旅游景区管理条例范文

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doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 23. 087

[中图分类号] F590.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）23- 0167- 01

广西来宾市旅游景观极其丰富，著名的古碛滩、十八家瑶寨、古海底迷宫、金秀瑶族博物馆、圣堂山、等十大景观已经成为来宾市景秀河山的名片，是来宾市经济发展的重要支撑。但由于特殊的地理地形条件、丰富的地质地貌因素，来宾市是雷电活动比较频繁的地区之一，雷电防护成为本地区旅游景观建设的重要安全考量。

1 来宾景区特点

来宾市属于典型的亚热带气候，北回归线横穿本区南缘，全年日照充足，同时也雨量充沛，雷暴多发。在本区，除了广泛的民俗风情旅游资源之外，多处景观属于典型岩溶地貌特征，表现为孤峰耸立，沟壑纵横、洞穴深透，溪流环绕。丰富复杂的地质熔岩造就了千奇百怪的地貌特征，吸引了数百万计的游客穿行于奇石孤峰之间、驻足于沟壑洞透之中，流连于溪流瀑观之前。来宾不乏奇峰孤石，更是山雨频袭，导致雷击事件时有发生。

2 景观区域的雷击危害及信息放大

来宾市大多旅游景点呈民俗风情文化，其建筑物大多老旧失修，一些必要的防雷装置没有安装。雷雨袭来往往会对建筑物形成破坏，同时也会给旅游避雨的游客带来生命财产危险；在山峰水溪的自然景观区域，由于大面积山林和水域区域广阔、地形复杂，供电、监控、景观照明等系统不健全，防雷装置更不具备，往往造成难以避免的雷电事故。加之某些特殊的观赏要求，山峰与奇石建立雷电防护措施也难度较大。

现代信息条件下，景观区域雷击危害往往会被媒体所放大，成为公众会高度关注的社会事件，过度的负面扩大直接损害了本地区的旅游形象，影响了景区旅游经济的可持续发展。

3 防雷设计思路

通常情况下，防雷建设是基于特定的防雷对象，诸如特定人员、建筑物、线路、照明设施等，通过安装防雷装置，进行防雷保护。且大多是基于小面积的特定的防雷对象，防雷建设相对简单、明确、稳定。而景观区域防雷要基于景观区域特定的地理、气象因素，根据景观区域防雷测试与评估，通过一定数量的防雷设施布局，对有可能出现的直击雷电流进行吸引和拦截，促使雷电流被导引区域之外或者泄放异地，最低限度降低雷击电流强度，减小或者降低事故发生的机率。

4 景观区域的防雷建设

防雷建设的前提是对景观区域进行防雷勘查与风险评估。这是防雷建设的前期工作，也是防雷建设的客观管依据。为此，要注重科学，讲究实效。在勘察过程中，要会同地质、文物、天文、气象、历史等各行各业专家学者进行实地研究，对景区的地质、地形、地貌、气候、文物、建筑及历史上的雷击现象进行全面考察，尽可能掌握景区的雷害规律及特点。在此基础上，确定景观区域雷电成灾的可能性以及发生的危害程度。在防雷实践中，要根据实地勘察情况以及景观特征，将旅游群众容易聚集观瞻、驻足停留的地区（诸如亭、台、楼、阁）、需要重点保护的文物景观或者的最易爆发雷电灾害的特定地形（诸如低洼地形、水边沿岸金属扶手、金属亭阁等）设为重点防护区，从防直击雷、感应雷、雷电波侵人等多方面入手，强化避雷设施的安装布局以及密度，做到万无一失。

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**第二条在本省行政区域内从事旅游开发建设、旅游经营、旅游监督管理以及进行旅游活动，应当遵守本条例。

**第三条发展旅游业应当实行政府主导、统一规划、可持续发展的方针，坚持社会主义物质文明和精神文明建设并重，环境效益、社会效益、经济效益相统一的原则。

**第四条县级以上人民政府应当加强对旅游工作的领导，把旅游业纳入国民经济和社会发展计划，加大对旅游业的投入，鼓励和扶持旅游业的发展。

**第五条县级以上人民政府旅游主管部门负责本行政区域内的旅游管理工作，依法履行行政监督管理职能。

其他有关部门应当依法履行各自职责，支持、配合旅游主管部门做好旅游业的管理和服务工作。

第二章旅游规划与保障

**第六条县级以上人民政府应当建立、健全对旅游业的领导与协调机制，改善旅游环境，促进旅游业与相关行业的协调发展。

**第七条县级以上人民政府应当根据国家和省的有关规定，制定发展旅游业的优惠政策，按照谁投资谁受益的原则，扩大投、融资渠道，鼓励境外投资者和国内各类经济组织及个人投资开发、经营旅游业，依法保护投资者的合法权益。

**投资开发、经营旅游业，应当符合旅游发展规划和国家产业政策。

**第八条旅游主管部门应当会同有关部门对本行政区域内的旅游资源进行普查和评价，建立旅游资源档案。

**第九条旅游主管部门应当组织编制本行政区域的旅游发展规划，按照国家有关规定征求上级旅游主管部门意见后，报同级人民政府批准实施。

**编制旅游发展规划，应当坚持可持续发展和市场导向原则，以国民经济和社会发展计划、本地旅游资源状况以及上级旅游发展规划为依据，进行经济、社会、环境可行性论证。

**旅游发展规划应当与相关产业发展规划，国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境规划等区域性规划，以及风景名胜区总体规划、文物和历史文化名城保护规划、自然保护区规划等专业规划相协调。

**编制其他有关规划、建设具有旅游观光价值的大型项目，应当统筹考虑旅游功能。

**第十条旅游主管部门应当会同有关部门确定旅游交通的设置，参与旅游交通规划、旅游交通基础标准的制定和旅游交通服务规范的管理。

**第十一条旅游主管部门应当会同质量技术监督部门和其他有关部门，组织实施有关旅游业的国家标准、行业标准、地方标准。

**没有国家标准、行业标准的，应当按照《浙江省标准化管理条例》的规定制定地方标准。

**第十二条省旅游主管部门应当制定旅游市场开发总体方案，统一组织、协调本省旅游整体形象、重点旅游线路、重点旅游景区景点、大型旅游活动的促销宣传活动，有计划、有重点地开发国际和国内旅游客源市场。

**市、县旅游主管部门应当根据上级旅游市场开发总体方案，制定本行政区域的旅游市场开发总体方案，加强旅游促销宣传工作。

**新闻主管部门和新闻媒介应当配合旅游主管部门做好旅游促销宣传工作。

第十三条旅游主管部门应当加强旅游信息网络建设，会同统计部门建立旅游信息统计和旅游信息制度，为旅游者和旅游经营者提供旅游信息和咨询服务。

第十四条旅游主管部门应当会同计划、教育、劳动等部门，加强旅游院校、专业的建设和旅游科研、教育、职业培训工作，加快培养旅游专业人才，提高旅游从业人员的素质。

第十五条旅游主管部门应当会同有关部门组织和指导重要旅游商品的开发。

**开发具有地方特点、景点特色与文化内涵的旅游商品的，按照省的有关规定享受优惠政策。

**第三章旅游开发建设

第十六条开发旅游资源、建设旅游项目和设施，应当坚持统一规划、合理开发、科学管理、严格保护、永续利用的原则。

开发旅游资源、建设旅游项目和设施，应当符合旅游发展规划和国家产业政策，遵守生态与环境保护、风景名胜区保护、文物和历史文化名城保护、自然保护区保护、土地保护等法律、法规规定，并符合相关保护规划的要求。

**禁止开发建设破坏资源与环境的旅游项目和设施；禁止在旅游景区景点、重点旅游线路沿线规划保护区内从事开山、建坟、砍伐、取水等破坏资源与环境的活动。

第十七条鼓励开发建设与景区景点自然景观、人文景观相融合的具有地方特色的精品旅游项目；鼓励开发建设健康文明、具有知识性、趣味性、参与性的旅游娱乐项目。

**禁止建设低级、庸俗、封建迷信等有害旅游者身心健康的旅游项目。

第十八条旅游景区景点服务设施及游乐设施的建设，应当符合旅游景区景点详细规划，合理布局；其建筑规模和风格应当与周围环境相协调，不得破坏旅游环境和生态环境。

新建旅游景区景点、主题公园、客运索道、缆车、大中型游乐设施的，建设单位应当提交景观设计或者景观影响评估报告；计划部门在批准立项前，应当书面征求同级旅游主管部门的意见。

第十九条在旅游资源集中、交通便利并有城镇依托的地方，可以设立旅游度假区。设立旅游度假区，应当报省人民政府和国务院批准。

**新建省级旅游度假区，由设区的市人民政府提出，经省旅游主管部门会同省有关部门审核后，报省人民政府批准；新建国家级旅游度假区，由省人民政府报国务院批准。

**国家级、省级旅游度假区，按照国家和省的规定享受优惠政策。旅游度假区管理办法由省人民政府制定。

**第二十条在旅游景区景点内新建、重建、设立宗教活动场所，举办非通常宗教活动，应当按照国家和省的有关规定报经批准。

第四章旅游经营管理

第二十一条旅游经营者应当遵守公平、公开、诚实、信用的原则和公认的商业道德，明码标价，依法经营。

第二十二条旅游经营者应当严格执行国家有关安全管理的规定，建立健全安全管理制度，配备必需的安全设备、设施，保障旅游者的人身、财产安全。

**对在旅游过程中可能发生危险的情况，旅游经营者应当制定应急预案，采取必要的防范措施，并向旅游者作出明确的警示。

**发生旅游安全事故时，旅游经营者应当立即采取紧急救援措施，并向当地人民政府及公安、旅游、安全生产等有关部门报告。

第二十三条经营涉及人身安全的特种旅游项目和客运索道、缆车、大中型游乐设施，其设施和设备应当经法定的检验机构检验合格。安装调试正常后，经质量技术监督、公安、安全生产等部门检查合格，方可运营。

**旅游经营者应当加强设施和设备的日常维护、保养，定期检修，保证安全运转。质量技术监督、公安、安全生产等部门应当定期进行监督检查。

第二十四条旅游经营者应当完善内部管理制度，加强对从业人员的职业技能培训和职业道德教育。

**对国家规定实行职业资格证书制度和就业准入制度的岗位和工种，旅游从业人员应当取得相应的资格证书后，方可上岗、任职。

第二十五条鼓励旅游经营者实行服务质量标准化管理，按照国家和省的有关规定，取得服务质量等级。

**取得服务质量等级的旅游经营者，应当严格按照与其服务质量等级相对应的国家标准、行业标准、地方标准提供服务，保证旅游服务的质量。

**旅游主管部门可以向社会公布或者会同有关部门公布取得服务质量等级的旅游经营者名录。

第二十六条旅行社组织旅游，应当向旅游者提供真实的旅游信息，按规定为旅游者办理保险，并安排由具有服务质量等级的旅游经营者提供服务，与旅游者订立书面旅游合同。未取得服务质量等级的旅游经营者，不得使用服务质量等级标志和称谓。**

**旅游合同应当明确游览日程与线路，游览景点与时间，娱乐场所与时间，交通工具种类与标准，住宿、餐饮地点与标准，导游服务内容，旅游价格，违约责任等事项。安排旅游者购物的，还应当明确购物的地点与时间。

**旅行社及其导游等从业人员应当严格履行旅游合同；要求变更旅游合同时，必须征得旅游者同意。

**鼓励使用国家或者省推荐使用的旅游合同示范文本。

**第二十七条旅行社及其导游等从业人员应当遵守《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》的规定和旅游合同的约定，不得有下列行为：

（一）擅自改变行程安排；

（二）擅自改变、减少或者增加游览、服务项目；

（三）安排内容不健康的游览、服务项目；

（四）降低服务标准；

（五）擅自提高服务价格或者加收服务费用；

（六）强制旅游者购物、接受服务或者向旅游者索要小费；

（七）收取旅游者购物的回扣；

（八）其他损害旅游者权益的行为。

第二十八条从事导游活动，应当依法取得导游证。无导游证的，不得进行导游活动。

**导游人员进行导游活动，应当佩戴导游证，举止文明，语言规范，服务质量符合国家标准。在讲解、介绍中不得有损害国家利益、民族尊严以及低级庸俗的言行。

第二十九条旅游景区景点应当按规定配备必要的环卫、通讯、医疗、残疾人无障碍通道等服务设施和景区景点导游人员，设置导向路牌、路标等明显标志。禁止在旅游景区景点及其周围擅自摆摊、圈地、占点，妨碍旅游者观光、摄影；禁止纠缠、诱骗或者胁迫旅游者购物、接受有偿服务。

第三十条旅游景区景点经营权的转让，应当符合国家和省的有关规定，并按规定报经批准。

第三十一条旅游景区景点内有多个旅游点或者游览项目的，可以分别设置单一门票，也可以设置价格低于单一门票价格总和的联票或者套票，一并向旅游者公示，由旅游者自主选择购买。禁止向旅游者强行出售联票、套票。

**旅游景区景点票价的确定或者调整，应当按照价格管理规定报经批准。价格主管部门在确定或者调整景区景点价格时，应当征求旅游主管部门的意见。

**旅游景区景点价格上调的，对境内旅游团队自批准上调价格之日起延迟三十日执行，对境外旅游团队延迟九十日执行。

**城市公园、爱国主义教育基地等公益性旅游景区景点，应当按照国家和省、市规定，对老年人、残疾人、现役军人、教师、学生等特定对象实行免费或者优惠。

第三十二条对具有重要历史、科学、文化、艺术价值的旅游景区景点实行旅游者容量控制制度。

**前款所称的重要旅游景区景点，由省旅游主管部门会同有关部门确定。

第三十三条旅游经营者的合法权益受法律保护。

**旅游经营者有权拒绝不符合法律规定的检查；有权拒绝摊派和国家、省规定以外的收费；有权拒绝提供无偿服务；有权拒绝有关部门强行推销或者指定购买的商品；有权拒绝旅游者违反法律、法规、社会公德的要求。

第三十四条旅游经营者可以依法成立或者加入旅游行业协会。

**旅游行业协会应当遵守法律、法规，依照章程的规定开展活动，完善行业自律制度，发挥指导、沟通、服务等功能，维护旅游经营者和旅游者的合法权益。

**第五章旅游者的权利与义务

第三十五条旅游者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

旅游者在旅游活动中，享有下列权利：

（一）人身、财产的安全得到保障；

（二）要求旅游经营者提供有关服务内容、档次、费用标准等方面的真实情况；

（三）自主选择旅游经营者及其所提供的服务方式和内容，并获得质价相当的服务；

（四）和民族风俗习惯受到尊重；

（五）合法权益受到侵害时，有权向旅游经营者索赔；

（六）有权拒绝非法检查，并提出投诉；

（七）法律、法规和规章规定的其他权利。

第三十六条旅游者在旅游活动中，承担下列义务：

（一）保护旅游资源和环境，爱护旅游设施；

（二）尊重旅游地的和民族风俗习惯；

（三）自觉遵守旅游秩序和社会公德；

（四）遵守旅游景区景点依法制定的管理制度；

（五）支付门票和其他有偿服务的费用；

（六）法律、法规和规章规定的其他有关义务。

第六章监督管理

第三十七条旅游主管部门发现旅游经营者未履行旅游安全责任或者其服务设备、设施不符合保障旅游者人身、财产安全的要求的，应当通知其立即整改，并向有关部门通报。

**发生旅游安全事故时，旅游主管部门应当配合有关部门及时、妥善进行处理。

第三十八条旅游主管部门发现旅游经营者的服务质量不符合相应的服务质量等级标准的，应当通知其限期整改；经整改仍不符合要求的，应当建议授予其服务质量等级的部门、机构降低或者取消其服务质量等级。

第三十九条旅游主管部门及其他有关部门进行监督检查时，执法人员不得少于两人，并应当出示行政执法证件，依法检查。

**监督检查不得收取费用；不得妨碍或者干扰旅游者正常的旅游、休息等活动；不得泄露旅游经营者的商业秘密。

第四十条旅游者合法权益受到侵害或者与旅游经营者发生争议，可以通过下列途径解决：（一）与旅游经营者协商解决；

（二）向旅游、工商行政等管理部门或者消费者协会申诉或者投诉；

（三）有仲裁协议的，提请仲裁机构仲裁；

（四）向人民法院提讼。

第四十一条旅游主管部门应当建立健全旅游投诉制度，设立并公布旅游投诉电话，接受旅游者的投诉。

**旅游主管部门接到旅游者的投诉，应当及时受理，并自收到投诉之日起七个工作日内予以答复。对应当由其他部门处理的，应当在二个工作日内转交有关部门处理，并告知投诉者。

第七章法律责任

第四十二条违反本条例第十九条规定，擅自设立或者建设旅游度假区的，由省旅游主管部门责令改正，恢复原状，并可给予通报批评；造成重大损失的，由有关机关追究直接负责的主管人员和直接责任人员的责任。

第四十三条旅行社违反本条例第二十六条第一款、第二款、第二十七条第（三）、（五）、（六）、（七）、（八）项规定的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿十五日至三十日，并可处五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，可以由发证机关吊销其《旅行社业务经营许可证》。

**导游等从业人员违反本条例第二十七条第（三）、（五）、（六）、（七）、（八）项规定的，由旅游主管部门责令限期改正，没收违法所得，并可处一千元以上三万元以下罚款；情节严重的，由发证机关吊销导游证或者上岗证，并予以公告。对委派该导游等从业人员的旅行社给予警告直至停业整顿。

第四十四条旅行社违反本条例第二十七条第（一）、（二）、（四）项规定的，应当按照旅游合同承担违约责任，赔偿旅游者的损失；情节严重的，由旅游主管部门责令停业整顿三日至十五日，并可处三千元以上一万元以下的罚款。

**导游等从业人员违反本条例第二十七条第（一）、（二）、（四）项规定的，由旅游主管部门责令改正，暂扣导游证或者上岗证三个月至六个月；情节严重的，由发证机关吊销导游证或者上岗证，并予以公告。

第四十五条违反本条例第二十八条规定的，按照《导游人员管理条例》规定处罚。

第四十六条旅行社违反《旅行社管理条例》和本条例规定，有下列行为之一的，可以由发证机关吊销《旅行社业务经营许可证》：

（一）拒不按规定足额缴纳旅行社质量保证金的；

（二）经营管理人员没有按照国家有关规定取得任职资格的；

（三）一年内未开展旅行社业务的；

（四）拒不参加旅行社年检的。

第四十七条违反本条例第二十四条第二款、第二十五条第三款、第二十九第二款、第三十一条第一款、第三款规定的，由旅游主管部门责令改正，并可处五千元以下的罚款。法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第四十八条违反本条例第三十一条第二款规定，擅自确定或者调整旅游景区景点票价的，由价格主管部门依法处理。

第四十九条本条例规定的行政处罚，旅游主管部门可以委托旅游质量监督管理机构实施。

第五十条旅游主管部门和有关部门的工作人员在管理活动中、、的，由有关部门依法给予行政处分。

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第二条凡在本市行政区域内旅游、从事旅游业经营和管理的，必须遵守本办法。

第三条发展旅游业应当实施可持续发展战略，坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一。

本办法所称旅游业，是指专门或主要从事接待旅游者，为旅游者提供游览、交通、住宿、饮食、购物、娱乐等服务的行业。

第四条各级人民政府应从本地实际出发，制定旅游业中、长期发展规划和年度计划，并纳入国民经济和社会发展计划。

第五条市人民政府旅游管理部门负责本市行政区域内旅游的行业监督管理工作，计划、工商行政管理、物价、质量技术监督、建设、交通、电信、商务、卫生、文化、体育、公安、林业、水利、环境保护、宗教事务等有关部门依照各自的职责，协同做好旅游管理工作。

县(市)、郊区人民政府旅游管理部门负责本行政区域内旅游的行业监督管理工作。

第六条鼓励、支持国内外的组织和个人依法投资开发本市旅游资源，建设旅游设施，兴办旅游企业，开发旅游商品。

第二章旅游资源开发与保护

第七条本办法所称旅游资源，是指可以为发展旅游业开发利用，并能产生社会效益和经济效益的自然景观和人文景观。

开发利用旅游资源必须坚持统一规划、合理开发、科学管理、永续利用的原则。

第八条除法律、法规另有规定外，新建旅游景点、旅游景区的发展规划以及新建、改建、扩建的旅游基本建设项目，应征求旅游、文物保护管理部门意见后，按规定程序报批。

第九条旅游景区、旅游景点的开发建设应进行环境影响评价。建设项目应与旅游区总体规划相适应，建筑风格应与周围环境相协调。

第十条各级人民政府应当加强对旅游区的居民文明素质教育和法制教育，依法维护旅游区的旅游秩序，保护旅游资源和旅游环境。

任何单位和个人不得破坏旅游资源和旅游环境。

第十一条在旅游景区、景点，禁止擅自采石、采矿、挖沙、取土、葬坟、砍伐林木、捕猎野生动物、排放污染物、倾倒废弃物。

第十二条县级以上人民政府旅游管理部门负责组织本行政区域旅游资源的普查工作，指导编制本行政区域的旅游资源开发、利用和保护规划。

第三章旅行社

第十三条旅行社的设立和经营按照国务院《旅行社管理条例》执行。《旅行社管理条例》未规定的，按本办法执行。

第十四条对全市旅行社的数量、结构和布局实行宏观调控。

第十五条旅行社根据业务经营和发展的需要，可以按规定程序申请设立非法人分社和门市部(营业部)等分支机构。

旅行社与其设立的门市部(营业部)应当统一旅游路线和产品、统一组团活动和导游安排、统一人事管理和财务管理制度，不得将其设立的门市部(营业部)以承包、租赁等方式变相形成新的旅行社。

第十六条旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。

旅行社应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当事先向旅游者作出真实的说明和警示，并采取防止危害发生的措施。

旅行社对旅游者提供的旅游服务项目，按照国家规定收费，旅行中增加服务项目需要加收费用的，应当事先征得旅游者同意。

第十七条旅行社与旅游者应当签订合同，约定双方的权利义务，合同应当包括以下内容：

(一)旅行社的名称、地址，旅游者的姓名、住址、性别、民族等基本情况；

(二)旅游的期间，旅游的景点、时间和线路以及购物等专项旅游活动安排；

(三)旅行社提供的服务内容；

(四)旅游费的详细构成和标准；

(五)交通、食宿标准和价格，景区、景点门票价格；

(六)旅游意外保险；

(七)违约责任和纠纷的解决；

(八)双方约定的其他内容。

旅行社提供格式合同的，应当符合《中华人民共和国合同法》的规定，遵循公平原则并向旅游者作出明确说明。

第十八条旅行社组织、引导境外旅游者(团)住宿、就餐、购物、娱乐、乘车船，应当安排在旅游涉外定点单位。

第十九条旅行社不得采取下列不正当手段从事旅游业务，损害竞争对手：

(一)假冒其他旅行社的注册商标；

(二)擅自使用其他旅行社的名称；

(三)诋毁其他旅行社的名誉；

(四)委托非旅行社的单位和个人经营旅游业务；

(五)扰乱旅游市场秩序的其他行为。

第二十条旅行社按《旅行社管理条例》规定向旅游管理部门交纳的质量保证金，属于旅行社所有，主要用于以下情形给旅游者造成损失，但拒不承担或者无力承担对旅游者的赔偿责任时，由旅游管理部门从中划拨支付其依法应承担的赔偿费用：

(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；

(二)旅行社服务未达到国家标准或者行业标准的；

(三)旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。

旅行社不得将其缴纳质量保证金的凭证用于担保。质量保证金因旅行社不履行法律义务而被依法冻结或划拨的，旅行社应当在规定的期限内补足。

旅行社质量保证金按预算外资金实行专户管理，接受财政、审计等部门的监督。旅行社有权向旅游管理部门查询其缴纳的质量保证金情况。

第四章导游员

第二十一条导游员的管理按照国务院《导游人员管理条例》执行。《导游人员管理条例》未规定的，按本办法执行。

本办法所称导游员，是指依法取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供向导、讲解及相关旅游服务的人员。

第二十二条实行导游员资格考试制度。具有高级中学、中等专业学校或者以上学历，身体健康，具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力的公民，可以申请参加导游人员资格考试。凡参加国家统一组织的导游员资格考试，取得导游员资格证书，与旅行社订立劳动合同或者在导游服务公司登记的，可由市旅游管理部门组织向省旅游管理部门申请领取导游证。

具有特定语种语言能力的人员，虽未取得导游人员资格证书，旅行社需要聘请临时从事导游活动的，可由旅行社申请领取临时导游证。

旅游管理部门应当向社会公告取得导游证和临时导游证人员的名单。未取得导游证或临时导游证的，不得私自从事导游业务。

第二十三条导游员必须在旅行社或者导游服务公司从业，进行导游活动必须经旅行社或者导游服务公司委派，不得私自承揽或以其他任何方式直接承揽导游业务。

旅行社或者导游服务公司应当依法与导游员签订劳动合同或对其进行登记，依法向其支付劳动报酬、有关福利和为其办理社会保险。

第二十四条导游员应当持证上岗、佩带胸卡进行导游活动，履行下列职责：

(一)严格依照旅行社确立的接待计划安排旅游者的旅游活动；

(二)就可能发生危及旅游者人身、财物安全的情况，向旅游者作出真实说明和明确警示，并按照旅行社的要求采取防止危害发生的措施；

(三)维护国家利益和民族尊严，传播中华文化，讲解**自然人文情况，介绍风土人情；

(四)按其职责权限处理旅游中遇到的意外事件，并及时报告旅行社；

(五)尊重旅游者的、民族风俗和生活习惯，听取和反映旅游者的意见和要求。

第二十五条导游员进行导游活动时，其人格尊严应当受到尊重，其人身安全不受侵犯，任何单位和个人不得非法干涉其正当的业务活动。导游员必须拒绝旅游者提出的违反其职业道德的不合理要求。

第二十六条导游员不得向旅游者索要小费、兜售物品，不得欺骗、胁迫或串通旅游经营者欺骗、胁迫旅游者消费，不得收受回扣、私收佣金，不得擅自增加、减少、变更或中止旅游项目，不得将境外旅游者带往非涉外定点单位住宿、就餐和购物等。

第五章旅游涉外定点单位和旅游定点单位

第二十七条实行旅游涉外定点单位管理制度。餐馆、商店、车船公司(队)、娱乐场所、医疗保健机构等企业、事业单位申请成为旅游涉外定点单位，由市旅游管理部门批准，报省旅游管理部门备案。并发放旅游涉外定点单位的标志牌和经营许可证。

第二十八条旅游涉外饭店符合星级饭店标准的，按国家标准评定星级。未评定星级的饭店，不得使用星级称谓进行宣传、经营。星级饭店不得夸大星级进行宣传、经营。

第二十九条实行旅游定点单位管理制度。旅游经营者可以申请旅游定点单位，由所在地县(市)、郊区旅游管理部门批准，并报市旅游管理部门备案；城区由市旅游管理部门批准。

旅游定点单位的申报条件、审批程序和管理办法，由市旅游管理部门会同有关部门制定。

第三十条旅游定点单位和旅游涉外定点单位必须遵守下列规定：

(一)公开服务项目和服务收费标准，明码实价；

(二)不得擅自提高收费标准或降低服务质量；

(三)不得擅自收取外币；

(四)不得出售假冒伪劣商品、提供虚假服务信息或虚假广告；

(五)不得胁迫旅游者购买商品；

(六)不得欺诈、勒索旅游者；

(七)不得假冒其他旅游经营者名称、注册商标和质量认证标志；

(八)不得串通其他单位和个人制造垄断，损害旅游者和其他旅游经营者合法权益。

第六章旅游者

第三十一条旅游者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

第三十二条旅游者享有下列权利：

(一)自主选择旅游场所、项目、服务方式，自主选择旅游经营者，自主选择旅游商品；

(二)了解旅游项目、服务的真实情况，要求旅游经营者提

供旅游项目服务的内容、规格、费用等有关情况；

(三)获得质量保障、价格合理、计量正确等公平交易的条件，拒绝任何形式的强制交易行为；

(四)获得人身、财产安全保障；

(五)人格尊严、、民族风俗习惯得到尊重；

(六)合法权益受到侵害时，有权要求旅游经营者改正、给予赔偿或向有关部门投诉、；

(七)法律、法规规定的其他权利。

第三十三条入境旅游者在本市旅游与境内旅游者享受同等待遇。

第三十四条旅游者应当履行下列义务：

(一)遵守法律、法规，尊重社会公德；

(二)尊重旅游地的和民族风俗习惯；

(三)保护旅游资源、环境和旅游区的历史文物等自然文化遗产；

(四)爱护旅游公共设施；

(五)遵守旅游秩序，维护旅游安全与卫生；

(六)法律、法规规定的其他义务。

第七章旅游景区景点管理

第三十五条旅游景区景点实行收费许可证制度，门票价格依照国家规定由物价行政管理部门合理制定，经营者不得擅自定价、调价、强行出售套票或者减少服务项目变相涨价等。

经营者应当将核准的收费项目、标准、批准部门等事项在显著位置设置的收费告示牌上明示。

第三十六条凡在旅游景区景点从事经营活动的单位和个人，必须经有关部门许可，在指定地点经营，不得随意摆摊设点和流动兜售商品，不得纠缠旅游者，不得强行交易。

第三十七条旅游景区景点内不得从事下列娱乐活动：

(一)有损国家和尊严的活动；

(二)伤害民族感情、妨害自由的活动；

(三)封建迷信和活动；

(四)、赌博活动；

(五)法律法规和规章禁止的其他活动。

第八章旅游安全与卫生

第三十八条旅游管理部门应协同有关部门加强旅游安全与卫生管理工作，建立旅游安全定期报告制度。发生重大安全事故，旅游管理部门及旅游经营者必须按照有关规定及时报告。

第三十九条旅游经营者必须严格执行国家、省有关旅游安全与卫生管理的规定，建立安全与卫生管理责任制，配备安全保卫人员和卫生设备、设施，对导游员进行定期健康检查，保障旅游者的人身和财产安全。

旅游管理部门应对旅游经营者的安全与卫生措施进行检查、验收，不合格者，不准营业。

第四十条旅行社应按照国家有关规定，为旅游者办理旅游意外保险。旅游饭店和旅游涉外定点车船公司(队)，应为自愿保险的旅游者代办人身保险。

第九章监督检查

第四十一条旅游、建设、物价、工商行政管理、质量技术监督、环境保护、交通、市容、民政、商务、公安、文化、体育、卫生、林业、水利、宗教事务等部门应相互协作，对旅游景区、景点的价格、市场、环境、交通、安全和卫生等进行监督管理，创造良好的旅游环境。

第四十二条旅游管理部门应当依法维护旅游者、旅游经营者的合法权益，监督旅游经营者的服务质量，公开投诉电话，建立旅游投诉制度。

对旅游者提出的投诉和赔偿要求，旅游经营者应当及时做出答复；受理投诉的旅游管理部门或有关部门应当在法律、法规规定的期限内做出答复。

第四十三条旅游管理部门对旅游经营者实行公告制度，公告包括开业公告、变更名称公告、变更经营范围公告、信誉等级公告、停业公告、吊销许可证公告等。

第四十四条旅游管理部门应依照有关法律、法规会同有关部门做好旅行社、旅游涉外定点单位、旅游定点单位和导游员的定期检查工作。

第四十五条旅游管理部门应会同审计部门建立健全旅游审计制度，依法对本部门和国有旅游企业、事业单位的财务收支情况和其他经济活动进行审计监督。

第四十六条交通运输、旅馆、餐馆等服务业经营者以旅游服务的名义从事经营活动，应接受旅游管理部门的监督检查。

第四十七条旅游管理部门对旅游市场进行检查，内容包括：

(一)旅游经营者守法经营情况；

(二)旅游区旅游秩序；

(三)旅游安全卫生状况；

(四)旅游设施设备完好情况；

(五)依法应当检查的其他事项。

第四十八条旅游管理部门工作人员执行公务时，须持省人民政府统一制发的行政执法证件，并佩带行政执法标志。对不出示证件和不佩带标志的，当事人有权拒绝接受检查。

第十章法律责任

第四十九条旅行社违反本办法第十六条第二款、第三款规定的，由旅游管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，还可以吊销《旅行社业务经营许可证》。

第五十条旅行社违反本办法第十六条第一款、第十九条规定的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》有关规定给予处罚。

第五十一条导游员违反本办法第二十三条第一款规定的，由旅游管理部门责令改正，处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，报省人民政府旅游管理部门吊销旅游证并予以公告。

第五十二条导游员违反本办法规定，向旅游者兜售物品，以明示或暗示的方式向旅游者索要小费，欺骗、胁迫或串通经营者欺骗、胁迫旅游者消费的，由旅游管理部门责令改正，处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，报省人民政府旅游管理部门吊销导游证并予以公告；对委派该导游员的旅行社给予警告直至责令停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十三条旅行社违反《旅行社管理条例》、导游员违反《导游人员管理条例》其他规定的，由旅游管理部门分别按《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》的规定处罚。

第五十四条旅游涉外定点单位、旅游者及其他单位和个人违反本办法有关规定的，由旅游管理部门依照《**省旅游管理条例》、《**省旅游市场管理办法》等法规规章进行处罚。

第五十五条旅游管理部门受理本办法第二十条第一款规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游管理部门可以从旅行社的质量保证金中划拨。

第五十六条旅行社、导游员、旅游涉外定点单位、旅游定点单位、旅游者及其他单位和个人违反文化、环境保护、卫生、价格、反不正当竞争、工商、治安管理等法律法规和规章的，由相关行政主管部门依法予以处罚。

第五十七条旅游管理部门工作人员、、，由所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十八条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议、提讼。逾期不申请复议，也不提讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的部门可申请人民法院强制执行。

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我国地域辽阔，山川秀美，河流众多，自然景色精美秀丽。人文景观、自然精美非常丰富，为我国旅游产业的发展提供物质保证。新世纪，随着经济的发展，人们在注重物质生活水平提高的同时，更加重视精神层次的享受，旅游产业得到跨越式发展，成了我国国民经济重要命脉。但是，在旅游业快速发展的同时，旅游管理中的诸多问题也日渐显现，我国旅游管理尚处于发展阶段，还跟不上产业规模迅速壮大的步伐，阻碍了我国旅游产业的健康、持续发展。因此，推动旅游管理体制的改革、推动旅游产业的可持续发展迫在眉睫。

一、我国旅游管理面临的困境

1、旅游业基础设施建设环节比较薄弱新形势下，我国旅游产业中的基础设施建设比较薄弱。远远达不到游客的要求标准，基础设施建设在旅游业发展中的作用不容小觑，是不可忽视的一个困境，主要体现在：第一，过于追求现代化，导致很多旅游景区周边地区绿化覆盖率低，交通不便，受城市生态环境影响，景区及周边环境不达标，难以满足游客需求。第二，旅游景区的垃圾及污水处理工作不到位、不达标，限制了旅游产业的健康发展；其次，管理部门缺乏长远的发展眼光，没有有效利用和保护旅游景点。如，有“五岳归来不看山，黄山归来不看岳”之称的黄山，奇松、怪石、云海、温泉，这样的美景令人神往，但是却因沿途的垃圾而黯然失色，每天都会有很多游客在景区内乱扔垃圾，造成景区严重的环境污染。2、缺乏完善的旅游管理体制完善的旅游管理体制能有效促进旅游业的健康发展。但是，现阶段，很多旅游景区的管理体制都比较传统落后。如，在管理权限上，没有具体明确各部门、工作人员的职责，多头管理现象严重，甚至存在多个职能部门共同管理旅游景区的情况，导致职权不明、管理杂乱，出现问题找不到负责人，严重影响工作效率，导致难以有效开发旅游景区。如，吉林某旅行社导游徐敏超因与人发生冲突，在云南丽江景区砍伤20余人事件，伤员大部分是外地游客和导游，事情发生后，声称徐敏超患有精神病，试问这样的精神病患者为何能当导游？一定程度上反映了旅游管理体制的缺失，职能部门没有做好管理工作，对导游的聘用也存在一定的不合理性。一定程度上阻碍了云南丽江旅游产业的发展以及当地经济的增长速度。3、旅游产品的开发缺乏科学合理性首先，不同旅游景区的产品开发相似度太高，严重影响了景区为游客打造的独特体验，无法给游客留下独特印象。同时，一些景区打造的主题公园，由于建设水准太低，给游客留下负面印象，导致旅游产品的功能、价值得不到有效发挥。其次，同类旅游产品竞争日趋激烈，导致一些竞争力较差的产品不能为所在旅游景区创造优渥的经济效益；同时，由于不同旅游景区的过度模仿，导致一些旅游产品丧失其竞争优势，并产生恶性循环。笔者大量的旅游经历发现，很多有明显区域差异的旅游景点，他们的特产几乎相同，如，大部分旅游景区的都是面粉做的糕点，一定程度上引起游客的厌恶感，也会降低到游客对该景区的好感度4、缺乏完善的旅游管理政策法规第一，由于地域的差异，我国不同地区的旅游政策法规也多存在差异性，很多法规还具有临时性的特征。不同景区在制定行业管理规范时，多立足于本地旅游景区的实际情况，侧重于保护景区的利益，导致游客的利益无法得到保障；其次，一些旅游比较好的管理举措却没有响应的法律法规予以保障，在具体实施过程中，困难重重。第二，旅游管理政策法规不健全、不完善，很多旅游管理法律法规多侧重保护景区的环境、景点，没有制定相关的法规来保护游客的人生安全，限制了一些危险系数高的旅游景点的开发旅游，阻碍了旅游业的进一步发展。5、旅游管理信息化建设水平低随着科技的发展，我国各行各业渐渐进入信息化发展时代，信息技术对社会的发展有一定的促进作用。现阶段，我国旅游产业信息化建设水平较低，而旅游产品无形胜有形，生产与消费具有特定性。因此，在旅游管理过程中应用信息技术、电子商务等手段，必然能提高景区的服务质量，让游客轻松、愉悦，有利于加快旅游产业的发展步伐。

二、解决旅游管理困境的应对措施

1、加快旅游项目建设第一，采取行之有效的措施来拓宽旅游建设项目的资金来源渠道。要想推动我国旅游产业的健康发展，必须高度重视旅游项目的开发建设，此举也需要大量的资金支持。所以，要制定科学、高效的专项资金管理措施，确保这些资金能在旅游项目的建设中大放异彩。因此，景区所在地的行政主管部门应不断完善本地的旅游项目，加快整合当地的旅游资源、相关信息，及时向上级领导部门申报，确保一些旅游项目快速发展。其次，有效吸引政府、社会、金融机构的投资，保证充足的资金去建设旅游项目，推动当地旅游产业的健康持续发展。第二，高度重视旅游项目的开发与管理工作。现阶段，我国旅游业尚处于初级发展阶段，旅游项目的开发、管理对旅游业的长远发展产生较大影响，所以，在具体建设过程中，要根据旅游景点的实际情况，加强对项目的管理，提高项目投资的拉动效应。旅游业与餐饮、住宿、交通、零售业等产业之间关系密切，所以，要重点开发示范效应好、拉动效应强的旅游项目，有效解决资金短缺不足导致的负面影响，还能有效改善景区的基础设施建设，提高旅游产业管理水平。2、建立完善的旅游管理机制第一，建立健全旅游管理方面的政策法规、法律条例等，根据旅游景点的实际情况制定相关的法律法规、管理条例，些法规条例在保护景区、环境的同时还应重视保护游客的人身安全，让游客旅游过程中能尽情玩耍，同时还能开发一些危险系数高的景点，一定程度上提高景区的经济效益。第二，建立健全旅游管理机制。首先，根据景区的实际情况来完善旅游管理体制，高度重视旅游行业的独特性，在管理过程中，结合劳务、产品的实际，合理分类，同时，要科学有效整合景区不同管理部门的职能，不断提高管理水平；其次，加强对旅游计划与投资的管理，防止出现景点开发建设的重复性、盲目性，最大限度地发挥各景点的价值，防止出现旅游资源浪费。第三，加强旅游景点的产权管理。旅游景点的产权是经营性资产所有权与经营权之间的关系。在经营管理经营性资产和国有资源性资产时，根据实际情况制定不同的管理方式，如，将经营管理权转给企业，形成完全产权关系；再如，与企业达成战略合作关系，企业进行经营管理，实现市场化经营、值得一提的是，在经营管理过程中，所有权与经营权必须分离，避免出现政企不分的现象，同时有利于加强旅游产品开发的创新意识，推动我国旅游产业的健康可持续发展。3、加强对旅游产业管理过程的监督现阶段，我国旅游行业的服务质量较低，必须加强对服务质量监督管理。所以，在旅游业发展过程中，严格遵守相关的旅游质量管理条例，同时建立健全游客评价体系，让游客对所受到的旅游服务做出评价、提出建议，让旅游管理部门及时找出自身的不足，并加以改正。如，青岛“天价虾”事件发生后，相关部门应采取行之有效的行政措施加以解决，并确保其负面影响至最低，景观有相关的制度规定，也必须加强对企业营运过程的监督管理。如，根据景区实际，采取强制性措施、行政处分等手段加强对旅游业运营过程中餐饮、住宿等行业的管理，充分发挥行政手段的作用；同时，重视社会舆论的监督作用，有利于旅游管理部门工作开展的顺利性，不断推动我国旅游产业的健康、可持续发展。4、提高旅游管理信息化建设水平新形势下，旅游产业的发展必须重视信息技术的作用，加快旅游管理信息化建设。管理部门根据景区的实际情况引进信息网络技术，加快景区网络平台的构建，加快旅游景点的网络式营销。其次，旅游景区可与宾馆、餐饮部门、交通等部门达成战略合作意识，共同构建网络共享平台，让酒店在宾馆、饭店中就能了解旅游景点的信息。另一方面，高度重视互联网对旅游信息的宣传推广作用，不断提高旅游景区影响力、号召力。在具体实施过程中，政府以及相关部门应为旅游景点的信息化建设提供技术与资金支持，不断提高旅游管理水平，提高经济效益与社会效益，推动旅游产业的健康、可持续发展。5、加强特色旅游景点创新以银川市为例。第一，银川市是宁夏回族自治区的旅游种地。是宁夏的政治、经济、文化中心，发展潜力大；其次，银川市有一些西北风格的山、河、湖、盆地、沙漠等自然景观，具有“西北盆景”之称；另外，银川历史、民族文化丰富。所以，旅游文化可定位成“多彩银川”，时尚与传统共存，活力与安逸共生。第二，开发特色旅游纪念品。为加强纪念品设计的创新意识，可定期组织旅游纪念品设计比赛，综合选出最具特色的纪念品；其次，积极引进国内外旅游纪念品生产企业，提高生产水平。第三，加强对旅游演艺产品的开发。旅游演艺产品文化与旅游产业相辅相成，互相促进，演艺产品是对银川文化的深入解读，如著名的回族舞剧《月上贺兰》、《西夏乐舞》登有一定的知名度与影响力，对西部文化的传承、银川市的知名度有一定的促进作用，除此之外，还应充分挖掘旅游文化资源，并加以利用，不断丰富旅游演艺产品，提高旅游管理水平。第四，彰显黄河文化，打造黄河金岸休闲特色旅游。黄河文化是我国传统的古老文化，影响深远。笔者认为，银川市应深入挖掘和丰富黄河文化内涵，在保护生态环境的同时，健全配套措施，精心打造新的旅游精品特色文化。

三、结束语

新形势下，旅游产业发展前景广阔，经济价值、社会价值高。为提高发展速度与水平，必须采取行之有效的措施解决现有的问题，不断创新，推动旅游产业的健康、稳定、可持续发展。

参考文献

[1]钟晓贤.我国旅游管理面临的困境与应对方法[J].中国商贸，2012（12）：162-163.

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第三条在本省行政区域内的旅游景区景点从事讲解服务活动，应遵守本办法。

依据《导游人员管理条例》取得导游证的导游人员从事导游、讲解活动，不适用本办法。

第四条旅游景区景点讲解人员（以下简称讲解人员），是指依照本办法取得相关旅游景区景点讲解证（以下简称讲解证），受旅游景区景点讲解服务单位委派，在核定的旅游景区景点范围内为旅游者提供向导、讲解服务的人员。

旅游景区景点讲解服务单位（以下简称讲解服务单位）是指经旅游景区景点管理机构（以下简称景区景点管理机构）批准，聘用讲解人员在核定的旅游景区景点范围内为旅游者提供向导、讲解服务的单位。

第五条县级以上旅游行政主管部门负责本行政区域内讲解人员的监督管理工作。

建设、文化、宗教、林业等行政管理部门在各自职责范围内做好讲解人员的管理工作。

第六条讲解服务单位的从业人员，应当身体健康，具备高中以上学历和适应旅游景区景点讲解需要的基本知识，语言表达清晰，经考核合格取得讲解证后，方能从事讲解服务活动。

第七条讲解人员考试由旅游景区景点所在地市、州旅游行政主管部门或其委托的县级旅游行政主管部门会同景区景点管理机构组织实施；对考试合格的聘用人员，由旅游景区景点所在地市、州旅游行政主管部门或其委托的县级旅游行政主管部门核发讲解证。

第八条讲解证由省旅游行政主管部门统一格式，市、州旅游行政主管部门制作。核发讲解证只能收取证书工本费。

讲解人员进行讲解服务活动时应当佩戴讲解证。讲解证应当贴有讲解人员照片，并载明其姓名、性别、编号、服务的旅游景区景点等。

禁止转借、涂改、伪造讲解证。

第九条讲解人员进行讲解服务，必须经讲解服务单位委派。讲解人员不得私自承揽讲解服务业务或进行讲解服务活动。

第十条讲解人员应当在讲解证载明的旅游景区景点范围内进行讲解活动，不得超越该旅游景区景点范围服务。

第十一条讲解人员应当具有爱国主义精神，讲文明，遵守社会公德，自觉维护国家利益和民族团结。

讲解人员进行讲解服务时，应当遵守职业道德，着装整洁，礼貌热情。

第十二条讲解人员进行讲解服务时，应当向旅游者讲解旅游景区景点的人文和自然情况，介绍风土人情和习俗。讲解内容及语言应规范准确、健康文明；不得在讲解中掺杂庸俗下流及其他不健康内容。

第十三条讲解人员应当严格按照讲解服务单位确定的游览线路和游览内容进行讲解服务，不得擅自减少服务项目或中止讲解活动。

第十四条讲解人员在讲解服务中，对涉嫌欺诈经营的行为和可能危及旅游者人身、财物安全的情况，应当向旅游者作出真实说明或明确警示。

第十五条讲解人员不得向旅游者兜售物品和索要小费，不得欺骗、胁迫旅游者消费。

第十六条旅游行政主管部门和景区景点管理机构应当按照公平竞争原则，鼓励和支持讲解服务单位及人员开展业务，不得限制其正常的讲解服务活动。

景区景点管理机构、讲解服务单位应当为旅游者提供优质服务，不得强制旅游者接受讲解服务，不得限制旅行社导游进行正常的景区景点导游活动，不得强制旅行社聘请讲解人员。

第十七条讲解服务单位及其讲解人员应当提高讲解服务质量和水平，开展公平竞争；按照旅游者的要求或双方约定为旅游者提供外语、普通话、少数民族语言或方言等语言服务。

第十八条讲解人员进行讲解活动时，其人格尊严应当受到尊重，其人身安全不受侵犯，讲解人员有权拒绝旅游者提出的侮辱其人格尊严或者违反其职业道德的不合理要求。

第十九条景区景点管理机构应在景区景点入口处设置旅游景区景点讲解图，挂牌公布讲解服务项目及收费标准。

讲解服务项目及收费标准由当地市、州物价部门审核批准后执行。

第二十条旅游行政主管部门和景区景点管理机构应当建立健全讲解人员管理档案。

讲解服务单位和讲解人员应当接受各级旅游行政主管部门和景区景点管理机构的监督检查。

第二十一条旅游者对讲解服务单位及讲解人员违反本办过规定的行为，有权向旅游行政主管部门、景区景点管理机构投诉。

旅游行政主管部门和景区景点管理机构对违反本办法规定自行为，应及时处理。景区景点管理机构受理的投诉需要由旅游行政主管部门处罚或处理的，应当及时移交旅游行政主管部门。

第二十二条本办法规定的处理或处罚，按照下列规定执行

（一）责令限期改正由景区景点管理机构或者县级以上旅游行政主管部门作出；

（二）暂扣讲解证1至3个月由县级以上旅游行政主管部门作出；吊销讲解证由市、州旅游行政主管部门作出并予以公告；

（三）通报批评、警告、收缴违法物品、罚款由县级以上旅游行政主管部门作出。

对违反本办法的行为，法律、法规另有规定的，从其规定。

第二十三条违反本办法规定的下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正或情节严重的，处以30元以上300元以下罚款，并可根据情节暂扣讲解证1至3个月或吊销讲解证：

（一）讲解人员进行讲解服务活动时未佩戴讲解证的；

（二）讲解人员未经讲解服务单位委派，私自承揽讲解服务业务或进行讲解服务活动的；

（三）讲解人员擅自减少服务项目或终止讲解服务活动的；

（四）讲解人员进行讲解服务活动时，有损害国家利益和民族团结言行的；

（五）讲解人员进行讲解服务活动，像旅游者兜售物品或索要小费的；

（六）讲解服务单位或其讲解人员强制旅行社或旅游者接受讲解服务，或者排挤其他讲解服务单位及讲解服务单位及讲解人员公平竞争的；

（七）讲解服务单位或讲解人员拒不接受景区景点管理机构或县级部门以上旅游行政主管部门检查的。

第二十四条讲解人员进行讲解服务活动有下列行为之一的，责令限期改正，并处以500元以上5000元以下罚款；情节严重的，吊销讲解证并予以公告，并对委派讲解人员的讲解服务单位给予警告：

（一）违反第十四条规定，未尽真实说明或明确警示义务使旅游者遭受损害的；

（二）欺骗、胁迫旅游者消费的。

第二十五条无讲解证进行讲解活动或超越讲解证核定的服务区域提供讲解服务的，责令限期改正。逾期不改正的，处以500元以上5000元以下罚款。

讲解服务单位委派无讲解证的人员从事讲解活动的，责令限期改正，可处以1000元以上5000元以下罚款。

第二十六条转借、涂改、伪造讲解证的，责令限期改正，收缴违法物品，并处1000元以上5000元以下罚款；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条景区景点管理机构有下列行为之一的，责令改正。逾期不改正的，通报批评。

（一）违反第十六条规定，限制旅行社导游或讲解服务单位及人员进行正常业务活动或者支持、包庇不公平竞争行为；

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一. 生态旅游的概念

生态旅游（Eco-tourism）是国际自然保护联盟（IUCN）特别顾问、墨西哥专家H.Ceballos　Lascurain在1983年第一次提出的，他认为生态旅游是“游客置身于相对古朴、原始的自然区域，尽情考究和享受自然风光、野生动植物及当地古今文化的旅游。”

生态旅游具有以下特点：（1）旅游地：拥有独特的自然环境或风土人情，不易受到外界的干扰；（2）相关人员对于对该地区的保护负有责任，并意识到这种保护是推行生态旅游的必要条件；（3）旅游活动：不具破坏性；（4）能够支持当地环境保护的运作；（5）旅游开发商获取利润的同时，当地居民也能获取可观的收共同推动景区环境保护的开展；（6）旅游活动是具有教育意义的；（7）是一种可持续的旅游方式。

二. 当前我国生态旅游景区存在的主要问题

（一）景区污染比较严重

景观污染是指不适当的人为干扰导致的景观退化现象。主要表现为景观的生态整体性和生物多样性遭受破坏，景观结构破碎化，景观功能受损、生态风险增大和审美价值降低等。主要有以下三要素：第一，破坏当地的植物。第二，破坏地形，毁坏自然生境。第三，捕杀野生动物致使生态多样性受损。

（二）生态环境受到严重损坏

开发商们由于受到利益的驱动，不仅施行粗犷式开发，而且也不对游客数量限制，造成节假日旅游高峰时期人满为患的现象，较少考虑对环境的保护，由此引发一系列环境问题。有关调查发现，目前，自然保护区污染严重，被垃圾污染的占44％，其中噪音污染11％，水污染12％，还有空气污染占3％。

（三）景区的天然优势被人为破坏

很多生态旅游区背离了环境保护的宗旨，没有定位好市场在旅游开发的位置，不注意生态保护和文化内涵，“贪大、求洋”，热衷于用建筑物来吸引游客，大肆修建城市化建筑，开发旅游区，有的舍弃了原先极具特色的景观，转而投向跟风式的建筑，进一步走向城市化、商业化。有的旅游区抛弃了自己独具的天然优势，盲目改造，造成大多景区景观的趋同。

（四）景区管理较为落后

1.维护修缮的措施不够

很多古建筑随着时间的推移，或因地质条件、地形状况自然毁坏的，或因自然灾害而毁坏；或因年久失修而失去原有风貌的，我们的相关管理部门做的还很不够。

2.管理措施不严，景区生态破坏严重

部分游客环境保护意识不强，加之保护措施不严，很多珍贵的植物被随意折断，还有人在建筑物、岩画、古雕像上随意刻画，造成文化景观的破坏和旅游活动的视觉污染。

3.监测和管理缺乏

资料显示，从我国的自然保护区情况来看，仅有16％的自然保护区受到定期的环境监管，总体来说设备比较缺乏，更有甚者，监管者缺乏基本的生态旅游知识，有效限制游客数目的只有20％，为了满足经济利益的最大化，还在一些本不该活动的地区开展活动，这些都违背了生态旅游区科学发展和可持续发展原则。

三. 构建我国生态旅游景区可持续发展的对策

（一）修改完善生态旅游可持续发展的规章制度

适应生态旅游科学发展、可持续发展的需要，进一步修改和完善《旅游统计管理办法》、《旅游发展规划管理办法》、《旅行社管理条例》、《旅行社服务质量跟踪监督管理制度》、《旅行社信誉评估制度》、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》、《以规范年度复核为主体的星级饭店日常管理制度》和《导游人员管理条例》等相关规章制度，对于这些法规中需要细节明确的地方进行规范化模式，增加其中细节，对我国旅游业的监督管理力度需要加大。

（二）加大旅游人才的管理和培养力度

旅游人才的整体素质与我国生态旅游产业的发展息息相关。国内的旅游人才和国际上的旅游人才相比差距还是很大的，若使我国的生态旅游业走向世界，使其适应国际竞争的需要，并在国际市场上逐步扩大市场占有份额，那就必须要加大对我国旅游人才的管理和培养的力度。让真正想从事生态旅游的人员有市场、有机遇、有待遇。真正使他们当成自己的事业来做。

（三）加强旅游产品的开发，力促生态旅游产品多样化

当前来看，我国的生态旅游模式主要还是以单一的观光旅游为主，结构单一，怎样拓展生态旅游模式和对生态旅游产品进行适时适当的调整，使得生态旅游产品转向多元化。由单一的观光旅游转向休闲、度假、商务以及观光的复合型、多元化转变，倡导绿色、生态、健康的的生态旅游产品。在我国的生态旅游景区走向世界的同时，使得我国的生态旅游产品也打入世界市场。

（四）深入开发人文旅游资源

如何使我国的生态旅游走向世界，做大做强生态旅游产业，需要深刻认识人文旅游资源的重要价值，把自然旅游资源和人文旅游资源深入结合。只有将文化融入到生态旅游中，才能使得生态旅游业健康、可持续发展，使得生态旅游既在满足人们欣赏自然景观需求的同时，也能满足人们对异域风情中历史文化、凤土人情以及民间习俗和饮食文化的需要。

参考文献：

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锦州，自古以来就素有“锦绣之州”的美誉，它坐落于辽宁省西南部，是一座拥有2200年历史的城市。它四季分明，气候宜人，交通便利，旅游资源丰富。如今，锦州市已成为环渤海地区重要的港口城市，正朝着辽宁沿海第二大城市的目标迈进。同时，它也是辽宁省旅游重镇，发展旅游业有着得天独厚的优势。锦州市旅游资源丰富，名胜古迹众多，文化内涵深厚。现有国家级文物保护单位共5处，国家级森林保护区1处。有人称“天下一绝”的笔架山天桥，是我国AAAA级风景区；也有 “辽西佛国”--义县奉国寺；有人称“东北第一名山”的医巫闾山；也有“关外第一佛山”--北普陀山；还有人称“歪脖老母”的青岩寺风景区；更有举世瞩目的世界园林博览会。锦州大大小小的景区景点数也数不完，说也说不尽。那么，景区众多往往就会忽略了管理，就会出现管理不善的现象。目前，锦州市旅游景区管理问题层出不穷，一定程度上制约了锦州旅游企业的发展。随着辽宁省经济的迅猛发展，锦州市也将发挥它应有的作用，而如何管理现有的旅游景区更为旅游业发展的重中之重。

二、旅游景区管理中存在的问题

（一）景区特点不鲜明，内容过于雷同

不得不承认锦州市是一个旅游胜地，但大多景区都忽视游客体验，产品供需错位，没有自己的特点，大部分景区都是大同小异，这是经济开放型旅游景区主要的问题 。这在一定程度上就降低了旅游景区对游客的吸引力，严重影响了旅游业的发展。以医巫闾山为例，它虽然是以山川而著名，但也更多的融入宗教色彩，几乎每个山峰都会有寺庙，前来游玩的旅客不仅有喜欢山川的也有喜欢宗教的，这应该说是医巫闾山发展的一大优势。但站在另一个角度分析，锦州的北普陀山、奉国寺、青岩寺是否都是将山川宗教结合在了一起呢？如果一个城市的旅游资源都是大同小异的，又如何满足游客日益增长的多样化需求，相比之下游客数量就会大幅度减少。这不仅影响旅游业的发展，也严重制约了锦州市的经济的发展。

（二）景区基础设施与服务体系不健全

基础设施是景区的外在形象，而服务体系则是景区的文化内涵。一个景区要有自己的形象和文化，才能突出重围，成为众多景区中的佼佼者。而现在的景区管理人员往往会忽视这一点。大多景区游览设施老化、维修不及时、设施设备不充足、产品质量不合格、山体护栏脱落、餐饮卫生不达标等等一系列问题，严重影响了旅游业的发现。

（三）重经济效益，轻环境效益

我国旅游业发展之初，有大部分景区是以发展经济为主要目的而成立的，在景区规划与开发的过程中，经济目标占据主要地位，而旅游景区管理人员和地方政府对旅游资源的保护积极性也并不高，保护意识相当淡薄，造成了景区资源和生态环境的严重破坏。

（四）景区管理不规范，市场秩序混乱

现在大多景区市场秩序乱，诚信建设不够。像兜售商品，游客往前走还在后面兜售，这种现象在景区经营管理非常严重。这充分体现了，景区管理体系不健全，标准化管理薄弱，不注重景区的全面管理，没有一支专业化的人才队伍支撑。而且景区不注重文化内涵，发达国家生态旅游的口号是带走的只有照片，留下的只有脚印，这确实值得我们深思。

三、改善景区管理的对策

（一）明确自身定位，突出自身特点

景区不要只想着做第一，现在到处都是“华东第一漂、东北第一名山”等等这些类似的称号，其实争做第一是一件很难的事，但是每个景区都可以去做唯一。唯一更强调特色，更注重文化内涵。例如，锦州市的纪念馆就很好的突出红色之旅这一主题，场馆内部展示都是以为背景，更有全景画馆，复原红色演义战场的场景，可以说是主题鲜明，定位明确。只有这样才能打造自身品牌，突出自身文化，才能提高对游客吸引力。在提高经济效益同时，还可以传播红色经典文化。所以，一个景区的定位一定要量体裁衣，要从景区的实际出发，突出自身特色，让大家记得住。

（二）提高景区管理人员素质、加强管理干部的培训

目前，许多景区都出现游客与工作人员争执、投诉景区员工、要求赔偿等不良现象。以锦州市笔架山风景区为例，东方网曾报道过这样一则消息：游笔架山竟然成了“逃难”，为了等待游船，上百名游客长时间滞留在笔架山山角下，无法回岸的经历。报道中又指出了该景区在游客的安全、收费和管理等许多方面存在问题。引起该起事件的根本原因是景区管理出现漏洞。那么该如何树立景区形象，完善管理体系呢？首先，应对内部管理人员及干部进行岗位培训，提高管理层的综合能力。其次，要对基层员工进行专业培训，特别要加强景区文化和专业技术的教育，树立服务意识，逐步提高基层员工的专业技能和个人素养 。最后，还要建立健全景区员工管理的规章制度，规范每位领导及员工的行为。

（三）完善景区环境管理设备，增强生态环保意识

景区设施设备损坏的原因有两个方面：一方面，是长时间使用没有及时维护，造成设施设备老化，很有可能对游客人身安全造成威胁；另一方面，是游客素质低、故意损坏。这就充分说明，景区的形象是要靠工作人员和游客来共同维护的，但前提是要有完善的基础设施和设备。所以，就要求景区管理人员要及时对景区设施设备进行定期检查、维护和更新。同时，应加强环保宣传力度，提示牌、提示语、宣传册等相关软硬件设备缺一不可。只有这样，才能提高整个景区的环保意识，才能更有效的保护景区生态环境 。

（四）政府应加大投入力度，建立健全法律体系

就风景名胜区管理而言，我国仅存的一部 《风景名胜区管理条例》于2006年9月颁布 ，这部条例是在1985年的《风景名胜区管理暂行条例》 的基础上进行了简单的修改。该《条例》 对景区的管理机构、 规划、 保护、 利用以及管理等方面提出了要求。但是 ，这些规定都略微显得有些笼统，并没有对各级政府的权、责进行界定 ，也没有对景区经营者的选拔、约束和惩罚等细节进行明确规定。这就显得旅游景区管理的相关法律还不够健全。所以，政府相关部门应清楚认识这一点，要加大投入力度，建立健全景区管理的法律体系，从而有效制约管理人员及游客的不良行为 。

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2、精心组织召开旅游普法工作会议，全面学习《旅游条例》、《旅游法》、《旅行社条例》、《导游人员管理条例》并进行了培训，为全面贯彻落实好上级普法工作会议精神，打下了坚实的基础。

3、充实领导机构和强化队伍建设，确保“六五”普法工作组织有力。

4、围绕工作重点，结合实际情况，广泛深入地开展法制宣传教育工作。

1、法律意识明显提高。进一步增强了全局干部职工学法用法的自学性，提高了依法决策、依法管理的水平，养成了依法办事的习惯。

2、行政执法明显规范。“六五”普法期间，在案件查处过程中，严格执行国家法律法规，严格履行法定程序，特别注重执法程序的具体操作，真正做到适用法律正确，执法程序合法。注重搞好内部执法监察，执法队伍的整体执法水平和执法能力明显提高。

3、旅游景区秩序明显好转。“六五”普法期间，我局按照市委、市政府部署，集中时间集中力量对旅游市场秩序进行了整治和规范。一是查找自身问题，认真加以分析和整改;二是建立工作制度，层层抓落实；三是依法处理，严格规范旅游市场；四是加强队伍建设，提高管理水平。通过整治，使旅游景区秩序得到了进一步规范。

我局积极开展了一系列的法制宣传教育工作，“六五”普法任务全面展开，并取得了一定成效，但还存在一些不足。主要表现在以下几个方面：一是在普法学习上还存在实用主义思想。二是在学法用法上主动性不够。三是在普法学习对象上发展不平衡，普法教育形式比较单一，创新不够。针对以上情况，我局下步将加强以下几个方面的工作：

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一、引言

伴随着我国的经济的迅猛发展，越来越多的人们从追求物质上的享受转变成追求精神上的享受。这使得旅游业成为了当今社会最富活力的朝阳产业。然而，一项旅游活动顺利开展的前提则是，保障旅游者的生命安全。这是在旅游业中不容忽视问题。最近，越来越多旅游安全事故的频频发生也使得人们将这一问题看成旅游行业中的首要问题。如何改善景区的安全管理工作，如何提高景区的安全系数，对旅游业的发展有着至关重要的影响。

二、相关理论分析

（一）华山基本情况

华山景区海拔2154.9米，是我国著名的“五岳”之一，被称为“西岳”。华山具有特殊的地质、地貌景观。它是由一块巨大而完整的花岗岩构成，有东、西、南、北、中五个主峰。除此之外，华山还是我国著名的道教圣地。现存有七十二个半悬空洞，道观20余座，其中著名的玉泉院、镇岳宫等被列为全国重点道教宫观。自古以来，华山以其雄奇俊秀的自然景观，丰富的人文景观、自然资源和悠久的历史文化，赢得了古今中外、华夏儿女的仰慕，在陕西旅游文化中具有举足轻重的作用和鲜明的特色。

（二）旅游景区安全管理

1.景区安全管理基本含义

景区的安全，是管理当中的重中之重，它关系到游客的生命财产安全以及景区的形象与影响力，是影响景区可持续发展的一项重要环节。旅游景区安全管理是指根据国家旅游安全工作方针政策，为确保景区和旅游者的人身及财产安全，在企业接待服务过程中所采取的一系列制度、措施方法等管理活动的总称。它是维护景区声誉、提高服务质量，保证企业接待服务活动正常开展的重要条件[2]。

我们知道，旅游有吃、住、行、游、购、娱六大要素。那么，旅游安全也可以相应地分为饮食安全、住宿安全、交通安全、游览安全、购物安全、娱乐安全六大类。而旅游景区安全管理的基本含义概括起来就是通过行政、法律、教育、经济、技术等多种途径和手段，来达到旅游景区对各类伤亡事故、灾害事故、以及职业危害有效控制的活动。

2.旅游景区安全的重要性

旅游安全是进行一切旅游活动的保障，若旅游没有安全可言，势必会造成旅游业的混乱，从而导致旅游业的衰败。从旅游相关人员的角度看，对于旅游者来说，旅游景区安全是提高游客满意度的重要保证；对于旅游经营者来说，旅游景区安全是保证旅游活动顺利进行，并获取良好经济效益的前提；对于旅游业来说，旅游景区安全是旅游业可持续发展的基础。因此，旅游安全问题是旅游业发展中重要问题之一。

三、华山旅游景区游客安全分析

（一）华山游客安全隐患的主要类型

1.自然灾害类旅游安全隐患

旅游景区自然灾害是指在旅游过程中突发性的，给游客或旅游设施带来严重危害的天然灾害事故。大致分为以下四类：

（1）天气变化。四季的天气是变化多端的，然而天气的变换也会引发各种各样的灾害比如雷电袭击，山洪暴发，冰雹、台风等。

（2）地貌地质。近几年地质灾害事故频发，如山体滑坡、泥石流、地震等。这些都会带给游客致命性的袭击。

（3）野生动植物。山间野生动物出没，所以在爬山途中，也常常会遇到野生动物的袭击。如蛇、熊、猴子等，同时还会遇到毒蚊子，黄蜂等蚊虫的叮咬。接触一些特殊植物造成的过敏、中毒等安全事故。

（4）其他。体质较弱的游客在登到山顶时容易出现缺氧，承受不了极高或极低气温的现象。

2.旅游设施设备安全隐患

（1）交通设施隐患。景区内的交通设施隐患主要包括道路交通事故、缆车索道、水难事故等。景区内的道路交通事故主要是指观光车、登山道路等发生事故；索道事故是指由于索道设备发生老化，索道设计不合理，维修不及时、不到位等发生的事故；水难事故是指游客在游船、漂流等水上活动时发生的事故。

（2）基础设施隐患。游客服务中心少，不能为游客在登山过程中及时提供帮助；景区内未设立医疗救助中心站，也没有修建安全急救通道，救援人员无法第一时间赶到现场施救；道路旁的护栏损坏，易造成人员伤亡。

3.人为因素类旅游安全隐患

（1）他人、旅游本人、工作人员。由于他人或者游客本身麻痹大意，比如游玩时打闹嬉戏、攀爬高处、你推我搡，或者人多造成了拥挤都容易造成摔伤、走失、坠崖等事故。工作人员管理不到位，没有做到提醒、警示、引导等，也易造成悲剧发生。

（2）犯罪。景区犯罪的类型不一，但原因可以归结为景区的人员混杂，环境复杂，治安管理的力度不强。因此不法分子易混入游客群当中在景区内实施偷盗、破坏、抢劫财物、侵犯游客人身安全等行为；从而导致游客与游客之间或游客与工作人员之间，由于一些原因在景区内发生争执、引发事端，从而造成人身伤害的犯罪事实。

（3）人为造成火灾。游客在景区内部吸烟、烧香祭祀，工作人员在景区内部焚烧树叶等行为易造成火灾。除了会对游客造成烧伤事故之外，还会损坏景区的设施设备以及受保护的文物等，财产的损失是巨大的。

（二）华山景区安全隐患的原因分析

1.景区人满为患

旅游景区很多事故发生的原因究其根源是人满为患。从游客方面来讲，随着社会经济的不断发展，人们的生活越来越快节奏，于是更多的人们选择在国家法定的节假日期间外出游玩，放松心情。这就导致了节假日期间，尤其是“五一”和“十一”的黄金周，很多知名的景区出现了游客过多，超出了景区的承载力。从景区管理方面来说，景区为了自身的经济利益，没有做到控制景区客流量，饱和预警信息这一点，从而导致了景区事故的发生。

2.景区道路狭窄陡峭，行走艰难

华山自古一条路，由于华山道路狭窄陡峭，当游客数量增多时，山路会变得十分难走，很容易发生游客滞留的现象。除此之外，山路旁边的防护措施不到位，尽管有铁链和护栏，但并不能起到真正的防护作用，若有游客发生拥挤现象很容易发生像坠崖这样的严重事故。

3.景区基础设施不完善

由于华山是以步行和索道为主，因此山路的防护措施以及索道设备的安全系数尤为重要。经过实地考察景区基础设施主要存在以下问题：山路旁边缺少防护栏，只有在几处险要的地方有铁链和护栏；景区内部缺少紧急医疗救助站；索道的设备老化；设施配备不齐全，设施设备设计不合理。

4.游客本身安全意识不强，缺乏旅行技能或者心理素质和身体素质较弱

游客在进入景区之后，由于比较放松、新奇，不遵守景区的相关规定，随意攀爬，做危险动作取景拍照，从而造成游客失足摔伤等事故发生；部分游客不跟随队伍，不走山路，另辟蹊径，从而导致走失等事故发生；也有游客心理素质和身体素质较弱，在山上出现身体透支，发烧，头晕或晕厥等现象，由于在山上不能得到及时治疗，从而导致危险的发生。

四、华山景区安全隐患应对策略

（一）信息预警管理

1.健全预警机制，并及时

景区要建立专业的数据测定部门来进行科学的预测。一方面，要能够对自身的景区环境认真仔细地考察、核实，预测景区的环境承载力。并且要做好安全按防控工作，会同相关气象部门及时监控、有关气候、防灾信息，减少灾害对景区以游客带来的损失。另一方面，数据部门要根据景区的实际接待情况，预测景区游客的最大容纳量。提醒游客在出行期间，理智的选择旅游目的地，制定合理的出行计划，减少因游客扎堆旅游，而出现的人满为患现象。

2.结合政府部门，出行提示

景区的预警系统可以结合当地的政府，共同实现地区的旅游客流控制。由政府起主导作用，借助旅游部门行业监管处、信息中心、规划处等，做出准确的预测，大体掌握游客的旅游动向。与此同时，在预警信息时在景区的官网，当地政府的官网、微信平台等渠道来加大宣传力度，确保群众能够轻松快捷的获取预警信息。除此之外还可以在这些网络平台上一些出行提示，如安全提示、出行准备、避免方式与自救方法，登山注意事项等。

3.门票预售机制

在预警信息的基础上，为游客提供提前售票可以缓解高峰期时，华山排队买票的拥挤现象，也可以有效地控制景区客流量。游客们可以通过电话、网络来进行订票。景区也可以通过这样的方式来掌握游客的出行情况，并可以预知近期的客流量。

（二）设施机构的建设

1.加强道路安全建设，设立防护栏

华山自古一条道，这是华山景区的一个特色。随着现代生活的快速发展，假日出行的人越来越多，随之带来的，却是在这条道上愈来愈多的悲剧惨剧相继发生。众所周知，华山的道路陡峭险，而很多人也正是因为这一点选择体验华山的奇险之美。因此，华山加强道路安全建设尤为重要。首先，在不影响自然环境的前提下，在现有道路的基础上进行适当拓宽，若遇到崎岖的山路，也可以在旁侧开辟出一条缓行的阶梯，来为大家提供更多的选择；其次，景区应该在未设置护栏的路段设置防护栏，在有铁锁的路段，应加强稳固铁索，确保其不会脱落；最后，加强防护栏的设置，尤其是危险路段，增强其稳固性，防止因拥堵发生摔伤，坠崖等事故。

2.完善景区基础设施

游览华山的方式除了步行登山，就是坐索道游览。所以索道的设备安全关系到每一位游客的生命安全。工作人员要及时检查索道的运行情况，发现问题并尽快解决，在运载游客的过程中，最大限度的做到零失误。定点建立紧急医疗站，对游客进行紧急施救。在道路中设立警示牌，危险的景点、路段要提醒游客注意安全，建议游客应如何通过最为安全。工作人员要对景区的各种设施设备定期做检查并做记录，确保设施设备安全。在旅游高峰期，各工作人员要随时检查，发现问题，第一时间进行解决，对于解决不了的问题，要及时通知，并做标记，防止游客不知情发生悲剧。

3.建立医疗救援和安全管理组织机构

在景区内部定点设立紧急救助中心，给游客提供急救，包括一些药品和应急医疗设施。组建一支专业的医疗分队，在游客需要帮助时及时进行第一时间的救治。另外建立安全快捷通道，在紧急情况下可以快速将游客送达医院救治。建立完善配套的安全事故救援设备，保证在事故发生时，能够第一时间使游客得到有效救援。

此外，旅游景区设立安全管理组织机构专门管理旅游景区日常安全工作及事故处理工作。专业的管理组织不仅能够提升景区在游客心中的形象，也能够让整个景区的运作更加高效，景区也将被管理的更加井然有序。

4.加强景区安全监控，加强检查维修

首先，要加强景区的安全监控，在重点区域和危险区域安装监控摄像，严密观察、及时发现、快速解决，增强景区的管控能力。另外，可建立旅游景区安全监测网络，以此来提高景区安全监测的技术含量。其次，对于景区内的险要路段、危险景点做定期检查，及时排除岩石脱落等不安全隐患。检查景区的基础设施是否健全，及时维修并更换老化的设备。

（三）服务人员素质以及安全教育

1.提高景区的服务人员素质和服务质量

从招聘人员这一方面来说，景区要招纳一些具有服务意识的员工和高素质的管理人才。从人员管理这一方面来说，景区要尽力系统的安全教育培训制度，为员工们定期做培训，在培训内容上要以提升服务人员的服务意识为主，同时开展各项服务技能的培训。另外，要将员工的服务业绩纳入年终考核，定期做工作总结，使员工重视自己的责任和工作。在高峰期，景区工作人员应加强巡逻，时刻注意游客安全。

2.加强安全教育宣传，提高游客自我保护意识

第一，景区可通过报纸、广播、电视、网络等传媒进行旅游安全知识的传播，比如拍宣传片等方式，提醒游客在景区应注意到的事项，如遇危险如何自救等安全常识。第二，在景区附近为登山的游客发放安全手册。第三，在景区隐患出设立警告牌，及时提醒游客。第四，在各县（市、区）举办旅游安全知识讲座，普及安全知识，呼吁群众规范行为，文明旅游。

3.制定登山旅游管理条例

登山旅游越来越受到大众的欢迎，既可以游览祖国的大好河山，也能够锻炼身体，体验登山的乐趣。可以说登山是一种能够使人身心愉悦、放松的健康的旅游方式。然而，登山伴随的安全问题也是我们要去重视的一个问题。除了对游客进行宣传教育，对管理人员进行专业培训这些措施之外，要达到规范和约束的目的，华山景区应该制定合理、规范的登山旅游安全的相关政策法规，像登山管理条例等，从而为构建旅游保障体系提供依据。

参考文献：

[1]蔡冬冬.华山旅游地质资源研究与景区开发构想[D].长安大学硕士论文，2008.

[2]张合.浅析我国旅游景区管理[J].企业家天地， 2006，30（12）：102.

[3]罗振军，佟瑞鹏.旅游景区安全容量分析与事故风险评价[J].中国安全科学学报， 2008.

[4]吴殿延.山岳景观旅游开发规划实物[M].北京：中国旅游出版社，2006.89-91

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在学习考察过程中，该市发展旅游业和旅游景区开发建设与经营管理的工作与成效，给考察组的同志留下了深刻的印象，有许多做法和经验值得我们认真学习和借鉴，启迪了思路。

1、政府主导力度大。××市把旅游作为支柱产业来培育，党政主要领导亲自抓，分管领导全力抓；在旅游资源整合方面真抓实干，如成立××集中营景区管委会，理顺了信州区、××县和市直有关部门对××集中营的管理体制；整合弋阳、横峰两县红色旅游资源及其他相关资源，组成纪念馆和闽浙皖赣革命根据地旧址管委会，由市人民政府直管。同时，在宣传促销上舍得加大投入，注重宣传推介。

2、规划策划起点高。该市请中国社会科学院郭来喜教授领衔编制旅游发展总体规划；请上海同济大学编制三清山风景名胜区总体规划。如今，他们又把规划修编和策划的眼光转向浙江，舍得花重金请高手来帮助策划旅游项目。

3、品牌打造功夫深。××市已经拥有三清山、龟峰两个国家重点风景名胜区且都是4a景区；婺源县评为全国农业旅游示范区和3a景区；投资1600万元建设的××集中营纪念馆，历史资料与声光电现代手段相结合，在红色旅游景区品牌打造方面也获得成功。

4、融资建设路子宽。弋阳县龟峰景区在体制转换过程中，及早动手，以门票资源作质押向银行贷款3000万元，较好地解决了景区建设启动资金问题。为更好地筹融资加快景区开发建设，龟峰、三清山景区都设立了旅游开发有限责任公司，有了市场化运作的主体雏形。我们学习考察期间，××市正在举办外商招商洽谈活动，有50多位海外客商到××考察。

5、宣传推介思路活。××市加入了长三角旅游区和泛珠三角旅游区组织，积极组织参加其他全国性旅游推介活动，如成功加入以杭州为代表的旅游发达城市的“15＋1”（即杭州、苏州等15个旅游发达城市＋××）的旅游经济合作组织，以“15＋1”为平台，建立起了稳定的客源市场，真正做到了资源共享，实现了与旅游发达地区的成功对接。在拓展市场方面，他们采用政府搭台（由政府牵线搭桥，组织安排，召开推介会），行业唱戏（由旅游部门具体操作，组织景区和旅行社参与）；领导带队（对重要市场加大力度，领导亲自带队），兵团作战（旅游局、景区、旅行社、宾招服务单位对应联系跟进，立体作战）；步步为营（对客源市场循序渐进，一块一块逐步攻占推进），机动灵活（认真分析自身实力和市场实情，该进则进，该缓则缓，进退自如）的办法，大力加强对客源市场的外联工作，取得了较好的效果。三清山风景名胜区今年花150万元在中央电视台综合频道“请您欣赏”播出广告宣传3个月。

二、××市发展旅游业的经验给我们的几点启示

××市旅游业近年快速发展，给我们许多有益的启示，培育旅游产业、加速旅游发展，需要有新理念、新的思路。最主要的有如下几点：

1、要用强有力的政府主导抓旅游发展。旅游业的发展仅靠几个部门和景区的努力是不够的，需要政府主导，部门配合，业内共为。明确发展目标，确定发展方向，形成发展合力，取得发展实效。

2、要用浓厚的市场意识开拓客源市场。发展旅游业必须强化市场意识。××市注重旅游客源市场培养，从周边城市做起，提出并实现了与杭州等发达城市进行市场对接，在国内市场还处于拓展时期，便积极进军新加坡等境外市场的超前作为。我们要尽快找准××旅游宣传的切入点，强化推介，通过一系列的“外宣”、“外联”，开拓较为稳固的客源市场。

3、要用创新的运作机制谋求更快发展。创新管理体制与运作机制是景区加快开发建设的不竭动力。他们在景区开发建设、经营管理事业蒸蒸日上之时，已经着手组建有限责任公司进行市场化运作和规范化管理。我们在理顺旅游景区管理体制的前提下，也要按照“政府主导、企业主体，市场化运作、规范化管理”的要求，建立起旅游景区负责的市场运作机制。

4、要用更高的品牌目标培育产业链条。品牌建设是旅游特色的标志。三清山面对同行业群雄并起的局面，提出了打造“国内一流，世界著名”的目标，精心开展世界自然遗产申报工作，不断提高景区品位的精品意识。我们应在中心城区创建“中国优秀旅游城市”，明月山温泉风景名胜区除参与武功山申报国家重点风景名胜区的同时，争创国家aaaa级旅游景区，其他旅游景区也要做好创建旅游品牌的工作，着力培育旅游产业链条。

三、加快××旅游发展的几点思考

通过学习考察，结合我市旅游业发展滞后的客观现实，认真分析目前落后的原因，并就全市特别是中心城区旅游业加速发展进行了思考，××旅游业发展应当从以下几个方面做出努力：

（一）加快全市旅游业发展的举措

1、重点抓好旅游发展规划编制。旅游发展，规划先行。旅游资源较为集中的县市区在年内完成旅游发展总体规划的编制。然后依据《旅游业发展规划》策划项目，筹集资金，加快旅游景区的开发建设和旅游产业的培育。市政府将出台《关于促进旅游业发展的若干意见》，加大对全市旅游业发展进行宏观指导。

2、进一步加大政府主导力度。切实解决有人办事和有钱办事的问题。着力做好精品线路的编制和客源市场的开拓工作。充分调动各县市区发展旅游产业的积极性；鼓励旅游从业单位积极推介××，突破地界，整合资源，做旺全市旅游人气。

3、加强旅游行业管理工作。要切实加强旅游从业队伍建设，逐步实现规范管理。认真研究《旅行社管理条例》和《导游员管理条例》，密切与相关部门合作，整顿和管理旅游市场秩序，切实保护旅游经营者和旅游者的合法权益。

（二）加快中心城区旅游发展的举措

1、明确旅游发展目标。中心城区旅游以市明月山温泉风景名胜区为龙头，以市区为游客聚集地(为游客中转进出服务，还应在食宿接待、旅游购物、娱乐观光等方面提供配套服务，城区也应该有游览项目)，以万载县为延伸地(竹山洞、湘鄂赣革命纪念馆)，构成山、泉、城、洞、文旅游资源综合利用的旅游地。

2、把中心城区旅游作为一个大项目来做。抽调人员组成专门队伍，重点做好旅游产业培育工作，主要是策划总体形象进行宣传推介；策划项目向上争资、对外引资和市内筹资。

（三）加快明月山温泉风景名胜区旅游发展的举措

1、修编规划，统筹发展。以省里组织武功山申报国家重点风景名胜区为契机，修编明月山温泉风景名胜区总体规划，重点整合明月山自然风光、温汤温泉和仰山禅宗文化，打造整体品牌，加快景区发展。

2、采用市场化运作，加大融资引资的力度。学峰通过成立公司（管委会和公司两块牌子，一套人马），以景区资源和门票质押的方式，一次就向银行贷款2100万元的做法。尽快研究成立“明月山旅游发展有限责任公司”，争取用门票质押的方式，向银行贷款；精心策划项目，制定科学的利益分配政策，激活市外、省外甚至海外资本和民间资本投入我市的景点开发，做大做强景区，形成品牌效应。

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摘 要 本文首先介绍旅游质量监督制度的发展历史以及与旅行社质量保证金制度之间的关系；进而着重分析现行的旅游质监制度存在的问题，如旅游质监机构法律地位欠缺、旅行社质量保证金制度存在缺陷、旅行社质量保证金赔偿规章严重滞后等，以说明改造旅游质监制度的必要性和迫切性。最后针对如何构建旅游质监制度提出具体的立法建议。

关键词 旅游；质量监督制度

中图分类号F590 文献标识码A 文章编号1006―575(2006)―05―0068―05

旅游质量监督制度(以下简称旅游质监制度)伴随旅行社质量保证金制度自1995年实施以来，已有11年的时间，在此期间旅游业发生了巨大变化，这一制度也凸显出很多问题。然而旅游业界鲜见就这些问题进行研究探讨的文献。本文尝试检讨和总结旅游质监制度，并对这一制度的改造提出建议，以引起业界对旅游质监制度的重视。

一、旅游质监制度的历史沿革

1995年1月1日国家旅游局以局长第1号、第2号令《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》，第一次规定了对旅行社实行质量保证金制度。1995年7月1日国家旅游局下发了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(国家旅游局第4号令)、《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》(旅管理发[1995]123号)和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》(旅办发[1995]046号)等质监文件。从此，全国各省市旅游局开始成立旅游质监所，国家、省、区市三级旅游质监体系逐步构建，旅游质监制度正式确立。

1996年10月国务院以第205号令《旅行社管理条例》，替代《旅行社管理暂行条例》。1996年的《旅行社管理条例》首次以行政法规形式规定旅行社质量保证金制度。接着，1997年3月国家旅游局修订了1995年的《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(以下简称《赔偿暂行办法》)、《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》(以下简称《赔偿试行标准》)，进一步完善旅行社质量保证金赔偿制度，旅游质监制度也得到相应的提升。

2001年12月国务院对《旅行社管理条例》再次修订，但没有对旅行社质量保证金赔偿制度做出相应的修订。

考察旅游质监制度形成的历史，可以看到，旅游质监制度是源于旅行社质量保证金制度，并伴随着旅行社质量保证金制度的设立而制定的。然而旅游业发展形势要求旅游质监制度应该超越旅行社质量保证金制度。因此，本文所指的旅游质监制度是广义的，即旅游行政管理部门对旅游服务质量的监督范围不仅包括旅行社服务质量和经营管理是否规范等内容，还包括对星级饭店、旅游景区(点)、旅游购物商店、旅游娱乐场所、旅游餐馆、旅游汽车等其他旅游经营者的服务质量和经营管理是否规范等事项进行监督管理。旅游质监制度还涉及到旅游质监主体(旅游质监所)法律地位、被监督对象范围以及监督内容等具体问题。

二、改造旅游质监制度的必要性

旅游质监制度以及保证金制度已远远落后于旅游业形势发展，体现在以下几个方面：

1．旅游质监主体法律地位处境尴尬

随着旅游业飞速发展，旅游市场出现很多新问题，旅游服务质量问题日益突出，迫使旅游行政管理部门大量地受理旅游投诉。目前，旅游质监机构的职责已不仅仅局限于处理旅行社质量保证金赔偿案件，而是扩展到全面受理旅游投诉，还进一步扩展到市场检查和行政执法，像导游员检查、旅行社检查以及其它大量旅游市场检查等工作都压给质监所来承担。质监所的职能由原来的单一受理投诉转变为受理投诉和市场检查双重职能，一些发达旅游城市的质监所同时还被冠以执法大队的名份。

但是，旅游质监所的法律地位处境尴尬。为加强整顿和规范旅游市场的力度，质监所受旅游行政部门委托，将其职能扩大到市场检查和行政执法。国家旅游局的《全国旅游质量监督所机构组织与管理暂行办法》只是一个规范性文件，它不是以局长令形式的，还不是规章。根据《行政处罚法》规定，委托行政处罚的最低层次法律依据是规章。因此，委托质监所行政执法面临法律依据不足的障碍。

同时，旅游质监所的办公经费短缺。原有旅行社保证金利息不足以支撑质监所业务开展。对星级饭店、旅游景点、旅游商店等旅游经营者的投诉的处理，其办案经费也是依赖旅行社保证金利息来支付，这对旅行社而言是非常不公平的；而对这些超出质监所经费范围的旅游投诉和市场检查业务，由于缺少相应的财政经费保障，旅游质监所无法正常有效地开展工作。

自1995年以来，全国各省市旅游质监所想方设法突破自身发展的瓶颈，努力拓展生存空间。如通过省级立法机关制定地方性旅游法规以明确质监所的法律地位，向地方政府及相关部门宣传呼吁，以引起他们对质监工作的重视，从而为质监所争取人员编制和增加经费。据了解，截止到2005年6月，全国(台湾省除外)31个省级旅游质监所中：行政编制的质监所有1个，事业全额拨款参照公务员管理的有8个；事业全额拨款的有10个；事业差额拨款的4个；事业自收自支的7个；其它的1个。

2．旅行社质量保证金理赔制度存在缺陷

旅行社质量保证金理赔制度的法律依据是国务院颁布的《旅行社管理条例》。2001年修订的《旅行社管理条例》第23条规定，“因下列情形之一，给旅游者造成损失的，旅游者有权向旅游行政管理部门投诉：(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；(二)旅行社服务未达到国家标准或行业标准的；(三)旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。旅游行政管理部门受理旅游者的投诉，应当依照本条例的规定处理。”；第43条规定，“旅游行政管理部门受理本条例第23条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”分析上述法规条款可以看出，旅行社质量保证金理赔制度设立的主要目的是通过制裁旅行社违约行为来保障旅游者的合法权益。旅行社质量保证金理赔制度包括两部分内容，一是旅游行政部门对依法受理的保证金赔偿案件经调查核实后做出责令旅行社赔偿旅游者损失的决定，这属于行政法的行政裁决制度；二是旅游行政部门对拒不承担或无力承担赔偿责任的旅行社，进一步做出划拨该旅行社保证金支付赔偿费用的决定，这属于行政强制执行制度。

行政裁决是行政机关裁决民事争议的行政司法制度。行政裁决是行政机关主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并做出裁决的具体行政行为。根据《旅行社管理条例》立法原意，责令旅行社赔偿制度作为一项行政裁决制度，旅游行政管理部门行政裁决权的适用范围是旅游合同纠纷中旅行社质量保证金理赔案件的法定情形。从《旅行社管理条例》第23条、43 条的内容来看，责令旅行社赔偿制度只能针对旅行社一方过错的情形。《旅行社管理条例》没有赋予旅游行政部门责令旅游者承担其相应赔偿责任的权力。因此，对于双方当事人(旅行社和旅游者)都有过错的情形，旅游行政部门没有权力责令旅游者承担其相应的赔偿责任。

但国家旅游局的《赔偿暂行办法》第17条第2款规定，“质监所对调解不成的案件，属于请求人与被投诉旅行社的共同过错，可以决定由双方当事人各自承担相应的责任。双方各自承担责任的方式，可以由双方当事人自行协商确定，也可以由质监所决定。”旅游局作为旅行社行业的主管部门，它只能管辖旅行社，不能约束旅游者，因而实际上该条款对旅游者没有约束力。实践中，旅游质监所在依据《赔偿暂行办法》第17条第2款对双方当事人混合过错的情形行使裁决权时，往往会出现下列情况而给自己造成极大的工作被动：一是如果质监所考虑到对双方当事人混合过错行使裁决权的法律依据不足而不愿意行使的话，当事人有可能依据《赔偿暂行办法》第17条第2款告质监所行政不作为；二是一旦做出裁决，旅行社或者旅游者任何一方发动行政诉讼，旅游行政部门将成为行政诉讼被告，但双方当事人真正的诉争是旅游合同纠纷，并不是行政诉讼，这就造成行政、司法资源的浪费；三是由于法律没有赋予旅游行政管理部门对旅游者的管辖权，如果旅游行政部门做出要求旅游者承担赔偿责任的决定，旅游者可以置之不理，使行政决定变成一纸空文，空耗行政资源。因此，对于双方当事人混合过错的情形，旅游质监所只能居中进行调解，调解不成的，也不能裁决，否则将会产生上述法律困境。

从上述可知，《赔偿暂行办法》第17条第2款存在扩大解释行政裁决权范围的问题，背离立法本意，应对此做出修订。

3．旅行社质量保证金赔偿规章严重滞后

《赔偿暂行办法》、《赔偿试行标准》等无法满足旅游质监所审理投诉案件的现实需要，使旅游质监工作处于被动，也无法有效保障旅游者和旅行社双方当事人的合法权益，旅游质监规章的修改已迫在眉睫。

例1，2006年1月3日郑某一家8人与某旅行社签订合同，参加1月30日至2月3日组团港澳游，每人交付团款2200元；由于香港住房无法安排，旅行社于1月20日通知客人无法成行，要求取消合同，客人则要求该社赔偿团款50％的违约金。本案中双方当事人签订的出境旅游合同中对行前解除合同没有规定违约金。《赔偿试行标准》第4条规定：“旅行社收取旅游者预付款后，因旅行社的原因不能成行，应提前3天(出境旅游应提前7天)通知旅游者，否则应承担违约责任，并赔偿旅游者已交预付款10％的违约金”，本案中旅行社既已提前7天通知客人解除合同，就可以不承担违约赔偿责任。但根据《合同法》第107条规定的“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”则旅行社必须承担违约赔偿责任。这个案例表明，《赔偿试行标准》某些条款与《合同法》已严重抵触，必须及时予以废止。

例2，2004年8月某团队15人参加某旅行社组团游，由于雪顿节人流拥挤，布达拉宫未能游览；旅客认为，他们到旅游主要目的是参观布达拉宫，因为旅行社安排不周而没有实现合同条款，他们须再花一次交通费、再请一次假才能游览布达拉宫，故要求旅行社赔偿相当全部团款的损失每人7000元。根据《赔偿试行标准》第13条规定，“旅行社安排的观光景点，因景点原因不能游览，旅行社应退还景点门票、导游费并赔偿退还费用20％的违约金”，据此旅行社只须赔偿投诉人每人300元；即使根据最重赔偿条款，即《赔偿试行标准》第6条规定的“旅行社安排的旅游活动及服务档次与协议合同不符，造成旅游者经济损失，应退还旅游者合同金额与实际花费的差额，并赔偿同额违约金”，旅行社也只要双倍赔偿投诉人景点门票、导游服务费损失约每人600元。这样的话就根本无法弥补投诉人受到的实际损失，也没有起到制约旅行社严重违约行为，维护旅游者合法权益的作用。可见，对减少游览合同约定的核心景点如何赔偿，《赔偿试行标准》没有具体规定，必须做出补充规定。

三、改造旅游质监制度的总体思路

1．争取出台《旅游质量监督管理条例》行政法规

建议国务院在着手修订《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》等行政法规时，应统筹考虑旅游质监制度，争取以单行行政法规形式出台《旅游质量监督管理条例》，明确规定旅游质监机构的法律地位，明确授权其全面受理旅游投诉和旅游市场检查的法定职责，明确规定其经费纳入同级财政预算。

在这方面，地方性立法已经走在前面。《四川省旅游服务质量管理条例》(2003年3月27日通过)第一次以地方性法规形式全面规范对旅行社、旅游景区(点)、旅游饭店等各类旅游经营者服务质量的监管。《云南省旅游条例》(2005年5月27日通过)第5条第2款规定，“旅游行政主管部门所属的旅游质量监督管理机构负责对旅游质量的监督检查和旅游投诉的处理，其经费纳入同级财政预算”，该法规明确了旅游质监机构的法律地位、职责以及财政经费。

2．全方位建立旅游质量保证金制度

应将旅行社质量保证金制度扩展到旅游购物商店、星级饭店、旅游景区(点)、旅游娱乐场所、旅游餐馆、旅游汽车等其他旅游经营者，全方位建立旅游质监制度，从而确立有效保障旅游者权益的长效机制，整体提高旅游业服务质量。《云南省旅游条例》对此有创设性的规定。《云南省旅游条例》第35条规定，“对以接待旅游者为主的经营贵重旅游商品的商店实行质量保证金制度，具体管理办法由省人民政府制定。”我国国民旅游中购物占很大比重，强迫游客购物行为以及旅游商品质量问题是当前及今后较长时期中游客投诉的热点。云南省将旅行社质量保证金制度扩展到旅游购物环节，将有利于旅游购物品假冒伪劣问题的根治。

3．纠正旅行社质量保证金理赔制度中的法律缺陷

建议在制定《旅游质量监督管理条例》时，对《赔偿暂行办法》第17条第2款存在任意扩大行政裁决权这个问题予以修正，回归立法原意，将责令旅行社赔偿制度只限定在旅游合同纠纷中由旅行社单方原因造成旅游者损失的这一情形。可采取列举式规定具体修改为：“一、旅游行政管理部门受理下列投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿：1、旅行社倒闭破产致使旅游者预交的团费损失的；2、旅行社无正当理由，拒绝退还旅游者的出国游押金的；3、旅行社没有按时组团，旅游者要求退款，旅行社拒绝赔偿的；4、由于可归责旅行社的原因，旅行社组团旅游的服务质量不能达到合同约定标准、国家标准或行业标准，造成旅游者经济损失的。”对双方当事人混合过错的情形如何处理，可修订如下：“一、对双方当事人混合过错的情形，旅游质监所居中调解，不享有行政裁决权。二、如果调解不成，旅游质监所予以调解终结，并制作调解终结书，由双方当事人签收，并建议旅游者通过其它法律途径解决。三、双方当事人经调解达成的赔偿协议，旅行社 拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”

旅游质监所能否以自己名义做出赔偿决定也是一个重要的问题。《赔偿暂行办法》第18条第1款规定“质监所做出的处理决定应当用《旅行社质量保证金赔偿决定书》通知请求人和被投诉旅行社”，接着第2款规定“《旅行社质量保证金赔偿决定书》由所属旅游局主管负责人核准签发”，实际上对以谁的名义作出赔偿决定书并不明确。根据《旅行社管理条例》第23、43条规定，能够做出赔偿决定是旅游行政管理部门。行政法规并没有授权旅游质监所可以以自己名义行使赔偿决定权。《赔偿暂行办法》是国家旅游局的部门规章，根据《立法法》，规章不具有行政裁决的设定权。旅游质监实践中，一些质监所将赔偿决定报请旅游局分管领导核准后，以质监所名义对外做出赔偿决定书。如果赔偿决定被提起行政复议或行政诉讼，在法律程序上由于主体不合格(质监所不具有行政裁决主体)将被判无效。司法实践中曾发生过质监所被法院判决撤消原赔偿决定的判例。因此，应力争在出台的《旅游质量监督条例》中明确授予质监所行政裁决权，或者对《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》第18条予以修订，将行政裁决主体明确修改为旅游局。

《赔偿暂行办法》第19条规定与《行政复议法》第9条、12条规定相抵触，应予修改。根据《行政复议法》第9条，如果当事人不服裁决，应在自知道该具体行政行为之日起60日内提起复议申请，《赔偿暂行办法》有关“15日复议期限”的规定与之相抵触；根据《行政复议法》第12条，当事人可以向该旅游行政管理部门的本级人民政府提出复议申请，也可以向上一级旅游行政管理部门提出，《赔偿暂行办法》有关“复议机构是上级质监所”的规定与之相抵触。

4．重新修订《旅行社质量保证金赔偿试行标准》

近年来，新法律、法规不断出台，旅游业也发生了巨变，现行的《赔偿试行标准》中有些条款明显不合理，有些条款与现行法律相抵触，该标准严重滞后，已到了非改不可的地步。这里提几点建议。

对于行前解约如何约定违约金问题必须予以修改。《赔偿行标准》第4条与《合同法》第107条相抵触，上述已举例(例1)说明。1999年《合同法》实施后，2001年国家旅游局了《国内旅游组团标准合同》，该标准合同对旅行社或旅游者行前解约规定了违约金。其中第9条规定，“旅行社当日取消成行的，承担团款100％的违约金；提前1―2天解除合同的，承担团款50％的违约金；提前3―4天解除合同的，承担团款30％的违约金；提前5―6天解除合同的，承担团款20％的违约金；提前7天解除合同的，承担团款10％的违约金。”所以，应将《赔偿试行标准》第4条作相应修改，使之与《国内旅游组团标准合同》保持一致。至于出境游行前解约问题，国家旅游局要结合出台《出境旅游组团标准合同》进行相应的修订。

篇12

为切实做好我县“十二五”旅游产业发展规划，我局牢固树立“彰显特色、突出重点、打造亮点”的发展思路，通过开展专题调研、召开专题座谈会、进行专门拜访等多种形式，多方听取旅游开发建议、意见，集思广益，谋求旅游发展新思路。一是开展专题调研。由县人民政府副县长李华东、县政协副主席李文荣为组长，带领文体、旅游等相关部门，深入小湾水电站进行旅游开发专题调研，与小湾水电站发电厂、建管局等相关负责人进行旅游开发座谈，就小湾水电站今后旅游开发进行深入广泛的交流，进一步明确开发思路，达成初步合作共识。二是召开专题座谈会。以大理州旅游规划专家组到调研为契机，在深入小湾电站和万亩生态茶园进行实地调研的基础上，召开专题座谈会，对我县旅游发展进行深层次探讨，针对县旅游发展现状、存在的主要问题以及以后发展方向、措施，广泛听取旅游规划专家组建议、意见。三是召开专题面商会。针对县政协委员对旅游开发工作高度重视和关注的实际情况，以召开政协提案答复面商会的形式，与部分政协委员进行广泛深入的交流，积极听取政协委员对我县旅游开发的建议和意见，探讨旅游开发思路。四是进行专门拜访。县委常委、宣传部长吴家良、县人民政府副县长李华东分别带领县旅游局主要领导专门拜访田里、王崇亮等省内知名旅游规划专家，恳请旅游规划专家为我县旅游规划、项目开发等工作把脉献策，并广泛听取如何将旅游融入全省、全州旅游规划建议意见。

二、调查研究，充实完善旅游项目储备

20__年上半年，我局在进一步进行深入调研、多方听取建议意见的基础上，进一步充实完善旅游开发项目储备。一是进一步加强旅游项目前期论证、规划工作。在完成4个重大旅游项目前期论证规划的基础上，20__年上半年，初步完成西山公园开发招商引资项目书；完成镇西山村委会、宝华镇拥政村委会、公郎镇新合村委会“十二五”旅游名村发展初步规划。二是实行旅游重大储备项目网上。为充分利用现代网络技术对外储备旅游重大招商引资项目，有效整合旅游投资信息资源，逐步实现科学管理旅游项目，根据国家、省、州旅游局有关通知，我局及时做好储备旅游重大项目在国家旅游局网站上工作，通过认真梳理，及时、准确四星级跳菜大酒店、碱坝温泉度假村、小湾旅游景区开发、无量山景区开发和西山公园开发5个储备旅游重大项目，为广大国内外旅游投资集团、投资企业快速、准确地获取旅游投资信息提供了方便，进一步扩大了旅游招商引资项目的宣传范围。三是进一步加大旅游项目规划资金争取力度。为进一步做好全县旅游项目规划，加大基础设施建设力度，20__年上半年，我局进一步深入研究国家、省、州对旅游项目及基础设施建设的投资导向，积极向省、州旅游局上报无量山旅游景区开发、小湾电站旅游开发规划方案及无量山景区公厕建设方案，争取项目规划及基础设施建设经费。四是认真做好灵宝山景区规划。积极与县委统战部、县民宗局、县自然保护区管理局、文体局等部门密切配合，多次深入灵宝山景区实地调研，进一步统一思想，明确对灵宝山景区开发的思路，认真做好景区规划，并积极向州旅游局争取项目规划资金。

三、拓宽渠道，大力宣传推介旅游

今年以来，我局进一步加强与州旅游局、州外宣办、大理电视台以及州内各旅行社的业务联系，有效地利用各类媒介宣传旅游。一是制定《县参与上海世博会宣传活动方案》，积极配合州旅游局完成上海世博会有关宣传工作。二是配合州旅游局认真做好“大理—重庆”直航宣传工作，积极参加“重庆旅游交易会”，共计发放《旅游宣传画册》200多册，发放《县旅游招商引资项目书》100多份。三是配合州外宣办、州旅游局认真做好《怎样游大理篇》编撰工作。四是与大理州电视台签订《无量山风景区天气预报播放协议》，通过大理州电视台，积极推介无量山风景区有关资讯。

四、依法治旅，优化旅游发展软环境

一是强化法律意识。进一步加大《云南省旅游管理条例 》、《大理州旅游条例》等法律法规的宣传力度，切实加大对旅游市场的监管、查处力度。上半年，选派干部职工参加州旅游局组织的《大理州旅游条例》宣传贯彻培训班学习；在我局全体干部职工及县内各旅游企业负责人中开展了《大理州旅游条例》宣传、学习活动，并将《大理州旅游条例》发至了各涉旅企业，进一步提高了全局干部职工法律意识和涉旅企业的守法经营意识。二是加大业务指导。通过为开展旅游宾馆创星复评工作，切实加强与宾馆、小湾宾馆2家星级宾馆的业务职系，通过开展创星复评检查，开展经验交流，切实帮助2家星级宾馆提高服务质量和管理水平。三是加大执法检查。分别于元旦、两会、春节、五一等期间，组织开展全县旅游安全生产大检查，通过三查一看，排除安全隐患，同时，与各涉旅企业签订《20__年安全生产责任状》，确保旅游业健康平稳发展。三是注重业务培训。年初，举办全县公务接待礼仪专题培训1期，对全县县级党政机关、各有关部门和企事业单位等相关负责人和工作人员进行了专题公务接待礼仪培训，并选拔25名县级机关礼仪人员，承担了无量山镇撤乡建镇对外接待服务工作，收到良好的效果。

五、统筹规划，谋划旅游产业发展

一是推进旅游发展规划科学化。成立县“十二五”旅游产业发展规划编制组，在进行前期调查、研究的基础上，启动了县“十二五”旅游产业发展规划，确定了旅游发展的主导思想和主要模式。二是完善旅游统计数据电子化。建立、建全县旅游统计上报制度，在参加州旅游局举办的专题培训班的基础上，对县内各旅游企业统计人员进行专题培训，5月份，正式通过国家旅游局旅游行业信息编报系统上报旅游统计数据，做到了上报数据及时、准确，月月有统计，季季有分析，为及时掌握和分析区域内旅游发展态势提供了准确的依据。

六、存在的主要问题

20__年上半年，我县的旅游工作虽然取得一定的成绩，但在工作中，还存的以下几方面主要问题：一是旅游规划有待于进一步细化和完善。二是与相关职能部门之间的沟通、协调和联系还有待于进一步加强。三是星级宾馆的服务质量有待于进一步提升。四是对外宣传力度有待于进一步加强。

下半年工作打算

一、做好旅游发展规划修编和“十二五”规划工作

一是以《彝族自治县旅游发展规划（-2020）》和《小湾水电工业生态旅游区可行性研究报告》为依据，对全县旅游发展规划进行修编，使其更加科学合理，更具可操作性。二是重点做好小湾旅游景区、无量山旅游景区详细规划。三是加强与大理州旅游规划专家组和省、州、县“十二五”规划组的协调、联系，在认真做好全县“十二五”旅游产业发展规划的基础上，积极争取将旅游发展规划列入全州、全省旅游规划和全县“十二五”发展规划。

二、加强旅游宣传和促销，提升旅游影响力

一是借助各类旅游交易会、旅游博览会以及各旅行社，加大对外宣传力度，搭建媒体宣传平台。二是积极筹建旅游宣传网站，搭建网络宣传平台。三是进一步加大民族节庆活动宣传力度，搭建节庆文化活动宣传平台

三、加强管理，推进旅游服务行业标准化建设

一是继续抓好全县旅游服务从业人员业务培训，进一步提高全县各宾馆、酒店及饮食服务从业人员服务意识和服务质量。二是按照《县推进旅游服务标准化工作实施意见》的要求，建立健全旅游服务标准体系，制定《旅游景区（点）讲解词规范》、《导游服务规范》、《讲解员服务规范》等系列地方旅游服务行业标准。三是进一步强化旅游安全管理，协同安监、公安、质监、卫生监督等部门做好有关旅游单位的特种设备、治安安全、消防安全、交通安全和食品卫生安全等督查工作，确保旅游安全无事故。

四、营造良好的区域旅游环境