市域社会治理经验范文

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据调查，目前我国城市环境污染治理设施建设较好的地区多为一线城市，一些经济欠发达区域在建设上还存在很多不足，环境污染严重、社会管理能力薄弱，制约着经济与环境的可持续发展。具体而言如下：

1.1存在“两种模式”的弊端所谓的两种模式。一是在资金投入上存在困难，费用花费较大。二是，相关治理技术和管理能力有限，很多工作人员的技术水平不过关，地区之间的治理和管理也具有双重标准，无法保证城市污染建设的正常运转。

1.2城市环境污染治理能力有限城市环境治理是一项艰巨的任务，仅仅依靠单一的治理手段，无法保证环境治理的科学性，也不能发挥管理的效力。例如，我国南京在2012年治理水污染中，虽然运用了生物、物理、化学等多种治理对策，但是却没有形成制度规范，在实际管理中缺乏效用。

1.3中国环境污染治理与社会管理亟待提高中国环境污染治理设施运营市场化起步较晚，在众多排污企业中，只有少数企业把环境污染治理设施交给专业公司运营的企业。但是从中国大环境上着眼，很多城市的认识还相对薄弱，环境污染得不到有效的治理，管理能力和技术手段都有待提升。

2环境污染治理与社会管理应该采取的有效方式

从上述内容中，我们已经清晰直观的看到了我国环境污染治理在设施建设与社会管理上存在的主要问题。针对这些不足，我国相关单位一定要做好建设工作，根据污染设备建设的实际，完善相关管理对策，从多方面入手解决问题，实现城市的快速发展。

2.1加强社会城市环境污染管理的法制化建设法律是规范行为的基准，是解决城市环境污染治理建设问题的核心，也是引导工作积极开展的重点，有助于规范运营单位的工作流程。因此，我国相关管理机构要制定完善的制度体系，鼓励城市开展环境污染治理，通过法律的制定明确治理的方式和手段，为城市环境的保护提供法律依据。

2.2环境污染治理要建立激励政策在现行的政策体系中，扶持和鼓励环保与社会管理发展的政策还不完善，必须在城市环境污染治理与社会管理上为企业提供优惠政策，加大企业的治污能力，使城市环境污染与社会管理服务尽快实现市场化。例如，国家要积极参与市场竞争，根据城市环境的实际情况制定合理的运营服务方法，形成良性竞争的机制，充分发挥治理功效，为相关机构提供一定政策上的优惠。

2.3强化监督职能有效地监督监管是保证城市环境污染治理设施良好运转的保障，也是做好管理的有效环节，对此，环保管理部门必须要加强运营队伍监督水平的提高，定期检查设备使用情况，保证管理运营朝着专业化与现代化的方向发展。

2.4环境污染治理要采取双赢机制环境污染治理要注重双赢，加强组织机构建设和科学技术的创新投入，使城市环境治污的市场空间得到扩展。在城市环境污染治理中需要平衡双方的利益，使城市环境治污企业在优化管理、节约成本、提高效益的基础上得到较大的空间。另外，治理机构还要确定合理的、科学的运营经费，这项经费的开支必须要低于排污企业自身的运营成本，从而取得运营市场的最终认可，实现运营公司与排污企业的双赢。

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本研究在ENVI 5.1遥感图像处理软件中对2000年和2010年Landsat-5 TM影像数据进行几何校正、辐射校正和大气校正后，根据2007年的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）标准，将土地利用类型分为水体、耕地、林地、建筑用地、草地、未利用地六类，利用粗集理论和最大似然法对图像进行分类，从而得到了2000年和2010年南京市土地利用类型数据。经检验，总体分类精度分别达到87.81%和84.09%，Kappa系数分别达到85.12%和83.5%，分类结果的精度符合应用要求。

本研究利用ArcGIS 10.1中的空间分析模块，对2个时相的分类结果数据进行分析，得出南京市土地利用类型的变化趋势。结果表明，2000-2010年南京市耕地面积呈下降趋势，覆盖面积由57%减少为42%，面积减少98967.15公顷，而建设用地面积呈增加趋势，覆盖面积由15%增加至28%，面积增加87091.09公顷。整体上来看，10年来耕地大量减少的同时，建设用地迅速增加，大量耕地转变成了建设用地，这一现象在南京市长江以南地区尤为明显。这主要是由于2000年以来，南京市城市化水平越来越高，城镇的扩张与发展，侵占了大量的耕地面积，致使耕地面积急剧降低。林地面积呈增加趋势，覆盖面积由15%增加至16%，面积增加5278.25公顷。林地主要分布于山地、丘陵地区。草地面积呈下降趋势，覆盖面积由1.51%减少至1.3%，面积减少1392.14公顷。草地面积的减少也与建设用地面积的增加密切相关，大量的草地转变成了建设用地。水体面积呈增加趋势，覆盖面积由10%增加至12%，面积增加13195.62公顷，这与南京市近10年来水产养殖业的发展密切相关。未利用地面积呈下降趋势，覆盖面积由1.5%减少至0.7%，面积减少5212.27公顷，减少的未利用地面积绝大多数被建设用地所覆盖。

二、土地利用变化与社会经济指标耦合分析

本研究将土地利用类型的变化趋势与人口、GDP、农产品产量、房屋建筑施工面积、道路铺设面积等指标进行耦合分析。研究表明，耕地与草地面积的变化与人口、GDP、房屋建筑施工面积、道路铺设面积呈负相关关系，而建设用地面积的变化与这些指标呈正相关关系。南京市总人口从2000年的544.89万人增长至2010年的632.42万人，由于人口数量的增加，以及非农业人口数量的减少，使得南京市房地产市场需求旺盛，2000年南京市房屋建筑施工面积为2137.66万平方米，而2010年南京市房屋建筑施工面积为4570.49万平方米，增长率达到114%。城镇化的发展，也导致道路铺设面积的增加，2000年南京市道路铺设面积为7392万平方米，而2010年南京市道路铺设面积达到9576万平方米。有研究表明，GDP的增长是城市用地扩张最重要的驱动因素[6]。南京市GDP由2000年的1021.3亿元增长至2010年的5130.65亿元，增长率达到402%，第一、二、三产业GDP均呈现明显上升趋势，从而导致建设用地的明显增加。

研究表明，耕地面积的变化与农业人口的变化呈现一定的正相关关系。统计资料表明，2004年以来，南京市农业人口呈现下降趋势，2004年南京市农业人口数量为165.21万人，而到2010年，农业人口数量下降至90.22万人，这与耕地面积的降低有关。

水体面积的变化与水产品产量的变化呈现一定的正相关关系。南京近些年来大力发展水产养殖业，特别是高淳县表现尤为明显。部分耕地转换成了水体。统计资料表明，2004年以来，南京市水产品产量呈现上升趋势。2004年南京市水产品产量为17.41万吨，而到2010年，水产品产量上升至22.17万吨。

三、结论

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中图分类号：G633.8文献标识码：A收稿日期：2020-04-18文章编号：1674-120X（2020）27-0101-02

一、引言

在初中阶段，化学课程具有诸多重难点，学生学习起来相对困难。以气体的实验室制取为例，这节课程在知识目标方面要求学生熟练掌握二氧化碳与氧气的制取原理、实践操作与注意事项；在能力目标层面要求学生了解实验室制取气体的过程中，实验装置的选择与操作原理的规律，并学会按照实际需要，进行小组探讨，展开交流评价，并明确最优方案。所以，教师营造教育情景，科学应用教育手段，培育学生的科学探究能力，使学生领悟知识获取的路径极为重要。基于此，本文着眼于教育目标，结合智慧课堂，营造问题情景，呼吁学生交流协作，引导学生科学设计实验方案并展开探究，使其掌握科学探究的方式，培育其勇于创新和勤于实践的精神、分析问题与解决问题的能力、善于协作和积极沟通的意识。

二、智慧教室概念与理念概述

（一）智慧教室概念

所谓智慧教室，是一种典型的智慧学习环境的物化，是网络与多媒体教室的高级形态，它是凭借智能技术、物联网技术和云计算技术等建构的新型教室，这一新型教室涵盖无形的数字空间与有形的物理空间，借助多样性的智能设备辅助教育内容展现、便于教学资料获取、推动课堂交互进行，具有环境管理与情景感知功能。而智慧教室的目的在于为教育活动供给智能化和人性化的交互空间，凭借数字空间和物理空间的有机融合，远程和本地的结合，优化人和学习环境间存在的联系，在学习空间中落实人和环境的有效交互，推动泛在学习、开放式学习、探究式学习以及个性化学习的实现。从某种意义上而言，现如今多媒体教室面临的问题与教室环境设计、技术装备间存在紧密联系。重构传统教室环境，建设适宜学生学习及教师教学的全新环境，是教育事业发展的必然趋势。伴随智慧城市、智慧地球等概念的涌现及相关技术的繁荣发展，合理运用云计算技术、传感技术、多媒体技术以及AI技术等完善教室设施、优化学习环境、创建智慧型教室已是必然选择。

（二）智慧教室构成

智慧教室和传统教室存在一定差异，智慧教室作为智慧环境系统的分支，是支撑智慧教育的必要条件与智能化空间，它可以利用物联网、互联网、数据挖掘以及学习分析等方式把社会感知、物理感知与网络感知完美衔接，生成智能型教育和学习一体化的环境体系，而这一教室的组成元素是教学活动主体、教学活动条件及教学活动空间。首先，教学活动主体包含管理者、教育者及受教者。管理者是指对智慧教室实施管理、监控与维护的服务人员；教育者指的是在智慧教室当中实施教育工作的教师、助教等教学人员；而受教者即在智慧教室当中开展学习活动的关键性主体。其次，教学活动条件。基于智慧教室环境的教学活动，具有更为严谨的要求，个性化且丰富的线下线上教学资源、为教育活动服务的多元化智能终端、以大数据及物联网为依托的云平台、提供创造性与个性化学习环境的服务系统等为新型智慧教育活动的进行提供了必要条件。再次，系统环境因素。系统环境主要涵盖教育、温湿度调节、灯光控制、视频监控、自动考勤等系统。其中，教育系统是教师开展教育活动的主要系统；温湿度调节和灯光控制系统是为学生提供最智能、环保与舒适环境的功能性系统；视频监控系统是确保教育活动可靠、安全进行的保障性系统；考勤系统则是有效解决以往考勤難问题的智能系统。

（三）智慧教室功能

在智慧教室背景下，原有的学习模式逐渐转变为创新能力培育模式。智慧教室是智慧环境的物化形式，有效丰富了当前智慧教育的理论内涵及其在实践方面的应用路径，为促进智慧教育事业发展奠定了基础。首先，个性化教育功能。在以智慧教室为依托的教学活动中，教师可针对学生群体存在的个性化差异设置新的课程，从而确保学生找到适合自身学情的学习模式，同时教师还可按照学生不同性格制订针对性的学习课程。这一个性化育人模式不仅可运用在面对面的课堂教育中，还可用于远程教育中。其次，多工具教育功能。智慧教室可提供诸多教育工具便于教师选择并应用于教学中，借助多样性呈现技术，充实教育内容。同时在学习层面，可调动学生学习兴趣，推动学生进行体验式与探究式学习。在具体交互中，师生可采取自然交互的方式对交互内容展开交互，以此来落实多维度交互目标。再次，数据分析功能。借助智慧教室实施教育工作的过程当中，教师可以通过信息采集把学生课堂学习所形成的数据资源进行有效整合，并利用分析技术展开学习数据挖掘、学生信息整合以及教学数据分析，总结出异同点，明确学生的学习需求以及学习取向，为日后的学习取向提供数据支撑。

三、基于智慧教育的科学探究能力培育的教育设计

（一）教学设计思路

教育工作的最终目标并非单纯地让学生累积知识，而要使其具备知识实践应用的能力，此能力需要学生在实践探究当中培养。初中阶段化学的实验室制取气体课程中，知识容量大且知识点复杂。如果采取传统的教学形式，学生容易感到乏味枯燥，并逐渐缺失兴趣，难以达到预期效果，更无法实现学生科学探究能力的培育目标。因而，教师应适时转变教育策略，在具体教学中创造活动情境，把智慧课堂和学生科学探究能力的培育充分结合，激发学生的积极性。在课前阶段，教师要提前布置相应的学习任务，引导学生独立复习。在课堂教学期间，借助智慧教室平台所具备的即时反馈与抢答系统了解学生对过往所学内容的复习效果。随后通过层次性问题的设计，驱动学生主动思考，利用问题驱动学生持续创新，使其将实验探究作为主要方法，经过小组探讨合作、完善与优化实验计划，持续提升科学探究能力。最后，教师可把学生在学习过程中利用的智慧教室助手和实物展台等设备反馈至电子白板当中，由师生一同进行分析和评价，真正使学生感受到主动思考、合作探究与交流探讨的学习过程，让学生能运用所学内容解决具体问题，培育其学科素养和探究能力。

（二）具体教学过程

第一，复习导入，运用智慧教室调动学生的探究欲望。教师先利用课件展示出所提问题：实验室制取二氧化碳与氧气的反应原理、制取装置是什么？并利用智慧教室的抢答器选择两名学生，学生一完成问题，学生二进行点评。随后师生共同进行总结归纳，最后教师提出过渡衔接问题：实验室制取二氧化碳和氧气的收集装置若收集有毒气体，是否可以防止空气污染？这一教学环节的设计目的在于借助智慧教室的抢答器激发学生对化学课程的兴趣，运用计时器功能，让学生在规定时间内完成问题，提升课堂教学质效。提出问题，调动学生探究欲望，指导学生按照实际要求，优化实验方案，培育创新精神。

第二，实验探究，通过智慧教室落实教育互动。在此环节中教师要明确该活动的主题：探索有毒气体的收集装置如何改进。并提出问题：在有毒气体收集的过程中，如何优化装置来防止空气污染？随后进入实验准备阶段，由四人构成合作探究小组，提前将实验中可能运用的仪器与药品置于实验篮当中，以便在化学实验探究中按照实际需求自由选择。在具体实验探究当中，教师应指导学生展开组内分析、探讨，并选择适宜的仪器展开探究实验，教师则进行巡视，针对学生探究情况进行指导与点评，对方案不合理之处提出疑问，指导学生展开进一步探究，选取典型装置，运用智慧教室的拍摄功能，上传至电子白板中，并选择一名学生汇报组内实验状况。该活动设计目的在于借助拍摄功能，把学生实验探究的整个过程体现出来，以便师生形象和直观地分析探讨，在调动学生实验探究兴趣的同时，提高学生的实操能力，培育科学探究能力，改善教学成效。

（三）教学設计特色

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一、我国体育市场监督管理体制现状分析

1.体育市场监督管理体制概念

体育市场是由体育产业所形成的以体育商品和劳务价值供给和需求及互相作用实现的商品流通总和。体育产业市场是社会主义市场经济整个市场体系的有机组成部分。体育市场监督管理体制是指根据政府法令或法规,对体育市场经营过程进行监督管理的系统化活动的总称。根据我国市场监督管理体制,体育市场监督管理的依据是国家的法律和法规,体育市场监督管理的主要职责是认定体育市场主体资格,对体育市场主体、客体进出市场及交易行为进行监管,推进体育市场规则的完善,保护体育消费者和体育经营者的合法权益,维护竞争有序的体育市场环境。

2.发展中存在的问题

我国已经初步形成了具有中国特色的体育产业市场监督管理体制,但随着市场经济建设进程的加快和经济体制改革的深化,原本就不很完善、并且潜伏矛盾的现行体育产业市场监督管理体制更加不适应新形势和加入WTO后的要求。暴露出的问题主要是设置的体育市场监督机构多、规模庞大,分工不明、权限模糊,而这些问题所引发的弊端就是多头管理、职能交叉、条块分割、权责不明、争权夺利、政出多门、机构臃肿、效率不高。而这些问题不只存在于部门之间,就是在同一个部门的内设机构中也有类似情况。

3.制约发展因素分析

造成以上问题的原因首先是与我国正处于改革的过度发展时期有关。我国在从计划经济向市场经济转变的过程中,相对于计划经济时期,体育产业市场监管的任务也更加繁重,政府职能部门和机构不断膨胀已有的规模,而与此同时,在过度时期,上下管理体系、平级管理协作体系又没有完全理顺,加剧了机构之间协调的难度。其次,这些问题的成因还有某些特殊因素。众多的体育产业市场监管部门、机构不仅争相设立,而且尽力争取一份在市场活动中“说了算”的权力,权力的大小、多少甚至可能成为“寻租”的基础,部分官员、部分机构将其作为权钱交易的有力支撑。

4.国外的经验

政府法规是市场经济发展成熟与完善不可缺少的制度保证，国外的体育市场监督管理已美国的最为完善。美国政府不设立职业体育产业的专门管理机构，而是通过立法、司法、执法三个体系对职业体育产业实施分权、分级管理：以国会为主导的立法系统颁布各种涉及或适用于职业体育的法律法规；行政机构执行法律法规，对职业体育产业实施规制；司法系统负责监督法律法规的实施。实际运行过程中，主要是由立法和司法系统来行使其职能。从规范意义上来说，美国政府规制职业体育产业的动因是源于市场失灵，其规制目标是提高经济的有效性，纠正市场失灵，提高效率，维护公共利益。

二、发展我国体育市场监管体制的必要性和重要性

1.规范市场管理促进体育产业发展

体育产业的发展需要有一个良好的制度环境作为保证，因此应该健全并完善社会经济转型期体育产业的法律环境和运行机制，规范我国社会经济转型期体育产业的发展，为使体育产业走出发展过程中面临的法律困境，关键要完善体育立法，建立体育产业的市场准入制度，确立体育产业的法律主体地位，建立我国体育市场监督管理体制，这样有助于规范我国体育市场管理，促进体育市场产业的发展。

2.提高服务质量水平拉动体育经济发展

发展体育市场的监督管理体制的主要目的在于服务体育产业的发展，因此建立规范完善体育市场监督管理体制有利于提高体育市场服务水平。体育经济已经成为国民经济中的重要组成部分，在国民生产总值中的贡献比例日益提高，而且在预计的将来将成为国民经济增长的一个重要且不可缺少的部分，体育市场监督管理体制的进一步发展能提高管理服务体育产业市场的水平，将进一步促进和拉动我国体育经济的发展。

3.完善监督机制促进国家税收的正收

税收是国家为了实现其职能,凭借其政治权力,运用法律手段无偿地征收实物或货币,以取得财政收入的一种形式。在市场经济条件下,各种经济活动无不受到国家税收政策的影响和制约,体育经济活动也不例外。当前,在一些经济发达国家,体育产业已成为国家支柱产业,体育产业总值已占到国民生产总值的2%,体育经济活动越来越活跃,国家通过税收政策调控体育经济的有序发展。发展和提高我国体育市场监管体制综合管理水平有助于保证国家体育产业税收收益的正收。

4.促进全球化与国际接轨

随着全球化进程的加快,中国经济已经与世界经济融为一体,我国体育市场理所当然进入全球体育市场,为了能够与国际接轨,在全球体育市场中赢得自己的竞争优势, 必须提高和发展我国体育市场监督管理体制以此作为保证。伴随着2008年奥运会的召开,我国的体育产业发展面临着巨大的历史机遇，因此我们应该抓住这个机会，发展及完善我国体育市场监督管理体制，促进体育市场发展和体育产业的进步。

三、社会经济转型时期我国体育市场监督管理体制的发展

1.新形式下影响我国体育市场监管体制发展的相关因素分析

(1)国际体育产业市场的多样性及复杂性。随着社会、科技的不断向前发展，国际体育市场以及国内体育市场的构成要素也在不断发生着变化。这要求逐步提高体育市场监督管理的技术含量和专业知识含量，实现管理手段及执法手段的专业化和技术化。(2)外来因素对本国体育市场的冲击。体育市场监督管理职责之一是防范外来因素及内生异化变量对本国体育市场的冲击，为国家经济安全提供有力的保障。(3)体育市场监管发展模式的发展与选择。体育市场监督管理职能的加强和监督管理机构的设立和发展,必须与整个国家宏观调控体系发展的建设相一致,在建构发展的模式时要通盘考虑、全局把握,防止单个部门与整体建设脱节现象的发生。

2.发展更新体育市场监督管理体制

按国家有关规定进一步加强和发展以工商行政管理局为主体的统一机构,归并技术监督、物价、医药、文化、出版等部门发展更新体育市场监督管理体制。主要可以从以下几个方面来体现:(1)严格把关对体育产业市场主体进出市场的资格进行归口审批,保证体育消费市场及生产资料市场上的交易客体的合法性;(2)建全体育产业稽查制度严厉查处并惩罚不正当经营行,保持正当的体育产业市场交易行为,促进公平竞争;(3)推动和发展体育产业市场管理法律法规的完善,理顺其各自内部的管理体系,保证体育产业市场监督管理效力的正常发挥。

3.我国体育市场监督管理体制的改革发展

综观世界各国体育产业的发展,我们可以清楚看到:没有有力的体育市场监督管理机构,就没有体育产业的高速发展。为此，为了保证体育市场监督管理体制的改革发展和顺利实施，我们应该从以下几个方面着手:(1)重视运用政府宏观调控手段监督管理体育市场的经济活动。即通过体育市场监督管理行为促进体育市场主体的成熟,规范市场客体,规范市场行为,推动市场规则完善等来保障良性体育市场秩序的形成和维护。(2)体育市场监督管理是法制管理,一切体育市场监督管理主体的活动均须有法律的根据才能受法律保护。要制定良好的体育市场监督管理法律法规,通过有效的法律法规的制定保障体育市场监督管理体制的改革和发展。(3)提高体育产业市场监督管理队伍的素质。体育产业市场监督管理工作的专业性、技术性增强,对人员素质的要求也相应提高。应注重对体育产业市场监督管理人员专业基础素质的培养,提高综合管理水平与执法能力。

四、结语

面对迅速发展的我国体育产业市场,以竞赛表演产业市场、体育用品产业市场,以及健身娱乐产业市场为主体的多层次的体育产业市场体系已经逐渐形成,但与国外迅速发展的体育产业市场相比,我国的体育产业市场监督管理体制却相对滞后,在社团建设、法制建设、行政监督管理等方面均相当薄弱。只有对这个新兴的且发展潜力巨大的体育产业市场依法监管,因势利导,才能促进我国体育产业市场的健康快速发展。因此,只有近一步加大力度发展和建全我国体育产业市场监督管理体制,使我国体育产业市场监督管理体制能有效地促进体育产业市场经济的健康发展。

参考文献:

[1]陈雪龄:体育服务业标准化和服务质量监督管理[J].体育产业信息,2002,(12):13～15

[2]杨铁黎 吴永方 刘燕涛等:关于建立我国体育服务业质量管理体系若干基本理论问题的探讨[J].首都体育学院学报,2002(3)

[3]国家体育总局.2001年～2010年体育改革与发展纲要[J].体育科学,2001,21(3):1～6

[4]苗启元:关于我国体育市场经济与立法市场导向的思考[J].体育与科学,2003,24(1):29～31

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中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2015（1）-0077-04

一、引言

自由贸易区通常指两个以上的国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，从而促进商品、服务和资本、技术、人员等生产要素的自由流动，实现优势互补，促进共同发展。据不完全统计，目前全球共有1200多个自由贸易区。

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）建设是我国经济体制改革进入深水区的一项重要国家战略，作为我国深化改革的实验田和桥头堡，上海自贸区在推进金融改革创新、扩大对外开放、便利跨境贸易和投资、促进实体经济发展等方面提供着难得的范本和经验。与此同时，陕西省正值提出建设“丝绸之路经济带”战略构想以及“关天经济带”、西咸新区国家级新区建设的重要历史机遇期，本文通过对上海自贸区一年来金融改革开放特别是外汇管理政策方面的实施政策和经验成效梳理，为探索丝绸之路经济带西安自由贸易实验园区（以下简称丝路经济带西安自贸园区）发展所需外汇管理政策支持提供思路，为探索内陆地区开放开发新模式、推进“一带一路”建设提供借鉴和参考。

二、金融支持上海自贸区建设情况

（一）上海自贸区基本情况

上海自贸区是我国在上海设立的区域性自由贸易园区，该实验区于2013年8月22日经国务院正式批准设立，9月29日正式挂牌开张。实验区总面积为28.78平方公里，范围涵盖上海市外高桥保税区（核心）、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域。2014年1-8月，上海自贸区（企业）进出口货值达到5004亿人民币，同比增长9.2%，其中，进口3700.4亿元，同比增长8.9%，出口1303.6亿元，同比增长10.1%。截至2014年9月中旬，区内共新设各类企业1.2万余户，新设企业注册资本（金）总量超过3400亿元。经过一年的发展，上海自贸区在推进金融改革创新、扩大对外开放、便利跨境贸易和投资、促进实体经济发展等方面发挥着引领和带动作用，成为我国推进改革和提高开放型经济水平的实验田。

（二）金融支持上海自贸区建设情况

为保障自贸区内各项金融工作进展顺利，人民银行协同银监会、证监会、保监会等各部门出台了多项支持自贸区建设政策，明确了自贸区金融改革的总体方向，共同构成了金融支持自贸区实体经济发展的总体政策框架。据相关数据显示，截至2014年9月末，上海自贸区新设金融及类金融机构等超过3000家，人民银行、银监会、证监会、保监会累计51条金融支持自贸区的意见和13项实施细则（如表1）。

（三）上海自贸区外汇管理政策主要内容

为贯彻落实中国人民银行《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》要求，支持上海自贸区建设，服务实体经济发展，促进贸易投资便利化，经国家外汇管理局批准，国家外汇管理局上海市分局《关于支持中国（上海）自由贸易试验区建设外汇管理实施细则的通知》。该细则按照服务实体经济、深化外汇管理改革、有效防范风险、“成熟一项、推动一项”原则，实施经常项目、直接投资、对外债权债务、企业集团资金集中运营管理、结售汇管理等外汇管理政策创新措施（如表2）。

（四）上海自贸区外汇管理政策的启示和借鉴

一是大幅度的简政放权。从具体内容看，不仅简化了区内主体和境外之间经常项目交易单证的审核，直接投资外汇登记的手续，还率先在全国实行外资企业外汇资本金意愿结汇，赋予企业结汇选择权，规避汇率风险;同时，还取消了相当部分的债权债务行政审批的手续，促进了跨境融资的大幅度便利化。在改进外债风险管理的前提下，赋予了微观主体更多的境内外融资的自主选择权。

二是实施负面清单管理模式。通过深入探索负面清单管理模式，上海自贸区投资管理制度更加开放透明。据了解，2014版负面清单将外商投资准入特别管理措施由190条减少到139条;负面清单以外领域的外商投资项目核准制和企业合同章程审批制全部改为备案制;企业准入由“一个部门、一个窗口集中受理”;服务业23项开放措施全面实施。

三是促进总部经济和新型贸易业态的发展。通过改进跨国公司总部外汇资金集中运营管理，外汇资金池及国际贸易结算中心外汇管理各项试点的政策，大幅度放宽试点企业的条件，简化审批流程和账户管理，有利于总部经济在自贸区大面积的集聚。

四是积极支持融资租赁业务在自贸区快速发展。允许非金融类融资租赁公司境内收取外币资金，简化飞机、船舶等大型融资租赁项目预付贷款手续。通过一系列的措施，极大地便利了区内融资租赁业务开展，促进区内企业开拓国际市场，提高企业的竞争能力。

五是对系统风险的零容忍。加强统计检测的分析预警，严格履行外汇数据信息报送义务，督促银行、企业等按照现行外汇管理规定，主动报告异常或可疑情况，防止异常跨境资金的流动;完善外汇收支预测、预警体系，对银行和企业的可疑情况进行提示;依法开展现场核查和检查，实施分类监管;在出现重大风险时，可以及时调整政策，采取临时性管理措施。

三、外汇管理政策支持丝路经济带西安自贸园区建设的借鉴与探索

近年来，陕西省对外开放的步伐逐步加快，已经获批建成西安综合保税区、西安出口加工A区和B区、西安高新综合保税区、西咸空港保税物流中心5个海关特殊监管区。2014年1月，经国务院批复，西咸新区升级为国家级新区。5月，《西安国家航空城实验区规划》获得国家民航总局批复，空港新城成为全国首个国家航空城实验区。2014年10月17日，陕西省委、省政府出台《关于加快西咸新区发展的若干意见》，明确提出：整合空港新城和西安国际港务区功能，依托西安海关特殊监管区和西安咸阳国际机场国家海关口岸，积极申报建设丝绸之路经济带自由贸易区;设立空港新城海关特殊监管区，开展国家跨境电子商务试点，打造丝绸之路经济带交通物流枢纽，建设国家航空城实验区。从国家战略到陕西省的决策部署，以西咸新区空港新城为承载，大西安、大空间的地缘优势不断被深入挖掘，陕西推动丝路经济带西安自贸园区建设逐步深入。

（一）借鉴上海自贸区经验，前瞻性开展丝路经济带西安自贸园区建设外汇政策设计

一是研究与贸易自由配套的外汇支持政策。进一步简化经常项目业务流程。建立前台“一站式”外汇业务服务体系，简化经常项目收结汇、购付汇单证审核流程。支持企业集团经常项目集中收付汇与轧差净额结算。督促银行按照“了解你的客户”、“了解你的业务”、“尽职审查”等原则办理经常项目收结汇、购付汇手续。推动海关特殊监管区域整合优化，探索负面清单管理模式。实施主体监管，对园区内重点企业建立一对一定点联系制度。探索差异化管理方式创新，鼓励园区内企业充分利用境内外两种资源、两个市场，便利跨境贸易。

二是研究与投融资便利配套的外汇支持政策。进一步放宽资本项目外汇管理。简化直接投资外汇登记手续，直接投资项下外汇登记及变更登记下放至银行办理，实行外商投资企业外汇资本金意愿结汇。加快推进“一带一路”建设，积极探索推动资本项目可兑换的有效途径，深化区域经济合作与创新，推动中国-新加坡第三个政府间项目在陕西落地，探索建立丝绸之路经济带能源金融中心，推进丝路基金在基础设施、交通运输、战略能源中发挥作用，促进陕西与中亚各国建立更为紧密的经贸金融合作关系。

三是研究支持总部经济和新型贸易业态发展的外汇支持政策。结合陕西企业发展特色，鼓励西电集团等公司总部外汇资金集中运营管理试点、改进外币资金池及国际贸易结算中心外汇管理试点政策，放宽试点企业条件、简化审批流程及账户管理。便利金融机构为跨境电子商务提供人民币结算服务。

四是研究支持融资租赁业务的外汇支持政策。取消区内融资租赁公司办理融资租赁对外债权业务的逐笔审批，实行登记管理。融资租赁类公司开展对外融资租赁业务，不受现行境内企业境外放款额度限制。鼓励合格外商融资租赁公司开展租赁外债业务，促进园区内企业通过开展设备融资租赁获取先进技术设备。允许非金融类融资租赁公司境内收取外币租金，解决货币错配问题。简化飞机、船舶等大型融资租赁项目预付货款手续。

五是研究促进外汇市场发展的外汇支持政策。根据国家外汇管理局要求调整辖内金融机构进入银行间外汇市场管理政策，鼓励园区内符合要求的金融机构加入中国外汇交易中心进行即期结售汇和衍生产品交易。便利银行开展面向区内客户的大宗商品衍生品的柜台交易，帮助企业规避大宗商品价格风险。

（二）深入外汇管理改革，创新性开展丝路经济带西安自贸园区外汇管理机制建设的探索

一是建立新常态下以负面清单为主的外汇管理政策取向机制。当前我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整。丝路经济带西安自贸区外汇管理也要适应我国经济发展的新常态形势，采取负面清单的政策取向，对现有外汇政策进行有效整合，打破经常、资本等条块分割的外汇管理模式，实现包涵经常项目、资本项目、国际收支申报等全口径外汇业务的企业主体管理，探索建立以负面清单为主的外汇管理政策取向机制，进一步减少市场主体运行成本，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，积极促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，为涉外主体创造更好的市场竞争环境。

二是建立跨部门监管政策配合的协调机制。自贸区建设涉及商务、海关、工商、税务、财政、人民银行、外汇局等多个部门，部门之间的政策不协调和沟通不畅将导致自贸区管理的盲点和空白。在丝路经济带西安自贸区建设中，一方面应推动跨部门监管政策协调的顶层设计，联合国际海事、各地海关、港口、税务、公安等部门搭建第三方监管信息共享平台，形成监管合力;另一方面，在推动丝路经济带西安自贸区建设中，应更好地协调商务、发改委、税务、海关等多个部门，探索建立丝路经济带西安自贸区建设跨部门联合监管协调机制，减少政策冲突和监管冲突，在简政放权的大背景下提升对企业的管理和服务的执行效率。

三是完善跨境资金流动监测预警和风险应对机制。通过将现有的多个外汇信息系统进行有效整合和连接，探索丝路经济带西安自贸园区内数据集中采集和集中监测体系。通过设计科学的指标校验关系、合理的指标预警值和判断风险的指标编制，进一步完善跨境资金流动监测预警和风险应对机制，加强对园区内企业统计监测与预警分析，有效防范外汇收支风险。指导督促银行切实履行代位监管职责，主动报告异常或可疑情况并积极采取措施，防范异常跨境资金流动;强化非现场检测与现场核查检查，实施分类管理，将外汇违规信息纳入金融业信用信息基础数据库，加大违规和失信惩戒力度。进一步探索建立健全宏观审慎管理框架下的外汇管理体系，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。

参考文献

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The Reference and Exploration of the Foreign Exchange Administration Policies’ Supporting the Construction of Xi’an Free Trade Experimental Zone along the Silk Road Economic Belt

ZHAO Fei

篇6

中图分类号 G701 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）07-0040-05

职业教育肩负着技术人才培养和劳动力培训的使命，在我国从人口大国向人力资源强国的转变过程中作出了不可替代的历史贡献[1]。职业教育不仅是社会经济腾飞的重要力量之一，而且是“五个统筹”的重要力量；职业教育统筹发展则是“五个统筹”的重要组成部分和当前教育研究的重要课题。历经了10余年的发展变迁，我国职业教育统筹取得了显著成效，但问题依旧突出。职业教育统筹发展的研究与实践依然是新常态下职业教育的重要课题。其中，职业教育统筹发展统筹了什么？还需继续治理哪些事项？这是第一个需要回答的追问。新常态时期，职业教育统筹发展有哪些特征和要求？这是未来十年职业教育统筹发展绕不开的话题。因此，本文总结并反思过去十年职业教育统筹发展的治理框架，理性分析了新时期职业教育统筹发展的时代特征，并就职业教育统筹发展的研究路径作了宏观阐述。

一、职业教育统筹发展的治理体系

统筹即“统一筹划”，包括一个过程的五个步骤：预测――计划――实施――指挥――掌控[2]。党的十六届三中全会进一步明确了“五个统筹”的要求，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。将统筹城乡发展摆在首位[3]。职业教育统筹发展是一项综合性的社会变革，从形态上讲，应该包括“城乡职业教育统筹发展”“区域职业教育统筹发展”“职业教育与其他教育类型（普通教育、成人教育）统筹发展”“职业教育与经济社会发展统筹发展”等[4]。其中，“城乡职业教育统筹发展”是职业教育统筹的主要内容，“职业教育与经济社会发展统筹发展”则是核心内容。

职业教育统筹发展的治理体系比较复杂。首先，职业教育统筹的治理主体至少包含了国家、政府、职业院校和社会公众[5]。其次，城乡职业教育统筹发展的客体不仅仅是优化配置教育资源，还包括聚纳和培育教育资源。统筹城乡职业教育中的各种治理问题和相关事宜具体包括：统筹城乡职业院校的布局、办学、资金、师资等宏观事项，也包括人才培养观、培养方式和培养体系、评价体系等微观事宜[6]。第三，职业教育统筹发展不仅仅是职教系统内部的统筹发展，还包括职教系统外的政治、经济、社会、文化等因素的统筹发展，因此，要从“大职教观”与社会系统的高度统筹规划。第四，城乡职业教育统筹发展的手段不再是简单的控制型管理模式，而是民主型的治理模式，其目的不仅仅只是城乡教育协调均衡，还包括城乡教育的效率提升[7]，“职业教育均衡”“职业教育公平”与“职业教育和谐”是职业教育统筹发展的重要目标。整个职业教育统筹发展的治理框架如图1所示。

图1 职业教育统筹发展的治理体系

如图1所示，治理主题构成了过去十年甚至于未来十年职业教育统筹发展的治理事项，这是内容层面的规制；而治理主体、治理客体、治理思想、治理模式和治理目标则是职业教育统筹发展治理框架的结构要素，从治理程序和方法上作了规制。理想的职业教育统筹发展应该具有配套性、系统性和多样性的属性。因为职业教育统筹并不是职业教育本体的单纯改革，而必须服务于社会发展的总系统、服务于城市与农村的单元融合，不能将城乡职业教育总体规模性增长简单等同于城乡职业教育统筹发展[8]。同时，职业教育统筹发展是多重要素的统整，要在制度、政策、结构等要素通盘考虑的情况下，协调好职业教育统筹发展的各子系统。当然，职业教育统筹发展也没有一种具体、唯一、放之四海皆准的标准，而是权变的、发展的、综合的多元思想和多元实践相统一的结果。

二、职业教育统筹发展的时代特征

我国未来社会发展将涉及城镇化、工业化、市场化、国际化和劳动力大流动五大进程[9]，职业教育统筹发展将面临分化与整合、均衡与特色、竞争与合作、本土与国际和外延与内涵五个问题。就发展趋势来说，职业教育将呈多极化发展趋势和多元化、结构化、多元功能方向转化[10]。新的历史时期，职业教育统筹发展必须面向人人、面向社会、面向企业、面向市场、面向世界。

（一）职业教育统筹发展面向人人：职业教育平民化、大众化

职业教育始终面对着“人的世界”和“职业（劳动）的世界”，职业教育统筹发展的基本问题就是如何满足人对职业的需求和社会对人的需要，达到人与职业的和谐，进而促进社会的和谐发展[11]。我国正处于经济社会的转型期，职业教育发展必须坚持大众化与平民化，职业教育统筹发展的过程与成果，都必须面向人人，以“人人发展、发展人人”为根本出发点，实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共处。职业教育的公平和基础教育的公平一样，关系到大多数人的福祉。因此，职业教育统筹发展在其走向平民化与大众化的过程中，更深刻的是职业教育公平治理的问题。近年来，世界职业教育越来越走向平民化，先后出现了“差生”补偿教育、第二语言教育（ESL）、特殊职业教育、再就业培训、下岗工人职业培训、妇女职业教育与培训等[12]。这些是今后一段时间里，我国职业教育统筹发展必须进行的有益尝试。

（二）职业教育统筹发展面向社会：职业教育联动化、特色化

职业教育要面向人人，更要面向社会。职业教育统筹发展面向社会只能通过职业教育与区域经济、区域文化乃至区域社会的联动发展来实现，在职业教育与社会系统的联动中，形成特色，从而更进一步符合社会需要。职业教育统筹发展的特色主要是指行业的特色与区域协同特色，也就是说，职业教育统筹发展能够在行业里立稳脚，在区域中扎下跟。但是，在职业教育统筹发展与区域经济社会的联动中，三个关键问题越来越凸显：一是职业教育发展如何跟进经济社会发展速度的问题，这是职业教育统筹发展第一个关键要素。二是职业教育超前发展与区域资源配置的矛盾问题，教育理应超前于区域经济社会的发展，但是，当前中国区域社会却面临着教育资源的稀缺与教育资源配置的难题[13]。三是职业教育的普及与提高、公平与效益问题，特别是职业教育普及之后，如何提高？新目标的台阶在哪里，如何达成？数量与规模上涨的同时，公平与效益如何抉择？

（三）职业教育统筹发展面向企业：职教学生学徒化、技能通用化

职业教育是面向生产、面向实践的教育，更是走进实践、走进企业的教育，因此，职业教育统筹发展也必须面向企业。职业教育统筹发展面向企业至少有两层含义：一是职业教育自身的教学过程和人才培养面向当地企业；二是区域内职业教育的人才培养与教育规模面向企业，所培养人才能够满足区域经济社会发展的需要，特别是各种企业的需要。职业教育教学和人才培养的过程中加强学生与企业的联系是职业教育面向企业的第一步。在这方面，德国的“双元制”、美国的“工作教育”、日本的“产学合作”、英国的“工读交替制”都是职业教育面向企业的成功经验。近年来，我国的“订单式”培养、校企合作、“产学研一条龙”也是有益的尝试。然而，现代工作性质的变革、工作变化的速度日益加快、生产的自动化对工人专业知识与能力的要求更宽。正是鉴于这些考虑，世界各国纷纷改革其职业教育内容，由原来的岗位技能培训转向通用能力（Generic Skills）培养[14]。

（四）职业教育统筹发展面向市场：职业教育走向服务、走向高端

职业教育统筹发展需要面向的市场有两个：一是农村经济与农村市场，二是城市经济与城市市场。职业教育具有职教性、地域性等特征，立足和服务于所在区域是其重要价值取向。职业教育统筹发展面向市场的服务主要有三：一是职业教育为区域市场经济发展输送人才，这是教育意义上的服务；二是职业院校发挥社会服务的职能，为区域市场培训技术人才，这是社会经济学意义上的服务；三是职业院校培养的人才进入社会，在市场的各行各业服务，这是后续意义上的服务，尤其是随着当前我国城市与农村市场经济产业结构的升级与调整，职业院校面向服务市场的人才输送与培养更为常见与重要。市场的国际化和第三产业的迅猛发展，使得市场对技术人才的要求越来越高，因此，职业教育面向市场的人才培养和人力资源培训越来越走向高端化。新型城镇化进程中的新型农民培养和农村劳动力资本转化都必须面向高要求的新市场。而城市市场各行各业技术设备的更新以及顾客的高要求，对职业教育面向市场的准确性与及时性提出新的要求与挑战。

（五）职业教育统筹发展面向世界：职业教育发展国际化、合作化

全球化背景下，各国更加重视人力资源建设，大力发展职业教育，纷纷制定新一轮国家技能战略，力图通过职业教育提升国民技能水平，拉动经济复苏、助推产业升级、支撑企业竞争。全球化时代的职业教育发展越来越走向联合、走向合作、走向创新[15]。随着世界由封闭走向开放、由分割走向融合，职业教育也走向了联合与合作。在中等与高等职业教育中，职业教育与国际企业的雇主及行业间建立密切的合作关系，并加强雇主、行业及劳动力市场参与对职业技术教育项目的设计和实施；建立联合财团，通过拨款确保中等与中等后教育机构间的合作；引进国外技术师资，参与国内学校教学；与外企签订订单，直接输送人才到外企工作；并通过国家政策和实践的改革创新，达成国际职业教育合作契机，支持职业技术教育项目在各地的有效实施。

三、职业教育统筹发展的研究路径

职业教育全局性的统筹发展则在十六大之后推向了，党的十七大、十后，面向人人、面向社会、面向企业、面向市场、面向世界的职业教育统筹发展成了推进“新四化”进程中重要的社会变革性工程与实践，更是学界研究的热点课题。因此，在理论研究中开展实践探索、在实践探索中检验理论成果，是当前推进职业教育统筹发展的重要范式。

（一）在多重理论中寻找支点

职业教育统筹发展包含区域经济、文化等多重要素，是政府、企业、职业院校和社会公众等多元主体参与的综合性社会变革，因此，必须系统地、生态地审视职业教育统筹发展的要素与关系。从教育学意义上来说，职业教育统筹发展是教育公平的重要主张，也是教育与劳动相结合的实践样态，更是教育与社会发展融合的应然追求。从经济学视角来看，二元经济理论深刻而真实地反映了当前中国经济社会发展的实情，人力资本理论则是职业教育与区域经济统筹发展的着力点，共赢博弈理论则提供了职业教育与区域经济社会发展的应然价值取向，规模经济理论则是当前中国经济与职业教育发展的实践形式。在大数据时代，加强农村薄弱职业学校的信息化建设，生成城与乡、校与校之间在信息技术上的合作共享平台和机制，搭建职业教育统筹发展的技术平台、管理平台和服务平台，缩小信息技术上的“鸿沟”，用科技进步推动职业教育实现统筹发展。同时，还必须借助生态学、社会学、政治学等理论，审视职业教育统筹发展的理论与实践。

（二）从历史与现实中总结经验

首先，我国职业教育统筹发展必须借鉴国际经验，从国外职业教育统筹发展背景解析入手，深度探析国外职业教育统筹的发展模式，总结其成功经验，并切合我国经济社会发展实际，批判性地借鉴国外经验或移植国外模式。其次，职业教育统筹发展必须全面掌握国内职业教育均衡发展的水平，从中分析问题并总结推广典型经验。一方面，选择我国职业教育不同发展水平的城市或地区，对职业教育发展水平进行测度与比较，譬如东中西三地的职业教育统筹发展水平测度与比较，又如京津沪渝四大直辖市职业教育均衡发展水平的测度与比较；另一方面，要选择典型案例进行剖析，如对国内职业教育发展领先的长三角地区、珠三角地区以及成渝地区的职业教育统筹发展模式与经验进行总结、分析并推广。最后，农村地区、民族地区、边远地区职业教育发展的突出问题也值得反思。把国内职业教育统筹发展现状水平正反两方面相结合、相比较，对于全方位推进我国职业教育统筹发展大有裨益。

（三）从逻辑起点寻找发展战略

职业教育统筹发展包含四种基本逻辑：一是国家的逻辑，即以公平为起点的和谐共生；二是地方政府的逻辑，即以效率为目标的科学发展；三是职业院校的逻辑，即以利益为核心的差序进步；四是公众与社会的逻辑，即问题得以解决的“善治”理想。职业教育统筹发展治理体系公共理性缺失和多重制度阻隔的信息不对称，在各自不同治理逻辑的驱动下走向行动中的自由博弈。因此，要厘清职业教育统筹发展治理逻辑之间的相互行为关系，构建一种“基于参与、因为理解、出于认同、所以自愿遵从”的综合性民主治理模式。因为职业教育统筹发展的多重治理逻辑，所以，在职业教育统筹发展的具体实施上要按照“城乡联动”“院校联动”“院地联动”“校地联动”的思路，实施“以区带区”“以人带区”“以院带校”“以校带校”“以校带人”和“以人带人”六种模式变革。在深入的、立体化的联动中，推进职业教育统筹发展。

（四）构建多重机制与技术平台

首先，职业教育统筹发展主要有自组织动力、他组织动力和共组织动力三种动力，其动力的强弱受到多种因素影响。因此，要从职业教育统筹发展的根本需求、物质依托、前进方向和发展创新四个维度去构建并拓展职业教育统筹发展的动力机制。其次，在职业教育统筹发展的内部体系运行中，以“和谐共生”为目标，理顺办学机制、管理机制、人才培养机制和招生就业机制等多重内部运行机制的关系。最后，职业教育统筹的联动机制构架包括职业教育与区域社会、区域经济、区域文化的联动发展。在职业教育统筹发展的进程中，区域社会与职业教育的发展相互作用、相互影响。文化审视的高度，以“文化共生”为目标，构建职业教育与区域文化联动发展的相关机制。在多重机制构建的基础上，职业教育统筹发展还必须借助一定的技术平台，基于技术平台和科学合理的评价技术，推动职业教育统筹发展的稳步进行。

（五）立体化推进职业教育统筹发展

新型城镇化是职业教育统筹发展的重大历史机遇，搭建国家、地方政府、职业院校和社会公众多元主体参与的立体化路径，以突破当前职业教育与区域经济联动发展路径“平面化”的困境，以“多维对接”勾勒职业教育与区域经济联动的“经络”；以“点-线-面”塑造职业教育与区域经济联动的“血肉”；以“利益”“规则”“效率”的“三维一体”支撑起职业教育与区域经济联动发展的“骨架”；通过立体式联动道路的构建，赋予职业教育与区域经济联动的生命活力。在立体化推进职业教育统筹发展的过程中，保障职业教育统筹发展的顺利实施。职业教育统筹发展包含众多子系统，统筹发展就是通过对该系统中各个子系统进行时间、空间和功能结构的重组，通过思想观念体系、制度保障体系、管理服务体系和资源保障体系等体系机制的相互调适和协同创新来产生聚众规模效益，从而更好地保障职业教育统筹发展战略发挥作用。

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[作者简介]曾望军，湖南文理学院科技处讲师，管理学博士研究生，湖南常德415000

[中图分类号]C93

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2728(2010)06-0006-04

大都市区是世界城市化进程中的普遍现象，也是全球最具发展活力的地区。我国面临着城市化进程的跨越式；发展以信息化带动工业化的产业跨越发展相适应，以都市区带动城市化的新城市时代。因此，大都市区管治是中国未来区域政策需要关注的主要问题之一。相对与世界各国大都市区域发展的成熟经验，我国大都市区建设存在诸多的问题。这需要我们在借鉴世界经验和我国城市发展实践的基础上深入思考如何通过体制创新完善我国大都市区的治理。

一、国外大都市区域治理的经验启示

许多欧美国家比我国较早进入城市化阶段，积累了许多大都市区域管理的经验，形成了比较成熟的大都市管理方法和模式，为世界各国尤其是我国的大都市发展提供了很好的经验借鉴。

(一)国外大都市区域协调治理注重长期推进农业现代化、郊区工业化、乡村城镇化。中心城区与郊区的协调发展是国外大都市区域协调发展的重点。中心城区的不断扩展是大都市发展的必然要求。以日本东京、澳大利亚墨尔本、美国纽约等为代表的国际大都市，在20世纪50年代至70年代，城区范围迅速扩展到近郊甚至远郊；中心城区制造业、零售业等产业大批向郊区转移；人口加快向郊区扩散；郊区小城镇和各种规模的商业、工业、聚居中心大量涌现。实践表明，在中心城区扩张的同时，推动农业现代化、郊区工业化和乡村城镇化是国外大都市实现城郊协调发展的普遍选择。

1　郊区工业化是实现城郊经济一体化的必由之路。郊区充分发挥劳动力、土地、自然资源优势，积极承接中心城区产业转移，逐步建立起与中心城区分工合作、优势互补的产业体系，才能全面带动郊区经济发展，缩小城郊经济差距。郊区工业化一方面能为农业生产提供先进的机械设备，吸收农村剩余劳动力，推动农业现代化进程；另一方面，还能为郊区城镇化提供物质保障，支撑乡村城镇化所需大量人力、资金和物资投入。澳大利亚墨尔本在短期内通过新建和迁移来实现郊区工业化，其大多数大工厂主要集中在墨尔本康、富茨克雷、威廉斯敦及阿尔托纳等近郊区，而许多小型企业特别是传统工业，如服装、首饰、印刷业则集中在城市中心及近郊。

2　乡村城镇化是实现郊区经济社会协调发展的重要载体。郊区依托产业布局，通过开展大规模城镇建设，逐步改变交通、通讯等基础设施及公用设施落后状况，改善居民居住条件和环境卫生状况，形成产业布局与城镇布局互为依托的格局，将推动郊区经济社会协调发展。如日本在20世纪60年代后，经济高速起飞，农村人口大量涌向东京、大阪、名古屋三大都市圈，在城市近郊大量农田被占用，污染严重，农业生产条件恶化；加之农村人口大量外流，农业生产大幅下降。对此，日本制定了农村整治计划，加大对农村投资力度，引导工业合理分布，促进农村开发。1970年至1977年建成430个小城镇；20世纪80年代继续建设450个小城镇。日本在推进村镇建设过程中，注意防止农村人口外流，大大促进了农村致富的过程，推动了郊区与城区协调发展。

3　农业现代化是实现城郊协调发展的必要举措。国外大都市普遍依靠现代化的装备等手段实现了农业现代化，也解放了大量农业劳动力，释放出大量土地用于工业、住房、公共设施建设。如以日本园艺生产为例，从播种到成品包装基本上实现了机械化操作，其蔬菜生产过程有52％实现现代化，花卉栽培过程有80％实现了现代化。现代化农业生产激发了高水平生产率，释放了大量农业劳动力和土地，为城郊协调发展奠定了坚实基础。

(二)注重区域经济、社会、环境协调发展。城市化早期的欧洲及发展中国家大都市，多数在都市快速膨胀时期，过分强调城乡经济发展均衡，而忽视社会、环境协调发展，结果导致社会、环境与经济发展严重失调，基础设施与居民生活基本需要之间产生巨大缺口，发生了严重的“城市病”。所以，越来越多的大都市从历史教训中总结经验，逐步改变单一追求经济一体化的发展模式，致力于城郊经济、社会、环境的协调发展。一方面加大郊区基础设施、居民生活设施建设。如一些国家相继制订法律，规定大都市新兴工业区和居民住宅区都必须有相应的排水、给水和道路设施及垃圾处理设施。另一方面越来越重视郊区规划和环境保护。国外大都市纷纷出台一系列法律法规，加强规划管理，加大环境治理和保护力度，大力倡导可持续发展。

(三)根据大都市区内部事务相互关联性。建立统一的大都市区政府。美国虽有强烈的地方自治传统和需要选民支持的“民主自由”文化背景，但为了协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的区际问题，仍有为数不少的大都市区在城市政府之上建立了统一的权威机构――大都市区政府。大都市区政府在20世纪50年代到70年代曾盛极一时。当前，最为典型的例子有“华盛顿大都市委员会”和“双城大都市区议会”。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区(核心区)及马里兰州、弗吉尼亚洲的15个市县，由于其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间较强的合作意愿，1957年成立了统一正规的组织――华盛顿大都市委员会(MWCOG)现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算千万美元的统一正规组织。其主要职能为实施从交通到环境保护的众多规划，并具有联邦和州政府拨款的资金分配权，有效地解决了许多公众关注的区域问题。双城大都市区(位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区)总共有372个独立的地方政府单元，包括58个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院；同时，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年终于成立了双城大都市区议会(MUC)，议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。其主要职能是对大都市区的交通、空间用地、垃圾处理、机场、环保等事务进行长远发展规划；x~--些都市组织(交通局、垃圾处理委员会等)进行监督，就某些重大问题给县政府和市议会提供咨询服务。实践证明，通过都市区政府管理都市区的最大优点是它能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，从而有利于促进都市区的政治经济一体化。

(四)以横向合作为基础。组建松散型城市政府联合组织。在美国强大的“地方自治制度”传统和“民主自由”文化背景下，普遍建立统一的大都市区政府具有一定的难度。在此背景下，广泛形成了都市区域内的各城市水平方式的自愿联合、获得联邦政府和州政府支持、具有特殊协调功能的半官方、松散型城市市政联合组合――大都市区地方政府协会，这是一种城市联合管理体系，而非城市政府结构的联合最为典型的就196年成立的“旧金山湾区地方政府协会”(ABAG)悼J。在其发展的全盛时期，有8个县、82个城市作为资格成员，其起初职能定位是大都区发展规划咨询机构，旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案；后来又逐渐成为专门进行区域性废弃物处理和空气质量控制计划的管理机构，开始从事环境管理的工作，其影响力很大。

二、我国大都市区域治理尝试中存在的问题

(一)“重建轻管”和“单一式”的治理理念。当前，我国大都市区建设和管理的主导思想仍然是注重城市管理的“硬件”――城市基础设施建设。而忽视城市管理的“软件”――人文环境的保护和人的素质的提高。突出表现为城市管理投入与建设投资增长的比重呈大幅度下降的趋势，使许多城市发展的外延形态同内涵功能之间的差距拉大，导致管理工作跟不上；管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护，有的甚至损失较重，现有城市基础设施作用发挥不足，成为制约城市社会经济发展的“瓶颈”。管治理念的“单一化”主要表现为：一是把大都市区管治与发展中的“发展”单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张，而把城市社会发展、环境保护置于次要地位，或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理；二是把大都市区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为，并以建立在传统科层制基础上的行政为主导。

(二)区域间政府职能定位不合理。在我国的大都市区管治中，普遍存在着区域间政府职能“越位”、“缺位”和“错位”的现象。“越位”是政府插手不该管的事情，及运用本部门的权威和其他便利条件，制定某些符合部门利益的规章制度，管了许多不该管的事。“缺位”是政府部门应该管理的领域却又没有部门管理，如建立和完善社会信用秩序，给失业者、贫困者等社会弱势群体提供最低收入保障，提供充足的公共品和各种社会服务，政府的工作却经常不到位。“错位”是政府与企业、市场分工不清，行使了一些不该由政府行使的职能。政府管理虽然达到了预期目标但投入与产出比例失调，管理成本高昂。

(三)部分大都市区缺乏统一的治理行政主体。大都市区的发展一般经历三个阶段：以集聚城市化为主的大都市区形成阶段；集聚与扩散并行的大都市区形成阶段；多个大都市区的空间联合阶段。这表明从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合；大都市区的规模在不断扩大，当超出了一定行政范围之后，就出现了没有明确行政主体的大都市区，由此导致行政主体的缺失，这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分大都市区行政主体的缺失，是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈，导致各地方行政主体各自为政，使发展成熟的大都市区管治处于无序状况。

(四)大都市区域间公共管理协调机制不健全。长期以来，在我国以行政区划为基本格局的城市政治经济管理模式下，各城市形成了彼此分割、相对独立的经济利益主体和公共管理主体。他们单独承担对城市内的所有公共事务的管理任务，形成了一套完整的公共管理体系。(1)地方保护主义依然存在，整体协调范围较窄，协调力度不足。目前城市群发展存在的最大问题是部门垄断和地方保护。虽然区域间行政区划界限有所淡化，但区域内政府行政关系复杂。部门利益和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。(2)城市间分工不明确，产业结构趋同。我国城市群内的城市间联系度不高，区域内的城市各自为政，城市发展的目标大体相似，产业结构雷同，导致整个区域内资源浪费。各城市之间的竞争多于合作，摩擦大于融合，这使城市群难以形成具有特色竞争力的整体发展优势。

(五)非政府组织和公众参与度不高。在“强政府、弱社会”的管理体制下，大都市区各类社会组织发育相对迟缓，各种功能也不够健全。有些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的。由于这些组织与政府部门有千丝万缕的联系，社会组织很难拥有独立的意志和活动，不得不将相当一部分时间和精力用于完成本来需要政府部门完成的工作，而在发动市民参与大都市区管治方面又相对有限；加上一些非政府组织自我规范性不够、自律性不强、社会监督缺位，导致一些违法乱纪现象出现。尽管城市居民参与城市管理的意识也有了较大的增强，但由于受传统文化等各种因素的影响，绝大多数市民的行为仍呈现出明显的顺从性与依赖感，没有形成良好的参与意识；加之参与公共管理的范围有限，参与程序非常复杂，参与形式单一，整体上呈现参与程度较低的局面。

三、我国大都市区域治理的模式创新

(一)树立全局发展。综合协调的治理理念。随着世界经济体系的快速扩散与融合，城市功能的国际化日益明显；城市之间相互依赖程度明显加强；城市空间形态的网络化特征日趋明显；城市化发展模式也开始转变为以城镇密集区为主的“都市区化”模式；大都市区已经成为参与国际经济竞争的主要空间载体。因此，选择“大都市区化”发展模式也是我国城市化快速健康发展的必经之路。当前，我国更为重要的是在长江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城镇密集区的各城市政府要正确认识国内外城市化发展的客观规律和趋势，借鉴国外大都市区发展的过程和经验，顺应经济全球化的要求，尽快转变传统的地方观念和本位主义做法，树立区域观和全球观，逐渐淡化各自的行政区划界限，按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，从思想、观念上积极主动地将自己融入到“大都市区”之中，并为此进行长期不懈的努力。这是能够真正构建对内对外开放和生产要素自由流动的大都市区的根本基础，也是建立大都市区长效性协调管理机制的保证。

(二)科学定位区域间政府职能。我国的城市政府是城市建设、管理和维护的主导力量，是城市公共资源和资产的所有者、控制者和管理者；城市发展和规划的决策权几乎完全掌握在政府手里，同时城市发展和建设的资金也几乎完全由政府筹措和承担。在这种情况下，城市政府面I临着城市建设资金和服务资金严重短缺的问题。此外，政府所提供的服务严重不足，远远不能满足城市居民的需求；同时，效率低下、浪费严重，难以适合城市居民的实际需要。因此，需要实现由“管理型”政府向“服务型”政府的尽快转变，强化对市场的宏观调控、生产服务、社会保障等职能；要关注社会公平目标、环境目标，以及对弱势群体利益的保障；鼓励中

介组织、非盈利机构、市民、企业等广泛参与维持秩序，参加经济和社会管理。

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与智能化相比，智慧化侧重于以人为核心和目的，力求通过各种智能技术手段和信息集成等技术能力，对海量城市社会治理信息进行要素整合、主动感知、全面采集、数据积累、综合分析、快速反应、科学决策、精准施策，主动发现和思考社会治理精细化需求，进而提供更符合人全面发展需要的社会治理综合性解决方案。

这要求我们必须切实树立起智慧化和全周期管理意识，用好科技支撑的新钥匙和科技驱动的新动能，保障城市生命有机体运转过程的信息顺畅流通、动态全面掌握、预警预测精准、危机快速应对、经验及时总结，使制度和技术优势更好地转化为治理效能，使城市变得更聪明一些、更智慧一些。

智慧化是市（县）域社会治理手段革新的必然举措。智慧化意味着社会治理从低效率、粗放式、传统式向高效化、精准化、现代化迭代转型。为此，应当充分运用5G、人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网等新技术手段，打破数据壁垒和信息孤岛，用最领先理念、最先进技术、最前沿标准和最经济成本加快推进社会管理信息化平台建设，打造会思考的智慧大脑，搭建触感灵敏、互联智能、开放共享的城市细胞神经和毛细血管。

此外，还应当加强对市（县）域社会治理的基本目标、治理主体、治理对象、治理内容、核心环节的全面统筹和精细设计，推动数据收集、管理、存储、共享、分析、挖掘、预测、决策手段和能力升级，健全融合市政、交通、卫生、教育、环境、应急、就业、社保、养老等重点领域的综合型社会治理数据库，完善城市民生服务智慧应用综合平台，加快智慧城市基础设施建设等，真正用智慧化手段把准城市脉搏、激发城市潜力、推动城市善治，构建起系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、智慧治理的五维社会治理模式。

智慧化是打造社会治理新格局的必由之路。智慧化作为基于新技术的治理模式，可以为打造共建共治共享的社会治理格局提供具体载体和实现路径。

首先，智慧化治理可以通过信息技术和数字空间有效推动智慧互联、重心下沉、资源融合、全民参与、一体协作，使每个群众都能成为治理数据提供者、治理议题发起者、治理问题监督者、治理决策建议者、治理过程参与者。党wzf可以通过高效便捷的方式了解基层利益诉求和意见建议，人民群众可以通过多元化渠道依法参与城市治理，有助于形成以新技术为支撑、以协商为基调、以融合参与为特色的党群互动、政社共治、政企联动的自贸港市域社会治理新生态。

其次，智慧化治理可以通过移动互联、物联网等手段将社区管理者、社会组织、居民等自治主体组织动员起来，将物业管理、疾病防控、环境监测、风险排查、矛盾化解等信息融合进入社区智慧平台，建立集线上政务、线上调解等功能于一体的智慧社区综合信息服务平台，引导社区居民通过智慧平台密切日常交往、参与公共事务、开展协商活动、组织邻里互助，夯实群众自治和群防群治等治理优势，构建智慧社区新模式。

智慧化是增进人民福祉的必然选择。人民对美好生活的向往是我们的奋斗目标，坚持以人民为中心是自贸港社会治理创新的根本立场。应当把人民需求作为智慧化的出发点和落脚点，把人民满意度作为检验智慧化成效的核心标准。

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对“市管县”县域治理模式变革的主要原因，首先是伴随着社会转型的加速和经济政治体制改革的进一步深化，以地级市来带动县域经济发展的模式出现了诸多弊端和问题。主要集中在：一是“中央—省—地级市—县”的四级管理体制增加了行政管理成本，降低了效率；二是在市场经济的作用下，区域经济发展不均衡，实力较弱的地级市不仅没有办法辐射周边县，甚至和县域经济产生竞争关系，制约了县域经济的发展。所以，原有体制已经不能满足城乡一体化发展的客观要求。

其次，伴随着城镇化进程加速，县域治理在国民经济发展和国家与社会治理中的地位越来越重要，已经成为社会转型和改革深化的关键点。这主要是因为：第一，作为地方政府，“县”是联系国家和社会的中间环节，县级政府代表中央对社会进行治理，成为了社会建设与社会管理的重要环节。第二，城镇化和城乡一体化的发展进程已经由区域经济的“中心城市”逐渐向“县”一级下移，“县”作为城市和乡村的“过渡带”成为城乡一体化的“节点”，也成为城乡矛盾凸显和聚集的核心地带。因此，县域治理成为关乎未来改革成败大局的战略重点。在这样的背景下，变革传统县域治理模式成为大势所趋。

随着政治体制改革的逐步深化，中央对社会建设和社会管理体制创新提出了更高要求，县域治理变革的战略目标也随之发生变化，主要体现在两方面：第一，解放县域经济，通过财政和行政两条路径的“放权”来为县域经济发展“加油”，缓解“市管县”体制造成的县域经济动力不足的弊端，同时通过“省管县”的模式逐渐实现“市县分治”，理顺二者的发展竞争关系。第二，逐步压缩行政管理层级，提升行政管理效率，同时转变政府职能，在省一级政府放权的同时，增强县一级政府的执政权能。因此，十年改革，其根本性质仍然是经济体制转轨和政治体制改革的进一步深化，体现了国家治理格局中资源和权力在省、地级市和县三个层级之间配置的变化。当然，也可以反过来说，县域治理改革，实际上是经由资源和权力配置在省、地级市和县三个层级之间进行调整，进而实现经济和政治体制改革深化的过程。

县治改革的成绩和困局

十年来县域经济的发展和治理能力的提高是有目共睹的。一方面，不仅为县域经济的发展松绑，同时也缓解了市县竞争可能产生的对县域经济发展的束缚和抑制，在一些东南沿海省份，对盘活区域经济也起到了至关重要的作用。另一方面，省直管县的改革，为政府治理的扁平化和高效化积累了宝贵的经验，为进一步深化改革奠定了组织和管理基础。但同时也应该发现，“省管县”的改革存在着一些弊端和问题。第一，受中国区域经济发展不平衡的现实因素限制，“省管县”的县域治理模式的适应性还存在着障碍。这种障碍实际上体现在两个方面；一方面，在有些地区，“市管县”的模式仍然存在并切实发挥着作用，“中心城市”对周边县的带动作用仍然比较明显；另一方面，“省管县”存在一个管理范围和管理能力相匹配的问题，在县的数量较多的省份，“省管县”的模式给省一级政府提出了超出其能力的管理要求，实际上省级政府很难做到为所辖所有县都提供充足的资源、权力和管理以及公共服务。

第二，“省管县”的体制改革并不是单方面的县域经济发展的问题，必须配套相关的行政管理体制改革，包括机构设置、人事管理体制的改革等等，还有管理和服务理念的“软件”升级，这些变动是系统性的，并不仅仅是财政管理的问题。这里面实际上涉及到两个问题：一个是政治体制改革能否配套进行，能否在特定时间内完成由“四级政府”向“三级政府”体制的变革，并且能够从机构设置到组织管理以及制度建设系统性地适应转变的过程。另一个是能否克服打破和重组利益格局所面临的阻力。无论是组织或体制的惯性还是“既得利益”集团的阻碍，都会成为矛盾产生的潜在因素，增加改革的成本和治理的风险。

第三，由“市管县”到“省管县”，市县之间的关系从隶属到分治，如何理顺省、地级市和县之间的关系成为一个难题。尤其是在城市化进程中，一些地级市已经将县纳入自身发展规划中，甚至是城市发展的行政区划中。因此，在不调整行政区划的前提下，城市郊县的“扩权强县”根本无从谈起。一旦市县分治，都要从省级政府那里获得资源和政策支持，就会在实际上造成二者的竞争关系。

第四，十年县域治理改革的成绩和经验表明，“省管县”的模式之所以有生命力，关键不仅仅在于放权，还在于省一级政府能够激活县域经济，以及能够在放权的同时做好管理和服务工作。放权不等于放任，“管好”是重点。如果不能在省一级政府形成对县域经济的统筹发展，对那些本身就缺乏经济活力和持续发展能力的弱县来说，“扩权强县”就成了空话。

第五，“省管县”是一方面，“县”能不能适应这种模式，能不能顺利承接“赋权”，找到自身特定的位置和角色是另一方面。也就是说，在我国长期的垂直行政管理体制中，层级关系明确，基于计划经济中央集权的影响，县级政府往往缺乏主动性和能动性，能否承担省级政府放权，并且激活县域治理的潜能，同样也是关系到县域治理改革成败的一个关键要素。

深化县治改革仍然需要顶层设计

目前改革进入攻坚阶段，“摸着石头过河”的模式已经不能适应社会建设的客观需要，因此，“顶层设计”的理念实际上是国家治理科学化和系统化的一种尝试和倡导，也是政府从高端的战略角度着眼，为社会建设以及社会管理进行系统设计的过程。县域治理改革从试点到渐次铺开，我们也已经走过了“摸着石头过河”的阶段，理应进入到系统设计的层面。从当前的现实来看，有两个最根本的原因决定了未来一段时间内的县域治理改革必须引入并强化“顶层设计”：第一，县域治理改革是一盘“大棋”，区域经济和社会发展不均衡决定了这盘棋不可能一刀切，必须整体系统规划。第二，当代中国，长期以来的强国家和弱社会模式导致社会变革往往是“自上而下”的，在“中央—省—市—县”的旧体制中，县是相对积弱的环节，需要来自中央的整体规划和省级政府在地区内的统筹安排；而对于地区内的强县，也同样需要来自中央政府和省级政府的制度规范和整体的制度支持等方面的系统设计。因此，未来的县域治理，应当强化来自中央和省级政府的“顶层设计”。

首先，要通过“顶层设计”来系统规划“省管县”的治理模式的整体进度。因为各地区实际情况不同，甚至各省份内部也存在着历史和现实发展的差异，因此，需要在中央和省级政府两个层面来系统设计县域治理的进度安排。根据全国和各地区实际，需要合理地在“市管县”和“省管县”的模式继替中设置缓冲和过渡带，提倡因地制宜地采取“复合行政模式”，即设置“财政”和“权力”在地级市和县级政府之间的多种配置方式。对于县域自主发展动力和潜力不足，需要地级城市带动的，以及在县设置数量过多的省份，可以采取多种县域治理模式并存的方式，不必急于在形式上变革。

其次，要通过顶层设计，尝试在全国范围内以及各省范围内进行行政区划调整，以匹配省、市、县的规模和比例，便于“省管县”模式的深入推进。“省管县”的一个重要障碍就来自于个别省份所辖县数量过多、规模过大，给省级政府的治理带来过大的压力，不利于“省管县”模式的功能发挥。由于我国政治体制的中央集权特征以及各省在行政区划方面的实际情况差异性较大，只有在“顶层设计”层面，才有可能提出这样的系统设计方案，并通过中央和省政府的垂直管理权力来实现。

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一、人员组成及运作模式

（一）组织领导到位。我街道制定“三长一站”工作方案，根据“网格化”管理范围，结合实际情况划分路段长、区片长、楼院长和城市治理服务站的工作区域。以6个管区为单位建立管区城市治理服务站(管区负责人任站长)，以30个社区行政管辖区域划分为主设立社区城市治理服务站(社区书记任站长)，统筹工作开展，落实上情下达，强化监督管理，综合执法、公安、交警、城管、市场监督、国土、供电、联通、移动等部门安排专人参与。社区城市治理服务站下设“三长”（路段长、楼院长、区片长），由街道干部（城管、执法、安监、社会治理等）、社区居委会两委成员、社区志愿者、网格员、楼组长、协管员、退休干部党员、市政园林环卫巡检作业人员等拥护党的领导、群众基础好、有一定组织协调能力、热心公益的人员担任路段长、楼院长、区片长。

（二）发挥” 三长”作用。 街道设置“三长”共326名，其中路段长138名、楼院长133名、区片长55名。“三长”根据划定的路段、楼院小区或者公共区域，在进行每日巡查、填写工作日志的同时，针对阶段性专项工作或重大活动保障等开展专项巡查，重点上报网格巡查信息，联勤联动闭环处置。

（三）建立六大管区网格工作群，提升工作开展联动性。通过六大管区网格工作群，由专职网格员牵线搭桥，联动团内资源，将水、电、气、医疗、教育等部门力量及社区内热心公益、具有一技之长的居民志愿者充实到网格组团化队伍中，实现居民“小事群内办、难事联动办、件件闭环办”，有效形成工作合力。三要成立社区微网格队伍，促进网格服务精细化。将原有网格细分成108个社区微网格，每个微网格成立由社区“两委”、党员、网格员、志愿者等组成的微网格服务团队，全面推动社区网格组团化服务管理工作深入开展，丰富做实“1+1+N”运行体系。

（四）、“三长一站”作用初显，自4月初“三长一站”工作模式开展以来，已解决问题1251起，其中解决店外经营223起，占道摊点415起，垃圾清理210起，违章建设20起,噪音扰民92起,排水管网处理49起，增绿补绿27起,规范交通秩序156起,疫情防控79起。

二、时间安排

（一）准备阶段：2020年3月底。制定工作方案，做好宣传发动，初步确定辖区“三长一站”的相关人员及负责区域。

（二）实施阶段：2020年4-9月底。结合实际，根据街道“三长一站”工作方案，开展相关工作，完善充实城市治理服务站站长组团，及时发掘典型案例。根据运行情况进行相应政策调整。

（三）总结阶段：2020年7-12月底。召开社区“三长一站”现场会，相互借鉴学习，并广泛征求各方意见建议，总结经验，细化工作措施，完善工作方案，建立长效机制。

三、下步打算

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大气污染是人类面临的环境问题之一，作为发达国家的美国、英国、日本等都曾遭遇过严重的大气污染问题，经过多年的努力，这些国家在联合治理污染问题上都取得了一定的成效。近年来，京津冀大气污染问题日益严重，给人民生产生活带来了极大的不便，也给该区域的经济发展造成了严重的损失，为治理大气污染，京津冀各级政府都采取了一定的措施，但效果却不尽人意，联防联控治理大气污染的思想一直被提起，两会期间，联防联控治理污染又一次受到重视。

1、国内外区域联合治污的有益探索

1.1发达国家区域联合治污的成功经验

欧美等发达国家在遭遇严重大气污染后，对大气环境的研究也不断深入，并逐渐认识到大气污染的跨地域性，于是在治理污染的过程中逐步引入了区域联防联控措施。尽管联防联控的具体实施有别，但在治理大气污染的过程中都在发挥着越来越重要的作用。

1.1.1欧盟的成功经验

欧盟的大气污染联防联控是在两套体制的综合作用下实现的：一是通过国际公约和国际合作。1979年在日内瓦召开了联合国欧洲经济委员会（ECE）环境保护框架部长级会议，在此会议上，欧洲国家制定了《长距离越界空气污染公约》（CLRTAP），并先后制定了定了多项通过减少各国氮氧化物、二氧化硫、细颗粒物、挥发性有机物等大气污染物排放，改善整个欧洲大气环境质量的公约和议定书，并在各国加以实施。二是通过制定适用于整个欧洲范围的各种法规，包括指令、条例、决定等，这些法规为该欧洲地区大气环境改善的目标和技术要求提出统一的标准。通过出台欧盟指令进行区域大气污染联防联控，采取强制管理政策，并授权欧洲委员会对违反法规的情况进行调查，由欧洲法院进行裁定，实现了对区域内执法和要求的尺度统一。

1.1.2美国的成功经验

大气污染区域联合治理在美国也取得了显著成果，典型的是美国南加州海岸空气质量管理以及东北部各州协调大气利用管理组织。另外，美国治理大气污染主要是通过立法来实现，1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，在治理大气污染上，效果显著。1990年颁布新的《清洁空气法》，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，对工业生产、交通、社会生活等方面都提出改进，以减少大气污染物的排放。

1.2我国区域联合治污的实践之举

京津冀在2008年北京奥运会时期，首次建立了大气污染联防联控机制，在奥运会期间，环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省市以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，使得奥运会期间京津冀地区的空气质量明显好转。2015年APEC会议期间，在京津冀联防联控的协同努力下，大气污染治理效果依然显著，另外，上海世博会期间的长江三角洲地区、亚运会期间的珠江三角洲地区同样建立了联防联控机制，也都取得了显著成效。但是，这些联防联控都没有取得长远成效，都具有临时性的特点，原因是没有形成长期有效的运行机制。但其在实施过程中的举措为建立长效机制也提供了一定的借鉴。

2、京津冀协同治理大气污染的困境分析

2.1大气污染联防联控立法层面的缺失

联防联控协同治理大气污染一直被提起，为了落实该机制，我国也颁布了系列政策、规定。2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，要求到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系。2011国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，以建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制作为指导思想，要求扎实做好大气污染防治工作。2013年出台《大气污染防治行动计划》（国十条），该规定对截至2017年京津冀地区大气污染治理指标提出了具体要求，对联防联治提出了建立法制协作机制的要求。2014年颁布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，这个细则专家们一致建议统一该区域的污染物排放标准。

然而，这些多为政策文件，还没有上升到法律的层面上来，在实际工作中，由于其地位不够高，也就没有发挥其应有的作用和效果，其次，我国也缺乏以规范区域大气污染联防联控的法律规定，到目前为止，我国尚未建立起一整套区域环境保护的法律体系，没有专门的全国统一的区域环境立法。法律的漏洞和缺失造成区域联防联控在实施过程中缺乏主体思维，不能形成相应的拘束力，各省市之间难以用统一的标准规范各自的行则，面对问题互推责任，最终不能将联防联控治理大气污染的构想落到实处。

2.2大气污染联防联控利益补偿机制的缺失

大气污染联防联控是多省市协同合作，其具有综合性、复杂性的特征，而省市之间利益的协调是联防联控治理大气污染的关键所在。京津冀大气污染联防联控的难点就在于京津冀各地区经济发展的不平衡性，由于各地经济发展水平的不一致、环境容量的差异、各地产业结构的不同等，在没有有效的利益补偿模式下，在行政区划的利益主导下，很难在已有发展不平衡的经济基础上进行统一协调，尽管北京、天津、河北都在为京津冀区域的大气环境治理寻找解决办法，省市之间也签订了一系列的合作协议，但这些都没有在京津冀整体环境容量的背景出发，并不能在京津冀整个区域形成良好的补偿模式。正是利益补偿机制和利益协调机制的缺失，使得京津冀各省市主体在协同治理大气污染的过程中，只是短时期的合作，始终不能形成长期性、稳定性的合作意愿，这最终导致京津冀治理大气污染联防联控机制不能落实。

3、京津冀协同治理大气污染的完善建议

3.1完善立法

欧盟、美国区域协同治理大气污染的成功经验表明，有效的区域联防联控是建立在健全的法律保障体系之上的，必须通过规范区域协同治理的政策法规来保证防治目标的实现，通过法律明确不同省市、不同部门、不同行业的法律责任，为区域联防联控提供方向性与原则性的指引，在规范区域联防联控机制的立法问题上，王春业教授主张采用区域立法模式，这一主张有其科学性与合理性，应将其应用到实践中。

关于区域立法，学界主要有三种观点：一是中央关于区域发展方面的立法;二是地方立法机关在本行政区某一特定区域实施的立法;三是介于中央与地方之间适用于某一特定经济区域的立法。本文所提倡的区域立法，特指介于中央立法与地方立法之间的区域立法，是指以省或市为基本构成单位，以京津冀区域经济社会的全面协调发展为主要目标，在京津冀区域内设立专门的区域立法委员会，统一进行京津冀区域内联防联控治理大气污染的立法活动。

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中图分类号：F151.6 文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2014）01-0110-03

综观世界资源型地区（城市）的发展，大致经历了“资源开发带来的经济增长期——资源大量开发引起的经济高涨期——资源枯竭而导致的经济衰退期——经济转型期”的过程。素有“德国工业引擎”的鲁尔区也是如此。20世纪50-60年代以后，新技术革命浪潮冲击了鲁尔区的煤、钢产业，使其逐步陷入结构性危机中。为摆脱困境，适应新经济发展，从20世纪60年代起（1968年），鲁尔区开始实施综合整治的总体规划。经过区域治理后的鲁尔工业区社会经济结构协调，工业布局合理，经济由衰落转向繁荣。从公共管理层面说，鲁尔工业区整治其实也是一个区域治理的过程。在综合整治过程中各级政府起到了至关重要的作用，形成了联邦、州和鲁尔区政府治理鲁尔的特有模式和路径。

一、鲁尔工业区综合整治治理模式

（一）区域性政府政策主导

在“区域政策区域化”的目标下，德国机构改革被提到议事日程，各方呼吁替代中央集权的地方管理者应拥有更多的自治权。在鲁尔区的综合整治过程中，众多由地方政府机构、工会、政党和各种协会组成的地区会议纷纷设立。20世纪60年代，联邦政府与各级地方政府、地区会议联合制定并实施了包括“鲁尔发展规划”、“北莱茵—威斯特法伦规划”和“鲁尔行动计划”以及20世纪90年代末的《鲁尔地区结构改造计划》等政府政策，有意识地通过提供经济和技术方面的资助，逐步在当地发展新兴产业。正是在此时期，鲁尔区相继出现了电子工业、核电工业、信息和媒体产业等一批新兴工业，在用现代技术改造旧的工业部门提高其竞争能力的同时，着力开拓了新领域。

鲁尔的经验表明：实施老工业基地的改造，地方政府不仅是管理机构，而且应充分利用当地资源，根据市场来调整政府行动，使政策更多地来自于基层。

（二）政府主导下的社会市场

在转型过程中，鲁尔区政府不搞新行业的一刀切，而是在竞争机制的指导下力求促进社会和市场的发展。在政府的保障和主导下，着力发展了政府与市场机制的协作治理关系，区域（城市）和企业之间通过优势资源互动和相互融合形成了良性循环的系统环境，共同推进着可持续发展。鲁尔工业区复兴过程中，政府与非政府部门“合作治理”的转型路径清晰可见。如在鲁尔集团和鲁尔区的统筹发展中，政府、区域（城市）和企业三者在转型中的地位以及相互之间的关系进一步得到明确：政府是在宏观层面提供保障和引导、区域（城市）在中观层面提供支持和规划、企业在微观层面积极参与。[1]鲁尔工业区复兴策略的尝试性成功，与“自上而下”结合“自下而上”的规划运作所产生的巨大合作治理收益是分不开的。

从形式上看，虽然许多改造转型都是在各级政府和相关部门或机构的领导下以“自上而下”的模式推行，包括项目的发起、核心机构的组建以及主要资金来源等，欧盟、州政府、区域政府、地方政府、经济部门、非政府组织、公私合作组织以及其他众多机构都参与其中，但是，具体到各个项目的实施运作却是借助“自下而上”的方式得以推进。[2]

鲁尔复兴的实践证明，实现区域的可持续需要各子系统单位协调行动。从鲁尔集团与鲁尔区积极寻求转型，共同成长为大型跨国企业集团和世界最重要的工业区的成功转型之路来看，两者的转型其实是同步的，整个转型过程实现了合作与统一。合作性主要体现在两个方面：一是鲁尔集团积极参与鲁尔区的结构调整；[3]二是鲁尔区大力扶持鲁尔集团的转型。统一主要体现在三个方面：一是统一规划，即企业与区域的规划相统一；二是统一实施，即企业和区域对既定的政策和规划严格实施；三是统一发展，即企业和区域共同实现可持续发展。

从治理层次说，一方面，鲁尔区的成功改造依赖的不仅仅是地区“内生”力量，更多地是通过吸引“外来”产业和投资实现了地区复兴。在政府的层面，内部动力主要来自政府财政和政策支持：一是价格补贴、矿工补贴、投资补贴、税收优惠、政府收购、社会保障等政策保护了地方产业的继续发展和社会稳定；二是政府资助煤炭钢铁产业集中改造，通过企业调整、关停合并老厂、扩建新厂、技术改造升级、产业转型等方式进行传统工业治理；另一方面，通过改善投资环境，吸引新兴工业迁入本区，促进经济结构多样化发展。在吸引外来投资的过程中，州政府采取了简化审批手续、提供政府资助和灵活用工等一系列措施，如对落户当地的信息技术等新兴产业的投资者给予一定比例的经济补贴等。

二、鲁尔工业区整治的政府治理路径

（一）政府治理的行为方式

1.提供全方位服务，支持中小企业发展。建立各种相关机构，为中小企业发展提供多种服务。从20世纪50年代末期起，政府已预见到鲁尔地区产业和产品结构的调整压力。当鲁尔区结构性经济危机到来之时，各级政府适时制定了一系列措施扶持中小企业发展：为解决中小企业资金紧缺的难题，德国政府设立了“欧洲复兴计划”、“新企业投资项目”，在向中小企业提供优惠贷款时提供信用担保；颁布了《关于中小企业研究与技术政策总方案》等文件，扩大对中小企业技术创新的资助，帮助企业开展技术创新、改造和引进，增强产品竞争能力；多次修订《反对限制竞争法》，以保护和扶持中小企业。由于政府对中小企业的大力扶持和保护，鲁尔地区的中小型企业数量大增，新建和迁入的工业企业像雨后春笋般地不断涌现。目前这类企业已遍及全区，大多是技术先进的中小企业，产品种类繁多，涉及微电子、橡胶、化工、工艺品制造以及服装、食品等多个领域。

2.政府财政补贴。为了缩小地区差距、促进地区平衡发展，德国联邦和州政府加强了对老工业地区的改造，将资助老工业基地改造作为联邦政府经济部下设的联邦地区发展规划委员会和执行委员会的工作内容之一。

资助政策导向的变化。在整治初期，联邦政府一直对煤炭、钢铁、造船等部门进行补助，意在通过补助使传统工业焕发竞争力，但高投入、高资助以后的结果，却是鲁尔区仍在进一步衰落。于是，为增强资助的针对性和有效性，联邦政府调整了对老工业基地的资助办法，减少了对煤炭、钢铁、造船等部门的资助，只资助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于帮助该地区投资生产新产品，扶持当地的新兴产业、服务业和中小企业的发展，以创造新的就业岗位。德国联邦政府给予鲁尔区矿业的补贴从1998年的47亿欧元将逐年降低到2005年的27亿欧元。[4]

3.重视教育、技术培训和科技成果转化。鲁尔区产业转型和复兴的历程表明：发展教育事业、加强“产、学、研”结合、建设地区创新体系是产业竞争力得以维持的核心要素，也是区域经济发展的关键。鲁尔区采取的措施主要有：首先改革创新，加强科研界与经济界的合作，从多特蒙德、经过波鸿、埃森、哈根直到杜伊斯堡建立一条横贯全区的“技术之路”，把区内的经济中心和研究中心联系起来，以加快科研成果的应用；其次，改革传统教育，创立新兴学科，并把高等院校的教育与本地区经济发展相结合，州政府还试图将鲁尔区建成“欧洲高等院校区”。

4.建设和完善基础设施。基础设施建设是社会再生产正常运转的基本前提，它能够为资源枯竭地区的工业转型创造良好的投资环境。为此，鲁尔工业区在转型之初，就大力加强了经济性基础设施和社会性基础设施的建设。

在经济基础设施建设方面，由德国政府投资加强交通设施建设，积极完善交通运输网，推动区域综合开发。发达的、功能完善的运输网体系成了保障工业区正常运行的先决条件。鲁尔区最大限度地发挥了本区水运优势，搞水陆联运、加速南北向交通线路的建设，组成统一的运输系统，把全区彼此分隔的工业区和城市紧密地衔接起来，这些措施对全区的综合开发起了极其重要的推动作用。

在社会基础设施建设方面，法律法规制度建设在鲁尔老工业基地转型过程中发挥了重要的作用——即通过立法为市场经济运行创造良好的外部环境。德国政府在鲁尔工业区改造振兴中先后制定《联邦区域整治法》《煤矿改造法》《投资补贴法》《环保基本法》等法律，有效地保证各项整治政策的实施。

（二）政府治理的组织设计

老工业基地的调整与改造，是一个长期的战略性问题，因而需要对非独立行政区域的鲁尔区实施统一部署和管理。为此，德国成立了专门的机构，制定与实施了老工业基地调整与改造的长期战略规划。在1920年以前，鲁尔区无论是在发展工业生产，还是在城市建设、交通以及环境保护方面，都没有统一的规划，这种盲目性导致了一系列社会经济问题，直接影响到工业区的生存发展。1920年，德国政府颁布法律，成立鲁尔煤管区开发协会（简称SVR）作为鲁尔区最高规划机构。但在初期，其主要的工作也只是制定一般开发规划（General Settlement Plan），即为工业和民用地的交通线路、绿化环境等提出轮廓性布局方案。随着区域发展及其职能逐步扩大，分别在1936、1950、1962、1972年通过相关法律逐步扩大其权力，这一规划机构现已发展成为区域规划的联合机构和州联邦的权力部门，即1975年成立的鲁尔区城镇联盟（简称KVR）。1979年，德国联邦政府与各级地方政府及工业协会、工会等有关方面联合制定了《鲁尔行动计划》，进一步规划改善基础设施和矿冶工业现代化，同时，利用各项优惠政策有意识地逐步发展以生物技术等为代表的新兴产业，掌握了结构调整的主导权。

此外，鲁尔煤管区开发协会具有广泛的代表性，协会由88个成员组成，其中60%是市县政府代表，40%是企业代表，在行政上受州政府当局管辖，财政上由地方当局拨款和协会自身筹款（蒂森钢铁财团）。1960年，煤管区开发协会提出了把鲁尔区划分为三个地带的设想，即“南方饱和区”、“重新规划区”和“发展地区”。根据三地带的不同情况，协会提出“发展第三地带、稳定第一地带、控制第二地带”的战略设想，这一设想为以后鲁尔区的全盘规划打下了基础。

（三）政府治理的体制机制

1.市场机制的法制化。市场机制和竞争政策在广泛的领域起着基础性作用，市场经济必须有相应的法律、法规、条例配套，形成体系，市场机制和竞争是这一制度的基础和核心。这些法律、法规成为了老工业基地推进结构调整、各类企业运作的基础性保障条件。学术界普遍认为，确立和选择社会市场经济制度，是包括鲁尔区在内的整个德国经济能在战争废墟上迅速恢复，并在上世纪60年代创造“德国奇迹”的根本原因。德国1949年颁布的《基本法》，对社会市场经济做了制度和法律上的安排，并强调在经济增长和地区发展中考虑宏观经济均衡的要求，即国家有义务对经济过程中出现的不利于社会均衡发展的行为进行干预。此后，在确立经济体制框架的基础上，国家还相继颁布了一系列法规法令，如比较著名的《促进经济稳定与增长法》，对促进竞争、提高效率，对政府适度干预经济乃至扶植老工业基地和落后地区都有法律上的明确规定，保证了市场机制发挥基础作用。

政府和立法机构只是在市场机制发挥作用的基础上，通过制定一系列法律、政策和有关条例，对经济进行适度调节和扶植。鲁尔区老工业基地的改造也是在特定的社会市场经济的制度条件下的产业转型过程。如先确定鲁尔产业振兴的总体框架，再通过法律、政策和各种条例的不断充实加以完善。可以说，这一制度安排和相应法律体系的建立，加上政策相对稳定，为鲁尔老工业基地的改造奠定了制度和法律性保障。

2.与就业、创业相结合的培训机制。如在产业结构调整过程中，为保证经济目标的实现，鲁尔所在的北威州政府提出了有效期从1980-1984年的行动计划，这一规划的目标是降低失业率。其具体做法为：一是无论是对参与结构调整的产业的进入、退出资助，还是对中小企业的扶持，首先要看其能为社会提供多少就业岗位；二是结合当地优势，大力发展加工业和服务业等劳动密集型产业，并多方面拓宽就业渠道，比如设立劳动和经济促进机构，工人的转岗培训费用全部由政府资助；三是加强培训，提高失业人员的职业技能。四是从20世纪60年代起，鲁尔工业区在多特蒙德、波鸿等城市陆续建立多所大学，开展技术教育和职业培训。鲁尔集团还成立有专门的培训公司，范围几乎覆盖岗前、转行以及在制期限等职业教育的全部领域。

3.社会保障机制。鲁尔工业区另一个十分值得关注的经验是政府为每一个公民都筑起了“社会保障”的大堤，使居民都能享受到“最基本的生活保障”。在这里，完善的保险制度起到了关键的作用。德国保险业的基本险种分为养老保险、医疗保险、失业保险（补贴）以及公职人员退休金和职工病假工资等。

三、基于比较的启示

总体上看，虽然中德两国的资源性地区发展存在社会体制等多种差异，但这并不影响我们消化吸收鲁尔经验，充分认识和发现问题，在比较中学习，在研究中借鉴。

第一，对产业结构调整的认识。调整产业结构是一项艰巨、复杂、长期的任务，不会一蹴而就，要有长期作战准备。应该根据形势发展及时确定新的目标和政策，这些目标和政策不能只看短期利益，具体的操作中，必须在总体规划指导下分阶段实施。鲁尔产业结构调整不是一步到位的，而是在政府部门与市场部门的合作下，经历了40余年的产业升级、结构优化和产业协调发展的三次转型（目前仍处于进一步转型的过程中）。从我国的实际情况来看，矿业城市大多是按照一厂一市的前苏联模式发展起来的，经营资源产业的国有大中型企业的振兴是矿业城市成功转型的关键所在。不过，资源开发企业的资产总量大、国有资本比重大以及各地方政府的“地方保护主义”现实，使得合作治理产业结构调整的难度较大。因此，可以国家层面成立专门机构协调矿业城市的结构调整工作，调动地方政府和中央企业两方面力量，使资源城市的各利益相关者由“零和博弈”转向“正和博弈”。在合作的框架下，制定统一发展规划，进行整体战略部署，通过政府和企业互动来促进城市的产业结构调整。

第二，对体制和机制的认识。市场机制和竞争是德国社会市场经济制度的基础和核心。鲁尔经验表明：在产业结构调整的同时，企业的组织结构、产权制度和管理体制需要不断地进行适应性调整。企业体制只有根据结构调整的需要不断地进行创新，才能保证转型的成功。企业的所有制形式不应是一成不变的，国家对企业的扶持不应分国有和私有，而应一视同仁，这样才能保证结构调整的成功。在转型过程中，德国政府特别对中小企业的发展给予了大力扶持，提供了良好的社会服务。随着我国政府职能转变步伐的加速，规制—服务型政府已经在不断建立和健全之中，政府的民主管理、科学决策和社会服务的理念和实践也得到增强，但与鲁尔政府与市场部门“合作转型路线”的要求还有较大的差距。

第三，对国家和政府补贴的认识。在鲁尔产业转型过程中，德国（鲁尔）政府经历了从大力补助煤炭钢铁、造船等传统产业，到减少对煤炭、钢铁、造船等部门的资助，只资助其环保、废厂房利用等项目，把节约下来的资金用于投资生产新产品，扶持新兴产业、服务业和中小企业的发展的转变过程。资助办法的调整，使原来单一产业结构的企业逐渐演变成了多产业的企业，促进了不同类型的企业进行兼并或合并。我国各级政府由于财力有限，政府补贴应向新技术产业倾斜，对其进行减、免、补。

现代社会经济活动涉及领域众多，跨越多边界。单纯依靠投资或者贸易杠杆来促成区域经济共生共赢已不是最优选择。区域政策不仅要关注于经济平衡和合作发展，更需要注重社会因素，因而区域政策已被赋予了“经济、社会与地域聚合”的涵义，它也是区域协调发展的应有之意。我国制定和实施区域政策和参与区域合作议程也应以治理为导向，形成政治、经济、社会、生态与地域协调共赢的联动格局，[5]以全面推进内生性、整体性兼具的区域协调发展进程。

参考文献：

[1]Stone Sweet， Alec-Wayne Sandholtz. European integra tion and supranational governance[J]. Journal of Euro pean Public Policy， 1997， 4（3）.

[2]Phillip J. Cooper， Linda P. Brady. Public Administrati on for the Twenty-first Century[M]. Florida： Harcourt Brace College Publishers， 1998：349.