点的职业道德研究。公共管理伦理学就是在这种科学和社会发展条件下建立起来的一门科学，它是作为对公共管理领域中的伦理关系作出专门研究的科学，并根据这一专门研究对公共管理的价值取向和公共管理者的职业道德规范作出规定。

“公共管理伦理学”是一门新学科，它的前身可以看作为“行政伦理学”。在稍早的时期中，人们曾经试图通过对行政体系作出伦理思考去建立行政伦理学，但这个尝试并没有引起广泛的关注。根据韦伯等人经典的官僚制理论，行政体系是建立在工具理性的基础上的，它的基本特征表现为对科学性的追求，所以，以谈论价值问题为宗旨的行政伦理学一时很难得到人们的认为。近年来，行政管理的问题开始出现了社会化的趋势，它不再仅仅是属于政府专有的管理形式，而成为一种扩展到许多非政府的社会公共部门的管理形式。当行政管理的方式被推广到非政府部门的时候，传统的行政管理方式出现了许多不适应的情况，因而需要改革和调整。一方面，使传统的行政管理方式被改造为适应非政府公共部门管理的管理方式；另一方面，这种管理方式在非政府部门的成功又对政府部门的行政管理提出了改革的要求，要求政府部门的管理也采纳非政府部门的管理经验。这样，就出现了公共管理这个特殊的管理形式。可见，公共管理是从传统的行政管理中发展而来的，但又不能根据传统的行政管理的理论和观念来认识它，它是一种新型的管理形式，根据管理学的术语，干脆把这种管理形式称作为管理的新模式。

公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，是公共管理这种新的管理模式提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现决非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新管理模式，是历史发展的必然结果。从逻辑上讲，管理的历史是与人类的历史一样久远的，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称作为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称作为人的。我们无法设想，一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变必然是一个整体进化的过程。人是在社会的整体中才能成为人和被看作为人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，他的最为基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的。但无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在最为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。

行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些“类国家”的原始部落中就已经开始出现了行政管理的问题。但是，如果我们把这些原始部落称作为“类国家”的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作为“类行政管理”。因为我们谈论行政管理的时候，实际上我们是把包含着这样几项内容的管理形式称作为行政管理的：(1)有着相对固定的行政等级序列；(2)有着相对固定的行政管理人员；(3)有着相对稳定的自上而下的行政授权；(4)最为根本的，还是出于社会秩序的需要而从事的管理，这一点是它区别于其它形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种以非盈利为目的的管理，它所服务的是社会长远利益或根本利益，在迄今为止的社会历史过程中，这种所渭社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。

行政管理的出现标志着管理领域和管理类型的分化，或者说，行政管理的出现是社会分化的结果，当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。如果说在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于一个特定集团的统治的要求的，是服务于阶级利益的实现的。这种行政管理的范围，也主要表现为以对官吏的管理为基本内容的管理，它的外部功能极其有限，在国家政权的运作体系之外，存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等等，这些管理与行政管理联系并不紧密，同时存在很大差异。当然，从历史上看，在特定的历史条件下，惟有行政管理发展比较充分，其它形式的管理对于管理史的研究来说，都具有加以考察的价值。

从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段。在近代社会出现以前的漫长历史时期内，行政管理作为阶级统治的工具而存在，一切行政管理的活动都从属于统治的目的。所以我们把这一历史时期中的行政管理称作为统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于校正行政管理的排外性起了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理的出现，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速增长。我们把这种历史趋势的成熟形态称作为管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公共的参与，更多地接受社会的监督，甚至存在行政管理社会化的可能性。在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。所以，近年来，人们把近代成长起来的管理行政称作为公共行政。但是，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且也不再是凌驾于社会之上而对社会所实施的管理，它是一种从属于服务的目的而建立起来的，不仅在客观的制度或体制设置上体现了为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中深深地蕴含着时时处处从公共利益出发，为公众、为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们常常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。

二、在行政学的演进逻辑中看“公共管理伦理学”

近代行政管理的发展大约在18世纪开始有了自己的理论陈述，而系统原则的制定是在19世纪末和20世纪初作出的。1887年威尔逊发表了著名的《行政之研究》的论文，提出了建立专门的行政管理科学的构想。威尔逊建立行政管理学的构想，实际上是对近代以来行政管理专业化的总结性意见，被我们称作为管理行政模式的理论表述。然而，行政管理学的提出，本身就意味着行政管理从自然发展走上了自觉建构的进程。也就是说，自威尔逊开始，行政管理的组织、体制、程序以及行政人员的作用，都进入了学者们的研究范围，成为专门研究的对象。这样一来，行政管理的经验可以得到及时的总结和概括，而行政管理学的研究又极大地促进了行政管理实践的发展。所以，对20世纪行政管理的研究，往往可以通过研究它的理论形态而得到一个完整的概观。

我们说威尔逊的论文《行政之研究》提出了建立专门的行政管理学的构想，这决不意味着它的贡献仅仅在于提出了这样一项建设性的意见，而应当理解成整个人类行政管理历史的继往开来。威尔逊之所以能够提出这样的建议，是基于对人类行政管理的历史的深刻认识下提出的，反映了行政管理实践的客观要求以及人们希望对行政管理的规律和技术进行专门探讨的要求。比如，行政管理与其生态环境的关系、行政管理专门化中的法制建设、行政管理殊的技术性要求、行政管理自身的特殊目标等等，这些问题都被涵盖在威尔逊的建议之中了。所以，威尔逊关于建立专门的行政管理科学的建议能够得到热烈的响应。

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随着中国社会整体向市场经济体制的转型，高校对大学生的管理活动不断出现新变化，产生新问题。以大学生的住宿方式为例，“校方如何安排和管理才合适”就是一个极有争议的问题。目前校方提供给学生的住宿方式主要有两种:要么按同一班级人住，而不考虑学生及其家庭之间的经济差异;要么打破院系和班级编制，按学生及其家庭的经济承受能力而选择不同收费档次的公寓或宿舍。这类问题看似微不足道，但如马斯诺所谓的“最低层次的需要”得不到很好的解决，会给学生的学习和生活带来很大的困扰。如果推而广之，实际上关涉大学管理者如何理性决策，而其关键在于大学管理者如何把握公共决策中的公共性维度问题。

就大学生的住宿方式问题来说，管理决策至少涉及如下几个方面的判断:

一、管理对象的属性认定

为什么会产生大学生到底按班级住宿还是按经济能力安排的纷争，这里首先涉及大学生的身份认定问题，即管理对象的属性问题。问题的实质在于:与初等和中等教育的强制性义务教育性质不同，高等教育不是义务教育，而是既带有教育性质，又带有服务行业商品化的性质。高等教育实行收费制度就是这种商品化服务、经济性质的体现。我们通常在探讨教育的基本属性时，会说教育的政治属性、经济属性和文化属性，但它的本质属性还是培养人的社会活动。基于此，大学生相应地就具有双重身份属性—既是大学的客户，又是高等教育的对象和产品，是教育的对象和未来国家社会的公民。对于大学生的这种双重身份，视角和侧重点不同，相应的价值观和采取行动的抉择也不同。

二、管理目标的价值认同

对于大学生身份属性的不同认定，由此也引导出两种不同的高等教育的价值观—高等教育的平等和效率的矛盾对立。

教育平等和民主思想最早可以追溯到孔子“有教无类”的思想主张。我们所理解的高等教育平等的含义，有两个基本点:第一，教育平等与社会经济发展、人们的价值观念等有密切关系，在不同历史时期，教育平等的内涵也有所不同，教育平等的概念只有放在特定的范围内才能确定出它的准确含义;第二，高等教育平等是一种理想和现实的复合体，作为一种理想，任何人都不受限制地享受高等教育的各种权力和资源，任何人为的障碍(个人的经济收人和社会地位的差异)都是不合理的，人们甚至还试图借助高等教育平等达到消除社会差异的目的。“高等教育平等”作为一种理想，包括三个方面:(一)进人高等学校的机会均等;(二)接受高等教育的过程平等;(三)接受高等教育的最后结果平等。

由此可见，高等教育平等作为一种理想所追求的是绝对平等。然而，现实中的“高等教育平等”只是相对的，不平等则是绝对的。目前，任何国家和地区的高等教育都未能实现理想的平等，高等教育存在着各种不平等的事实:城乡之间的不平等、贫富家庭之间的不平等，等等。从理论上讲，“高等教育平等”的实现程度可以不断提升，但永远不可能完全达到绝对的平等。随着人们对高等教育的要求不断增长，使得高等教育平等问题也日益凸现出来，成为人们关注的焦点。

教育平等主张每个人不受外部条件限制平等地享受教育权利(包括人学机会、各种教育资源等)，而教育效率又涉及到投人和回报的比例关系，教育效率它追求资源的合理配置，追求投人与回报的利益最大化。显然这两种价值取向总是处在相互矛盾之中。把大学生当作客户，必然要追求高等教育的效率;把大学生当作受教育的对象和未来国家社会的公民，必然要追求高等教育的平等。是高平等低效率，还是低平等高效率?面对这种矛盾，到底是更注重其一还是兼顾两者，如此，抉择就需要依据。

三、管理抉择的依据选判

上述大学生的住宿方式问题，就管理对象的公众性、管理目标的社会性特征，无疑使对其管理成为一个公共决策的过程。英国政治哲学家戴维·米勒在《社会正义原则》一书中谈到了公共决策的合理性和正义性问题。他按组织、社区、群体和共同体的结合紧密程度，划分如下三种“公共性维度”:第一种是团结型社区(家庭、宗教团体、职业协会等紧密结合的小团体)，其正义原则是按需分配;第二种是工具性联合体，如公司、社区等经济性关系，其正义的标准和原则是“应得”—所得与贡献相等;第三种是公民身份的联合体，如国家、民族等，其正义原则是“平等”，特别是“法律上的平等”，对应的主体是“公民的主体。”

戴维·米勒的理论核心用一句话来概括就是，“公共性维度”是进行“公共决策”首先要考虑的前提条件。根据这个“公共决策”的原理来看大学，大学是第二种和第三种公共性维度的复合体，也就是说既有“工具性联合体”的特征，又具有“公民身份的联合体”的特征。相应地，大学在对学生的住宿安排和收费方式等问题上，是更注重“应得”地效率原则还是教育平等原则，取决于该大学的“公共性维度”或公益性程度如何。

我们知道，国有大学和私立民办大学在“公共性维度”或公益性程度方面就有很大的差异。两者的差异主要由大学的资源配置方式决定并体现在两个方面，其一是国有大学的存在和发展主要依赖于国家、社会的投人，更多地反映为社会公众的共有性，而私立民办大学在创立之初主要依靠私人资本的注人，并依赖于办学维系其滚动发展，社会公众性较低;其二，尽管两者的培养对象都是未来国家社会的公民，具有“工具性联合体”的一致性，但国有大学的工具目地更加注重社会效益，因此其“工具性联合体”的特征实际很大程度上具有公众性，而私立民办大学因其生存、发展的需要，比较偏重于办学的工具性效益。而当大学的工具性特征比重偏高时，其“公共性维度”或公益性程度就会相应降低。

由此可见，大学的公共性维度不同，进行公共管理的抉择和采取的行为方式也就应该区别对待。对于国有大学来说，应注重高等教育平等的考量，特别是精英大学，它的“公共性维度”的瞩目性及其自身作为优质资源的稀缺性，更加强化了高等教育平等的要求，一则是社会公共资源的倾斜要求公正、平等地分享国有精英大学的高等教育机会;二则是作为社会教化的重镇，也理应将公正、平等的理念落实于平常的管理活动中，熏陶现在的学子，未来的公民。而不能按家庭出生背景、经济条件等将尖子学生分成三六九等;对于私立民办大学，它更加注重对高等教育效率的追求来获得紧缺的办学资源，这也无可厚非。 转贴于

四、管理决策的现实考最

然而，理性的决策离不开对现实的考量。决策的过程关键是达到一种合理与现实折中的平衡。对两种相互矛盾的高等教育价值取向进行抉择时，是“效率优先兼顾平等”，还是“平等优先兼顾效率”，要依我国经济社会发展水平和高等教育办学实力等具体国情而定:其一，我国社会经济和教育发展水平都还相当落后，我们是“穷国办大教育”，而国际竞争又相当激烈，这些都必须要提高高等教育的效率，从而实现社会与高等教育的快速发展;其二，要正视高等教育过程中各种不平等的现实，兼顾“平等与效率”，发挥社会主义制度的优越性，实现最大可能的平等:一方面，最大限度地满足人民群众对高等教育的需求;但另一方面，我们是“穷国办大教育”，因而对于不平等的地方，则只能用现实的、发展的眼光来看待。在高等教育经费紧张的情况下，需要提高高等教育的效率，而高校收费制度(住宿费只是其中一项)可以保证教育经费的稳定来源，对高等教育的发展有利。因此，现实选择与总的趋势是“效率优先，兼顾平等”。这也是大学作为一种复合体在当前的现实条件下，其“工具性联合体”的效用要求偏重于其公民身份联合体平等诉求的妥协与调整。

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中图分类号：C93-0 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-0-01

长期以来，通过从公共管理实践中所总结出来的经验，人们已经逐渐地意识到，公共管理主要涉及到的是社会群体。现在，社会已经步入到信息化时代，有很多的信息已经通过计算机网络实现了全世界的共享。信息网络的存在，无形中将人与人之间的距离拉近了。公共问题的权力共享也在这种背景下建立了起来。

一、协作性公共管理的背景

协作性公共管理就是在组织和群体中所存在的一些问题，需要采取合作的方式来解决。理论上对于协作性公共管理，我们可以理解为其主要目的就是要实现诸多领域的整合或共享。对于某一结果，单个部门很难于更有效实现或者独自无法实现的时候，就可以采取协作的方法，将两个或更多部门中组织间的信息、资源、活动和能力等方面相联系，通过这种联合的方式实现预期目的。由于解决问题所涉及的部门会很多，这就有必要采取协同解决的措施。公共部门、私人部门和非营利部门协作可以为公众提供高质量的公共服务，并协同解决复杂的社会问题。电子政务的发展，是协作性公共管理兴起和发展的重要因素。

从协作性公共管理的背景上来看，从上个世纪的末期，一些国家就开始思考如何更有效地为公众提供公共服务，英国、新西兰、美国和加拿大等国家都对这个问题进行了探讨。10多年来，协作性公共管理领域在公共行政中被展开了。

从协作性公共管理的发展背景上来看，主要涉及到两个方面，即社会变革和部门失灵。

（一）社会变革

通常意义上我们所理解的“社会变革”，就是指社会处于不同的阶段，在不同阶级之间的调整和利益分配都要进行不同程度和不同形式的调整。一般所涉及到的重要领域包括有经济、政治、文化、司法、军事等。

按照“社会变革论”的理解，面对“跨边界公共问题”的不断涌现，政府在治理多方面问题的时候，就需要面对全新的社会环境。这些问题呈现出的多样的生态趋势，涉及到多个部门、多个管辖区，甚至于覆盖到了整个社会范围。这就需要有关部门，包括能够涉及到的私人部门、非营利组织共同行动，与公众直接协同配合，以实现有效应地应对和解决这些跨边界的问题。

有关部门构建跨部门协作治理网络，以资源整合为主线所建立起来的公共管理模式，突破和超越了地区和部门的管理局限，使得公共部门的工作人员在履行自己的工作职责的同时，围绕服务对象的需求和偏好，令自己始终处于复杂的工作状态当中，从而影响到了工作效率。那么制定公共政策、有效实施公共项目和实现公共责任的新战略势在必行。

（二）部门失灵

面临着诸多的社会问题，通过传统的官僚体制已经无法解决了，那么，政府就需要采取新的更为有效的策略。信息时代将整个社会带进了网络共同体中。相关部门，甚至于跨部门职能以及边界联系的组织结构都可以相互联系、相互渗透，以协同工作的方式，走向跨边界、跨部门、跨层级和跨行业协作管理。从这个意义上来讲，跨部门协作就被普遍认为是解决组织“碎片化”和专业任务分工的一种有效方法。可见，在治理复杂性社会问题上，传统的方法由于能力有限，并导致了管理效果不佳，于是就催生了协作性公共管理的兴起。

二、协作性公共管理的内涵及对公共管理转型的意义

（一）协作性公共管理的内涵

协作性公共管理，所实现的是一种共同的资源与整体化的治理结构。在公共决策与公共服务过程中，所采用的管理体制是互动式、参与式和协作性的，将不同部门以及不同辖区的权力、职能、资源和优势通过信息化的方式形成一个共同的资源与整体化的治理结构。

从这个角度来分析，对于协作性公共管理可以理解为其是建立在资源依赖、交易成本和网络治理的理论基础之上的。只有当不同组织以及不同部门之间形成一种资源依赖的时候，才能够实现合作关系。也就是说，当一个部门有必要依赖其他的部门所提供资源才能够完成目标的时候，安排有助于强化部门间资源交换与合作关系是非常必要的，以提供更优质的公共服务。

以资源相互依赖为基本条件，建立协作性公共管理，可以将部门资源和获取竞争优势相互整合，在管理效能和效率的上得以提升。

（二）协作性公共管理对公共管理转型的意义

实现公共管理转型的转型，协作性公共管理对于国家的行政体制改革具有重要的意义。

从部门职能上来看，采用协作性公共管理可以实现部门之间的职能分工与协作，加大政府的整合力度。对于每一个部门的权力和职能，在其有限的能力和职权范围内，可以通过协作性公共管理的方式加以延展。独自无法掌控的管理活动，在相互协作的管理模式下，达到全过程顺利运转的目的

另外，协作性公共管理还可以建立健全职能有机统一的大部门体制。避免部门间的相互扯皮，提高工作效率，因此解决了部门职能分割问题。

传统的公共管理主要解决的是各个部门的职能交叉问题，杜绝各部门之间的协调配合强调的不够。协作性公共管理可以协调部门之间的关系，解决部门间协调困难的问题。除了通过合并部门推行大部门制以外，职能分工与协作机制也是不要探究的，以使部门之间的协调配合机制被建立了起来。

提升电子政务的服务能力，让协作性公共管理的网络化协同工作框架更加完善。通过构建整体化的电子公共服务网络，将诸多所涉及的元素通过信息技术整合成为一个无缝隙的协同工作流程，如各个职能部门、所需要的各个功能环节以及人员和各种相关信息资源等，都成为了需要整合的资源要素。

三、总结

协作性公共管理是实现政府、社会组织、私人组织等公共管理的主体，包括政府内部各层级与各部门之间实现更有效率地协调与合作。其目的就是为公民提供无缝隙服务并创造出公共价值的服务型政府，而采用了功能整合建设，以有效利用稀缺资源。已经进入到了信息社会的今天，公共职能之间相互依赖可以通过网络的方式将其整合，以发挥资源共享、参与方互惠互利等协作优势。

参考文献：