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(一)监管部门之间的协调性较差
经济全球化带来较大发展机遇的同时,也使得我国金融机构面临着极为严峻的挑战。为了提高自身市场竞争力,我国金融机构纷纷采取措施,不同金融部门之间的业务合作类型越来越多,如平安集团投资了保险、证券、银行业等。中国人民银行与中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会均负有金融监管职责,这对我国金融市场的稳定发展有着重要作用,但“一行三会”的监督体系极易造成各监管部门面对问题时相互推卸责任,不仅会延误对策的制定与实施,甚至会对整个金融体系与经济体系造成影响。
(二)监管机构缺乏独立性大
量涌现的地方性股份制银行在完善我国金融体系的同时也对我国金融监管带来了较大的风险和难度。针对此现状,各级地方政府均给予了本区域银行一定的政策保护,金融监管机构的独立性受到严重影响,地方政府的过度干预使得监管部门无法真正履行监管职责,有些地方政府甚至动用公共资金对出现问题银行进行注资。
(三)相关法律法规体系不健全
近些年,我国金融创新进程不断加快,金融市场持续发展,但同时也带来了较为复杂的金融风险,而我国现有的法律法规根本无法及时应对金融市场监管过程中出现的问题,法律制度中较为模糊或没有详细说明的地方为金融市场参与者“钻空子”、“打球”等行为提供了便利,市场交易的公平性受到严重影响,我国金融业的长远发展被扼制。
(四)有效激励和约束机制严重缺乏
经过政府行政监管、金融监管的有益探索,我国分业监管已渐趋规范化与专业化,金融监管的体系框架已初步具备,但由于激励机制的缺乏,不少监管人员的工作积极性并不高,有些甚至脱离了监管行业,监管部门人才流失现象严重,内部竞争氛围与监管效率也较差。有效约束机制的缺乏则造成和监管缺失现象层出不穷。在现行监管约束机制中,因个人过失而造成我国金融市场损失的监管人员仅仅会受到监管机构内部的行政处罚,并不会追究其刑事责任与民事赔偿,有效的金融市场监管自然难以得到实现。
(五)监管技术落后
近些年,我国对金融市场监管愈加重视,金融监管正由重视合规性转向合规性、风险性并重,金融市场监管方式正由市场准入监管转向市场准入、运营及市场退出全程监管,由现场检查转向现场检查和非现场管理。在此背景下,我国非现场管理的现代化监管网络系统逐步建立起来。然而仍处于起步阶段的运营监管和非现场管理无法承担起金融市场监管的重任,使用最多的监管强制措施———罚款所起的作用十分有限。较为落后的金融市场监管机构监管技术难以跟上金融市场的飞速发展,监管不力情况时有发生。
二、加强我国金融监管的对策建议
(一)转变金融市场监管模式,加强各监管机构之间的合作
次贷危机后,美国金融监管理念逐步从分业、分机构监管转向跨业、跨机构监管,这为我国转变金融市场监管模式提供了有益的经验。我们可通过建立单独的机构来增强“一行三会”之间的协调性,一旦金融市场出现突发事件,“一行三会”管理阶层需迅速进行协调,在统一思想和目标的基础上制定出合理有效的解决措施。此外,各监管机构之间需加强交流与沟通,对此可定期选调本机构的监管人员前往其他监管机构学习交流,对其他监管机构日常的工作流程、监管目标加以了解。
(二)完善相关法律法规体系
金融市场监管工作离不开完善的法律法规体系,因此我们需在坚持法律原则的前提下制定出具有较强可操作性行政法规、规章,尤其需填补出在城乡信用合作社、农村基金会、邮政储蓄和企业债券等领域的法律空白,市场退出和风险监管在法律中的地位需得到突出。
(三)加快制定有效的激励机制与约束机制
针对目前监管人员工作积极性不高、监管机构内部人才流失、监管缺失等现象,政府部门需督促监管机构及时改变单一的晋升激励机制,对能力突出、表现优异的监管人员实施物质和精神并重的奖励方式,同时还需建立健全有效的惩罚制度,依法对监管不力甚或的人员实施惩罚,推动监管效率与质量的提升。
(四)提高监管人员综合素质
解决我国金融市场监管存在问题、完善金融市场监管体系的关键在于提升监管人员的综合素质,即其专业素养与思想道德素养。对此,我们需严格筛选监管人员,定期组织监管人员学习监管理论、基础技能、风险分析和创新业务等,为监管机构培养出一批高素质、高能力的监管骨干。此外,我们还需选调本机构监管人员至其他监管机构进行学习与交流,以进一步丰富监管人员的知识面和实践经验。对于监管人员的思想道德素养,监管机构可定期组织思想道德讲堂,并充分发挥先进典型和道德模范的示范作用。监管机构还需定期开展监管人员综合素质考核,依据考核成绩提拔奖励能力突出的监管人员,并严格要求考核不合格的监管人员继续加强学习,仍不能合格的则给予恰当的处分。
三、结束语
2016年是我国经济转型的关键一年,金融市场环境正发生着巨大变化,金融市场监管的重要性日益凸显。然而我国目前在金融市场监管过程还存在着较多问题亟待我们解决,监管机构除需加强自身管理外,还需加强同其他监管机构之间的协调性,促进我国金融市场监管模式的转变。
参考文献:
[1]刘迎霜.中国金融体制改革历程———基于金融机构、金融市场、金融监管视角的叙述[J].南京社会科学,2011,04:16-22.
关键词:离岸金融 市场监管模式 市场准入 上海自贸区
一、 离岸金融和法律概述
1.离岸金融的概念。对于离岸金融的概念,理论上有不同的界定,而依据中国人民银行《离岸银行业务管理办法》的规定,离岸金融业务是指经国家外汇管理局批准,经营外汇业务的中资银行及其分支机构,吸引非居民的资金,服务于非居民的金融活动。离岸金融与在岸金融应严格区分:第一,多头监管。因为离岸金融的主体是多样化的,就存贷业务来说,货款的提供者和需求者都是非居民,而提供者和需求者多数是来自市场所在国之外的其它国际组织、跨国公司或者他国政府。离岸金融市场的国际化和全球化推动下,离岸金融业务可能涉及市场所在国,金融机构母国,货款提供者或者需求者母国多个国家的事项,这样每个国家都能以受到侵犯为由行使管辖权;与在岸金融只有母国监管不同,因此多头监管也成为了离岸金融的主要特征。第二,监管较松。离岸金融的初衷就是吸引国际金融机构和国际资金到离岸市场,通过各国政府制定特殊政策对存款准备金、存款保险、税收、外汇管制等给予优惠,但为了贯彻这样的优惠政策,虽然施行多头监管,监管政策都较宽松。
2.中国的立法背景和现状。中国的离岸金融业务经历了繁荣、衰落再到重新开启的阶段。2002年以后,随着中国加入世界贸易组织,在经济全球化和金融国际化浪潮的推动下,离岸金融业务试点开启也顺势提上日程。2002年,中国人民银行批准交通银行、招商银行、浦东发展银行和深圳发展银行开展作为试点开展开办离岸金融业务,让离岸金融得以复苏并发展。虽然1989年就已开始了离岸金融业务,但直到1997年《离岸银行业务管理办法》及其细则的出台才让其发展有法可依。2009年上海国际金融中心的指导思想被确立使离岸金融业务获得了更快的发展。随着金融改革的持续推进,2013年上海自贸区的成立必将迎来离岸金融业务发展的新时期。
二、离岸金融市场监管的法律制度构建
1.离岸金融市场的监督管理模式。离岸金融市场的监督管理模式是指有关管理机构对离岸金融市场与在岸金融市场的管理服务模式、方式和方法的选择。而管理模式的选择是政府对离岸金融市场进行监督的基础和前提,国际监管模式主要有三种:内外业务混合型、内外业务分离型、渗透型。
(1)内外业务混合型的监管模式。内外业务混合型是指在岸金融与离岸金融业务经营不分离的市场监管模式,典型代表为伦敦和香港。特点为:离岸金融业务和在岸金融业务的账户合并操作,非居民和居民的存贷款业务在同一账户上操作,两类业务混为一体。采用此种模式的优势在于离岸业务和在岸业务的资金相互融通,能够及时相互补足对方资金,促进在岸和离岸业务共同发展,并且方便当时人在两种业务之间转换。而缺陷也是存在的:可能会使有关金融机构利用相互混合的业务逃避监管。当一方金融机构发生风险时,必然增加另一方风险的发生,这无疑增加了国内金融体系的不稳定性。当今只有很少国家由于历史的原因才选择了内外业务混合型模式,即使选择了该模式,为了控制风险,政府也会采取措施让两类业务分离。例如:英国政府就通过立法让离岸英镑业务只能在英属海峡群岛的离岸中心办理,而伦敦不再开办此业务。
(2)内外业务分离型的监管模式。内外业务分离型的监管模式是指离岸金融业务和在岸金融业务相互分离的监管模式,典型代表是美国和日本。此种模式是为了推进非居民之间的金融交易而创设,离岸业务和在岸业务分别开立不同的账户。将离岸业务和在岸业务分开,不仅能够给非居民交易提供税收等方面的优惠,而且能够将在岸金融市场与离岸金融市场分离防止金融风险的发生相互牵连,同时也能有效防止金融机构逃避监管。美国国际银行业务(简称IBF)和日本东京离岸金融市场(简称JOM)都将离岸账户和在岸账户严格区分。IBF就规定其接受非居民的存款,向非居民提供贷款,但是不得向美国居民办理此类业务,也不得开放其他金融衍生品的业务,例如票据、保险、债券等。JOM机构更是在IBF基础上将非居民限定在了外国法人、政府、国际机构和外汇银行的海外分行。如今多数的发达国家都是采用这一监管模式。
(3)渗透型的监管模式。此种模式严格说来并不是单独的一种分类模式,它是介于混合型监管模式和分离型监管模式中的一种。它是指离岸账户与在岸账户相互分离的情况下,居民和非居民的交易一般是分离的,但法律规定在一定情况下允许两个账户之间相互渗透。具体操作是,有的国家只允许离岸账户向在岸账户渗透,而有的国家只允许在岸账户向离岸账户渗透,有的则是允许双向渗透。双向渗透是指离岸账户和在岸账户都可以被境内居民用作投资的渠道,在风险可控的情形下就可采取该种监督管理模式,它可以避免混合账户下的风险,也可以充分利用资金,该种模式主要由发展中国家的离岸金融市场所采用,新加坡就是采取此种模式的成功范例。
(4)上海自贸区应该建立的监管模式。
上海自贸区选择内外业务分离型离岸金融市场模式更能适应金融改革的方向和离岸金融业务自身的发展。原因有以下几方面:
首先,从历史的角度看,内外渗透型的监管模式被证明不符合实际。中国在1989年设立的离岸金融业务就是采取了有限渗漏的内外业务分离型市场模式,即允许离岸金融机构早在一定条件和限度内用在岸资金弥补离岸账户资金寸头的不足。而最初的目的当然是在岸资金账户和离岸资金账户互相帮助共同抵御风险。而事实上却与设立初衷相背离,离岸账户依赖在岸账户补充资金寸头,短期还能暂时抵御风险,但长期却不仅没有抵御风险,反而使离岸业务的风险扩大到在岸业务上,扩大国内的金融风险。另一个问题就是在这样市场模式下,在岸金融机构和离岸金融机构账户相通,在岸金融机构会利用离岸业务逃汇、套汇。从1996年到2002年离岸金融在中国停滞发展就是因为渗透型的监管模式使风险扩大化使政府被迫叫停了相关业务。
其次,内外分离型的监管模式更适应上海自贸区的需要。美国IBF和日本的JOM都是在政府的政策引导下建立的,而上海自贸区也是中央政府深化金融改革、扩大对外开放等政策引导的产物,与英国和香港自发产生的内外混合型监管模式相反,适用内外分离型的监管模式更能适应上海自贸区的需求。此外,我国已经具备建立离岸金融市场的基础设施和经济基础,建立和完善离岸金融业务,提高国际竞争力也是我们的目标,所以虚拟业务型监管模式也不能满足我们的需求。
最后,现阶段的上海自贸区应当坚持内外分离型的监管模式。有些学者认为我们应当在建立内外分离型金融市场的过程中允许离岸账户和在岸账户在一定程度上相互渗透使资金得到充分利用,并指出了采取循序渐进的做法并提出了具体制度设想。而本文认为,现阶段上海自贸区应当坚定的采用内外分离型的监管模式,因为1998年的离岸金融业务失败就证明了我国目前还不具备采纳渗透型的监管模式市场环境和风险管控能力,最终导致风险管理失调和与制度施行的初衷相悖。虽然渗透型的监管模式下的确有利于上海自贸区内的离岸金融机构充分利用资金,但是目前还不适宜在上海自贸区采纳。国务院最新出台的《关于金融支持中国(上海)自由贸易试验区建设的意见》(简称央行“金融30条”)第二款创新有利于风险管理的账户体系也表明现阶段还是应当坚持内外分离型的监管模式。上海自贸区目前已经暂停实施四部法律,鼓励更多的资金投入到区内,让企业进驻自贸区。管理方面实行“一线放开,二线管住”即区内和国际市场是开放和融合的,但是自贸区和境内区外的领域相对隔离。这样的监管模式也在与内外分离型模式相契合。
2.市场准入监督管理法律制度
离岸金融业务市场准入监督管理的法律制度主要是指金融管理当局按照法律法规规定的标准,审核并决定有关金融机构是否能进入相关市场经营离岸金融业务的制度。
(1)准入原则。我国与一般国家通常的做法相一致,在离岸金融市场上实行国民待遇原则。居民和非居民之间、非居民之间有相同的权利义务,任何国家的金融机构都能进入中国市场从事离岸金融业务。只要金融机构满足申请进入中国离岸市场的先关条件即可。这些条件是对金融机构和从业人员资质以及相关设施建立的硬性要求。目前上海自贸区内以居民金融机构为主,非居民金融机构仅占小部分。且获得离岸金融牌照的仅为四家居民金融机构,这对于维护离岸金融的稳定有意义,但长期与国际金融市场竞争还是需要放开准入主体的范围,能够做到真正的国民待遇原则,鼓励非居民金融机构进驻并发展相关离岸金融业务。上海自贸区内已暂停实施四部法律,而对于外商投资而言,取代《外商投资产业指导目录(2011年修订)》施行上海市人民政府关于公布《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》,其关于金融领域外商投资有限制性规定,从中我们可以看到对自贸区的金融领域的外商投资限制还很多,这在一定程度上阻碍外国资金的引入,相应的离岸金融领域的业务发展也会因此受到影响,自贸区要发展有待于进一步削减负面清单,在风险得到控制的情形下,尽可能实现非居民金融机构国民待遇,以实现离岸金融国际化,增强国际竞争力。
(2)准入主体范围。各国有不同做法,有的国家只允许金融机构进入离岸金融市场从事相关业务,因为这些国家的离岸金融市场主要集中于资金借贷业务,银行的规范化管理使风险控制和市场监管更简单。而有的国家允许非金融机构进入离岸金融市场开展相关业务,除了借贷业务外,票据、证券、保险和抵押等业务也广泛涉猎。放开市场准入主体的范围与上海自贸区的发展目标相吻合。我们建立上海自贸区不仅仅是要建立只有金融机构的离岸金融市场,我们是为了刺激金融改革,更好适应国际金融市场,增强国际竞争力,所以未来将准入主体扩大到民营企业等非金融机构是必然趋势。央行“金融30条”也在此证明了这一点。
(3)准入方式。目前离岸金融试点中,中国主要是采取传统的审批方式。从发达国家和地区的离岸金融的准入多采取发牌照的方式。发牌照即简单又方便管理。将从事离岸业务的金融机构分为:全能型银行、限制型银行、离岸银行和其他离岸金融机构四类。全能型银行能经营离岸业务,也能经营在岸业务,限制型银行能在有限的业务范围内能从事离岸业务,离岸银行只能从事离岸业务。审批机构颁发执照时主要考虑申请机构母国的市场监管能力和机构本身资金实力等。香港在自贸区离岸金融市场实行三级牌照管理(全能牌照、部分牌照和接受存款牌照)就是对其最好的诠释。对于资金实力强,内控风险管理水平高和业务完善的银行发放全能牌照;对于其他银行根据其业务量和风险管理能力先试行部分牌照,根据发展再过渡到全能牌照。上海自贸区内施行就是牌照管理模式。在自贸区内目前只有交通银行、浦东发展银行和平安银行持有离岸金融业务牌照,还没有放开对非居民金融机构的牌照管制。当然,希望通过牌照的管制来维持居民金融机构在自贸区的优势并非长久之计,为了增强国际竞争力和早日建成完善的离岸金融市场,开放对非居民金融机构的牌照管制才能扩大竞争,早日实现与国际接轨。
三、结论。随着国际金融一体化和全球化的加剧,离岸金融中心也作为一项衡量经济发展水平的标准。日本、美国、英国、新加坡等发达国家的离岸金融中心已经日趋完善。2013年上海自由贸易区的成立又为离岸业务的发展带来新的契机,我们应当继续探索对离岸金融业务的法律规制,逐步建成完善的市场监管法制以更好地服务于离岸金融市场和上海自贸区。
参考文献
[1] 韩龙.离岸金融的法律问题研究.北京:法律出版社.2001
[2] 韩龙.国际金融法[M].北京:法律出版社.2007.
关键词 金融监管 现状 分析 发展目标
一、美国金融危机发展过程
1.流动性危机
2007年2月到2008年5月期间,美国房地产次级抵押贷款市场出现支付危机。这源于2004年,美联储开始加息以防止市场上出现通货膨胀。而由于在美国的次贷合同中规定,通常在合同的第二年或第三年后进行利率重置,由固定利率转变为浮动利率,与市场利率挂钩。因此,这一加息举措无疑加剧了处于利率重置期的次贷借款人的还款压力。而从2006年开始美国房地产市场出现下行趋势,次贷借款人难以通过转按揭或转卖房屋等手段减轻还款压力,于是次贷市场上开始出现第一波大范围违约。同时,金融市场中以次级按揭贷款为基础的证券及金融衍生品出现了严重贬值①。此时,大规模的、同时的、恐慌性的资产抛售导致了金融市场流动性急剧凝固,银行出现大量坏账。
2.信用危机
从而,2008年6月起, 美国金融衍生品市场出现全面危机。美国资本市场中的垃圾债券、资产抵押债券包括信用卡、汽车贷款、学生贷款、按揭抵押债券等债务工具将出现信用违约的连环危机。而正是“证券化”(只要某项非流动性资产在未来能够产生稳定的现金流,那么该非流动性资产的所有者就能够以未来现金流为基础,将该资产打包成某种形式的债券,通过向资本市场出售债券而收回流动性资金)――20世纪金融市场最重要的创新之一导致了接下去的信用违约危机,这是一场无法避免的金融灾难。
3.全球金融危机
在大规模信用违约危机的剧烈震荡之下, 美国利率及美元在外汇市场上出现双重危机。全球投资者对偿付能力的担忧急剧增加导致世界范围内对美国金融产品的恐慌性抛售和美元的失控性暴跌, 由于美元在全球贸易市场以及资本市场的重要地位,美元的危机直接导致全球金融危机的爆发②。由于全球性信用危机,投资者出于对美国经济可能出现衰退的判断,以及对次贷产品的不信任,减持次贷相关产品,进一步引起全球金融市场的动荡和各国投资者亏损,导致全球金融危机的爆发,从而造成了包括花旗、瑞银等大型投资者的巨额损失。
二、美国金融监管的教训
1.金融监管落后于金融创新
在“最好的监管就是最少的监管”的格林斯潘年代,美国根深蒂固的自由放任思想使金融自由化成为金融政策的主导,从而银行规模的扩大,金融产品创新的步伐加快。但当金融机构进入一个新市场开拓业务时,并且没有产生足够的风险管理程序来控制风险,而全球性的激烈竞争进一步刺激银行冒更大的风险。并且,监管部门掌握的信息滞后于金融机构,市场参与者的预期快于监管者的政策干预,因而监管达不到预期效果。
2.银行激励机制的监管不足
在面临金融危机的今天,被批评最多的就是银行的激励机制和分红政策,人们认为是银行家的贪婪和不适当的激励机制间接导致了这次金融危机,原因在于美国金融业界主流普遍相信市场的力量,认为市场的力量可以奖优罚劣,使得金融机构实现自我调节和均衡发展。从上世纪80 年代开始,美国金融机构注重把股东的利益同管理人员,特别是高级管理人员的激励机制结合起来,认为给予聪明员工物质上的激励即可使金融机构高效运转有效的规避风险③。但事与愿违的是,这种激励政策市人们过于注重自身短期的财务利益,从而倾向于牺牲金融机构长期的发展目标,最后导致美国金融服务业的崩溃。
3.分业监管难以驾驭混业经营
此前,美国金融监管模式采取的是“伞形监管+ 功能监管”,即混业经营、分业监管。但无论国家监管体制如何选择,必须做到风险的全覆盖,不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上有丝毫的空白和真空。而在这次次贷危机的发生过程中可以看出,从次级贷款、和其他产品混合到信用评级、打包销售,在这样一个长的链条上,由于分别隶属于不同监管部门的监管范围,在风险蔓延过程中,却没有一家监管机构负责,原来具有优势的分散监管体制反而变为一种劣势。同时,由于多头监管的存在,使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险,最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。现有分散的监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势不适应,以及面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权,监管者被进一步束缚,不能发挥金融监管的最大效用。
三、我国现阶段金融监管缺陷
虽然中国金融监管已经取得很大进展,与美国金融监管相比也具有自己的优势,能在金融危机的情况下在最大程度上减少损失。但尽管美国金融监管存在以上或更多的问题,我们必须认识到,中国金融监管的手段、经验和方法,与美国相比还有不小差距,中国金融业的监管能力和有效性都有待进一步提高。
1.监管部门人才缺失
美国金融监管部门聚集了众多来自金融市场的人才,具有一批从事美国资本市场和金融模型技术研究的专业人才,这一要素保证了美国金融监管部门比较容易地了解日新月异的金融业务和创新活动,能够比较顺利地推行新的风险监管技术和标准应对市场变化,基本坚持以市场原则从长计议来设计机制和方案。相比之下,中国金融监管部门的人才相对缺乏,特别是了解现代金融市场的风险管理和金融创新技术的人才就更为匮乏。
2.缺乏统一的金融监管信息系统
在这次金融危机的处理过程中,特别值得我们注意的是美国金融市场上拥有大量及时重要的信息,这些市场信息的特点是容易获得、比较准确。得益于美国金融市场相对完整有效的信息系统,使得监管当局和货币当局可以清楚地了解到事态的严重性和市场的反应程度,从而立即决定政策出台的力度和时机。然而,我国没有统一的金融监管信息系统,经常出现信息的重复提取或无法成功传达的问题④。同时,现代信息技术没有广泛的应用到商业银行的信息系统中去,不能进行较高层次的分析和处理工作,不能形成银行系统内部的资源共享。此外,我国对会计,审计机构工作真实性的监管也就缺乏有效的技术支持,致使监管信息系统的不连贯。
3.法律制度不健全
由于美国拥有严格的法制和完备的存款保险制度以及决策的高透明度,确保了在处理金融机构倒闭的过程中,市场上的投资者没有出现过度的恐慌。相比而言,中国在金融市场法律基础的建设上仍有不少漏洞:金融立法原则与国际惯例相悖,配套法规上不完备,市场保障机制不健全等问题往往导致金融消费者的从众的过度反应和恐慌行为,使得金融风险的防范监管工作更加困难。
四、美国政府应对金融危机的监管改革方案
2009 年6 月17 日, 美国政府题为“金融规制改革:新基石”的金融改革方案,并于7 月22 日向国会递交“2009 年美国金融监管改革法案”的议案,对前者进行补充和完善。美国金融监管改革方案的主要内容有:改革美国金融监管体制,加强对金融机构的并表监管,建立金融市场的全面监管体系,加强金融消费者和投资者的保护,提高国际监管标准和加强国际合作。其核心思路是将金融监管的权利收缩到少数几个机构手里,尤其是美联储将成为具有对金融市场进行全面监管权力的唯一机构,这有利于美国政府更加及时地发现金融市场上的异动,从而更加及时地防范与应对潜在危机。无论是创建金融服务监督委员会以甄别系统性风险,还是对具有系统重要性的金融机构实施更加严格的资本充足率管理以及风险拨备管理,都有助于美国政府更好地管理系统性风险,从而营造稳健发展的金融市场。
五、美国金融改革方案对我国的启示
面对金融创新日新月异, 全球经济一体化、贸易自由化的时代, 高杠杆盈利模式的彻底颠覆及回归进一步证明了完善现代金融市场中监管体制和机制的重要性。美国政府的金融改革方案对我国金融市场监管的发展目标有一定的启示作用:一是加强金融监管部门间的信息共享及协调合作,避免金融监管真空。二是完善金融市场监管机制,提高市场监管有效性。三是完善消费者保护机制,维护消费者正当权益。四是加强国家之间在金融领域的合作,建立有效的金融监管国际合作法律制度来防范金融风险。
1.坚持市场自律与政府干预的平衡
今天的全球金融危机再次证明以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的“最少监管”的思想和主张,确实存在着索罗斯所指出的极端市场原教主义的缺陷。完全自由的市场是存在缺陷的,以贪婪为基础的市场运作,特别是复杂的抵押贷款证券化的创新,导致了百年一遇的金融危机,最终不得不由政府出面来救市。但我们仍不能仅仅依赖于市场或是政府,两者的有机结合才是维持稳健发展的正确导向。政府应在市场失灵的部分进行干预,弥补自由市场的不足。因此要继续坚持监管内控和提高透明度,把监管的着力点放在培育被监管机构的风险管控能力和市场监督约束机制上,将风险监管与市场纪律有机地结合起来⑤。
2.监管体系应对市场变化的及时更新
面对飞速发展的金融市场,非常重要的一点是,金融监管当局要顺应金融市场的发展,大力培育市场化的金融中介,提升金融市场关于风险和商业信用的信息供给的数量和质量。这是中国做好金融监管、加强风险管理、支持金融产业创新和减少一切不必要行政干预的最需要的市场基础条件,而这尤其是当前中国不断增长和发展的金融市场上最为缺乏的,也是中国不断推进金融体系发展,提高市场竞争中的最大软肋。因此,构建完整有效的金融市场信息系统以应对市场中及时更新的变化是提高中国金融市场效率的关键所在。
3.利用金融监管法制化理念加强监管力度
中图分类号:F830.94
文献标识码:A
文章编号:1006-1428(2009)06-0043-03
本文主要讨论我国黄金市场监管存在的问题,最后通过借鉴在我国相对成熟的资本市场监管体系,探讨黄金市场监管体系的构建及建议。
一、对我国黄金市场监管的理性认识
黄金兼具商品属性和货币属性,它不但能满足工业、装饰等消费需要,而且也是价值储藏、保值避险和国际储备的手段,同时还可以作为国际支付的工具。黄金市场在国家宏观经济中起到了国家避险工具、货币调控工具、投融资工具的作用,是金融市场必不可少的组成部分。正是由于黄金的特殊属性,决定了黄金市场在金融市场中的重要地位。作为一个完整金融市场的有机组成部分,黄金市场与货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场等金融子市场相辅相成,扮演着越来越重要的角色。
我国是世界最大的黄金生产国、第二大黄金消费国,在世界黄金产销领域发挥着重要作用。以2002年上海黄金交易所正式成立运作为标志,我国黄金市场逐步取消“统销统购”、开放发展,目前我国的黄金市场已形成了黄金现货、现货延期、黄金期货、商业银行OTC产品等多层次、多品种的投资交易市场,市场功能逐步完善,黄金行业的从业人员已逾200万,我国黄金市场的发展框架已初具规模。
相较于黄金市场的快速蓬勃发展,我国黄金市场监管体系的构建和完善则相对不足:
首先,黄金市场统一的监管条例缺失。目前我国黄金市场的监管条例使用的还是1983年6月国务院《中华人民共和国金银管理条例》,当时国内黄金市场尚未开放,该法规带有明显的计划经济色彩。
其次,《中国人民银行法》规定了中国人民银行监管国内黄金市场的权力,却没有相应地赋予人民银行行政许可的权力,这直接造成了目前人民银行缺乏强有力的监管手段,国内黄金市场主要监管者缺失的局面。
第三,由于我国黄金市场的多层次导致监管资源的分散,进而造成黄金市场多头监管的局面。目前,我国黄金现货交易、延期交收交易和中远期交易在上海黄金交易所进行,由中国人民银行监管;黄金期货在上海期货交易所交易,由中国证监会监管;对黄金交易影响甚大的税收政策由税收部门制定和监管;交易所的会员则分别由中国银监会、中国证监会、国家工商局等部门监管审批。分散监管与集中监管,在不同文化背景的国家,对行权人来说,由于各自所处的角度不一致,很自然地就有可能会出现行权的效果差异。特别是在我们这样一个发展中国家里,法律环境并不健全,相关的市场规则分散在不同的管理部门之中,非常容易使权力部门站在各自的权力角度,去考虑自己的风险或利益,而忽略全局利益。同时又容易导致被监管的黄金市场中存在一些监管“真空”,成为破坏黄金市场稳定、制约黄金市场可持续发展的隐患。比如,目前我国在交易所场外不规范的OTC炒金现象非常多。这些不规范OTC炒金现象,一方面极易引发投资纠纷或卷款事件,带来社会稳定和金融稳定的隐患;另一方面由于黄金价值高,而这些市场又缺乏监管,容易给不法分子提供洗钱渠道,滋生洗钱现象。
第四,由于我国黄金市场存在多个交易场所、多层次共存的特点,不同交易场所间的相互融合、黄金实物认定标准等方面目前存在不甚畅通的局面(如上海黄金交易所和上海期货交易所目前的交割环节没有打通,交易交割规则制定也存在差异),不仅为国内投资者参与两个市场交易带来不便,而且使得某些同时是两个交易所会员的机构投资者较其他投资者具有即时跨市套利的便利;同时,目前黄金期货交易规则对于个人投资者不允许交割的规定也在一定程度上不利于保护个人投资者的合法权益。黄金市场投资者不平等待遇。违背了市场监管的公平性原则,对黄金市场的健康持续发展也极为不利。
第五,我国黄金市场存在的另一个监管矛盾在于:《中国人民银行法》赋予中国人民银行监管国内黄金市场的权力,然而黄金期货却被当作一般的商品期货在上海期货交易所挂牌上市,归口中国证监会监管。从国外黄金期货的定价机制来看,黄金确实不同于一般商品,其期货价格的形成机制严格遵循着金融商品的定价原理。在对黄金期货的监管中,要重视黄金的特殊属性,并重视与黄金现货市场的监管配合。
二、从我国资本市场监管保障看黄金市场的监管体系
如前所述,完善的监管规则、合理的监管层次、先进的监管制度不仅能够保障黄金市场的安全稳定运行,还能够增强金融市场透明度、最大程度降低金融市场各参与者信息不对称、保障投资者的利益。进而促进整个被监管金融市场的健康可持续发展。如何完善国家黄金市场监管规则、建立合理的监管制度对于促进我国黄金市场的健康发展具有非常重要的意义。资本市场在我国金融市场中建立的时间相对较早,经过近二十年的发展完善,其监管法规以及监管机制相对完善,促进了资本市场的跨越式发展。
(一)监管法律
现行的资本市场法律体系主要分四个层次:首先是国家法律,包括《证券法》、《公司法》等;第二层是行政法规,如《金融资产管理公司条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《证券投资基金管理条例》等;第三层是部门规章,如《证券交易所管理办法》、《证券投资基金运作管理办法》等;第四层是其他规范文件及法规解释,如《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的办法》等。这些规则给资本市场的有序、健康发展提供了至关重要的保障,为中国资本市场的规范化、法制化奠定了坚实的基础。
(二)市场监管层次
资本市场目前形成了较为完善的市场监管层次。中国证监会及各派出机构是法定监管者,通过行政许可手段监管整个资本市场。中国证监会及各派出机构根据监管对象不同,在机构内部形成了机构部、期货部、上市公司部等部门,对口监管。还成立了稽查局以及各地方监管局成立稽查处,对市场上违反监管法律、规章的行为进行检查,并形成一系列处罚规章;沪深两地交易所和证券业协会构成自律性组织,在受中国证监会监管的同时,对行业进行自律性管理,在行业自律性规则、投资者教育等方面发挥了重要作用。监管层次分明,职责明确。
(三)市场层次建设
我国相继推出了资产支持证券、可分离交易债券等新的交易品种,恢复了股权权证交易,公司债券发行工作已正式起动,股指期货的各项准备工作正在逐
步落实,创业板场外交易市场建设正加快推进。目前,我国资本市场的主板市场、中小板块、股份代办转让系统、债券等多层次的资本市场体系正在形成;股票发行上市的市场化约束机制得到加强,市场产品结构、上市公司结构和投资者结构也在不断改善。多层次资本市场体系框架正在形成。
(四)保障市场参与者权益
受信息不对称等因素影响,投资者尤其是中小投资者在金融市场上天然处于弱势地位。即使在成熟市场上,侵害中小投资者利益的事件也时有发生。因此,保护投资者的利益是金融市场发展面临的一项重要任务,加强投资者教育则是保护投资者利益的关键举措之一。资本市场在强有力的监管体系下,推动上市公司建立了独立董事制度、法人治理结构、会计准则标准化等现代企业管理制度,完善上市公司以及交易所的信息披露制度,提高市场透明度,切实保障市场参与者公平的权利。同时,通过市场自律性组织加强投资者教育,提高投资者尤其是个人投资者的投资风险意识以及金融投资知识,保障投资者利益。
三、树立积极正确的监管理念,完善我国黄金市场的监管体系
相较于资本市场,我国黄金市场成立时间才短短的六年多时间,且受长期市场管制、“统购统销”政策影响,市场监管保障体系的规范完善需要走的路还很长。社会保障理论为我国黄金市场提供了科学发展的监管理念,通过借鉴我国相对发展成熟的资本市场监管措施。笔者认为应从几方面人手完善我国黄金市场监管体系:
首先,加强法制建设,尽快推动《黄金交易管理条例》的出台,规范整个黄金市场的运行。
其次,法律赋予人民银行监管黄金市场的权力,就要赋予它相应的监管手段。
第三,由于我国黄金市场多层次的特点,因此应形成与黄金市场现状相匹配的黄金市场监管层次。黄金市场分为资源性开采市场、零售市场和投资市场,相应的监管者包括了发改委、国资委、人民银行、银监会、证监会等各部委。应由人民银行牵头,建立各有关部委参与的监管协调机制。加强各监管部门之间的沟通与协调,杜绝监管“盲区”与监管重叠。
第四,建立完善黄金投资市场的自律性组织,充分发挥自律性组织在行业自律、投资者教育方面的优势,促进黄金市场健康透明。