社会治理新路径范文

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[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05

社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。

一、现实挑战：转型社会公共安全问题

转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。

（一）转型期社会的特点

关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A・Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W・Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。

综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。

（二）公共安全与传统安全

传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念――非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。

（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战

转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。

二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难

国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。

（一）政府是有限的政府

“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威――政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。

（二）以往治理经验不适应转型期

中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。

1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。

2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。

3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。

（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境

转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。

1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。

2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。

3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。

三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显

转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。

（一）治理的内涵

通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。

（二）社会组织在治理体系中的意义

社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。

（三）社会治理在公共安全问题上的作用

公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。

四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理

社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。

（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障

虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。

（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持

在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。

（三）社会参与是在政府监管下进行

社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。

从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。

参考文献：

[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.

[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77

[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558

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二、政府权能规范化

（一）法治政府的“服务”职能

伴随着新公共管理运动的浪潮，以公共服务为价值取向的“服务行政”逐步演进，我国政府的职能也从“管理”向“服务”转变。党的十七大报告明确提出了要构建“服务型政府”的目标。服务型政府是一种以公民为中心，以法治为手段，以服务公众多元的公共需求为导向的法治政府治理模式。建设服务型政府，客观上要求政府依法行政，倡导公民本位、社会本位和权利本位的法治理念。早在2004年，国务院就了《全面推进依法行政实施纲要》，其核心是提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务，开启了服务型政府法治化建设的先河。扬州在社会管理创新过程中着力于政府职能转变的同时，努力推进法治政府建设。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，提出了“深化行政管体制改”、“创新行政管理方式”、“加大政府信息公开力度”三项转变政府职能的要求，其中还包括对政府的服务内容、服务的方式等方面的规定[1]。目的是通过政府法治化建设，促进由过去“以管理为中心”的管制模式向“以服务为中心”的公共服务模式转变。

（二）法治政府的“有限”权力

在计划经济年代，我国实行的是一种“全能主义行政”的管理模式，政府触角几乎伸到了社会的所有领域，政府集中了所有人事权、财物支配权。这种高度集权和包揽一切的管理模式，导致了市场功能低下，社会自主性较差，社会资源难以合理配置。法治政府建设要求政府的权力、职能、规模、行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。扬州市政府通过设定权限、适度分权的方式，推进了从“全能政府”向“有限政府”的转变。

1.公布“权力清单”，规范权力运行

行政权力具有管理领域广、自由裁量权幅度大等特点，因而成为最容易被滥用的一项公权力。法治的核心要义是规范权力。那么，如何规范行政权力，又保持行政的创新性、灵活性以及“个体化正义”的实现，是构建法治政府面临的挑战“。法无授权不可为”。打造有限政府，必须从依法确权开始。依照《建设法治扬州实施纲要》提出的“加大行政审批改革力度，及时清理政府规范性文件和不合理行政审批事项，规范行政审批行为，依法界定行政审批权的设立范围、权限”等要求，扬州率先对行政审批权力进行了清理。截止2007年，经过对行政许可项目进行多轮清理之后，扬州市政府公布了349项行政许可事项和76项非行政许可事项的“权力清单”[2]。在严格规则主义模式下，主要通过详细的规则实现法律对行政的控制，其强调的是行政行为的结果。行政程序则是通过行政主体与行政相对人之间的“交涉”与“反思”，赋予相对方以知情权、参与权和辩论权，从而把法律规则控制转化为相对人直接监督的控制，成为行政法治的核心内容[3]。扬州在公布权力清单的同时，对权力运行与操作的程序也进行了规范。首先，以建设服务型政府为目标，以政府流程再造理论为指导，重新审视、设计执法流程，用健全的程序来制约权力运行。建立健全有关行政执法的公开、告知、听证、职能分离、调查取证、法律救济、回避等制度，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范，尤其是要注意抓好各项有关执法程序制度的落实，形成有效的制约机制。其次，为进一步从微观层面践行服务型政府的要求，更加方便行政审批事项的办理，扬州根据《全市深化改革创新体制工作总体方案》的要求，对城区行政审批服务模式进行探索调研，努力打造市、区共用的行政审批服务在线网络操作平台。同时，充分借助科技及舆论监督的力量，从外部规范行政权力。2008年，按照江苏省行政权力网上公开的要求，扬州市政府对全市各行政部门的许可、处罚、征收、强制等行政权力进行清理，并逐步实现行政权力的网上公开运行，实现权力监督网络化、权力运行透明化。

2.向社会适度分权，增强社会能动空间

社区是我国重要的社会组织，实践证明，社区能够有效地承接众多的政府职能①。扬州在坚持建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”总目标的前提之下，在《建设法治扬州实施纲要》明确提出“坚持以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重点，强化基层依法治理，切实加强基层自治组织的规范化建设，实行村（居）民民主议事决策制度，完善议事规则，全面实行村（居）务公开，推进基层民主政治建设，发展人民民主，不断扩大人民群众对政务、社会事务的知情权、参与权、监督权和选择权”。这一具体目标。据此，扬州不断加强和创新社区社会管理模式，大胆放权，社区运行机制从政府推动向居民自治转变。扬州在全市社区建立了具有独立法人资格的民办非营利性单位———“社区工作站”，在规模较大的小区还设立了“小区工作站”，通过费随事转、购买服务的方式，承接政府部门下延到社区的行政管理事务和公共服务等职能。以社区司法站建设为载体，建立社区及大型居住区调解室，构建横向到边、纵向到底的多种类型、不同层次、全面覆盖的人民调解组织网络体系，让社区承接了政府大量的调解职能。

三、纠纷调解机制的综合化、制度化

我国现行的调解制度作为化解社会矛盾的重要手段，在定纷止争、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。但由于调解主体的不同、受理纠纷的范围各异、调解达成协议的法律效力有别，以及在调解工作实践中，因各调解组织各自为政，信息沟通渠道闭塞等原因，导致一些矛盾和纠纷调处效果欠佳，重复调解问题十分突出。因此，整合调解资源、畅通调处信息沟通途径，健全由消费调解、人民调解、行政调解、司法调解相衔接的综合调解体系，成为扬州社会管理创新中的一大亮点。

（一）扩展调解部门的横向联系

扬州工商局扩大与相关部门的横向联系，联合党委、政府、司法、社会多种力量，实现消费调解与行政调解、司法调解、人民调解的有机结合，消费调解力量得到有效整合。具体而言，一是联合综治委等部门，衔接综合调解，建立消费大调解的工作机制和组织网络，搭建社会大调解的平台，实现全市乡镇百分百覆盖。二是联合人民法院，对接司法调解，化解消费纠纷矛盾。扬州工商局联合扬州市中级人民法院印发了《诉调对接工作流程规定》，规范法院立案前的移送调解、行政调解协议司法确认、法官参与工商局行政调解、工商局派员支持司法调解等四方面工作流程。三是联合仲裁委，连接仲裁调解。联合仲裁委分别在县市局和工商所建立仲裁委工商联络处（站），对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人进入仲裁程序，帮助经营主体、消费者快速有效解决各类经济纠纷[4]。

（二）强化调解队伍建设

扬州市司法局大力加强以社区矫正中心、矛盾调解中心、法律援助中心、专职调解员队伍建设为主要内容的“三个中心，一个队伍”建设活动，大力加强特殊人群管理服务，进一步提高法律援助质量，深入推进社会矛盾化解，为经济社会发展创造了和谐稳定的社会环境。为规范大调解制度的实施，扬州市司法局联合市综治办、指导办、编办、人社局、财政局等部门联合出台《扬州市专职人民调解员管理办法》，对人民调解员性质、职责等项制度作了完整清晰的规定[5]。

四、弱势群体权利保护的机制化

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2. 引导公民有序参与公共事务，提高社会自我管理与自我服务功能。社会组织能够培育公民参与基层治理的积极性。社会组织发达的地方，居民自治程度高，政府干预的必要性就低；相反，社会组织不发达的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社会组织能够推动公共精神的塑造，只有加入自愿组织，公民个人才具有客观的伦理性。居民只有更多地参与社会网络，才有可能为了公共利益而合作。社会组织构成与种类的多样性为公民参与公共事务提供了必要的训练、机会和方式，也为社区自治与自我管理提供了必需的组织基础和形式，是培育公民公共精神的重要途径。

3. 提高公共政策的科学性与合理性，促进社会公平正义。社会组织一个重要的功能就是政策倡导。根据约翰霍普金斯大学国际非营利组织比较项目的数据，发达国家平均从事倡导活动的社会组织提供的就业机会占所有社会组织就业的比例大约2%。在公共政策领域，政府和社会组织都认识到了双方的作用，积极寻求合作。从政府政策制定角度看，了解公众的需要和愿望非常重要。社会组织可以通过不同途径，向政府反映民众利益和需求，提出政策意见和建议，协助政府完善公共政策，保证制定的政策符合人民的利益。由于这类组织成员基本都是某方面的专业人士，他们知识层次高，社会阅历广，有丰富的经验，具有为社会奉献的精神，因此能够提出有利于社会发展的政策与建议。因此，在制定政策的过程中征求社区的意见已经成为发达国家各级政府工作的一部分，成为一种通用的做法。随着社会功能的发展，政策倡导成为一些社会组织的主要功能，这种类型的社会组织数量虽然不多，但影响大。他们有明确的政策主张，关注社会公正，并通过政策倡导影响政府制定政策的过程。 二、 社会组织发挥作用的制约因素及其能力诉求

社会组织不仅仅是一种理性的组织形式，还是一个具有社会整合功能的机制和利益表达的渠道。当下，中国正处于政治经济制度改革和社会结构的转变期，政府需要利用社会组织作用和功能，以适应不断变化的社会。但是，受多种因素的制约和影响，社会组织面临着一定的现实困境和难题，限制了它们正常功能的发挥。

1. 政府理念与社会组织管理的冲突。现代意义上的中国的社会组织是20世纪90年代政府治理创新的产物。中央虽然出台了相关制度与政策来保证社会组织的自主与自治，但是，目前很多社会组织仍然缺少独立性，许多重要的民间社会组织的主要领导都由机构改革后分流出来的政府官员担任。民间社会组织的成员普遍很欢迎具有“官方”背景的人士进入组织领导层，他们认为“一个社团的状况通常取决于参与的单位领导的分量”，官员的权力和资源将有利于组织工作的开展。因此，不仅大部分官办、半官办的民间社会组织没有摆脱业务主管单位的控制，而且很多纯民间型的社会组织宁可放弃“民办性”来换取与权力资源挂钩。这就导致了以下困境：首先，失去自治或独立性不强，弱化了组织的倡导作用；其次，“卖方主义”会导致机构在寻求政府资金时扭曲自己的使命；第三，带来官僚化或过度专业化，失去灵活性。这种社会组织对体制资源的依赖，导致了“行政为本”的观念与社会组织自身的管理与运作产生了冲突，即双方都倾向于从自己的角度并使用严格苛刻及绝对的标准来看待两者之间的关系。

2. 社会组织的专业化、组织化程度不高，支持系统不足。社会组织数量和规模的增长随之带来的是其作用和影响力的变化，而其作用和影响力的大小最主要的取决于该组织的专业化与组织化程度。这种专业化与组织化主要体现在三个方面：一是社会组织的组织形态的标准化。二是社会组织行为准则的标准化。目前我国社会组织的行为准则、职业道德等规范基本上是个别大型社会组织行业组织确立的，存在着诸如标准过高、小型社会组织负担过重等问题。三是社会组织相关法律的标准化。目前中国还没有一部关于社会组织管理方面的统一法典，虽然制定统一的法典不是必然的，但是相关法律的逐步标准化是一种管理趋势。

3. 缺乏职业化的社会组织管理人才。没有高素质的管理者，就没有高水平的社会组织。随着社会的发展和公众受教育水平的普遍提高，公众越来越理性化。拥有高素质管理人才的社会组织，能力强、公信力高，人们更愿意参与和支持这类社会组织。但是，目前我国大多社会组织在人才队伍建设方面普遍水平比较低，管理的专业水平低，人力资源管理的各个环节都存在不足。大多社会组织在招聘所需要的专业人才时普遍遇到困难，即使招聘到了人才，由于薪酬、激励机制不完善，导致员工的稳定性不强，流失率很高。以上情况都从长远上影响着社会组织人才队伍的专业化程度。

4. 社会组织商业化模式所带来的挑战。商业化是社会组织不能回避的挑战之一。商业化背景下，资源竞争加剧，政府对社会组织的资金支持将建立在充分竞争的基础上，这就把社会组织推向了市场，社会组织不仅要和同类组织竞争，还要和营利组织竞争。而营利组织在资源、人力、管理等方面具有很大优势，对传统社会组织形成了巨大挑战。社会组织要想在竞争中生存和持续发展，必须探求新的模式。这就意味着，为了实现组织目标和使命，社会组织要学会运用市场营销理论，必须迅速掌握运用商业化模式解决组织发展问题的能力。实际上，非营利营销思想在20世纪80年代的美国已经非常普及。 三、 提升社会组织能力建设的管理路径：疏导式管理

在社会组织已成为合作治理的重要伙伴的时代背景下，过分强调政府对社会组织的行政管理等硬性管理显然制约了社会组织的有效运行与发展，探索疏导式管理方式，更多地运用政策指引和服务的方式来培育与提升社会组织的能力，同时对其绩效进行监督，对于有效解决中国社会组织面临的困境可以提供管理上的思路。

1. 完善购买服务的监督机制，提高社会组织的有效性。从全世界来看，政府的拨款是大多数社会组织们资金的主要来源之一。政府资助比较常用的方式是购买公共服务，政府通过向社会组织购买公共服务，能够在不额外增加机构和人员的情况下，以较低的成本提供公共服务；通过向政府提供公共服务，社会组织在实现组织理念的同时，又获取了运作资源。现在需要解决的问题是，如何解决政府出资与保证社会组织运行的自主性之间的矛盾。由于政府是出资方，很容易事无巨细都予以干涉，使社会组织失去自主性以及应有的价值。目前的困境在于，政府如何购买服务，购买谁的服务，如何判断服务的效果以及规范购买行为，保证社会组织提供服务过程中，比政府自己提供创造更大程度的异质性与灵活性，同时保证项目的运营也合乎标准，都需要进一步完善。发达国家的经验表明，开展有效的评估认证，加强项目过程监督，是提高购买服务质量的有效途径。在具体实践中，政府可以采取项目规划、完善评估指标体系等多种方式，引导和支持政府和社会所需要的社会组织。

2. 成立政府协调管理机构，实现政府与社会组织更紧密合作。国外实践表明，社会组织的发展状况与服务的提供状况与是否存多方协调机制密切相关。实施多方协调机制的机构通常在对于服务的开展及机构的运行上有较好的沟通，对于运作及资源的提供过程中矛盾与冲突较少，而缺乏协调机制的机构往往存在的冲突较大。在美国，联邦和州、市都成立了一些规划、协调、服务于社会组织的机构，例如，纽约市市长办公室下属的“市长志愿者中心”掌握了纽约市2万多个社会组织供给服务的信息，通过及时了解社区予民众的需求，协调有关社会组织向社区和市民提供合理服务，成为了社会组织、社区、市民和市长相互联系的枢纽。2006年5月英国在国家层面成立了第三部门办公室作为英国首相内阁办公室的分支机构，该办公室负责社会团体、社会企业、慈善机构以及互助组织等的协调管理工作，其目的在于创造一个促进社会组织永续发展的环境，以及找出及协助克服市场失灵，实现政府与社会组织更紧密的合作。

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1 我国社会治理创新的现实困境

（一）政府管制行政模式的惯性思维难以清除

社会治理的初衷和目标是要构建"多元主体参与治理、多种机制联动发挥作用"的开放式框架体系。在实施过程中，作为社会治理参与方之一的政府应当自觉将集权、等级制、命令限定在必要的最小范围内，主动将公共权力分配给社会，注重各社会群体的互补和协作用，并且通过合作与相互竞争来实现多元主体的治理。然而，我国现有的社会管理依旧保持并且有可能长期保持着政府主导、管制行政事务的集权现象。造成这一现象的主要原因，除了体质改革具有"时滞性"特点外，政府及其行政人员常年以来形成的行政管理惯性思维，是造成消极意识影响客观实践的必然结果。

（二）公民社会力量持续性微弱

公民社会是社会中的单个成员由于某种可支撑性的外部秩序保障而建立的形式团体。这种团体往往是公民借助财产、法律保障、行业规定等媒介自发建立的，它们追求社会公平、主张维护社会公民权利、倡导公共的法治精神。它们既与国家互动合作，又能对政府的公共权力起到监督、平衡和制约作用。但是，鉴于我国的政府行政主导体质，我国的公民社会组织力量一直比较微弱，加上政府掌握着社会上的绝大部分的资源及配置权力，公民社会组织的发展与国外形成鲜明的落差。在具体事务管理实施的过程中，更多的要服从于政府的领导和管理，单一的 "权力--服从"型关系体制，使得公民社会组织的意愿和要求缺少理性、有序表达的渠道与机制，更不要指望能以自身的力量影响政府决策行为。

（三）公民治理能力低下

随着社会主义民主法治的不断推进，我国公民的治理能力有了相应的提高，但这些提高不具有普遍代表性。一方面随着我国高等教育的深入推进，培养了一批又一批具有高素质的知识文化人才，这部分人群对于国家推出的法治建设、社会治理措施能有较好的领悟和执行力，但还是有相当一部分人，包括年龄跨度大的群体，由于地域的分布、受教育程度等原因，公民意识在苏醒，但仍缺乏自主推动的力量。另外，我国几千年来"臣民文化"的历史性的影响，尤其是处于社会底层的社会公众也习惯于接受单一方向的社会管理和管控，对于周遭公共事务缺乏监督和批判精神，长期以来，也导致了国民参与社会决策与社会公共治理的能力不能得以提高，建立"公民治理社会"更多的停留在理论研究阶段，公民大众与公民组织对社会治理的政策及实践缺乏实质性影响。

2 我国社会治理创新提升的路径选择

（一）加快行政改革步伐，逐步变革政府行政管控惯性思维

在社会主义的中国，政府可以集中力量办大事，这是社会制度优越性的显著体现，所以政府主导社会治理公共事务，将是国内相当长时期内的社会现实。但是要实现我国的社会治理创新，必然还是要要求政府加快行政改革步伐，逐步变革政府对行政事务管控的惯性思维，这是提升社会治理创新能力建设，构建社会治理创新体系及运行机制的客观要求。具体来说，首先要求政府由"管制型行政"向"合作型行政"转变。将协同理念替代管制理念成为政府行政的价值范式，实现公民社会治理模式的人性回归。其次，建立保障社会治理创新实施的程序性制度。实现监督主体多元化，构建"公开、透明、公正、法治"的监督环境，提高社会公民的主人翁意识，主动关心并参与公共事务的管理。

（二）拓展公民社会参与路径，强化公民社会管理力量

首先，降低社会公共组织成立的门槛，简化程序性流程，促进社会合法组织的快速发展，通过完善各类社会组织的发展及管理政策，为社会组织的发展创造自治空间;其次提高社会组织的公信力和参与能力。公民社会组织作为相对自由、公正的社会管理第三方，是否真正站在公民的角度，在与政府合作的过程中，充分为公民争取权益，保护公民合理合法的教育、就业、社会保障、医疗保障等权益，关系到该社会组织是否对社会公民具有公信力的关键问题。因此，一方面要提高公民社会组织的构成人员的素质能力，通过搭建信息共享、权益共谋的交流合作平台，充分利用"社会事业社会办"所提供的广阔舞台，强化公民的民主参与意识和公民精神，实现自我管理、自我服务、自我协调，积极参与社会治理，以达成多元主体的正和博弈关系的和谐发展。

（三）提高基层民众社会治理能力

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（1）发展速度较快，结构与区域发展失衡。改革开放以来，我国农村社会组织快速发展，呈现多样化趋势。但数量少，规模小，且发展不均衡。沿海、发达省份农村中的社会组织较中西部地区更为活跃，专业水平、政府支持力度更具优势。此外，由于政策导向以及农村社区的局限性等原因使得经济类、娱乐类社会组织发展较快且数量较多，但教育类、环保类、慈善类社会组织发展滞后。（2）参与领域拓宽，社会影响不足。当前，社会组织已经逐步参与到新型农村社区的治理，并提供多样的社会服务。但随着新型农村社区中居民职业的多样化、需求的多元化，社会组织的专业素质、组织运行等都不能满足新型农村社区发展的实际需求。（3）参与意识增强，社区信任度低。近年来，社会组织以各种形式积极地参与到新型农村社区治理中。如参与社区公共事务的治理、提供公共服务等。但社区居民对社会组织的信任度不高。首先，人员素质较低、运行机制不健全等导致内部管理混乱，服务质量不高；其次，社会组织缺乏必要的内外部监督，加剧了社区社会组织的信任危机。最后，居民对社会组织的认知不到位也影响了其对社会组织的信任度。

二、社会组织参与新型农村社区治理的现实困境

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【中图分类号】D64 【文献标识码】A

任何国家的核心价值观均无法脱离国家建设和改革的实践性检验，正如我国社会主义核心价值观始终坚持以社会主义建设及改革开放等的实践作为自我检验和自我完善的界定标准。然而不可否认的是，核心价值观所立足的土壤在保持其持续发展优势的同时，在其持续前进过程中及阶段性发展过程中，势必出现多种多样的价值观念和意识形态，这同样也是在我国当前国际化转型及社会主义初级阶段的阶段性转型过程中，社会主义核心价值观的培育和引导需要被强化，社会主义核心价值观的培养方式和途径必须呈现多元发展特征的重要原因所在。

国家治理视域下社会主义价值观的培育要求

国家治理视域下的“三个倡导”要求。党十报告中，以社会主义文化强国作为战略视角，重新进行了社会主义核心价值观建设和培育体系的要求界定，提出社会主义核心价值观的培育必须遵从“三个倡导”的新要求和新论断，并尤为强调“深入开展社会主义核心价值观学习教育”，以社会主义核心价值观体系及培育成效来不断引领社会思潮，以便凝聚和达成社会共识。十报告重新为我国社会主义核心价值观的体系建设和培养指明了目标和方向，与此同时，其以国家治理为视域，要求社会主义核心价值观的培训及体系构建必须以国家的当前发展、阶段性调整需要以及可持续发展的动态需求为前提，始终将自身纳入到国家治理的视域下，来进行自我完善及对应价值观的培育。这也是进入新世纪以来我国社会主义核心价值观，从以道德规范、指导思想、精神支柱、共同理想等作为基本培训指导内容，到以“三个倡导”为培育及践行基本要求，来时时保持自身健康度、正确性、动力和时代感的必然结果。

多样性价值观特质下的关系合理界定及处理。核心价值观是国家制度、国家经济、国家政治、国家文化等赖以立足并保持可持续发展动力的基础，是国家变革及自我调整的方向，因此作为国家软实力的重要体现，需要在时刻坚持自身正确性、与时俱进性、丰厚性、广阔覆盖性和指引优势的同时，正视和尊重价值主体多样性发展所呈现出的价值关系和价值观念的多样性，进而正确界定和处理自身与需要被指引对象之间的关联性，以便更为明确地界定自身在培育体系中的地位和定位。我国谋求可持续发展就势必需要正视和面对其所处的历史时代。在“互联网+”的运作模式下，文化大交融、观念大碰撞、思想大活跃已经不足以概括目前的时代特征，因此多样性价值观出现和充分发挥其影响力必然具有其存在的价值和意义。

事实上，多样性价值观的出现和蓬勃发展是时代和社会进步的标志，是社会创造性活力得以迸发的动力，是考量我国社会包容性空间现阶段大小的重要尺度，其更是我国不断推进人本位理念的重要成效。然而对多样性价值观存在客观必然性和合理性的承认，并不意味着可以任由其毫无限制的泛滥及发展，就形态各异的多样性价值观本身而言，其并不能随时保持自身的正确性，不具备负面情绪和效应的“自我清理”能力，尤其是其对社会主义核心价值观的影响同样具有正、负两面性。如多样性价值观中积极的、健康的、丰富的因子将促动民众对社会主义核心价值观培育方式的接受，辅助社会主义核心价值观拓展培育覆盖面，提升社会主义核心价值观培育成效。从某种意义而言，多样性价值观可作为社会主义核心价值观培育体系的补充。但是不可忽视的是，多样性价值观中腐朽、消极、盲目的因子，存在着撼动社会主义核心价值观地位的能力，甚至会导致社会主义核心价值观存在的必要性和合理性被解构。如果社会主义核心价值观一味纵容多样性价值观的发展，就有可能引发多样性价值观中的负面因子对社会主义核心价值观及培育路径的大范围冲击。

因此，处理好多样性价值观与社会主义核心价值观之间的关系，作为构建社会主义核心价值观培育体系的基础环节，需要毫不动摇地巩固和坚持社会主义核心价值观的领导地位和支配权利，要积极构建和完善社会主义核心价值观机制体制，借助社会主义核心价值观的培育来强化其辐射作用，以进一步达成社会主义核心价值观作为主流观念对多样性价值观的引领性和统摄性作用。在此过程中，建议社会主义核心价值观重视其与多样性价值观的主流与支流、一元与多元的辩证关系，在培育路径的构建过程中，始终坚持主流与支流、一元与多元的辩证统一，并在多元化培训路径的构建过程中，适度保持张力，以辅助十三亿中国人不断完善和强化自身的价值观，强化中华民族的凝聚力。

社会主义核心价值观培育路径构建中的多重隐患

一是法律保障体系缺位下的行为转化力低下。社会主义核心价值观是价值观层面对我国社会主义特色本质的界定，社会主义核心价值观的培育也同样属于我国构建特色社会主义社会的本质要求，但是这并不意味着社会主义核心价值观本身就具有可取代法律的权利和能力。从我国提出坚持依法治国以来，我国法律体系的日渐完善已经成为我国构建社会主义法制国家的目标及辅助手段，但是伴随着我国社会主义市场经济改革开放和体制建设的不断深入，利益矛盾和利益格局的动态变化性日渐突出，国人价值主体意识的复苏，也引发了价值取向的多元化发展，因此法律领域中尚未解决的各类如立法与实际需要不符，违法无人追究，执法不严等所产生的负面效力势必被再次增大。

社会主义核心价值观培育所需法律保障体系的缺位，使得社会上一些丑恶现象和行为不能够有效和及时得到遏制，也使得社会主义核心价值观及培育很难真正植入人心，进而转化为民众行为直接影响其生产生活。个人利益在社会主义社会转型期间及“互联网+”时代被无限扩大化，也使得社会中一些有悖于和谐、文明等理念，如“扶不扶”的困惑等层出不穷。

二是落地机制健全需要被忽视影响下的培育流于表面。实践证明社会主义核心价值观的建设和培育属于一个复杂的、长期的过程，必须始终保持其与时俱进性并常抓不懈。按照机制在构成事物各环节、各部分之间的稳定性关系和相互作用程序的规律，社会主义核心价值观“落地”的科学有效性和活力，需要落实、落小、落细的机制保障。其中的“实”要求社会主义核心价值观的建设和培育必须以现实情况为出发点；“小”要求从小处着手，即社会主义核心价值观培育必须落实在国人的日常生活和实践过程中，甚至需要落实并指引各类平淡的、琐碎的小事。任何一个国人的言行举止，同样也是我们中华民族甚至国家的价值追求、道德水准的代表，因此社会主义核心价值观的建设和培育必须稳抓“落实、落小、落细”，然而遗憾的是就当前的社会主义核心价值观的建设和培育而言，此方面却尚未得到重视和完善。

社会主义核心价值观的建设和培育在“落实、落小、落细”机制保障方面所存在的问题，也是其目前实践培育很容易流于表面，难以深入人心，甚至在某些领域和部分地区，容易出现理论实践“两层皮”问题的主因，一旦此种问题持续存在且其影响有可能被恶意扩大，那么可以想象国人道德观念、社会安定和谐发展目标乃至国家生死存亡在未来所面对的恶劣境遇。

三是培育制度机制合力尚未形成下的运作零散化。社会主义核心价值观的培育作为一项系统工程，需要以系统的机制和制度作为其运作保障，因此，社会、经济、文化、政治等领域中社会教育机制、监督评价机制、舆论引导机制、法律规范机制、实践养成机制、道德建设机制、心理认同机制、体制保障机制等的构建、强化、完善、规范、健全、推动等要求，就需要被长期重视和逐步完成，尤其是以上各类机制相互之间关系的稳定性、合理融合性、协同互补性，都需要在其形成合力的要求下被时刻关注及合理引导。

然而，社会主义核心价值观培育机制、制度、途径当前的零散性、缺乏实践监督和管理以及执行力度不高等问题的客观存在，也使得社会主义核心价值观的培育只能局限在某些领域和部门，而不具备统一性和现实针对性，还不能适应其本身外化于行、内化于心的系统性发展要求，因此社会主义核心价值观培育所需要的合力在现阶段也不能被满足。

落地要求下社会主义核心价值观培育路径的“三向”构建

理论认知路径：紧抓两大主题，坚持刚柔并济。社会主义核心价值观是具有中国特色的社会主义道德规范、意识形态、思想文化的综合体，是价值观领域对社会主义国家精神、公民道德、社会理念的抽象性概括。因此在进行社会主义核心价值观培养路径的选择和定位过程中，理论认知的推动作为社会主义核心价值观民众得以认同的基础，应该在从内在信念向现实行为转化的过程中，充当社会主义核心价值观生命力、科学性发展的引导角色。由此，从“如何凝练”、“为什么凝练”、“效果如何”三个层面入手，针对社会主义核心价值观培育的价值、功能、思路、方法、效度信度进行重新界定，对社会主义核心价值观培养成效的强化，自然具有必要的辅助作用。

践行培育社会主义核心价值观，就需要紧紧把握住社会主义制度属性和中国特色这两大主题，指导思想范畴坚持培育路径要始终立足在历史唯物主义世界观、方法论与辩证唯物主义的价值性、真理性认识辩证统一的基础上；本质范畴以社会主义价值本质规定性的揭示为基本原则；形式方面以通俗易懂、宜记宜传、简洁明快、言简意赅为传播和推广的基本理念；理论来源方面以人类文明的价值共识、共同成果为汲取源泉，着眼于整个民族乃至人类文明的发展历程，将社会主义核心价值观的培育及培育成效定位于反映人类价值追求及美好理想目标范畴，在继承和弘扬中华民族优秀传统价值观的过程中，立足世界文明价值观制高点，坚决反对在理论认知中对西方“普世价值”惯性思维的模仿。

从社会主义核心价值观与时俱进性、开放性的品格角度出发，在培育路径的选择时，保持自身与经济创造力的相辅相成性，在立足当下和发扬传统的思维碰撞中，将调控性和统摄性进行有机结合，坚持融合培养包容性和主导性的诉求。

价值认同路径：遵守价值观行为转化规律，灌输引导兼顾。社会主义核心价值观培育不仅需要解决信任问题还需要解决认知问题，但是作为核心价值观念，社会主义核心价值观认同的达成不能依靠强制性手段，也并非是强制式、诱导式的认同，而是需要以主动性和自觉性认同为基调，从实践强化、理论点化、道德教化、精神激化方向切入，最终所完成的价值固化目标。此过程中如何保持个体价值观与核心价值观间的张力及张力的灵活性，如何在现实生活中为共性和个性、个体行为和共同意识选择统一化的平台及标准，则应该视为社会主义核心价值观培育价值认同路径选择时不可忽视的重要问题。

拟解决此问题，首先需要建立起社会主义核心价值观接受内化机制。核心价值观必须遵从价值观从理论或观念向个体行为转换的规律，在历经内化和接受的过程之后，才能谈及能否被全体社会成员所普遍、真正接受，进而产生心理认同感和行为驱动感。任何价值观的产生按照利益决定思想原则，均无法摆脱外界刺激或信息是否能达到决定自身的利益点的限制，对于社会主义核心价值观的培养而言，为获得社会成员的认同就必然需要满足全体社会成员的利益需求，社会主义核心价值观从利益认同趋向于价值认同的历程，即社会主义核心价值观培育目标是否被达成的内在过程。

其次，构建符合认同要求的实践强化机制，内化作为认同关键环节，虽然在接受和认知的辅助下可进一步提升社会主义核心价值观培育成效，但是社会主义核心价值观能否真正成为全体社会成员的行为准则和理想信念，就需要考察其是否符合社会实践活动中的“知”“行”相统一要求。具体如对违主义核心价值观及培育目标行为的及时批判和抑制，对社会主义核心价值观行为转化力达成的褒奖和宣扬等。

第三，不断完善观念灌输引导机制。社会成员因活动空间和认知能力有限，其所形成的社会价值观往往零散化，而社会主义核心价值观的培育在此时更具有必要性。灌输引导机制概念的出现始于列宁的“工人本来也不可能有社会民主主义的意识。这种意识只能从外面灌输进去”，然而按照我国人本位原则推广的实践经验来看，如果仅依赖于外力进行强性灌输，那么对于被“灌输方”而言，社会主义核心价值观培育和传导更具有强硬性和强权色彩，显然这与我国国际化转型过程中所出现的多元化价值观念是冲突的。由此，社会主义核心价值的培育必须始终坚持使用引导和灌输方式相融合的途径，借助隐性化、柔性化的交流互动方式及现代媒介优势来达成价值认同的目标。

道德规范路径：内控外引同步操作，核查引导者的知行合一。社会主义核心价值观的最终落实实际是以公民个体践行为基准，只有经过个体内化和吸收，社会主义核心价值观的培育才能达成其培育目标，以此为背景，社会主义核心价值观的培养就需要与公民思想道德素质的提升要求结合起来，比如提升公民道德修养，强化公民个人品德建设，健全国民道德规范机制等。从本质而言，社会主义核心价值观所包含的公民道德建设，如友善、爱国、诚信、敬业属于我国公民需要遵守的道德范畴。以基本道德建设和培养作为社会主义核心价值观培育路径的辅助，对提升我国文化软实力、培养合格公民等均具有重要意义。

首先，强化个人品德建设一方面要重视德性养成和自律慎独的正向性引导，而另一方面则需要在“知”“行”统一的实践基础上，通过社会主义核心价值观的培育，来达成个人的道德品质的外化要求。社会主义核心价值观在培育中能否被民众真正掌握，其实还是需要以其能否被自觉转换成个体行为指导规则为标准。因此在具体社会主义核心价值观的培育中，不仅需要重视大众媒体的道德舆论传播功能，通过宣传和正向引导，鼓励并督促民众自觉转换道德规范，在社会主义核心价值观传播和培育中，还需要其他因素的辅助，如道德规范评价导向机制、道德规范舆论引导机制、道德规范利益导向机制、道德规范弹性调控机制的逐步健全与完善等。

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摘 要：对在校大学生来说，社会主义核心价值观教育在思想政治教育中扮演着十分重要的角色，然而，独立院校的学生与普通高校学

>> 浅议社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育的研究 社会主义核心价值观融入高职院校学生思想政治教育的研究 社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育的主要路径研究 社会主义核心价值观引导独立学院思想政治教育的途径探析 如何在大学生思想政治教育中融入社会主义核心价值观教育 社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育研究 将社会主义核心价值观融入大学生的思想政治教育中 社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育的思考 对社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育的思考 社会主义核心价值观融入高校思想政治教育路径探究 社会主义核心价值观视阈下 独立学院思想政治教育刍议 以社会主义核心价值体系引领独立学院思想政治教育的路径研究 社会主义核心价值观融入思想政治教育教学 基于社会主义核心价值观的大学生思想政治教育路径 高校思想政治教育融入社会主义核心价值体系的研究 社会主义核心价值观融入大学生思想政治教育途径浅探 社会主义核心价值观指引下的大学生思想政治教育研究 社会主义核心价值观融入大学生日常思想政治教育有效途径研究 隐性思想政治教育与大学生社会主义核心价值观教育研究 把社会主义核心价值观教育融入高校思想政治教育 常见问题解答 当前所在位置：l .

[8]吴海燕，张耀东.社会主义核心价值观视阈下独立学院思想政治教育刍议[J].科教导刊，2014，（4）.

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[中图分类号] F320 [文献标识码] B

一、问题的提出

在旧生代农民工落叶归根、逐渐退出历史舞台的背景下，在代际更替中成为农民工群体主体的新生代农民工已经成为新型城镇化的主导力量。相比父辈，生长在城市、远离农村和农业、具有较高文化素质和处于迥异时代背景的新生代农民工在价值取向、社会心态、个人诉求、行为逻辑、参照目标、身份认同、生活方式等诸多方面体现出显著不同的特征，因此对农村和土地的眷恋有所消减，而对进入城市社会有着较强的期盼和憧憬。

然而根源于户籍制度的城乡二元体制使新生代农民工虽然在经济上、甚至在身份上融入城市，但是却面临着就业歧视、社会网络狭窄、人力资本匮乏、心理认同度低等问题。新生代农民工城市融入过程中存在经济上融入，社会和心理上嵌入的非实质性融入现象，传统的由户籍制度导致的二元结构正在城市内部演变成为新的二元结构，即新生代农民工处于半城市化状态，处于城市与农村的双重边缘，是一群没有认同或认同内卷化了的、悬空的一代，这使得新生代农民工成为真正市民、与城市融入的梦想遭遇到前所未有的诸多尴尬与无奈。

随着新型城镇化进程的不断推进，人的城镇化已经取代物的城镇化成为新型城镇化战略的核心，在城镇化过程中需要注入人文关怀、需要融入人性理念，让新型城镇的每一个角落都能彰显人性的光辉。新生代农民工半城市化问题不解决，不仅会使新型城镇化进程和新型城镇化的质量受到影响，而且也影响社会的和谐稳定。然而，新生代农民工城市融入是一个复杂的课题，不仅要跨越城乡二元制的藩篱即取得城市户籍，还要能够形成城市的生活方式、价值观念，拥有一定的融入城市所必需的心理资本，获得本地市民的情感接纳和社会资本，并且拥有在城市安居兴业所必需的人力资本。

国家新型城镇化规划提出“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”，十三五规划纲要中也提出“加快农村转移人口市民化，深化户籍制度改革、实施居住证制度、健全促进农业转移人口市民化的机制，加快新型城镇化步伐”。无论是国家新型城镇化规划，还是十三五规划纲要，都从政策、制度或机制上给予外来人口更多的、更公平的享受市民待遇的机会。因此，在这一趋势下如何使新生代农民工更好地融入城市，彰显新型城镇化过程中人文关怀和人性理念，是非常有意义的研究课题。

鉴于新型城镇化所提倡的人性关怀以及新生代农民工的独特性，基于国家新型城镇化规划和十三五规划纲要提出的农村转移人口市民化的政策、制度和机制保障，研究影响新生代农民工半城市化问题的成因并寻找解决半城市化问题的合理路径，对于新生代农民工真正融入城市、持续改进我国城镇化质量、推进我国新型城镇化进程意义重大。因此，本研究在对文献进行梳理的基础上，利用SPSS22.0统计分析软件，以对新生代农民工半城市化问题成因进行的问卷调查得到的抽样数据为基础，选取影响新生代农民工市民化意愿影响因素为自变量，以新生代农民工市民化意愿为因变量，通过单因素卡方检验及二元logistic回归分析，验证新生代农民工的半城市化状态与心理资本、社会资本、人力资本的相关关系，在此基础上建立基于三种资本协同的新生代农民工城市融入模型，并以城市融入模型为基础，提出了新生代农民工半城市化问题的社会复合治理解决思路与对策。

二、国内外研究现状

基于中国特有的城乡二元模式以及户籍制度对于新生代农民工城镇化的影响，在城镇化、半城市化、城市融入以及新生代农民工问题方面的研究形成了中外分化格局。

第一，西方学者在早期人口迁移理论的基础上，以流动人口和移民为研究对象，关注城镇化以及流动人口和移民的城市融入状况。

西方早期的人口迁移理论，利用归纳方法对人口迁移状况进行解释，力图发现人口迁移内在的规律和特征。其中建立在一定假设基础上的推拉理论、预期收入理论、劳动力转移理论等都从工业化、城市化视角研究农业转移人口问题，成为现代人口迁移研究的基础。在此基础上，西方学者深入探讨了城镇化与经济社会发展之间的关系及其后果，提出了由城镇化所导致的“城乡发展失衡”、“过度城市化”等今天依然困扰世界城市发展的问题。20世纪80年代以后，西方的人口迁移与城镇化问题研究逐渐从宏观视角转向对于转移人口个体及家庭迁移动因或迁移行为等微观层面的研究。

西方学者的半城市化研究始于20世纪50年代的对于半城市化现象的论述，后来演变成为从特征、过程的角度定义半城市化，并对半城市化问题发展机制、发展现状以及产生的后果进行深入探讨。由于不存在城乡二元体制，西方学者对于流动人口半城市化的解决机制研究主要聚焦于心理层面，如社会熔炉理论、社会同化理论提出的流动人口通过接受当地主流文化、建立社会网络并实现心理认同的同化过程。

西方学者的研究虽然在与中国迥然不同的国情和制度背景之下展开，但为中国错综复杂的城镇化问题提供了深入研究的良好平台，为中国农村人口市民化问题的解决提供了良好的借鉴。

第二，国内学者以普通意义上的农民工群体流动为研究起点，进而考虑新生代农民工独特性以及其在农业转移人口中的主体作用，对新生代农民工的城镇化及半城市化问题进行深入研究。

20世纪80年代开始，来自社会学、人口学、经济学、管理学、政治学、地理学等学科的诸多学者，基于各自学科视角对农民工群体的流动问题展开研究。研究内容从早期关注的流向、规模、人口学特征等人口流动的静态特征，逐步演变为流动过程、工作和生活状态、行为方式、社会融合等社会经济动态特征，以及人口流动对流入地和流出地的经济社会影响等。

以王春光（2001）首次提出新生代农民工的社会认同与城市融入问题为标志，学界开启对农民工代际特征以及新生代农民工的热烈讨论。在王春光城市融入与半城市化研究的基础上，学界在三个方面就新生代农民工的半城市化及城市融入问题进行广泛探讨。第一，对农民工半城市化状态进行验证和分析。通过考察新生代农民工的工作和生活方式、社会认同、群体特征、权益保障、心理状态、就业状况、城市融入等方面，指出虽然在消费方式、生活方式方面，新生代农民工已经基本市民化，但非正规就业和发展能力的弱化、居住边缘化和生活“孤岛化”以及社会认同的“内卷化”都使其处于城乡两栖的半城市化状态，影响中国的城镇化进程。第二，对于新生代农民工半城市化现象的形成原因进行分析，居于主流的观点是我国城乡二元体制的户籍制度导致新生代农民工半城市化的“制度决定论”。还有学者提出，新生代农民工自身人力资本、物质资本和社会资本的匮乏也是导致其半城市化的原因。第三，农民工的半城市化状态已经呈现出结构化、长期甚至是永久化的特征，因此学界展开了对农民工半城市化的演进趋势及成本测算的相关研究。

经过修正的西方人口迁移和城镇化的相关理论等被广泛运用于我国城镇化研究。然而，由于我国与西方城镇化在宏观场景、推动力量、历史历程、政策安排与现实后果方面都存在巨大差异，因而在借鉴和运用西方相关理论时，应该结合我国实践并结合时代特征。与此同时，伴随着新型城镇化的推进，中国的城镇化研究水平也日益提高。在研究技术上，早期以规范研究为主，发展到目前占主流的各类实证研究，学者们大量使用的实证方法如Logit模型、OLS回归分析、Profit模型等分析方法，取得了许多令人瞩目的研究成果。

怎样实现新生代农民工从半城市化到完全市民化？影响新生代农民工融入城市的关键因素是什么？又如何避免半城市化所导致的城市贫民窟现象？以上问题的解决对我国新型城镇化的推进意义重大。然而，纵观国内外对新生代农民工半城市化的相关研究，居于主流地位的“制度决定论”已经无法很好解决当前新型城镇化提出的“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制”的户籍制度改革趋势下新生代农民工仍旧处于半城市化状态以及无法融入城市等问题，因此，亟需从新生代农民工软实力――心理资本、社会资本和人力资本的视角打破以往研究中影响新生代农民工市民化各种因素各自为政的桎梏，通过三种资本的协同作用对新生代农民工的半城市化问题提出解决思路。

三、基于心理资本、社会资本、人力资本协同的新生代农民工半城市化实证研究

通过对国外劳动力迁移、城市化进程和半城市化现象进行简单的梳理和分析，以及对我国新生代农民工半城市化和城市融入问题进行回顾，本研究归纳出了新生代农民工“半城市化”的表现特征、成因及演变趋势，新生代农民工市民化的影响因素及面临的问题。经过文献梳理和归纳，新生代农民工市民化的影响因素为：人口学因素、心理资本因素、社会资本因素、人力资本因素、制度因素。

以1980年后出生、16周岁以上农村户籍外来务工人员的市民化倾向及其影响因素为研究对象，进行了新生代农民工半城市化问题的大型问卷调查。本次调查共回收有效问卷1132份，问卷Cronbach'salpha系数=0.8647，表明问卷具有较高的信度。实证分两部分。首先，在问卷调查获得统计数据的基础上，本文在5%的显著性水平上，利用SPSS22.0统计软件，采用单因素卡方检验对第二部分提出的理论框架，即各个影响因素与新生代农民工市民化倾向的关系进行单因素验证。实证结果表明，所有因素的显著性值都小于5%，可以认为这些因素单独与新生代农民工市民化意愿相关。其次，运用SPSS22.0统计软件对数据进行处理，进行了新生代农民工城市化倾向影响因素的logistic回归分析。对于单因素卡方检验结果显示显著相关的因素，可以运用二元logistic回归分析研究在其它因素影响下每一因素对于市民化意愿的影响以及各因素的相对影响程度。由于因变量新生代农民工市民化倾向（有市民化倾向=1，没有市民化倾向=0）为虚拟变量，且为只有两种结果的定性变量，故可以采用二元logistic回归模型对新生代农民工市民化倾向影响因素进行分析。

在模型设计中，可以假设P为有市民化倾向的概率，而1-P为没有市民化倾向的概率，对P进行logit转换，记为logitP，以logitP为因变量建立的线性回归方程为：

Log itP = a+b1x1+b2x2+…+bnxn （1）

由（1）可以导出：P= （2）

（2）式为logistic回归模型。在式中，a为常数项或称为回归截距，bi为第i个影响因素的logistic回归系数，xm为作为第i个影响因素的自变量。

本研究在选入变量α=0.05的水平上，运用SPSS22.0统计软件对被调查的1132个样本的截面数据进行logistic回归处理。在对数据进行处理的过程中，采用自变量组分步强制纳入法，分别就人口学因素、心理资本因素、社会资本因素、人力资本因素、制度因素五组自变量对新生代农民工市民化倾向的影响作用进行分析。实证研究的结果表明：心理资本因素、社会资本因素和人力资本因素均对新生代农民工市民化意愿影响显著;虽然制度因素的影响更加显著，但国家一系列解决农业转移人口市民化问题的政策措施出台后，制度因素的影响将产生变化;人口学因素对市民化意愿的影响不确定。

四、基于心理资本、社会资本、人力资本协同的社会复合治理的解决思路与对策

张红芳，吴威（2009）认为，心理资本、社会资本和人力资本具有协同关系，三者的协同是开发个人潜能、形成组织竞争优势的关键。林竹（2011）认为，通过心理资本、社会资本和人力资本的协同可以解决新生代农民工的就业问题。张洪霞（2013）也认为，通过三者的协同可以解决农民工的社会融入问题。本研究认为在国家制定出台了一系列农村转移人口市民化的政策、制度和机制保障的情况下，通过心理资本、社会资本和人力资本三者的协同可以提高新生代农民工的城市融入程度，解决其半城市化问题。

所谓社会复合治理主要指社会治理结构从政府作为单一主体排斥其他主体参与，向多种社会主体协同以促进治理绩效优化和提升社会整体治理能力转变过程中的一种新型治理形态。作为一种新型治理模式，复合治理的治理主体强调多元参与主体的“复合型”协同参与，更加注重社会组织参与主体在治理机制中的平等地位;治理过程强调政府与社会组织间的“双向互动”，即通过政府部门的主动作为和其他各主体的全面参与，实现“双方”的优势互补，建立良好的互动伙伴关系;治理结构强调多元参与主体间的横向互动，与传统科层组织形成网格状治理结构，各个参与主体成为连接多渠道治理路径的结点，其网络触角涉及社会生活的各个方面，对社会需求反应更为及时灵敏。因而，新生代农民工半城市化问题的解决作为社会治理的重要内容，应该引入复合治理的理念，引导第三方组织和企业与政府进行“复合型”协同型参与，构建政府、企业和公民社会三维结构下的多元主体复合治理模式，有利于打破单一主体的政府治理模式，提高问题的解决效率。所谓社会复合主体是指在促进经济发展和社会进步的创新行动过程中，多个不同社会主体共同参与、主动关联所构成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型主体网络。据此加以引申和延展，新生代农民工半城市化问题解决的复合主体则是指以政府为主导，形成政府、企业和社会组织“三位一体”的复合主体，旨在打破不同主体间的“部门分体制”，塑造一种互相嵌入、功能互补的互通互联协同治理模式。其核心思想体现在：一是注重“政府―企业―社会”三维合作的组织模式，也注重不同主体的主动性和专业性，促进各主体的优势复合发挥。二是复合治理主体构建了主体间相互融通，共同分享，优势互补的互动平台，打破了治理全过程不同环节、领域的部门割裂、主体分立。三是实现主体间互联互通的内部化，对于有效整合多主体间的社会资源，加强融通协同，提高治理效率具有实然性。因此，如何在实践中构建政府与企业主体、政府与第三方组织及企业主体与第三方组织之间“双向互动”的良关系，形成优势互补和犄角支撑的耦合型治理格局，是深化和创新半城市化问题解决路径的一种新探索。在这一社会复合治理结构的支撑下，运用政策、法律、社会、经济等多种手段，通过全方位培训增加新生代农民工人力资本，从而增强对城市居民身份的自我认同以增加其心理资本，增加其职业交流并在此基础上增加以业缘为基础的社会资本;通过各主体努力增加其与城市居民的沟通、交流渠道以增加其社会资本，从而使其拥有心理归属感，并拥有更多信息渠道从而增加其人力资本;通过网络组织进行的包括心理援助和心理咨询在内的心理培训，加强对其挫折心理的疏导，提高新生代农民工的心理资本，促进其主动融入城市以提高社会资本，激发其自身强烈的成就动机以提高人力资本。

[参 考 文 献]

[1]张兆曙.城市议题与社会复合主体的联合治理――对杭州3种城市治理实践的组织分析[J].管理世界，2010（2）

[2]曹堂哲.公共行政执行协同机制――概念、模型和理论视角[J].中国行政管理，2010（1）

[3]何继新，陈真真.公共物品供给复合主体“复合型”协同机制研究――基于“价值链”理论视角[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（3）

[4]汪锦军.构建公共服务的协同机制：一个界定性框架[J].中国行政管理，2012（1）

[5]张洪霞.新生代农民工社会融合的内生机制创新研究――人力资本、社会资本、心理资本的协同作用[J].农业现代化研究，2013（7）

[6]陈藻.农民工“半城市化”问题研究――基于成都市的调查分析[D].西南财经大学，2013（4）

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社会资本理论作为上个世纪八十年代之后出现的一种新型的分析路径和分析工具，其本身具有的强大解释力为人们提供了一个认识教育和高等教育机构的新的研究视角。社会资本之所以能够适用到我国高等教育的管理领域，这是与高等教育管理本身的特殊性质分不开的。一般来说，在高等教育的管理主体上，国家或政府经常处于第一位的主动位置，而高等教育机构自身却处于管理的被动地位。从管理客体上来看，作为一种组织的高等教育机构本身就含有公立性和私人盈利性两种性质，这都决定了社会资本将不可避免的参与到整个高等教育的管理和协作中去。从社会资本视角来进行我国的高等教育管理分析，对于管理问题的发现和管理质量的提高有重要的作用。

一、积极寻求我国高等教育各个管理主体之间的信任契合路径

我国高等教育机构的周围信任主要包括内部信任、社会信任和政治信任等三个方面。其中，政治信任作为一种相对权威性的信任，其主要来源于国家政府和一些管理机构之间。这种信任在高等教育管理中起着非常重要的作用。一般来说，政治信任度越高，政府就越愿意对高等教育进行赋予性放权，这样就使得高等教育在管理上更具有自主化和多元化，从而对自身发展中出现的现实性问题的解决也更有针对性。而如果信任度太低，在管理上，政府常常就会选择独揽大权，而不愿意把实质性的管理权力给予其他主体。因此，要提高政治信任就需要切实提高高等教育自身的管理能力。

社会信任是一种互利性信任，其主要是在高等教育机构与一些社会组织和企业组织之间存在的，而这些社会或企业组织也都是通过信任渠道来与高等教育机构进行联系的。高等教育机构为社会和企业提供了他们所需要的技术和人才，而社会和企业则为高等教育机构的成果提供了平台和机会。而内部信任则是存在于高等教育管理内部的微观性信任，这种信任主要存在于高校之间、教师之间、还包括师生之间以及人与机制之间等，其对高等教育的内部管理起着重要的作用。在进行高等教育的管理创新时，要积极寻求这三方面管理主体之间的信任契合，从而切实帮助高等教育管理走出困境。

二、加强高等教育管理体制的改革，促使互惠规范机制的建立

我国高等教育的管理创新需要从高等教育机构自身的外部约束与合作力量来寻找突破口。从宏观上来看，我国高等教育机构的外部约束因素主要为国内外的相关政策法规，这里主要指国内制定的政策法规。而具有强大生命力的合作力量则主要出于市场与社会之中，在高等教育管理的创新中，加强互惠规范机制的建立则能够有效地利用合作力量，从而促使我国高校管理体制的优化与完善。

此外，高等教育机构在处理与政府的关系上，要加强合作互通关系的建立，即让政府为其管理提供所需要的限制性资源，而高等教育机构则需要通过这些限制性资源的有效利用来为政府培养相关的特定人才。通过这种互惠规范机制的建立可以让政府对高等教育管理机构产生良好的信任，并会予以高等管理机构更多的支持与关注，从而更好地促使高等教育机构在管理上的优化与完善。而在社会和市场与高等教育机构的合作中，互惠规范机制的建立可以将市场的繁荣和社会的发展与高等教育机构的管理效果更加紧密的联系起来，从而提高高等教育机构的管理效率。

三、积极进行高等教育网络治理框架的建构

经过长期的发展，我国的高等教育管理逐渐形成了以政府为中心的高校自治和各种社会组织以及广大公众民主参与的新局面。这种管理模式的实质是一种网络式治理模式，其主要是在多元主体的相互合作和共同参与中完成的。在新时期的发展中，要积极推进高等教育机构管理秩序的有效运行就需要从政府、社会和大学三方面来进行高等教育治理框架的建构。在这个网络框架的建构中，政府应当处在充分放权和宏观管理的位置，而高等教育机构自身则和市场与社会处在一个合作双赢的位置。这样不仅能够为高等教育机构的发展提供更多的教育资源，还可以让高等教育在多元主体的管理互动中促使高效管理目标的实现。

以社会资本为视角来进行的高等教育管理创新在新时期的发展中将给我国的高等教育机构管理注入许多鲜活的思想和理念，从而为我国高等教育管理提供更为独特的创新视角和创新路径，以促使新时期发展中高等教育机构综合化管理模式的形成。

参考文献：

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贵州要走“发展新路”，对不符合自然条件、资源禀赋等省情以及市场规律的一些“老路子”，应该有充分认识，并进行必要纠偏。比如应慎重、合理对待房地产业，在“以城带乡、城乡一体”思路框架内，追求规模与市场同存、效益与民生共进；在环境保护上，“像对待生命一样对待生态环境”，坚持“源头预防、不欠新账，强化治理、多还旧账”；在产业选择上，要下决心从根本上改变低端的、粗放的、低效的产业体系，坚持调高、调优、调轻的思路，推动新型工业化、新型城镇化、农业现代化、旅游产业化“四个轮子”一起转。

在新路探索中，坚持以辩证思维谋发展、作决策，应尽最大努力避免一些行业或领域“过犹不及”的做法，同时，也要避免政策实施中的“浅尝辄止”。基于此，在追求有质量有效率的高于全国、高于西部发展速度的同时，贵州必须注重民众真实幸福感、获得感的普遍提升；在生态环境、社会治安、社会保障等方面，各级党委政府必须勇于担责，把基本公共服务做到位；在市场建设方面，简政放权与法治保障必须到位，使创新创业活力充分释放出来；通过精准扶贫等措施，遏制收入差距扩大化，把发展与改革红利真正惠及全体人民。

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在经济全球化、贸易自由化和高度信息化的时代，检验检疫的监管方式已经严重不适应物流高度组织化的进出口贸易发展的需要，迫切需要探索新常态下检验检疫发展的新路径，从而推动监管模式改革。通过对美、日、欧盟等先进国家和地区的检验检疫工作情况进行比较分析，结合时展的要求，认为推进当前检验检疫工作的法治化、国际化、科学化、信息化、国际贸易现代化服务改革方面已迫在眉睫，有必要做一些探索。

一、全面依法行政的新路径探索

2015年是我国全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年。在检验检疫改革探索的实践中，必须处理好改革与法治的关系。我们可以从以下几个方面来推动检验检疫的依法行政工作。

1.进一步大力推动现行检验检疫法律法规的修订与完善。按照国家推进改革和依法治国的总体要求，总结检验检疫工作成功改革和发展实践，借鉴外国的先进管理经验，与时俱进，及时调整定位、理念、思路、方式、措施、技术，通过各个层级、各种形式的废改立工作，推动检验检疫法律法规体系的修订、完善工作，以确保检验检疫工作职能的切实发挥。

2.进一步强化依法行政工作。推进检验检疫机关的职能、权限、程序、责任的法定化，根据政府权力清单制度，完善依法决策、决策责任追究及纠错问责、行政裁量权基准核查机制。强化对行政权力的制约和监督，形成完善制约监督机制。并进一步推进政务公开，严格以公开为常态、不公开为例外原则，以确保各级检验检疫机关的行政行为在法治轨道上运行。

3.进一步加强执法保障工作。2015年7月15日国务院常务会议已确定海关、检验检疫等部门在口岸查验没有发现问题的进出口货物，其涉及的查验服务的费用由政府买单。这项举措证明国务院已高度重视口岸通关环节的各项费用。我们应以此为契机，积极争取检验检疫经费全额财政拨款，全面取消行政事业型收费，彻底消除收费造成的利益干扰。要加强执法实务研究，进一步完善执法实务工作体系，全面规范具体执法行为。要进一步加强执法人员的培训和绩效考核，确保执法工作的质量，保证办案工作的可追溯。要保证执法工作的装备配置，提高执法人员的使用新装备的能力，确保执法工作的公正和透明的问题。

二、借鉴国外经验的新路径探索

美国、日本、欧盟等先进国家和地区的检验检疫工作经过数十年的发展，有比较成熟的经验，我们应该认真学习，积极借鉴，结合我国进出口贸易发展的要求，探索新的路径。

1.推进管理体制与国际接轨，为我国检验检疫国际化奠定基础。要努力推进涵盖管理理念、方式、措施、法律法规体系等方面检验检疫管理体制机制与国际接轨，为进一步取得国际认可、接纳、支持，全面参与国际活动，这是中国检验检疫走向国际化的前提。

2.全面参与国际检验检疫管理事务，为推进我国检验检疫国际化搭建平台。应全面加入国际标准化组织、国际植物保护组织、国际卫生组织、国际兽医组织、世界贸易组织等全球性、地区性的国际检验检疫组织，并在这些组织中发挥作用，以争取更多更大的国际检验检疫管理资源。

3.全面参与国际检验检疫市场竞争，为我国检验检疫事业发展开辟更广阔的空间。鼓励、支持第三方检验检测实验室全面参与国际竞争，拓展国际市场，提升能力，壮大检验检测事业；进一步加强官方检验检测实验室的国际交流合作，提升我国官方检验检测的检测能力和管理能力；充分利用国际检验检测资源，为我国检验检疫现实工作和未来发展服务。

4.提高对进口货物调控的能力，提升检验检疫服务国家政治经济大局的作用。2014年全国煤炭大量进口对我国采煤业的冲击大家一定记忆犹新，我们必须熟练掌握检验检疫措施对货物进口水平的调控手段和方法，根据国家政治经济发展的需要适时发挥调控作用，为国家政治经济服好务。

三、管理科学化下的新路径探索

加快转变政府职能、建设服务型政府是全面深化改革的基本要求和着力点。落实到检验检疫部门有3层含义：一是充分发挥检验检疫部门技术优势，帮助企业应对国外技术性贸易措施，确保贸易顺畅；二是在行使执法把关职能时，给予企业通关放行便利化条件，减轻企业负担；三是积极配合地方政府政策导向，加大帮扶力度，为行业产业发展壮大保驾护航。

1.发挥企业安全主体作用，把安全要求贯彻于生产、加工、流转的各个环节。企业是货物安全的第一管理者、知情者和责任者，理应按照检验检疫合格评定标准和程序提供进口货物的合格评定报告，并对微观的具体的进口货物安全负责。检验检疫机关对企业的相关行为进行指引、监督、评价和管理，对进口货物的宏观的整体安全负责。

2.推行合格假定，进一步提高口岸通关效率。在企业提供合格评定报告和自主管理承诺的基础上，口岸检验检疫机关可监督企业按要求自主进口作业，并通过诚信管理、随机抽检监测、追踪溯源体系管控、事后消费地市场监管、严格责任追究督促企业依法经营。这样可大大减少检验检疫机关对进口货物通关的人为干预，有力提高货物通关效率。

3.转管理为治理，充分整合利用好社会管理资源。企业、政府及相关管理部门都是进口货物安全的相关方，可探索建立一个进口货物相关各方共同参与安全管理的综合治理平台，这对提升管理效能将会是一个质的飞跃。

4.改革法检商品目录体制，突出安全取向。改变目前法检目录的体制，明确进口货物安全管理项目，列清安全项目监管的主要内容与依据，制定安全项目的标准、合格评定程序，确定实施进境检验检疫安全管理项目表，订立安全管理项目表设立程序，并及时根据需要对项目表进行动态调整。同时，对进口货物严格实行全申报制度，确保宏观管理信息的采集和有相关安全问题货物的追溯。

5.推进检管分离，充分发挥市场的决定性作用。大力推行官方实验室和第三方实验室共存、分工明确、各有侧重的检测管理体制改革。充分发挥市场的决定性作用，为第三方检测实验室提供良好的发展空间；对检验检疫官方实验室，国家财政提供全额经费保障。

三、全面信息化（智能化）下的新路径探索

我们正处在一个信息化的时代，订单贸易、零库存、物流高度组织化早已成为国际商务惯例。此时，传统的批批或抽批检验检疫与进出口贸易物流的高度组织化之间的矛盾非常突出，问题在于无论批批还是抽批检验检疫都严重影响企业的物流自和贸易自由度。如果还孤立、静止、片面地理解“检验检疫合格”放行，顽固坚持一批货物对应一个检测报告或监管记录，势必严重束缚监管模式改革的思路，也就无法实现“管检分离”，必将严重削弱相关产业的国际竞争力。因此以信息化引领检验检疫监管工作的探索成为必然

1.加强监管工作的信息化建设。应充分利用现代信息技术，对进口货物的生产、加工、境外流转、入境通关、入境后流转等环节实行全程监控、记录，确保进口货物的全程活动信息的全面、客观、真实收录，为对企业申报的合格评定审核提供切实可靠的资讯，对企业进口货物行为实行有效监督。

2.加强管理工作的自动化建设。可大力推进自动化诚信管理系统、自动化企业分类管理系统、自动化抽检管理系统、自动化合格评定数据管理系统、自动化进口货物准入数据审核系统等自动化管理系统建设，把自动化系统能够处理的管理数据和事务全面交与自动化系统来处理。

3.加强对外沟通方式的现代化建设，推进政府口岸公共信息平台建设。随着国际贸易的快速发展，“单一窗口”建设的呼声越来越高，要加强检验检疫与社会的沟通和宣传，推动政府加快口岸公共信息平台建设，以实现企业报检、报关工作的便利化，以进一步提高检验检疫服务企业的效能。

4.加强问题集中处理网络平台建设。建立检验检疫问题集中处理信息化平台，形成整合全系统的人才、信息、知识等方面处理问题机制。实现全系统资源共享，发挥整体优势，提升检验检疫能力和水平。

参考文献

【1】落实“三互”推进大通关建设改革方案（国务院 2014年12月26日）

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1社区公益微创投的存在必要性

社区公益微创投是针对社区服务领域公益项目的公益资本投入，目的是通过资金、管理和技术支持，培育充满活力的社区公益性社会组织，其出现主要是为了弥补政府功能的分散化和社区结构的碎片化而产生的社区治理危机。政府功能分散化，是以功能性分工为原则的官僚科层体制自身的弊端造成的，而中国传统文化中公共理性精神的发育不良则是社区碎片化难以进行自我疗伤的深层次逻辑。非居民需求导向的街居体制使社区许多现存与潜在问题未能得到很好的解决，同时社区居民缺乏共同治理的情感与人际基础，及自我治理的能力。当自上而下与自下而上的两条治理路径均面临困境时，社区公益微创投应运而生。它强调明晰行政资源与居民自治相结合的各自边界，最终实现社区内部组织从“自娱自乐”到“参与治理”、从“单一活动”到“项目运作”、从“各自为阵”到“抱团取暖”的转变。

2从公益微创投到社区自我治理的路径探索

一个个公益组织构成了社区治理体系和能力现代化的基本元素。在从公益微创投走向社区自我治理的过程中，有如下四个重要阶段。

2．1为激活社区居民的需求而建立社区草根组织

在社区开展公益微创投的社会组织主要包括外来提供服务类与社区内部组织两类，而公益微创投的真正起点是社区内部组织的草根组织。其可以从居民最感兴趣的、成本付出更少而生活收益更高的地方开始，通过社区动员调动社区居民参与社区治理的热情与积极性，在专业社工队伍的带领下，挖掘社区能人，通过街道层面的新型平台，申请微型项目，建立起更多的草根型社区组织，为了满足居民多样化的需求发展。

2．2实现责任主体从基层政府到草根组织自身的转移

公益微创投的最终目的在于培养社区自我治理能力，同时为社区居委会减负。公益微创投所运用的项目指导型“三社联动”机制，有利于发挥专业社工启发草根组织自我意识的作用。结合我国台湾地区社区营造经验，专业社工可以引导草根组织确定组织发展目标，启发社区草根组织解决社区难题，而且可以长期陪伴草根组织，逐步培养其自治能力。在这个过程中，草根组织逐步建立自我意识，独立解决问题，开展工作。治理责任随着治理能力的提升而加强，自下而上的草根组织开始分担居委会的功能，为居委会减负，还可以实现从社区草根组织到社区自治组织的转变。

2．3政府购买社会服务，社区内生型社会组织承接组织资源

政府购买服务环节是对草根组织治理能力的检验与历练，这必须建立在其治理能力到达一定高度的基础上，这一阶段社区草根组织的关注点从文体娱乐上升至志愿服务及社区自治。如果基层政府通过购买服务这一规范化的方式给予社区内生型社会组织更多的资源，那么社区难题的治理将更加便利，同时通过与外来社会组织的竞争和社会购买服务项目的评估，内生型社会组织的专业性会进一步提升，也更加契合居民需求，基层政府的负担将减轻。

2．4社区实现自我治理

经过公益微创投，居民需求导向的社区草根组织纷纷建立，并在专业社工的引领下独立承担风险与服务责任，在治理能力提升后承接政府购买服务项目，成为与专业社会组织相竞争、相补充的社区内生型社会组织，不断为基层政府减负，解决居民关心的社区难题，并通过公益微创投平台，吸引越来越多的社区居民参与到社区治理中，形成社会治理网络，居民的自我意识与参与度得到质的提高，社区实现真正的自我治理。

3结论

我国当前的公益微创投仍处于建立社区草根组织的初级阶段，而且受到行政考核体系的制约，草根组织给街居体制带来的更多的是增负效应。而公益微创投平台的年度项目制、退出机制不健全等问题造成项目的不可持续发展问题，也在制约着社区草根组织向更高治理层次的转变。从公益微创投走向社区自我治理依旧还有漫长的道路，需要政府的配套改革、社会工作体系的完善与居民自我治理意识的提高等。

参考文献

［1］吴新叶．政府主导下的大城市公益创投：运转困境及其解决［J］．上海行政学院学报，2017，18（03）：38－45．

［2］孙燕．以“三社联动”为基础大力开展社区公益创投［J］．社团管理研究，2012，（01）：45－46．

［3］尹浩．整体性社区构建：来自公益创投机制的启示［D］．武汉：华中师范大学，2015．